PRAŽSKÉ SOCIÁLNĚ VĚDNÍ STUDIE PRAGUE SOCIAL SCIENCE STUDIES

Save this PDF as:
 WORD  PNG  TXT  JPG

Rozměr: px
Začít zobrazení ze stránky:

Download "PRAŽSKÉ SOCIÁLNĚ VĚDNÍ STUDIE PRAGUE SOCIAL SCIENCE STUDIES"

Transkript

1 Veřejná politika a prognostika PRAŽSKÉ SOCIÁLNĚ VĚDNÍ STUDIE PRAGUE SOCIAL SCIENCE STUDIES ETICKÉ ASPEKTY ANALÝZY A TVORBY VEŘEJNÝCH POLITIK 2006 Hana Paterová Veřejná politika a prognostika PPF V u Fakulta sociálních věd UK / Faculty of Social Sciences, Charles University Filozofická fakulta UK / Faculty of Arts, Charles University

2 Etické aspekty analýzy a tvorby veřejných politik 2 Hana Paterová Text prošel recenzním řízením. Studie vznikla v rámci výzkumného záměru MSM Rozvoj české společnosti v EU: výzvy a rizika. Copyright Hana Paterová 2006 ISSN

3 Etické aspekty analýzy a tvorby veřejných politik 3 Hana Paterová Etické aspekty analýzy a tvorby veřejných politik HANA PATEROVÁ, FAKULTA SOCIÁLNÍCH VĚD UNIVERZITY KARLOVY Abstract Ethics is an inseparable part of good policy analysis. Values and value systems enter into our everyday decisions and influence public policy-making, goals setting and choosing instruments for reaching the goals. In this study we aim to describe the major sources of values and value systems, ethical questions and dilemmas in the process of policy analysis. We consider the role of ethical codes and the study is closed with the description of the most desired virtues of policy analysts. Keywords: values and value systems, goal setting and prioritization, ethical dilemmas, ethical code, policy analyst virtues KONTAKT NA AUTORA A PODĚKOVÁNÍ

4 Etické aspekty analýzy a tvorby veřejných politik 4 Hana Paterová Etické aspekty analýzy a tvorby veřejných politik ETIKA A HODNOTY V POLICY ANALYSIS Logický pozitivismus, který se začal ve světě vědy šířit ve 20tých letech z Vídně, byl přesvědčen o tom, že etické otázky a otázky morálky a hodnot jsou nevědecké nebo dokonce antivědecké. Ve společenských vědách by měl analytik vycházet z racionálních postupů pro vysvětlení a předvídání výstupů politiky a zaměřit se pouze na popis toho, co je, a ne toho, co by mělo být. Na konci 50tých let se dal pozitivismus ve filozofii na ústup a analytikové začali kriticky zkoumat vztah mezi fakty a hodnotami. Pro takovéto zkoumání je podstatné vždy vyjasnit, co se rozumí pod pojmy etika a hodnoty (Dunn 2004: 346). DRUHY A UTVÁŘENÍ HODNOT Čím vyšší je úroveň (váha, společenská důležitost) problému, tím větší roli hrají hodnoty aktérů, kterých se to týká. Problém identifikace a definice zdrojů hodnot se může zdát pouhým intelektuálním úkolem. To však platí do chvíle, kdy si různé zdroje hodnot začnou v praxi konkurovat, a je třeba mít praktický nástroj pro konečné rozhodnutí o prioritách ať jde o praxi politické analýzy, veřejné správy, veřejné politiky nebo o praxi všedního dne. Například v praxi politické analýzy si mohou konkurovat profesionální nestranný přístup se závazkem vůči klientovi, nebo s osobním přesvědčením. Ve veřejné správě poslání úřadu, závazek vůči klientovi, profesionální či osobní hodnoty. Ve veřejné politice si pak mohou konkurovat volební mandáty, poslání politické strany (volební program), závazek vůči sponzorům či osobní přesvědčení. Hodnoty a hodnotové systémy je proto třeba vnímat komplexně a poskytnout také dostatečně obsáhlou personální přípravu. Montgomery van Wart uvádí ve své práci Changing Public Sector Values komplex pěti zdrojů hodnot, který používá pro oblast veřejné správy: individuální, profesionální, organizační, zákonné hodnoty a hodnoty veřejného zájmu.

5 Etické aspekty analýzy a tvorby veřejných politik 5 Hana Paterová Tento komplex velmi dobře poslouží pro celou oblast veřejné politiky včetně politické analýzy. Individuální hodnoty Osobní integrita je základní individuální hodnotou, bez níž se organizace dostávají do velkých potíží. Integrita byla definována jako stav úplnosti; celistvost. Lidé s osobní integritou zachovávají v harmonii svá přesvědčení a skutky, dělají, co říkají. U veřejných činitelů (stejně jako u politických analytiků) se pak očekává občanská integrita, která znamená dodržování ústavy a zákonů a respekt politickému a právnímu systému země. Občanská integrita pak obecně zahrnuje takové kulturní hodnoty, jako: 1. poctivost, 2. konzistentnost (jednání v souladu se svým přesvědčením), 3. koherence (spojení principů s praxí), 4. reciprocita (jednání s druhými tak, jak chci, aby oni jednali se mnou). Veřejní činitelé pak navíc mají demonstrovat ty nejvyšší standardy, aby podpořili důvěru veřejnosti a byli zároveň dobrým vzorem. Profesionální hodnoty Podle Durkheima (1933) patří profesní skupiny mezi důležité integrující prvky v moderní společnosti, neboť propojují jednotlivce a společnost. I Talcott Parsons (1939: ) zdůrazňoval význam velkého množství profesí ve Spojených státech a v Kanadě ve 20. století. Ernest Greenwood (1957: 44 55) popsal pět atributů (hodnot) ideální profese: systematické teoretické zázemí, znalosti a vysoký stupeň koncepčního myšlení; profesionální kultura (normy, symboly, světový názor); kontrola komunitou (např. profesní komory); regulativní etický kodex; přesvědčivá profesionální autorita. Darrell Pugh (1991: 9) navrhuje šest profesních charakteristik, resp. hodnot: sebeuvědomění, resp. určitý stav mysli, teorie a znalosti, společenský ideál, formální organizace, která podporuje své zájmy, národní cena, která odměňuje kvalitní vedoucí osobnosti, etické standardy. Někteří odborníci vidí v profesionalismu nejlepší nástroj vštípení vhodných etických standardů (Wart 1998: 74).

6 Etické aspekty analýzy a tvorby veřejných politik 6 Hana Paterová Organizační hodnoty Primárním úkolem je dynamická a zdravá organizace, která má dobrou pověst mezi svými (i potenciálními) klienty. Mnoho organizačních hodnot je součástí organizační struktury. Na makroúrovni mají organizace hodnoty týkající se toho, jak by se měla chovat vůči svému okolí. Na mikroúrovni se pak hodnoty vztahují k vnitřnímu uspořádání organizace, jako např. produktivita (efektivita a výkonnost) a odbornost. Organizace a jejich členové nesmí být morálními pouze tehdy, když to vede k výkonnosti. Musí být výkonní pouze tehdy, když je to morální. (Denhardt 1992: 105). Odbornost nesmí vést k postoji my to víme nejlépe. Např. role expertů v novodobém Total Quality Management (TQM) se posouvá více do roviny služebníků, kteří se snaží o získání maxima informací o skutečných potřebách klientů. Mezi další soubor důležitých organizačních hodnot patří styl vedení a s ním související organizační kultura. Charakter a jednání vedoucích se promítá do postojů a chování jejich podřízených. Zákonné hodnoty Zákonné hodnoty souvisejí s právním systémem země, jeho respektováním a dodržováním. Zákony jsou (měly by být) vyjádřením společně sdílených hodnot. Přestože zákonné hodnoty patří mezi klíčové zdroje hodnot, mnozí odborníci varují před legalismem jakožto neodůvodnitelném a přehnaném důrazu na zákon. Přehnaný legalismus může vést ke snížení produktivity a inovativnosti. Dobel ve své kritice legalismu popisuje pět omezení legálně-institucionálního modelu: podporuje bojácné, reaktivní a pravidly sevřenými pracovníky, podkopává iniciativu a odlišnost v názorech, podporuje přehnané zúžení zájmu, ignoruje nutnou diskrétnost, kterou musí pracovníci prokazovat, přehnaně zastupuje zájmy bohatých a dobře organizovaných skupin. (Wart 1998: 19). Hodnoty veřejného zájmu Veřejný zájem podle některých analytiků odráží dlouhodobé hodnoty společnosti. Mezi takové hodnoty může patřit v širším pojetí např. demokracie, individuální sledování štěstí či kapitalismus. Další možná definice veřejného zájmu se zaměřuje na jednotlivé občany a vychází z tradice individualismu. Třetí definice popisuje veřejný zájem jako právo veřejnosti podílet se na vládě, a to nejen pouze účastí ve volbách, ale i během volebního období. Podle Rohra ten, kdo definuje veřejný zájem také zcela jistě vládne.

7 Etické aspekty analýzy a tvorby veřejných politik 7 Hana Paterová Na praktické úrovni bývá veřejný zájem interpretován jako podpora spravedlnosti vůči občanům nebo skupinám občanů. Jeden koncept pak definuje veřejný zájem ve smyslu společenské rovnosti a spravedlnosti, který se ve svém externím pojetí zaměřuje na ty, kteří měli méně štěstí, jsou bezmocní a zaslouží si soucit. V interním pojetí se zaměřuje na členy určité organizace nebo na ty, kteří mají právo jejími členy být. Dalším konceptem je koncept nestrannosti (nebo také neutrality), která má být protipólem sledování pouze vlastního zájmu. PĚT ZÁKLADNÍCH TYPŮ HODNOTOVÝCH SYSTÉMŮ Druhy hodnot popsané v předchozí kapitole mohou být různými veřejně politickými aktéry nahlíženy z pohledu různých hodnotových systémů v souvislosti s tím, jaký hodnotový systém je danému aktérovi nejbližší. Každý hodnotový systém specifickým způsobem ovlivňuje formulování veřejně politických cílů, argumentaci i řešení problémů a konfliktů hodnot. Pro pochopení východisek těchto systémů v následující části stručně přiblížíme pět základních typů hodnotových systémů, při jejichž výběru a popisu bylo čerpáno z prací Ellise (1998) a Raeho s Wongem (1996). Etický egoismus Etický egoismus je teorií, která za morální měřítko skutků považuje vlastní zájem individua (self-interest). Vlastní zájem je pak měřítkem, podle kterého se dělají morální rozhodnutí. Podle etického egoismu je naší jedinou morální povinností uspokojit vlastní zájem. Podle Thomase Hobbese, který je zakladatelem systému etického egoismu (viz jeho dílo Leviathan), se lidé dobrovolně vzdávají části své svobody, tak aby z dlouhodobého hlediska měli zabezpečenu ochranu pro dosahování svých zájmů. Hobbes sám si uvědomoval, že k tomu, aby etický egoismus v praxi fungoval, je nutná vláda absolutního monarchy. Jinak totiž hrozí, že se sledování vlastního zájmu zvrhne v anarchii. Systém totiž nemá nástroje na to, aby vyřešil konflikty zájmů/cílů mezi jednotlivci a skupinami. Zároveň však neexistuje garance, že monarcha též nebude sledovat pouze vlastní zájem. Aby systém fungoval, jsou nutné zdroje zvnějšku, neboť pouhá víra v nějakou neviditelnou ruku zajišťující fungování systému je iracionální. Adam Smith ve svém díle Bohatství národů (The Wealth of Nations) však vypracoval etický egoismus v kapitalistickém ekonomickém systému do určitého stupně ospravedlnitelnosti. Vysvětlil, že neviditelná ruka koordinuje vlastní zájmy každé osoby k obecnému dobru. Smith však předpokládal osvícený vlastní zájem regulovaný křesťanskou morálkou.

8 Etické aspekty analýzy a tvorby veřejných politik 8 Hana Paterová Utilitarismus Utilitarismus je teorií založenou na teleologickém systému, ve kterém je morální stránka činů určována podle dosažených výsledků. Utilitarismus je proto také nazýván teleologickou etikou. Nejobecnější formou utilitarismu je myšlenka, že čin produkující největší dobro pro největší počet lidí, je morální. Tento způsob morálního odůvodnění se také nazývá konsekvencionalismus kvůli velkému důrazu na důsledky činů. Utilitarismus vychází z filozofií Jeremy Benthama a Johna Stuarta Milla. Benthamův hedonistický utilitarismus vycházel z přesvědčení, že nejmorálnější jsou ty skutky, které přinášejí maximální užitek a minimální bolest či utrpení. Mill pak tento názor redefinoval a posunul více od hedonismu k obecnějšímu konceptu maximálního obecného blaha, nebo také největšího dobra pro co nejvíce lidí. Existují dvě školy utilitarismu: 1) utilitarismus činů, 2) utilitarismus pravidel. Utilitarismus činů používá pro určení morálnosti důsledky činů. Každé morální rozhodnutí se vykonává odděleně a poměřují se důsledky každého rozhodnutí zvlášť. Utilitarismus pravidel formuloval určitá morální pravidla jako vodítko pro rozhodování. Tato pravidla vznikají na základě zhodnocení konzistentního souboru důsledků určitých činů, resp. tendence určitých činů vyvolávat určité předpověditelné důsledky. Např. pravidla proti korupci vznikají na základě zhodnocení, ze kterého vyplývá škodlivost korupce pro společnost, kde klesá důvěra v instituce, důvěra v ekonomický systém, mezilidská důvěra atd. Utilitaristické modely morálního zdůvodňování jsou dnes v praxi široce využívány, a to jak ve Spojených státech, tak v Evropě. Problém použití utilitarismu v morálním hodnocení spočívá v tom, že důsledky činů nejsou hodnotově neutrální. Pro někoho mohou být přínosem, pro jiného ztrátou. Pak je třeba se vztahovat k nějakým vyšším principům odhalujícím podstatu přínosu, resp. ztráty. Hodnotové systémy založené na konceptech spravedlnosti Hodnotové systémy založené na konceptech spravedlnosti rozdělujeme do dvou základních kategorií: distributivní spravedlnost odkazuje na rovné rozdělení příležitostí a/nebo prospěchu. Jedním z hlavních představitelů tohoto směru je John Rawls se svou Teorií spravedlnosti. Mezi další autory, kteří jsou zařazováni do kategorie distributivní spravedlnosti, ačkoli se nezabývají distribucí zdrojů, zboží nebo štěstí, jsou např. Alan Gewirth (distribuce práv), Rober Nozick (distribuce svobody) i Immanuel Kant (distribuce materiálních a jiných podmínek nutných k zajištění morální autonomie). retributivní (trestající, odplatná) spravedlnost poukazuje na to, že by měla existovat vyváženost mezi odměnami a tresty na jedné straně, a morální hodnotou jejich činů či osobními dispozicemi na straně druhé. Podle mnoha autorů retributivní spravedlnosti mají lidé morální právo držet majetek, který získali, pokud nebyl získán nespravedlivě. Např. George Sher (1987) předpokládá, že by lidé neměli být

9 Etické aspekty analýzy a tvorby veřejných politik 9 Hana Paterová znerovnoprávňováni v odměnách za jejich poctivou práci, z čehož vyplývá, že by měli být odměnováni nebo trestáni podle jejich činů. Tento základní retributivní předpoklad byl dále rozpracován Wallacem Matsonem (1997), Jamesem Sterbou (1980) a Herbertem Morrisem (1976). Deontologické systémy Deontologické morální systémy jsou založeny na principech. Deontologické závazky jsou morální povinností prostě proto, že jsou správné. Důsledky činů nemají v tomto případě význam, protože se vychází z principů, ne z následků. Existuje několik typů deontologických systémů, a to jak nábožensky založených, tak orientovaných sekulárně. Většina náboženských tradic jako judaismus, křesťanství nebo islám jsou ve svém etickém přístupu silně deontologické a jejich principy vycházejí ze slov nebo myšlenek svaté knihy. Také se obvykle tato etická teorie nazývá teorií božích přikázání, kdy zaznamenaná boží přikázání jsou inspirována nějakým primárním zdrojem morálního vedení. Druhou formou deontologické morálky je teorie vypracovaná katolickou církví, která používá přirozené právo. Tyto principy jsou odvozené z přírody, na základě empirického pozorování a jsou obvykle všeobecné a univerzální. Třetí forma je postavena na samotném účelu. Hlavním představitelem morální filozofie tohoto typu je Immanuel Kant se svým kategorickým imperativem a systémem morálních absolutních norem založených na účelu o sobě. Principy určující morálku mohou pocházet z různých zdrojů. Ve veřejné politice je takovým zdrojem základních principů například ústava. Problém může nastat v případě konfliktu různých příkazů, resp. principů (např. lhát, aby byl zachráněn lidský život). Potom je třeba rozlišit vyšší a nižší příkazy v rámci určité morální hierarchie. Zároveň je možné brát do úvahy důsledky daného rozhodnutí. Teorie ctnosti Přístupy postavené na etice ctností se dnes ve veřejných debatách nad morálními tématy příliš nepoužívají. Nicméně tzv. etika charakteru se začíná opět objevovat a nabývat na významu. Příkladem mohou být bestsellery Stephena Coveyho Sedm návyků vůdčích osobností či Bez zásad nemůžete vést nebo Kniha ctností od Williama J. Bennetta. Podle teorie ctnosti je morálka víc než jen dělat správné věci. Základem je charakter osobnosti, která dělá rozhodnutí. Tradice této teorie je založena již u Platóna a Aristotela, zahrnuje též evangelia, stoiky a epikurejce i Tomáše Akvinského. Podle některých teoretiků ctnosti může tato teorie obstát jako samostatný etický systém. Někteří pak tvrdí, že ctnosti a morální pravidla či principy se potřebují navzájem. Hlavní rozdíly mezi etikou ctnosti a etikami orientovanými na činy spočívají v důrazu na bytí před děláním, na to, kým by se osoba měla stát nad tím, co by měla dělat, důrazu na osobní motivy a postoje spíše než na skutky, důrazu na

10 Etické aspekty analýzy a tvorby veřejných politik 10 Hana Paterová rozvoj charakteru spíše než na poslušnost pravidel. Teorie zlatého pravidla Tzv. zlaté pravidlo říká: Jednej s druhým tak, jak chceš, aby on jednal s tebou, nebo v negativní formě: Nečiň druhým, co nechceš, aby činili tobě. John C. Maxwell ve své Etice podnikání uvádí své přesvědčení, že neexistuje nic takového jako etika podnikání existuje pouze jedno pravidlo, kterým je třeba se řídit, zlaté pravidlo. Maxwell ve svém studiu různých světových kultur zjistil, že téměř každá ve svých morálních nebo právních kodexech obsahuje v různých obměnách toto zlaté pravidlo. Proto lze předpokládat, že teorie zlatého pravidla může být aplikována v globálním měřítku na nadnárodní instituce včetně nadnárodních korporací. Etický relativizmus Podle etického relativizmu vychází výklad mravních norem z přesvědčení, že charakter těchto norem je relativní a závisí na situaci, místu, čase a dohodě. Odmítá každou etiku, která navrhuje všeobecně platná pravidla. Podle relativistů neexistuje způsob, jak dokázat, že jedno tvrzení o tom, co je správné, je nadřazeno jinému, i když trvají na tom, že ostatní musí respektovat právě jejich postoje. (Brown 2005). Tato filozofie se rozvíjí od řeckých sofistů a mezi významné autory současnosti patří Edward Westermarck, Ruth Benedictová, Alasdair MacIntyre či Richard Rorty. Emotivizmus, subjektivizmus Tento přístup k morálce získal v nedávné době opět na významu. Podle této morální teorie jsou nejdůležitějším určovatelem správného a špatného osobní pocity. Osobní pocity a preference jsou součástí subjektivizmu (odnož relativizmu). Podle subjektivistů morálnost činu závisí na tom, jaký z něj máme pocit. Určení toho, co je morální, je na daném subjektu. Emotivizmus pak je teorií o jazyku morálky. Podle emotivistů soudy vyjádřené jazykem morálky prostě vyjadřují osobní emoce o daném subjektu, a proto nelze říci, že v jazyku morálky je něco pravda nebo lež. Rozdíl mezi subjektivisty a emotivisty spočívá v tom, že pro subjektivisty jsou morální soudy fakta, v nichž se odráží osobní postoj o morálce, zatímco pro emotivistu morální soud je výrazem postoje (emocionálního vyjádření) k určitému činu nebo k určité osobě. Emotivizmus je tudíž sofistikovanější teorií než subjektivizmus. Podle obou však platí, že morální soudy nejsou normativního charakteru a neexistuje nic takového, jako objektivní morální fakt. Dnešní výraz emotivizmu spočívá v hledání příjemného ve smyslu pocitů.

11 Etické aspekty analýzy a tvorby veřejných politik 11 Hana Paterová ETIKA V PROCESU POLICY ANALYSIS Etika 1 je filozofickou naukou o správném jednání a je nazývána též praktickou filozofií. Hodnotí činnost člověka z hlediska dobra a zla. Na rozdíl od morálky, která je blíže konkrétním pravidlům a samotné mravní praxi, se etika snaží najít společné a obecné základy, na nichž morálka stojí, popř. usiluje morálku zdůvodnit. Politická etika pak z obecné etiky vychází, ale její obsah je ovlivněn politickým životem, který se od běžného života značně odlišuje. Veřejní činitelé nesou na rozdíl od běžného občana odpovědnost za ochranu práv a zájmů nás všech, jednají naším jménem a v náš prospěch. Jsou vystaveni tlakům z mnoha stran (Gutmann, Thompson 2006:xi). Etická analýza se pak může týkat jednak samotného procesu a jednak cílů, ke kterým tento proces vede. Podíváme-li se na politiku z procesuálního hlediska, pak můžeme pro každou fázi politického procesu identifikovat určité typy etických otázek, na které je třeba hledat odpovědi (Brown 2005: ) a které jsou zároveň vodítky dobré etické analýzy. Ve fázi identifikace politických problémů se ptáme, zda je potřeba vyřešit nějaký problém, který působí ve společnosti určité zlo (např. kouření na veřejnosti způsobuje nekuřákům riziko rakoviny plic). Politický analytik, resp. ten, kdo je pověřen úkolem identifikovat politický problém, musí mít vyvinut určitý smysl pro identifikaci takových problémů. Měl by být tudíž náležitě vyškolen, aby získal a upevnil si tento smysl a zároveň aby dokázal předcházet tzv. chybám třetího typu, tedy řešení špatného problému. Ve fázi určení obsahu politiky je třeba obsah navrhované politiky posoudit s ohledem na hodnoty, které v sobě obsahuje nebo které se snaží ovlivnit (viz kapitola o hodnotových systémech). Z pohledu etiky v tomto případě můžeme posoudit, jaký dopad bude mít daná politika na morální klima ve společnosti, zda podpoří rozvoj dobrých lidských vlastností, zda přispěje k veřejnému blahu, zda přistupuje k občanům jako zdroji své moci a cíli svého usilování, a ne pouze jako k nástroji dosažení cíle. Ve fázi výběru politických možností může etika pomoci svým důrazem na odpovědnost při výběru relevantních metod, na přesnost a jasnost předpokladů, z nichž vycházejí. S prognostickým vhledem odhaduje i důsledky aplikace těchto metod a ptá se, zda podporují spravedlivá řešení nebo zda nediskriminují některé skupiny. Ve fázi rozhodnutí se etika vztahuje především k aktérům, kteří rozhodnutí dělají. Přihlíží k jejich motivům, zralosti a profesionalitě i odpovědnosti za přijatá 1 Etika = teorie morálky. Rozlišuje se etika autonomní (etické zásady si stanoví sám člověk, popř. sama společnost) a etika heteronomní (mravní zásady a pravidla chápány jako dané z vnějšku, např. Bohem). Etika deskriptivní pouze popisuje mravní jednání a hodnoty, etika normativní usiluje najít a analyzovat normy lidského chování. Individuální etika se zabývá morálními otázkami jednotlivce, sociální etika zkoumá mravní život různých společenství a sociálních skupin. Etika profesní aplikuje obecná etická pravidla na poměry konkrétních oborů lidské činnosti (lékařství, novinářství apod.).

12 Etické aspekty analýzy a tvorby veřejných politik 12 Hana Paterová rozhodnutí. Rozhodovatelé by měli být též náležitě vyškoleni pro citlivost k etickým aspektům rozhodování (včetně dobré znalosti hodnot veřejného zájmu blíže viz kapitola o hodnotových systémech). Ve fázi implementace je důležitá profesionální i organizační etika, neboť ti, kteří politiku implementují, by měli být profesně zdatní i odpovědní, a zároveň organizační kultura by měla podporovat efektivní způsoby implementace. Během celého procesu implementace klade etika také důraz na kvalitně odvedenou práci všech zapojených složek, na průběžný monitoring dávající zpětnou vazbu o úspěšnosti implementace včetně dodržování časového harmonogramu, i na eliminaci nežádoucích vedlejších účinků implementované politiky. Ve fázi hodnocení úspěšnosti politiky z etického pohledu je důležitá citlivost na etiku a hodnoty, kterých měla daná politika dosáhnout, event. je ovlivnit, aby bylo možné posoudit míru jejich dosažení. Zároveň je zde nutné zachovat neutralitu vůči případným nátlakovým skupinám, které by chtěly hodnocení ovlivnit. Obzvláště ve fázi rozhodování a ve fázi hodnocení může být vhodným nástrojem konsekvenční analýza, zahrnující morální hodnocení stavu věcí při zohlednění jeho dané pozice. Amartya Sen uvádí, že při celkovém hodnocení etického hlediska určité aktivity je nutné se dívat nejenom na její vnitřní hodnotu (pokud nějakou má), ale také na její instrumentální úlohu a následky pro ostatní dění. To znamená, že je třeba posoudit různé vnitřně hodnotné a nehodnotné následky, které daná aktivita může mít (Sen 2002: 63). Tak jako Sen usiluje o posílení etických přístupů v ekonomii v souladu s aristotelskou tradicí, i my můžeme usilovat o totéž pro oblast politiky. Na druhou stranu tak jako ekonomické uvažování ovlivněné inženýrským přístupem dosáhlo podstatného pokroku v oblasti komplexních vzájemných závislostí (Sen 2002: 20), stejně tak i v oblasti politiky. A v tomto ohledu má zajisté politická etika bohatou inspiraci pro svůj další rozvoj. Kromě etického posouzení politického procesu se mnohdy setkáme s nutností eticky posoudit a rozhodnout mezi konkurenčními cíli. Ne vždy totiž lze cíle kvantifikovat a použít metody založené na porovnávání nákladů a přínosů. Jak například oceníme hodnotu lidského života promarněného teroristickým útokem? Nebo jak ohodnotíme rekreační využití lesa, který by měl být zatopen vodou přehrady vyrábějící v budoucnu elektrickou energii pro celé město? Pro toto složité rozhodování může posloužit například metoda evaluace priorit, která se nejobvykleji používá ve vztahu k environmentálním evaluačním studiím k ohodnocení netržního statku životního prostředí. Je založena na simulaci voleb na trhu a obvykle používá pro získání informací společenské průzkumy. Respondentům je svěřen hypotetický rozpočet a je jim nabídnuta sada položek, které by si mohli koupit za hypotetickou cenu. Následně jsou odvozeny hodnoty podle preferencí, které jim dají respondenti tím, že svůj rozpočet utratí za dané položky. Tato technika byla vyvinuta jako způsob vtažení veřejnosti do rozhodování o komplikovaných problémech. Je pokusem zkombinovat ekonomické teorie s výzkumnými technikami, aby byly ohodnoceny neoceněné komodity jako např. ochrana životního prostředí. Používá se k identifikaci priorit v situacích, kde

13 Etické aspekty analýzy a tvorby veřejných politik 13 Hana Paterová je pravděpodobný konflikt zájmů mezi různými lidmi a zájmovými skupinami, a výběr jakékoli možnosti bude vyžadovat kompromisní řešení. Hlavní výhoda tohoto přístupu spočívá v poskytnutí vědeckého základu a srovnatelné škály pro evaluaci aspektů běžné situace oproti ideálnímu scénáři a pro zhodnocení preferencí. Problematické může být identifikovat hodnoty k několika sadám voleb. Zároveň je také poměrně nákladnou metodou tím, že je založena na výzkumech názorů respondentů. Analytik musí však mít stále na paměti, že při etickém posuzování politického procesu nevystačí s pouhou znalostí metod a teorií. Během času, kdy získává nepřenositelné zkušenosti (learning-by-doing), roste i jeho moudrost a citlivost pro rozlišování důležitosti konkurujících si cílů a hodnot. Kromě toho víc hlav víc ví, proto by analytik měl mít okruh spolupracovníků, na které se může v případě nejistoty obrátit. ETICKÉ KONFLIKTY V POLICY ANALYSIS Hodnoty jsou inherentní součástí policy analysis. Konflikt hodnot je běžný. Například má být uskutečněna určitá politika, která (potenciálně) povede k větším ziskům pro většinu občanů, ale bude znamenat značné omezení nebo náklady pro určitou malou skupinu. Řešení zde závisí na tom, jak velkou váhu přisuzujeme hodnotám jako efektivnost, sociální spravedlnost či osobní odpovědnost. V praxi se analytik může snadno dostat do etického konfliktu. Ten může vyplývat buď z jeho vztahu se zadavatelem nebo ze souběhu jeho rolí. Při souběhu rolí se může stát, že analytik je v jedné osobě zároveň také například tiskovým mluvčím a nezávislým novinářem. Záleží potom na jeho profesionální zralosti, jak dokáže jednotlivé role od sebe oddělit. Vždy by však měl tzv. přiznat barvu, aby bylo zřejmé, jakou roli právě zastupuje a zda se vyjadřuje jako politický expert, politicky angažovaný mluvčí nebo nezávislý novinář. Pro vztah se zadavatelem si uveďme dva příklady etických problémů. V jednom případě jste zaměstnancem klienta, v druhém případě relativně nezávislým poradcem. Příklad 1: pracujete v některé organizaci veřejné správy. Dostali jste za úkol rozpracovat strategii implementace pro opatření (politiku), o které se domníváte, že je špatná. Po pečlivém zvážení všech okolností dojdete k závěru, že je natolik špatná, že by bylo morálně neospravedlnitelné, kdybyste jednoduše plnili příkazy seshora. Jaké jsou možnosti vašeho jednání? Podle Weimera a Vininga máte v podstatě tři hlavní volby: pokusit se změnit organizaci či svého klienta zevnitř (Voice vyjádřit se otevřeně uvnitř organizace ), odejít z organizace do jiné (Exit), anebo být nějakým způsobem neloajální a podkopávat organizaci či klienta (Disloyalty). Kromě toho existují typy jednání, které kombinují tyto tři přístupy (viz Schéma 1). Existují tedy tři hlavní následující možnosti:

14 Etické aspekty analýzy a tvorby veřejných politik 14 Hana Paterová Protest uvnitř organizace neformální či formální stížnost se snahou dosáhnout změny u těch, kteří mohou úkol změnit (problém: vysoké transakční náklady strávený čas a energie, potenciálně osobní konflikty či ztráta postavení). Rezignace a odchod z organizace (problém praktický: ztráta zaměstnání; problém etický: práci za vás dokončí někdo jiný potenciálně s ještě mnohem horšími důsledky než kdybyste úkol sami provedli). Sabotáž být skrytě neloajální a prostřednictvím obstrukcí zabránit skutečné implementaci (problém: stejně jako všechno neloajální jednání, je tento přístup považován za velmi neetický). Kromě toho existují jejich následující kombinace: Pohrozit odchodem je eticky lepší než definitivní odchod rovnou (problém: musíte být skutečně připraveni svoji hrozbu uskutečnit a nést za to odpovědnost). Únik informací vyzrazení určitých informací či záměrů žurnalistům či jiným aktérům s cílem podkopat záměr (etický problém: jedná se o neloajální a nepřímé jednání, které může podkopat jak důvěru ve vás, tak k vašemu zaměstnavateli). Rezignovat a otevřít problém vyzrazení určitých informací potom, co jste opustili organizaci (etický problém: ačkoli jste opustili organizaci, jde stále o projev neloajality). Protestovat všemi způsoby, dokud nejste umlčeni můžete také zůstat v organizaci a všemi prostředky otevřenými i skrytými se pokusit věc změnit, dokud nejste umlčeni například propuštěním (problém praktický i etický: kombinuje všechny výše zmíněné nevýhody při nejasném přínosu k dosažení kýžené změny).

15 Etické aspekty analýzy a tvorby veřejných politik 15 Hana Paterová Peter French (1983: ) uvádí čtyři nutné podmínky etické ospravedlnitelnosti, které by měly být splněny před tím, než se politický analytik rozhodne pro udání, resp. zveřejnění důvodů, které ho vedou k odchodu z organizace: 1) musí vyčerpat všechny kanály protestů uvnitř své organizace předtím, než poskytne své námitky pozornosti médií, zájmových skupin, nebo jiných složek vlády. 2) musí si být jist, že byly porušeny procedurální, politické, morální nebo legální meze. 3) musí být přesvědčen, že toto porušení by mělo jasné škodlivé okamžité účinky na zemi, stát nebo občany. 4) musí být schopen podpořit specifické obvinění jasnými důkazy. Příklad 2: Předpokládejme, že máte volnou ruku v přístupu k problému, ale váš klient po vás požaduje, abyste svoji analýzu změnili tak, aby podpořila jeho závěry a záměry. Může analytik uvařit analýzu tak, aby lépe odpovídala klientovým požadavkům? Odpověď není tak jednoznačná, jak by se mohlo zdát. Předpokládejme, že analytik má vytvořit určitý program. Odhady nákladů na tento program se odhadují na cca 10 miliónů Kč, s tím, že nejkonzervativnější odhad činí 15 mil. a nejoptimističtější 5 mil. Je etické vyjít klientovi vstříc tím, že posuneme

16 Etické aspekty analýzy a tvorby veřejných politik 16 Hana Paterová hranici na nejoptimističtější možnou mez? Zdá se, že nikoli. Standardem policy analysis je přece také kritické přezkoumání všech předpokladů. V praxi to však může být komplikovanější. V politice se může lehce stát, že politický oponent vašeho klienta přijde s analýzou, která není tak objektivní jako vaše a zvažuje pouze nejkonzervativnější odhad. Konečné rozhodnutí je často učiněno jako průměr či střední hodnota různých analýz. Pokud vy poskytnete realistický odhad a váš konkurent nejpesimističtější/nejoptimističtější odhad, pak je celkový výsledek vychýlen směrem k pesimistickému/optimistickému odhadu. Není tedy potom eticky správnější vyjít klientovi vstříc? Stanovisko Weimera a Vininga je takové, že první činností v takové situaci by mělo být napadení metodologie oponenta, a nikoli další vychýlená analýza. ETICKÝ KODEX POLITICKÉHO ANALYTIKA Různé profese často vytvářejí své vlastní etické kodexy, které se mají stát vodítkem pro jednání členů této profese s určitým výchovným a motivačním aspektem. Musí však: 1) být realistické a koherentní, 2) povzbuzované tréninkem, výchovou a organizační kulturou, 3) monitorovány a podporovány systémem sankcí a odměn (Wart 1998: 8). Tyto kodexy či principy obsahují jakýsi konsensus o správném jednání v určitých situacích. Praktici policy science vyvinuli několik obecných etických návodů, jako například Dror (1971), podle kterého by analytik politiky: 1. Měl pracovat jen pro ty klienty, kteří nejsou v rozporu s demokracií a lidskými právy. 2. Měl rezignovat, pokud nesouhlasí s cíli a hodnotami svého klienta. 3. Měl být ke svému klientovi maximálně otevřený včetně explicitního uvedení všech předpokladů a nabízejících se alternativ. 4. Neměl využít dostupných informací ke svému osobnímu prospěchu. Etický kodex politického analytika v České republice zatím neexistuje. Posouzení etických otázek v konečném důsledku však vždy stejně zůstává na každém jednotlivci. CTNOSTI POLITICKÉHO ANALYTIKA Rosemary Tongová ve své knize Ethics in Policy Analysis (1981: ) uvádí několik základních ctností, které by měl politický analytik prokazovat. Jako východisko jí slouží studie Michaela Baylese na téma profesionální etiky, který dospěl k závěru, že důvěryhodný profesionál musí vůči svým klientům prokazovat minimálně šest konkrétních ctností. Jsou to poctivost, otevřenost, kompetentnost, píle (resp. pracovitost), loajalita a diskrétnost. Ačkoli toto není vyčerpávající

17 Etické aspekty analýzy a tvorby veřejných politik 17 Hana Paterová seznam ctností, dovoluje nám v dostatečně vypovídající formě vyjádřit vztah mezi politickým analytikem a tvůrcem politiky, resp. klientem (Bayles 1981: 70). Poctivost a otevřenost Nepoctivá osoba používá důvěru druhých lidí k tomu, aby získala pozici s cílem naplnit vlastní sobecké záměry. Oproti tomu osoba postrádající otevřenost nemusí být nutně sobecká. Podle Baylese taková osoba může záměrně klamat a zastírat pravdu jak ze sobeckých důvodů, tak z čistě altruistických (Bayles 1981: 72). V určitých případech je nepoctivost a neotevřenost omluvitelná, obzvláště pokud se jedná například o národní bezpečnost v době války nebo vojenského konfliktu. Vždy se tak ale musí dít ve shodě se zájmy analytikových klientů, které jsou zároveň zájmy lidí dané země (resp. ve veřejném zájmu). Kompetentnost a pracovitost Kompetentnost a pracovitost musí jít ruku v ruce. Kompetentní expert se skvělým vzděláním a potřebnými dovednostmi pro politickou analýzu, který je líný, stejně tak jako pilný expert bez dostatečných dovedností a talentu, těžko vyprodukují kvalitní analýzy. Tvůrci politik si najímají experty s předpokladem, že vědí více než oni a jsou dostatečně kvalifikovaní pro splnění zadaného úkolu, a zároveň jsou schopní se potřebné znalosti či dovednosti doučit. Pracovitost vypovídá o schopnosti analytika odvádět pečlivou a pohotovou práci, zároveň ne uspěchanou. Analytik se často ocitá v časovém tlaku, musí být proto schopen odlišovat podstatné informace od méně podstatných, a neměl by si brát na sebe více závazků, než je schopen splnit kvalitně. Loajalita a diskrétnost Loajalita najatého analytika vůči zaměstnavateli může být mnohdy narušena konfliktem zájmů mezi zájmy klienta a analytika, event. mezi zájmy klienta a třetí strany. Poctivost u politického analytika se pak projeví například tím, že takovéto konflikty svému zaměstnavateli/klientovi odhalí, ačkoli to na jeho pozici může mít negativní vliv. Diskrétnost, která s loajalitou úzce souvisí, spočívá v respektování klientova soukromí a neposkytování informací o něm či jeho aktivitách bez jeho vědomí. Problém nastává ve chvíli, kdy klient zneužívá svého postavení ve svůj prospěch na úkor zájmu veřejného. Zodpovědnost vůči třetí straně Politický analytik má kromě svých závazků vůči klientovi také závazek vůči tzv. třetím stranám. Rosemary Tongová třetími stranami rozumí ty osoby, které budou politickým rozhodnutím, na jehož formování se analytik spolupodílí,

18 Etické aspekty analýzy a tvorby veřejných politik 18 Hana Paterová ovlivněny ať v pozitivním, nebo v negativním smyslu (Tongová 1981: 114). Vztah mezi analytikem a třetími stranami je přirovnáván k normálnímu vztahu mezi dvěma osobami. Vyznačuje se stejnými ctnostmi a povinnostmi. Různí filozofové doporučují více méně podobné seznamy žádoucích ctností pro tento vztah. Většina se shodne na dvou hlavních ctnostech: spravedlnosti a laskavosti. Bez těchto ctností je každá spolupráce velmi obtížná, ne-li nemožná, a lidé by bez nich ani nemohli žít společně a vytvářet životaschopnou společnost. Podle Tongové vztah mezi analytikem a třetí stranou není ale pouze v rovině vztahu mezi dvěma osobami. Analytik je vůči třetím osobám zodpovědný také z pozice profesionála stejně jako lékař či právník. Avšak zatímco pacient v nemocnici nebo obžalovaný v soudní síni jsou přímými klienty lékaře či advokáta, tvůrce politiky je pouze přímým příjemcem analytikových služeb v daném okamžiku. Konečnými příjemci jeho služeb jsou lidé, kteří by v malé, přímé demokracii byli příjemci přímými. Nicméně v demokracii reprezentativní analytici komunikují s tvůrci politik, kteří jsou chápáni jako zástupci voličů. ZÁVĚR Vnášet etické přístupy do teorie i praxe policy analysis je aktuální výzvou pro všechny současné i budoucí praktiky a teoretiky veřejné politiky. Přestože tato studie má ambici stát se pomůckou pro rozvoj etického smýšlení v analýze a tvorbě politiky, nemůže nahradit zkušenosti získané praxí. Proto lze závěrem popřát každému, kdo se snaží o etický přístup, dostatek sil, odvahy, vytrvalosti a důvtipu v prošlapávání nových cest.

19 Etické aspekty analýzy a tvorby veřejných politik 19 Hana Paterová LITERATURA BAYLES, M. D. Professional Ethics. Belmont (Calif.): Wadsworth Publishing Company, BROWN, B. Etika a tvorba veřejné politiky ve střední a východní Evropě. In Veřejná politika. Praha: Sociologické nakladatelství, DROR, Y. Design for Policy Sciences. New York: American Elsevier, DUNN, W. N. Public Policy Analysis: An Introduction (3rd edition ed.). Upper Saddle River (NJ): Prentice Hall, ELLIS, R. D. Just Results. Ethical Foundations for Policy Analysis. Georgetown University Press, FRENCH, P. A. Ethics in Government. Englewood Cliffs (NJ): Prentice Hall, GELLNER, W. Think tanks in Germany. In STONE, D.; DENHAM, A.; GARNETT, M. (eds.). Think tanks across nations: A comparative approach. Manchester/New York: Manchester University Press, 1998, s GREENWOOD, E. Attributes of a Profession. In Social Work 2, no. 3 (červenec), GUTMANN, A.; THOMPSON, D. Ethics & Politics. Cases & Comments. Belmont: Thomson Wadsworth, HILL, P. H. (ed.). Making Decisions: A Multidisciplinary Introduction. Reading (MA): Addison-Wesley, JENKINS-SMITH, H. Proffesional Roles form Policy Analysts: A Critical Assessment. Journal of Policy Analysis and Management, 1982, 2(1), MACRAE, D.; WILDE, J. Policy Analysis for Public Decisions. Lanham (MD): University Press of America, MELSTNER, A. J. Policy Analysts in the Bureaucracy. Berkeley: University of California Press, MINTZBERG, H. The Rise and Fall of Strategic Planning. N.Y.: The Free Press, PATTON, C. V.; SAWICKI, D. S. Basic Methods of Policy Analysis and Planning (second edition ed.). Upper Saddle River (NJ): Prentice Hall, QUADE, E. S. Analysis for Public Decisions. New York: North Holland Publishing, Příručka pro žadatele o finanční podporu grantovým projektům Praha: ESF ČR, RAE, S. B.; WONG, K. L. Beyond Integrity. A Judeo-Christian Approach to Business Ethics. Michigan: ZondervanPublishingHouse, ROKEACH, M. The Nature of Human Values. New York: Free Press, 1973.

20 Etické aspekty analýzy a tvorby veřejných politik 20 Hana Paterová SCHNEIDER, J. Think-tanky ve visegrádských zemích. Brno: Mezinárodní politologický ústav Masarykovy univerzity, SEN, A. Etika a ekonomie. Praha: STEVER, J. A. The End of Public Administration: Problems of the Profession in the Post-Progressive Era. Dobbs Ferry (NY): Transnational Publishers, STOKEY, E.; ZECKHAUSER, R. A Primer for Policy Analysis. New York: WW Norton and Company Inc., STONE, D.; DENHAM, A. ; GARNETT, M. (eds.). Think tanks across nations: A comparative approach. Manchester/New York: Manchester University Press, TONG, R. Ethics in Policy Analysis. Englewood Cliffs (NJ): Prentice-Hall, VAŠÁK, Z. SROP. Logický rámec metodická příručka. Praha: Ministerstvo pro místní rozvoj, WART, M. V. Changing Public Sector Values. NY&London: Garland Publishing, Inc., WEIMER, D. L.; VINING, A. R. Policy Analysis: Concepts and Practice (4th ed. ed.). Upper Saddle River (NJ): Prentice-Hall, WILDAVSKY, A. Speaking Truth to Power: The Art and Craft of Policy Analysis. Boston: Little, Brown, WILDAVSKY, A. If Planning Is Everything Maybe It s Nothing. Policy Sciences 4, 1973.

21 Etické aspekty analýzy a tvorby veřejných politik 21 Hana Paterová PRAŽSKÉ SOCIÁLNĚ VĚDNÍ STUDIE / PRAGUE SOCIAL SCIENCE STUDIES Veřejná politika a prognostika (CESES) 001 Růst zkreslení HDP v prostředí transformace: implikace pro měření růstu a rozvoje české ekonomiky (Vladimír Benáček) 002 Kvalita českých vývozů a dovozů: kvantifikace pomocí vývoje jednotkových cen (Tereza Horáková) 003 Reálná konvergence České republiky k EU v porovnání s ostatními novými členskými zeměmi (Ctirad Slavík) 004 Veřejná politika, veřejné rozpočty a strategické vládnutí (František Ochrana) 005 Public Sector Efficiency in the New EU Member States (Martin Gregor) 006 Dismantling Banking Socialism in the Czech Republic (Eva Kreuzbergová) 007 Shrnutí poznatků CESES o strategickém vládnutí v ČR (Antonín Rašek) 008 Analýza a vymezení problému ve veřejné politice (Arnošt Veselý) 009 Konceptuální základy strategického vládnutí (Martin Potůček) 010 Strategic Governance: Conceptual Foundations (Martin Potůček)

22 Etické aspekty analýzy a tvorby veřejných politik 22 Hana Paterová ETICKÉ ASPEKTY ANALÝZY A TVORBY VEŘEJNÝCH POLITIK Hana Paterová Edice PSSS Veřejná politika a prognostika Redakční rada Vladimír Benáček Petr Just Miloš Balabán Korektor Blanka Pscheidtová Vydavatel FSV UK, Smetanovo nábřeží 6, Praha 1 Kontakt

23 Etické aspekty analýzy a tvorby veřejných politik 23 Hana Paterová

24 Etické aspekty analýzy a tvorby veřejných politik 24 Hana Paterová