PROBLÉM KORUPCE A JEJÍ HODNOCENÍ V HOSPODÁŘSKÉ POLITICE. Problem of the corruption and its valuation in economic policy.

Transkript

1 Masarykova univerzita v Brně Ekonomicko-správní fakulta Studijní obor: Ekonomie PROBLÉM KORUPCE A JEJÍ HODNOCENÍ V HOSPODÁŘSKÉ POLITICE Problem of the corruption and its valuation in economic policy Diplomová práce Vedoucí diplomové práce: prof. Ing. Antonín SLANÝ CSc. Autor: Ivana KRAJČOVIČOVÁ Brno, červen

2 Masarykova univerzita v Brně Ekonomicko-správní fakulta Katedra ekonomie Akademický rok 2004/2005 ZADÁNÍ DIPLOMOVÉ PRÁCE Pro: Obor: Ivana KRAJČOVIČOVÁ Národní hospodářství Název tématu: Název tématu v angličtině: Problém korupce a její hodnocení v hospodářské politice Problem of the corruption and its valuation in economic policy Zásady pro vypracování: Osnova diplomové práce: Úvod (cíl a metody) 1. Korupce-definice pojmu, legislativní rámec, zařazení 2. Korupce- měření, důsledky, souvislosti 3. Korupční prostředí 4. Protikorupční aktivity 5. Etika a korupce 6. Mezinárodní komparace Závěr (vl.poznatky, shrnutí) 2

3 Seznam odborné literatury: CHMELÍK, J., a kolektiv Pozornost, úplatek a korupce 1.vyd. Praha : Linde, s. ISBN X KADEŘÁBKOVÁ, A., SPĚVÁČEK, V., ŽÁK, M., Růst, stabilita a konkurenceschopnost : aktuální problémy české ekonomiky na cestě do EU. 1. vyd. Praha : Linde, s., ISBN ROUDNÝ, R. a kol. Korupce. Boj proti korupci ve veřejné správě Pardubice: Univerzita Pardubice, s. ISBN VANĚK,J., Základy sociální a ekonomické etiky, Praha VŠE 1997 Vedoucí diplomové práce: doc. Ing. Antonín Slaný, CSc. Datum zadání diplomové práce: Termín odevzdání diplomové práce: vedoucí katedry děkan 3

4 Jméno a příjmení autora: Název diplomové práce: Název v angličtině: Katedra: Vedoucí diplomové práce: Ivana Krajčovičová Problém korupce a její hodnocení v hospodářské politice Problem of the corruption and its valuation in economic policy Ekonomie prof. Ing. Antonín SLANÝ CSc. Rok obhajoby: 2006 Anotace v češtině Diplomová práce Problém korupce a její hodnocení v hospodářské politice je zaměřena na analýzu problematiky korupce. Její první část je věnována teoretické stránce, tedy definicí korupce, její legislativní úpravě, dále pak její příčiny a důsledky. Zároveň je nastíněno několik možností pro kvantifikaci jejího rozsahu. Následuje část věnována faktorům, které korupci přímo ovlivňují a stupně její rozšíření ve společnosti. Dále je v práci uveden přehled národních i mezinárodních organizací zaměřených na potírání korupce. Poslední okruh je věnován českému korupčnímu klimatu a mezinárodní komparaci provedené na základě srovnání CPI, legislativy a dalších šetření. Annotation This thesis Issue of corruption and its evaluation in economic policy analyse the issue of corruption. In the first part, theoretical background is given that is a general definition of corruption, definition of corruption by law, as well as introducing its reasons and consequences. Along with this, a several options of corruption scope quantification are given. The following chapters deal with factors that directly influence the corruption and the degree of corruption in the society. In addition, the list of both national and international organisations that fights the corruption is presented. Finally, the last chapters are dedicated to the Czech corruption climate as well as to the international collation of the corruption based on comparing CPI, legal conditions and other research. 4

5 Klíčová slova korupce, Index vnímání korupce (CPI), veřejné zakázky, korupční klima v ČR, Transparency International, protikorupční aktivity, důsledky korupce Keywords corruption, Corruption Perception Index (CPI), public comission, climate of corruption in Czech Republic, Transparency International, anticorruption activities, conseqences of corruption 5

6 Prohlašuji, že jsem diplomovou práci Problém korupce a její hodnocení v hospodářské politice vypracovala samostatně pod vedením prof. Ing. Antonína Slaného CSc. a uvedla v seznamu literatury všechny použité literární a odborné zdroje. V Brně dne 6

7 Poděkování Na tomto místě bych ráda poděkovala prof. Ing. Antonínu Slanému, CSc. za cenné připomínky a odborné rady, kterými přispěl k vypracování této diplomové práce. 7

8 Obsah: Úvod Kapitola: Korupce Charakteristika korupce Rozlišení podle závažnosti Stav v ČR Stav v SR Časové srovnání Skutkové podstaty korupce Měření a důsledky korupce Měření korupce Důsledky korupce Vztah korupce a vybraných ukazatelů hospodářství Kapitola: Prostředí Příčiny korupce Stádia korupce Faktory ovlivňující korupci Kapitola: Protikorupční aktivity Aktivity v ČR Zahraniční vliv na protikorupční politiku ČR Kapitola:Etika Podnikatelská etika klima v ČR a SR Vývoj a současné klima v ČR Problém veřejných zakázek Etický kodex zaměstnance Kapitola: Mezinárodní komparace Index CPI v EU Legislativa Další průzkumy a indikátory hodnocení ČR a SR Závěr...80 Seznam použité literatury a dalších pramenů...82 Seznam použitých symbolů a zkratek...84 Seznam požitých tabulek a grafů...85 Grafy: Tabulky: Seznam příloh

9 Úvod Pavel Rychetský řekl kdysi s nadsázkou pro Ekonom S korupcí v České republice je to tak trochu jako s Lochneskou příšerou. Všichni o ní mluví a nikdo ji ještě neviděl. To ale neznamená, že se v naší zemi nevyskytuje. Jsem přesvědčen že zde korupce je 1 Korupce tu je a bude s námi ještě hodně dlouho. Dovedla bych si tuto představu rozvést trochu dál. Při hlubším zamyšlení má Nessie několik společných znaků s předmětem této práce. Prvním je její velikost, kterou lze jen těžko určit, při pohledu do vody se i ten ještěr možná zdá vetší než je nebo možná i naopak. Hladina láme světlo v trochu divných úhlech. Pokud ji uvidíte, těžko si budete hned jisti, co máte před očima. Nejhlasitěji křičí ti, co si myslí, že něco viděli, ti co ji chodí krmit, zametají každou stopu a často tvrdí, že vůbec neexistuje. Lovci na ni číhají ve skrytu a potichu, trpělivě ověřují každou stopu, aby často jen o vteřinu přehlédli mizející ploutev. A do toho občas vtrhnou fotografové, přinesou několik nejasných fotografií a několik velmi jasných očitých svědectví a vzápětí jsou napadeni, že si všechno vymysleli Ale v celé věci je několik velmi závažných rozdílů. Předně, korupce opravdu existuje a škody, které působí, jsou nedohledné. Zatímco ta živá obluda zaměstnává několik vědců, fotografů a ukrajuje sem tam nějakou tu sumu určenou na výzkumné účely a naopak, přináší užitek spoustě lidí kolem jezera, u té neživé je to přesně naopak- užitek z ní má hrstka, peníze, které mizí na dně často přesahují rozpočet nejedné univerzity a škodí v podstatě všem. Tato lochnesska je dítětem systému a ten ji živí a čím víc roste, tím víc toho spolyká. A zatímco pokud uvidíte ještěra z hlubin pravěku, budete možná vyděšeni a bude to zážitek na celý život, budete se jistě cítit poctěni, že právě vy jste mohli U té druhé vám zůstane tak trochu hořká pachuť. Možná získáte, co chcete, ale zřejmě to nebude věc, kterou se budete chlubit vnoučatům. Tolik trochu podivný úvod do úvodu mé práce. Cílem práce bylo (1) nastínit problematiku korupce v teoretickém pohledu, (2 ) ukázat a popsat způsoby, které se používají pro její měření, (3) provést komparaci ČR v mezinárodním prostředí pomocí indexu CPI a pak přímou komparaci současné situace v České i Slovenské republice. Srovnat vývoj obou zemí v problematice boje s korupcí, a blíže ukázat některá úspěšná opatření i analyzovat proč nejsou přijata jiná opatření nebo nefungují tak jak se předpokládalo. 1 ŠUBRTOVÁ, K., Lze zkrotit českou lochnessku? Ekonom, 2002, roč. 46, č.18, s.13 9

10 V této souvislosti vyslovuji hypotézu (1) o nedostatečné protikorupční politice v ČR i SR a její neefektivnosti a (2) o neochotě k řešení tohoto problému a to zejména v určitých oblastech fungování státní správy. Podkladové informace pro tuto práci byly čerpány z relevantní literatury, informací nevládní organizace Transparency International a dalších mezinárodních organizací a také výzkumu agentur zabývajících se průzkumy veřejného mínění v ČR i SR. V práci budou použity statistické metody, sekundární analýza výsledků z dostupných zdrojů, syntéza a metoda komparace. První kapitola je zaměřena na pojem korupce z obecného hlediska a problémům, které definice tohoto pojmu přináší. Následně je tento pojem definován pro potřeby české legislativy a podle této definice je pak koncipována práce.v této teoretické části je věnován prostor možnostem měření korupce na národní i mezinárodní úrovni a také snaha ukázat důsledky tohoto kriminálního jevu. Druhá kapitola shrnuje aspekty korupčního prostředí příčiny korupčního jednání, vývoj korupce ve společnosti a faktory, které mohou ovlivnit korupční jednání osob. Možnostmi a nástroji boje proti korupci se zabývá třetí kapitola. Tato kapitola je spíše teoretická, s praktickými aspekty bude možné se seznámit v kapitole páté, kde je provedena mezinárodní komparace na úrovni Evropské Unie za použití indexu CPI a pak na základě dalších průzkumů srovnání mezi Českou republikou a Slovenskou republikou. Pro doplnění obrazu korupce ve společnosti je zařazená čtvrtá kapitola, která pojednává o etice a tématech s ní spojených (jako např. podnikatelské prostředí nebo etický kodex pro zaměstnance). Závěrečná část je pak věnována rekapitulaci zjištěných poznatků, výsledků z nich plynoucích a také vyhodnocení stanovených hypotéz a naplnění cílů. 10

11 1. Kapitola: Korupce Slovo korupce je známé většině společnosti. Setkáváme se s ním dnes a denně nejen v médiích, ale i v běžné řeči. Co korupce je a co není, bývá námětem debat už od jejího prvního odhalení. Pro lepší orientaci v problematice bude na začátek uvedeno několik definic. Dosud jich bylo uvedeno v odborné i jiné literatuře velké množství - žádná však nezískala absolutní podporu mezi společností i odborníky. Možnou bariérou je zde rozdílnost chápání korupce- ve svém nejširším možném pojetí sem patří i sladkost nabídnutá vlastnímu dítěti s úmyslem získat spolupráci rychleji a snadněji Charakteristika korupce Největší variabilitou názorů se vyznačuje rozsah, který ta která teorie zahrnuje pod pojem korupce. Problémem je tady vztah teorie, která se snaží postihnout tento jev v co největší šířce a praxe, která vyžaduje jasná a srozumitelná pravidla Prvním pohledem bude na korupci nahlédnuto jako na deviantní chování. chování, které se z důvodů dosahování soukromých (osobních, rodinných, úzce skupinových) finančních anebo statusových zisků odchyluje od formálních povinností vyplývajících z veřejné role anebo přestupuje normy proti výkonu určitého typu soukromého vlivu 2 Tato definice považuje za korupční takové jednání, kde dochází ke zneužití moci, postavení nebo autority.,za účelem osobního obohacení. Chování se stává korupčním v okamžiku překročení povinností anebo norem, spolu s podmínkou dosažení soukromého zisku. Problémem této definice je pojem normy. Pokud za tyto normy dosadíme legislativu, dostaneme nejužší pojetí korupce- nazýváno striktně legalistické. Trestním činem je pouze to co je jako korupce postihováno zákonem. Dalším souborem norem, které lze do definice dosadit je soubor pravidel a předpisů jimiž je regulována funkce veřejného činitele. Toto pojetí bývá označováno jako public office definice. Sankce v případě striktně legalistického pojetí jsou dány 2 FRIČ, P., a kol. Korupce na český způsob. 1.vyd. Praha :G plus G, 302 s. ISBN

12 zákonem a rozhodují o nich soudy. Definice public office tyto sankce nevylučuje, ale spíše tu budou použity sankce o kterých rozhodují přímí nařízení provinilce. Posledním souborem norem, které lze překročit jsou normy společenské. Tedy ty normy chování, které považuje společnost za normální a nekorupční. Můžou to být normy zvykové, nebo normy dobrého příp. korektního jednání. Sankce v tomto případě jsou vyjádřeny veřejností, která toto chování posuzuje. Trestem může být odsouzení, zveřejnění skutků a tím poškození provinilcovi pověsti, odepření přízně apod. Toto pravděpodobně nejširší a laické chápání korupce je nazýváno public opinion definice. Problémem tohoto pojetí je právě veřejné mínění, resp. jeho jednotnost. Protože, to co pro jednoho člověka korupcí je, jiný bude považovat za diskutabilní a třetí bude zastávat tvrzení, že ke korupci nedošlo. Subjektivnost těchto názorů znemožňuje využití této teorie v praxi Další oblastí, kde je možné korupci zkoumat je její vztah k řebříčku hodnot nebo k představě přirozeného a správného konání v určité situaci.tento pohled nahlíží na korupci jako na patologické chování. Při srovnání s jednáním deviantním zde není nutný normativní rámec. Toto jednání je nazýváno patologickým. podle úsudku hodnotícího je nezdravé,škodí nejen jednotlivci, ale i společnosti, -narušuje normální, přirozený stav věcí a je potenciálně schopné tento stav trvale vychýlit Tato argumentace poukazuje na možné celospolečenské následky korupčního jednání a tímto také dokládá nutnost boje ve veřejném zájmu. Tento pohled je poměrně častý a na jeho základě byla vytvořena definice tzv. public interest Důraz je zde kladen právě na poškození společnosti, na co upozorňuje C.Friedrich v definici : (o korupci).. můžeme mluvit vždy, když, držitel pravomocí, který je pověřený dělat určité věci, resp. je odpovědný za fungování nějakého úřadu, je nelegálně stimulovaný peněžními nebo jinými odměnami k činnosti, která zvýhodňuje poskytovatele odměny a poškozuje veřejnost a její zájmy. 3. Jde tedy jednoduše o upřednostnění soukromého zájmu před zájmem společnosti, přičemž podmínkou je porušení tohoto zájmu držitelem pravomocí, které mu společnost svěřila.. Definice public interest se snaží oprostit od norem, které často mohou kolidovat a také jejich formulace není schopna postihnout všechno korupční jednání. Tento problém vyřešila celkem úspěšně. Kdokoliv je schopen vlastním názorem zhodnotit, zda se o korupci jedná a jaké následky přináší. Jejím problémem je ale 3 FRIČ, P., a kol. Korupce na český způsob. 1.vyd. Praha :G plus G, 302 s. ISBN

13 slůvko kdokoliv. Řebříček hodnot a názory na správné jednání jsou vlastní každému jedinci, ale v individuálním tvaru. Nabízejí se tedy dvě varianty: Buď se člověk rozhodne vypracovat svou vlastní, argumenty podloženou definici veřejného zájmu (ta se pak ztratí mezi množstvím definic jiných) anebo se přikloní k představě někoho jiného (a bude zdůvodňovat, proč si vybral právě onoho autora nebo zájmovou skupinu). V obou případech se setká s nedefinovatelností veřejného zájmu. S další variantou korupce jako patologického jednání přišel Mark Philip. Podle Philipa dochází ke korupci tehdy, kdy se věci změní ve své přirozenosti 4 I tato varianta však naráží na nedefinovatelnost pojmu přirozený stav. Přirozených stavů totiž může být více, což je časté v případě politiky resp. politické korupce. Definice public interest tedy naráží na vágnost pojmů v sobě obsažených Problémům obou předchozích pohledů se pokusil vyhnout van Klaveren ve svém konceptu tržní, nehodnotící definici korupce. Z jeho pohledu lze o korupci mluvit tehdy, když: veřejný činitel považuje svůj úřad za obchod (byznys), jehož zisk se snaží maximalizovat. Tak se tento úřad stává jednotkou maximalizující zisk. Míra jeho příjmu pak už nezávisí na etickém ohodnocení jeho užitečnosti pro společné dobro, ale na situaci na trhu a jeho talentu nacházet bod maximálního zisku na křivce veřejné poptávky. 5 Toto pojetí je z ekonomického směru velmi zajímavé a dává možnost např. modelování nebo predikce pro ekonomickou oblast. Horší je to s reálným využitím definice. Ta totiž považuje každé jednání veřejného činitele s cílem maximalizovat zisk za korupční. Také se apriori předpokládá, že existuje jasná hranice mezi službou státu a snahou maximalizovat zisk. Pokud chceme určit kdy ke korupci dochází a kdy je snaha o maximalizaci zisku oprávněná, musíme tuto definici rozšířit o hodnoty nebo normy-což jsou právě ty problémy, kterým se snažil van Klaveren vyhnout Každá z výše uvedených definic nahlíží na korupci jinak, ale potřeba hodnot nebo norem je citelná u všech. Pro praktické využití pro boj s korupcí je většina z nich těžko využitelná. Přitom boj s korupcí se ze soukromého problému stal problémem celosvětovým a probíhá na všech typech front, od malých obecních úřadů až k mezinárodním organizacím a společnostem. Pro praktické využití byla 4 FRIČ, P., a kol. Korupce na český způsob. 1.vyd. Praha :G plus G, 302 s. ISBN FRIČ, P., a kol. Korupce na český způsob. 1.vyd. Praha :G plus G, 302 s. ISBN

14 tedy zvolená jediná z definic, která byla reálně využitelná. Tou je při náhledu na korupci jako deviantní chování přísně legalistické pojetí. Je asi nejostřejším vymezením. Je možné namítnout, že velká část korupčního jednání tím není postižitelná, ale jako jediná dává možnost postupovat legálně. V tomto jediném případě jsou předem daná jasná pravidla, neměnná pro celou společnost, které je možno kontrolovat a jejich případné porušení sankcionovat. Tyto pravidla mohou být daná i mezinárodně. Podle návrhu konvence OSN o postupu proti korupci se za korupční jednání považuje : nabídka, slib nebo předání jakékoli výhody v něčí prospěch jako nepřiměřené pohnutky pro výkon povinnosti a vyjednávání, požadavek, přijetí jakékoliv takové výhody jako nepřiměřené pohnutky pro výkon nebo nevykonání povinností Rozlišení podle závažnosti Další důležitým aspektem pro popsání korupce je rozlišit její velikosti. V současnosti je užíváno rozdělení na malou korupci nebo v cizojazyčné literatuře petty corruption - ta zahrnuje korupci na nižších příčkách státní správy, drobné úplatky lékařům, policistům apod. tedy vesměs situace kde se setkává běžný občan s nižším úředníkem. Druhá nebezpečnější forma tzv. velká korupce nebo grand corruption označuje situaci, kdy ke korupci dochází mezi politiky, nebo na nejvyšších místech státní správy, často je sem řazen nelegální lobbing (pomocí úplatků nebo jiných forem korupce), snaha různých organizovaných skupin změnit ne jednotlivá rozhodnutí, ale změna pravidel podle kterých společnost funguje. Všeobecně je považována za nebezpečnější formu velká korupce. Je hůř odhalitelná, často nepostřehnutelná, její zásahy postihují často velkou skupinu osob. Je také logický předpoklad, že v této formě se pohybují vyšší částky, které se hůře odmítají a následkem toho jsou často kompromitovány špičky společnosti a je narušen celý systém. V případě malé korupce jsou tyto následky omezené na velmi malý okruh osob Stav v ČR V české republice v současnosti platí již výše zmíněné pojetí legalistické a pojem úplatku je definován v Trestním zákoně v části věnované korupčnímu jednání a to ve společném ustanovení ( 162a) je definován úplatek takto Úplatkem se rozumí neoprávněná výhoda spočívající v přímém majetkovém obohacení nebo jiném 6 FRIČ, P., a kol. Korupce na český způsob. 1.vyd. Praha :G plus G, 302 s. ISBN

15 zvýhodnění, které se dostává nebo má dostat uplácené osobě nebo s jejím souhlasem jiné osobě, a na kterou není nárok Stav v SR Úplatek není v slovenském trestním zákonu definován. V praxi je používána definice Úplatek je neoprávněná výhoda Časové srovnání Úplatek mění svou podobu nejen v závislosti na různých teoriích, ale také na probíhajícím společenském vývoji, co dříve úplatek byl je dnes vnímáno jako pozornost a naopak. Spolu s proměnou společnosti, v naší zemi urychlenou množstvím změn v průběhu transformace se mění i pohled společnosti na to co je běžné a co je nemorální (v následujícím příkladu je lepší mluvit o morálce- ne každé uvedené jednání je trestním činem). Agentura GfK Praha provedla sérii šetření jejichž výsledkem je následující tabulka. 7 Trestní zákon ČR 162a společné ustanovení 8 BALÁŽ, P., Trestné právo hmotné/všeobecná a osobitá časť 1.vyd. Bratislava: IURA EDITION, s.isbn X 15

16 Graf.č.1: Co bylo a je úplatek před 5 lety a dnes Majitel firmy, která usiluje o státní dotaci nabídne úředníkovi, že v případě přidělení dotace převede příslušné politické straně určitou částku Majitel obchodu nabídne značnou slevu svého zboží starostovi obce, který prosadí nižší nájem pro obchod Firma která chce získat vládní zakázku, pozve na oběd do drahé restaurace jednoho z úředníků, kteří o tom rozhodují Představitel velké firmy, která byla zprivatizována, poskytne finanční dar straně, která se podílí na vládě 0% 20% 40% 60% 80% 100% Nadřízený nabídne své pracovnici zvýšení platuu, když se nebude bránit jeho sexuálním návrhům. Firma, která usiluje o úřední povolení, dá na jeden rok zodpovědnému úředníkovi do užívání mobilní telefon Pacient dá při odchodu z ordinace svému obvodnímu lékaři láhev drahého alkoholu Stálý host restaurace nechává pravidelně obsluze značné zpropitné Dítě přinese na konci školního roku učitelce velmi drahou kytici květů Zákaznice nechá kadeřnici navíc 20Kč kromě ceny za odvedenou práci Pramen: GfK Praha: ( ) I když je to časté není možné obsahově sjednotit kategorie úplatek a korupce. Veškerá skutková podstata korupce je široká a neustále se rozšiřuje spolu s objevováním nových možností korupce samotné nebo naopak dalších možností pro její potírání Skutkové podstaty korupce Pro zpřehlednění situace byla korupce rozdělena do několika blíže určitelných okruhů- ty pak pomáhají při studiu a řešení jednotlivých problémů Asi nejčastější a nejznámější formou korupce je již několikrát zmíněný úplatek. Tedy dávání a přijímání peněz. Obálka u doktora, kufřík mezi podnikateli. Otázkou je výše úplatku. Na ní záleží, zda se jedná o přestupek, nebo trestní čin. Také osoby účastnící se tohoto aktu mohou být nahlížené v každé zemi jinak. S vyšším trestem může obvykle počítat ten, kdo úplatek přijme, příp. ho sám aktivně 16

17 vyžaduje. Postavení veřejného činitele je v tomto případě přitěžující okolností. Naopak pro toho kdo úplatek dává může celá věc skončit beztrestně- uplatňuje se tu klauzule účinné lítosti (platí v ČR i SR ), podmínky této lítosti jsou blíže specifikovány v právním řádu dané země. Podrobněji se právními řády ČR i SR bude zabývat šestá kapitola Dalším pojmem, který korupce zastřešuje je nepotizmus. V češtině překládáno jako rodinkářství. Jedná se o poskytování nadstandardních výhod, informací, pracovních míst apod. členům vlastní rodiny. Tato forma je vysoce rozšířená už od starověku, ve středověku praktikovaná šlechtou, později v novověku se její rozšíření váže ke konkrétním zemím a kulturám. (Blíže v třetí kapitole korupční tradice.) Klientelismus, tato forma ač známá a používaná stejně jako nepotizmus v novověku nabývá na síle. Často se s nepotizmem také slučuje- v této práci tak bude také postupováno. Klientelismus zahrnuje v tomto případě nejen rodinné příslušníky, ale také známé a především obchodní partnery. Takto vznikají celé řetězce provázaných osob, které posilují své pozice navzájem a snaží se o zneškodnění konkurence Dávání a přijímání věcných darů; byť se zdá že tento pojem lze přiřadit k úplatkům, což v praxi činěno bývá, na tomto místě své práce si ho autorka dovoluje oddělit. Důvodem je odlišný princip vzniku tohoto typu úplatku. V mnoha kulturách; východoasijské, africké i v zemích středního východu je poskytovaní darů součástí kultury. Tyto dary představují ochotu ke spolupráci, ocenění partnera a jsou téměř povinné. Důležitým kriteriem takovéhoto daru je jeho hodnota. Dárek má být symbolický, spíše duchovní povahy. Je však možné a velmi snadné aby se tento aspekt kultury změnil v pololegální úplatkářství. Dar neúměrné hodnoty v tomto případě zavazuje příjemce a stává se nepeněžní formou úplatku. Vznik tohoto typu korupce je podmíněn krajinou původu. V Evropě a její kultuře se dar chápe spíše jako poděkování v případě, že ho nelze vyjádřit jinak. Dary v průběhu jednání obvyklé nejsou Další kategorii korupce, jež bývá přiřazována k úplatku je nabídka a přijetí služby. Vyčleněno je opět pouze pro tuto kapitolu z důvodu objasnění šíře možného 17

18 úplatku. Jedná se např. o poskytnutí služebního auta, telefonu atd. jiné osobě, než zaměstnanci, pozvání na oběd neadekvátní okolnostem, sexuální služby ať už profesionálního charakteru nebo i nabídnutí manželky Poslední uvedenou skutkovou podstatou je požívání neoprávněných výhod. Tímto se rozumí nejen plnění majetkové povahy, ale i plnění, které může mít povahu nemateriální. Stejně jako výše uvedené je i tato skutková podstata uvedena pouze pro lepší popsání pojmu. V každé zemi lze přirozeně najít jiný mix těchto skutkových podstat. A je proto není snadné provádět jakákoliv mezinárodní srovnání. 18

19 2. Měření a důsledky korupce 2.1. Měření korupce Pro každou veličinu, kterou chceme srovnávat je nezbytné najít optimální měřítko, ale právě u korupce je to mimořádně těžké. Většinou nezanechává za sebou na první pohled viditelné stopy a už vůbec ne kvantifikovatelné. Proto se tímto problémem zabývá několik mezinárodních institucí, které vytváří vlastní soubory souměřitelných poznatků. V této části bude uvedeno několik z nich Množství kriminálních činů Prvním měřítkem, které se přímo samo nabízí je prosté srovnání počtu korupčních trestních činů v zemi. Toto srovnání se v praxi vůbec nepoužívá a to ze dvou důvodů. (1) Předpokládá se, že počet odhalených trestních činů souvisejících s korupcí se pohybuje kolem 1% a i to bývá považováno za optimistický předpoklad. 9 (2) Není možné zjistit kolik těchto odhalených případů připadá na vrub zvýšené aktivity spravedlnosti, která zvýšila svou úspěšnost a tedy i množství odhalených činů a naopak země, kde je zkorumpovaná i tato část života může prokazovat nízké množství těchto trestních činů, protože zůstávají neodhalené. Také není možné rozlišit tzv. malou korupci na úrovni jednotlivých policistů, lékařů atd. a velkou, která se týká privatizace, státních zakázek a výběrových řízení. Nezanedbatelným faktorem je také výše úplatků a jejich frekvence Průzkumy veřejného mínění Protože je tedy nemožné měřit korupci přímo, využívá se nepřímá metoda, kdy je zkoumáno jak lidé vnímají prostředí ve kterém žijí. Vypovídací schopnost takovýchto průzkumů je významnější než u předešlého měření, má ale mnoho úskalí. Lidé ne vždy bývají ochotni odpovídat pravdivě, zvláště pokud svou pravdivou odpověď považují za nemorální např. při otázce Přijal jste někdy úplatek?, ne vždy mají dostatečné informace a často tu bývá viděn efekt právě vyšetřovaných a silně medializovaných kauz. 9 FRIČ, P., a kol. Korupce na český způsob. 1.vyd. Praha :G plus G, 302 s. ISBN

20 Index CPI 10 Jedním z nejpoužívanějších zdrojů pro srovnání korupce v jednotlivých zemích je Index vnímání korupce (Corruption Perception Index-CPI) vypracovávaný každoročně agenturou Transparency International a Göttingenská univerzita v Německu.. Index CPI je indexem složeným, je sestaven až z patnácti průzkumů devíti různých nezávislých institucí ( The World Development Report, The Institute for Management Development nebo Economist Inteligence Unit a jiné). Tyto průzkumy mají různou vzorku respondentů i odlišnou metodiku zpracování výsledků. Měří vnímání korupce obyvateli, podnikateli i analytiky. Ve většině zemí jsou použity všechny kategorie zdrojů v jiných mohou být použity pouze některé. Pro omezení vlivu korupčních skandálů, které při proplouvání médii zvedá pocit korupčního prostředí v zemi, CPI je složen z údajů za tři předchozí roky, takže hodnota CPI 2005 je souborem hodnocení za roky 2003, 2004 a Za korupci je v tomto případě považováno využívání veřejné moci pro získání soukromé i skupinové výhody ( např. v případě politických stran). Nejvyšší hodnotou kterou lze v Indexu získat je 10 bodů co označuje zemi s nejnižší mírou korupce. Podle výsledků jsou pak země seřazeny do tabulky, která bývá každým rokem obsáhlejší, připojují se další státy světa a taktéž jsou zařazované státy nově utvořené. Na špičce se pohybují severské země jako Finsko nebo Švédsko, dále pak např. Island, Nový Zéland nebo Singapur. Naopak nejnižší hodnoty oscilují kolem 1,2-1,6 bodu. Tady lze najít země jako Nigérie nebo Bangladéš. Česká i Slovenská republika se pohybují v současnosti kolem 4 bodů. Index s výsledky za rok 2005 je uveden v příloze D. Jako důvod pro další index se uvádí odpovědnost vyspělejších zemí za zavlečení korupce do zemí rozvojových, což pochopitelně CPI neodráží, proto byl zkonstruován BPI index BPI- Bribe Payers Index 11 Tento index taktéž vytváří Transparency International a na stupnici 1-10 hodnotí přední exportující země světa, podle toho jak jsou jejich domácí firmy náchylné k nabízení úplatků v zahraničí a to zejména místní státní správě. Takto totiž dochází k vývozu korupce za hranice a používání metod, které jsou v domácí zemi zakázány. 10 Přístup z internetu: URL: 11 přístup z internetu: URL: ( ) 20

21 Tito lidé pak potažmo zvyšují CPI země do které exportují, aniž by to tato země přímo zavinila. Přitom tímto svým jednáním odsuzují zemi minimálně ke stagnaci a mnoha dalším problémům. BPI byl v roce 2002 zhotoven podle šetření v 15 největších rozvíjejících se tržních ekonomikách a byl zkoumán vliv 21 největších vývozních ekonomik. Index BPI za rok 2002 je uveden v příloze této práce Index korupce dle MMF a Světové banky 12 Tyto dvě instituce prezentovaly další z možností jak měřit korupci v roce Tento index je sestaven na základě pozorování, podle kterého je množství korupce v zemi přímo úměrné době, kterou stráví manažeři firem se státními úředníky. Tedy čím více času stráveného na úřadech tím je korupce v zemi vyšší. Pravdivost tohoto pozorování může podpořit i nápadná korelace s měřením Indexu CPI Index veřejné integrity 13 Dalším způsobem jak se přiblížit měření korupce je měřit rozsah protikorupční infrastruktury. Tento index neposkytne téměř žádné údaje o výši korupci v zemi, ale ukáže její snahu s korupcí bojovat. V roce 2002 byl v rámci Global Access Project Centra pro veřejnou integritu tento index nabídnut. Protikorupční infrastruktura podle tohoto měření zahrnuje: existenci institucí, práva, efektivnost protikorupčních mechanismů. Jejich nezávislost na politických změnách, dostupnost k informacím z pohledu přístupu, času a nákladů běžného občana Neumanův index 14 Je jediným známým ukazatelem, který se snaží o kvantifikaci poměru transakcí spojených s korupčními platbami. Jeho zatím jediné šetření proběhlo v roce 1994 a je založeno na výsledcích rozhovorů s německými exportéry. Vyjadřuje procento obchodních případů, kterých úspěšnost byla podpořena úplatky. Pro každou zemi bylo vybráno obvykle 10 německých exportérů, kteří do této země vyváží a s garancí neprozrazení zdrojů informací byli dotazováni na podíl obchodů spojených 12 přístup z internetu: URL: epk:34370%7ethesitepk:4607,00.html ( ) 13 Camerer,M., New Approach makes it easier to gauče graft, Local Govermance Brief Policy journal of the local goverment and the public service reform initiative, spring 2004, přístup z internetu: URL: ( ) 14 přístup z internetu: URL: _PZI.pdf ( ) 21

22 s úplatky. V této době podle německého trestního práva nebylo uplácení zahraničních úředníku trestné a proto mělo toto šetření vyšší relevanci než běžné výzkumy veřejného mínění, které připomíná.výsledek byl zaokrouhlen na 20%, protože toto šetření nebylo opakováno v žádné jiné zemi a nebylo ani zopakováno, zůstává tento index pouze zajímavým pokusem Politické riziko 15 Míra rozšíření korupce se objevuje nejen v klasických měřitelných indexech, ale i v souborně pojatém hodnocení politického rizika. V těchto případech se vyhodnocuje soubor faktů ze zkoumané země. Tyto jsou pak hodnoceny příslušným počtem bodů podle metodiky a následně jsou země zařazeny do žebříčku podle celkového hodnocení, a také podle jednotlivých komponentů. V analýze politického rizika vytvářeného společností The Political Risk Service Group (PRS) jsou kromě politického rizika měřeny také ekonomické a finanční rizika. Tento model dostal název International Country Risk Guide (ICRG). Politické riziko obsahuje 12 z celkových 22 faktorů. Jsou to Stabilita vlády Socioekonomické podmínky Investiční profil Vnitřní konflikty Vnější konflikty Korupce Role armády v politice Náboženské napětí Právo a pořádek Etnické napětí Demokratická odpovědnost Kvalita byrokracie Česká republika v tomto měření dosáhla hodnocení 77,50 bodů ze 100 možných. Hranice 80 bodů přitom znamená zařazení do kategorie zemí s malým rizikem. Jako problém byla hodnocena korupce, problematický vztah s menšinami a nestabilní vlády s velmi těsnou parlamentní většinou. 15 KADEŘÁBKOVÁ, A., Růst, stabilita a konkurenceschopnost : aktuální problémy české ekonomiky na cestě do EU. 1. vyd. Praha : Linde, s., ISBN

23 Další organizace měřící korupci Další měření v této oblasti provádí na mezinárodní úrovni např. Organizace spojených národů (OSN), dále pak Rada Evropy, OLAF (Office de la Lutte Anti- Fraude)- Evropský úřad boje proti podvodům, SECI (South-East European Cooperation Initiative)- Iniciativa pro spolupráci v jihovýchodní Evropě, Evropská banka pro obnovu a rozvoj a jiné. K soukromým subjektům na mezinárodním poli patří auditorské firmy Deloitte and Touche, Ernst and Young, Price Watterhouse Coopers. V České republice působí řada neziskových organizací s podobným zaměřením, je to především Transparency International Česká republika a namátkou pak např. Bez korupce 16 nebo Růžový panter 17. Všechny tyto organizace a mnohé další se snaží bojovat proti korupci. Přitom lze se setkat s názorem, že korupce až tak škodlivá není, příp. že je součástí trhu samotného. O tom, proč to tak není pojednává následující část Důsledky korupce Z pohledu jednotlivce korupce jako taková škodlivá být nemusí. Pomáhá mu získat nadstandardní výhody,zvýšit zisky, omezit náklady a urychlit veškerá jednání se státní správou. Tento pohled je příliš omezený. Nereflektuje možné budoucí následky, tedy ku příkladu s úředníkem zkorumpovaným konkurencí, zesílení korupčních tradic ve společnosti a také oslabení pravidel, které jsou pro fungování společnosti nezbytné. Na tomto místě je vhodné poukázat na důsledky které korupce produkuje a dokázat tím, že korupce není nezbytnou součástí, která podporuje fungování trhu, ale přímo naopak trh narušuje a je schopná ho zničit. Tato skutečnost pak opravňuje popření tvrzení, že není nezbytné proti korupci zasahovat, pokud trh funguje Přidělování omezených zdrojů úředníky může v případě korupčního jednání silně poškodit trh (monopolizace trhu), nebo třeba poškodit fungování veřejných programů. Pokud je rozdělování potravin ve vojnou postižené oblasti, nebo rozdělování státních bytů v ČR zkorumpováno, zdroje se nedostávají do rukou těm, kteří je nezbytně potřebují. Potraviny v rozvojových zemích se dostávají 16 přístup z internetu: URL: 17 přístup z internetu: URL: 23

24 překupníkům, kteří bohatnou jejich prodejem, státní byty s regulovaným nájemným pro chudé občany získávají i ti, kteří jsou schopni platit cenu určenou trhem. Korupce přitom plodí další korupci a úředníci jsou často motivováni k vytváření umělého nedostatku na trhu. Také v případě poskytnutí úplatku za účelem získání výhody nad konkurencí může dojít k tomu, že ten kdo úplatek nabízí není tím nejefektivnějším na trhu. Často dochází k situaci, kdy méně kvalitní nabídky vyhrává díky úplatku. Přitom ten, kdo spoléhá na kvalitu své výroby může být odsunut na vedlejší kolej, anebo musí poskytnout stejný (nebo vyšší) úplatek. Zakázky se tímto prodražují a protože jsou placeny z veřejných rozpočtů, jejich výši nese každý plátce daní v zemi Vytváření účelové legislativy přesouvá zisky do kapes předem určené privilegované skupiny. Tyto prostředky vůbec nemusí být použity efektivně, navíc jsou často vyvezeny za hranice země. Dochází znovu k neefektivní alokaci zdrojů, navíc můžou být legalizovány některé korupční praktiky nebo praktiky, které souvisí s nelegální činností-nejčastěji praní špinavých peněz Původci korupce také poškozují vnímání cen v ekonomice. Nejen že navyšují cenu proti ceně tržní, ale ji fixují a fungují tak jako jeden z důvodů strnulých cen. Pokud se ve společnosti rozšíří informaci o jisté výši úplatku potřebném pro tu kterou službu, tento úplatek se stává v zásadě fixním. K tomu aby se jeho výše změnila jsou nutné velmi silné zásahy do tržní struktury. Pro jeho zvýšení je potřeba stimulů nižších- inflace, nebo změna očekávání společnosti. Pro jeho snížení a odstranění je možné jen velmi silným tlakem a důsledným vyčištěním státní správy od černých ovcí. V nejhorším případě může být jediným účinným řešením pád zkorumpované vlády a změna systému celé společnosti. Odmítnutí korupce ze strany poctivých nepřináší optimální výsledek, kromě případu, kdy by byli poctivý všichni. Jinak dochází pouze k přenechání prostoru zkorumpovaným. Obrana musí být nikoliv pasivní- pouhé odmítnutí, ale aktivní- tedy ohlášení tohoto jednání a následné postižení pachatele Už nelegálnost korupce sebou nese další náklady.a hned několik typů. Protože korupce je nelegální musí její aktéři vynakládat část zdrojů na svou ochranu. Jsou tu náklady na zabezpečení schůzky, kamufláž převedeného 24

25 majetku, náklady praní špinavých peněz a také nezanedbatelné náklady na nalezení vhodného partnera, placení zprostředkovatelů atd. Tyto zdroje jsou použity nejen neefektivně, ale přímo neproduktivně Ve snaze omezit riziko dopadení při korupčním jednání dochází k omezení jednání na okruh rodiny a známých, to zabraňuje vstupu dalších subjektů na trh. Korupce se tímto upevňuje v klientelistickém řetězci, stává se provázanější, organizovanější a tím také odolnější vůči odhalení Dalším důsledkem nelegálnosti korupce je nevymahatelnost korupčních dohod. Pokud je tedy někomu slíben úplatek za vykonání jisté činnosti, je zde potenciální riziko nedodržení dohody. Tento fakt lze použít jako doklad o úspěšnosti možného boje proti korupci (snižuje počet případů, však zároveň působí i jiným směrem. Protože riziko nedodržení dohody tu je a je nemalé, je v zájmu zúčastněných ho snížit. Ke korupci tedy s větší pravděpodobností dochází mezi lidmi, kteří se vzájemně dobře znají a důvěřují si. Důsledkem je opět posílení klientelismu. O působení korupce svědčí také množství analytiků zkoumající její dopad na jednotlivé oblasti života. Pro ukázku je zde následující tabulka. Tab.č.1 Dopad zvýšení korupce o jednu jednotku podle různých studií Autor/Autoři Dopad na Nález/ Zjištění Mauro (1996) Reálný růst HDP na hlavu -0,3 až -1,8 procentního bodu Leite a Weidmann (1999) Reálný růst HDP na hlavu -0,7 až -1,2 procentního bodu Tanzi a Dovoodi (2000) Reálný růst HDP na hlavu -0,6 procentního bodu Abed a Dovoodi (2000) Reálný růst HDP na hlavu -1 až -1,3 procentního bodu Mauro (1996) Poměr investic k HDP -1 až -2,8 procentního bodu Mauro (1998) Gupta, Davoodi a Alonso-Teme (1998) Poměr výdajů na veřejné vzdělávání k HDP Poměr výdajů na zdravotnictví k HDP -0,7 až -0,9 procentního bodu -0,6 až -1,7 procentního bodu 25

26 Gupta, Davoodi a Alonso-Teme (1998) Nerovnost příjmů (Giniho koeficient) +0,9 až +2,1 Giniho koeficientu Ghura (1998) Růst příjmů chudých -2 až -10 procentního bodu Tanzi a Dovoodi (2000) Poměr daňových příjmů k HDP -1 až -2,9 procentního bodu Gupta, de Mello a Sharan (2000) Gupta, Davoodi a Tiongson (2000) Gupta, Davoodi a Tiongson (2000) Poměr výdajů na armádu k HDP Míra dětské úmrtnosti Míra studentů s nedokončeným základním vzděláním +1 procentní bod +1,1 až 2,7 úmrtí na 1000 živě narozených +1,4 až +4,8 procentního bodu Tanzi a Dovoodi (1997) Veřejné investice/hdp +0,5 procentního bodu Procento dlážděných cest v dobrém Tanzi a Dovoodi (1997) stavu Pramen: Protikorupčné nástroje 18-2,2 až -3,9 procentního bodu 2.3. Vztah korupce a vybraných ukazatelů hospodářství Vztah korupce a HDP Dopad korupce na změnu HDP je v realitě těžké dokázat přesně, je však možné sledovat korelaci obou ukazatelů v míře větší než náhodné. Tento vztah je nepřímo úměrný. Není však možné prokázat který z aspektů je příčinou a který důsledkem, protože oba faktory se ovlivňují vzájemně. Nízká úroveň HDP na hlavu a tedy potažmo ekonomická vyspělost země významně korelují s velmi nízkým hodnocením CPI a jako jeden s kriminogenních faktorů zvyšuje korupci v zemi. Zároveň však země s vysokou mírou korupce podvazuje svůj růst, neefektivně alokuje dostupné zdroje a snižuje svou konkurenceschopnost. Tímto procesem dochází k snížení růstu nebo ke stagnaci. V ojedinělých případech, často ve spojení se společenskými změnami může dojít také k propadu HDP. Tuto korelaci je možné do jisté míry objevit v obou následujících grafech, které srovnávají meziroční procentuelní změnu HDP s informací, jak se za dané období změnilo hodnocení CPI. Vyšší korelace se objevuje u Slovenské republiky, ale v obou případech se objevuje i situace, kdy dochází zároveň k růstu korupce i HDP. 18 SIČÁKOVÁ-BEBLAVÁ, E., ZEMANOVIČOVÁ, D.,: Protikorupčné nástroje 1.vyd. Bratislava: Róbert Vico, s. ISBN

27 Graf.č.2: Vývoj HDP a CPI v ČR 6,5 6 5,5 5 4,5 4 3,5 3 2,5 2 1,5 1 0,5 0-0,5-1 -1, meziroční změna HDP v % meziroční změna CPI Pramen: 19 a 20 Graf č.3: Vývoj HDP a CPI v SR 6,5 6 5,5 5 4,5 4 3,5 3 2,5 2 1,5 1 0,5 0-0, meziroční změna HDP v % meziroční změna CPI Pramen: 21 a 22 Pro srovnání je v příloze A uvedena tabulka která tyto údaje srovnává pro dalších 32 zemí světa ( ) 22 ( ) 27

28 Vztah korupce a přímých zahraničních investic Přímé zahraniční investice (PZI) jsou veličinou, která opět nepřímo koreluje s mírou korupce v zemi. Investice je pro zahraniční investory tím vyšší, čím vyšší je míra korupce v zemi, zvyšují se totiž transakční náklady, část zdrojů je vynaložena neefektivně a také důvěryhodnost dané země není dostatečně vysoká pro bezpečnost investic. Ratingová agentura Standard and Poor s pravidelně hodnotí jednotlivé země a určuje podle souhrnu kritérií jejich rating. Toto hodnocení zahrnuje i míru korupce v dané zemi a doporučením této agentury se řídí, nebo aspoň k němu přihlíží řada investorů. Česká republika je v současnosti touto agenturou hodnocena ratingem A- se stabilním dlouhodobým výhledem. 23 Graf č.4: Vývoj PZI a CPI v ČR v mil. USD ,3 3,9 3,7 3,9 4,2 4,3 PZI CPI Pramen: 24 a 25 Tato časová řada není dostatečně dlouhá pro potvrzení předpokladů uvedených výše a první část tohoto trendu je úplně opačná a ale druhá část již odpovídá danému tvrzení, tedy s klesající korupcí je možné sledovat nárůst PZI. Zda tato skutečnost bude stejná i nadále, nelze odhadovat. Česká republika je hodnocena relativně dobře a proto míru PZI bude ovlivňovat spíše řada dalších faktorů a korupce tento trend změní zřejmě pouze v případě mimořádných výkyvů ( ) 24 ( ) 25 ( ) 28

29 V konečném důsledku dochází ve společnosti k následujícím jevům vláda není schopná dosáhnout svých cílů soukromý sektor se stává neprůhledným a nepředvídatelným administrativní náklady rostou, služby jsou předražené morálka ve veřejné správě klesá klesá počet bezúhonných pracovníků snižuje se respekt k ustanovené úřední moci a stoupá kriminální chování čas a energie jsou využívány neefektivně, jsou vynakládány na obcházení systému nařčení z korupce, v případě, že je rozšířená může být využito k vydírání zbylých čestných zaměstnanců alokace zdrojů se stává neefektivní stát přichází o značné částky peněz z daňových zdrojů a zároveň jsou oslabené jeho výdaje (jejich část je využitá neefektivně) dochází k redistribuci bohatství a moci směrem k privilegovaným skupinám snižuje se ochota zahraničních investorů k investicím, čímž může být narušena ekonomická stabilita země Vzhledem ke všem těmto argumentům je možné považovat korupční aktivity za neslučitelné s trhem a jeho efektivním fungováním a tedy za aktivity pro společnost nepřijatelné. 29

30 3. Kapitola: Prostředí Korupce pro své fungování potřebuje jistý prostor. Jak je vidět například z Indexu CPI je některé prostředí vhodnější k vypěstování tohoto jevu než jiné. Ani nástroje pro boj s korupcí nefungují ve všech zemích stejně úspěšně. Je proto důležitou úlohou prozkoumat prostředí dříve než je možné začít s potíráním korupce. Prvořadou otázkou v konkrétní situaci je otázka proč korupce na daném místě vznikla Příčiny korupce Fakt, který charakterizoval jako důvod ke korupci profesor Parkinson je založen na tvrzení, že každý člověk by byl spokojen se svým platem, kdyby byl o čtvrtinu vyšší než současný. Spolu se zvýšením platu se však cyklus spouští znovu. Zde se projevuje pro člověka typická touha po něčem víc a jeho nespokojenost s dosaženým výsledkem. Tento fakt spojený s nedostatkem zdrojů a obtížnými způsoby jak je získat možno označit za hlavní příčinu korupce. Tímto faktem se podrobně v rámci ekonomických teorií zabývala zejména teorie veřejné volby. V této teorii je člověk považován za egoistu, který maximalizuje především svůj vlastní zisk. To platí pro obě strany korupční transakce- pro občana/ podnikatele i úředníka. Politika se v tomto pojetí stává ekonomickou aktivitou jíž je vlastní určitá cena služeb poskytovaných i zisk z této aktivity plynoucí. Tuto situaci James M. Buchanan, zakladatel teorie, označil jako rentseeking, tedy vyhledávání renty. Tuto rentu v zásadě nabízí čtyři situace při kterých ke korupci také nejspíše dojde. Prvním důvodem je umožnění přístupu k omezeným výhodám, nebo pokus o vyhnutí se nákladům (vyšším než úplatek). Zde může být příkladem rozdělování omezených licencí pro autodopravce. Jejich počet je omezen a pokud nejsou jasná a předem definovaná pravidla pro udělení je motivace ke korupci vysoká Prvním důvodem je umožnění přístupu k omezeným výhodám, nebo pokus o vyhnutí se nákladům (vyšším než úplatek). Zde může být příkladem rozdělování omezených licencí pro autodopravce. Jejich počet je omezen a pokud nejsou jasná a předem definovaná pravidla pro udělení je motivace ke korupci vysoká Důvod ke korupci je i získání výhody (nebo vyhnutí se nákladům), která není nedostatková, ale její udělení je v moci státních úředníků. Zde lze uvést proces 30

31 získávání řidičského průkazu. Občan ve snaze vyhnout se ztrátě času a peněz při výuce je motivován k poskytnutí úplatku Korupce může vzniknout i jako důsledek snahy získat nadstandardní služby (resp. vyhnutí se nákladům) s výhodou spojené. Tedy nejen výhody jako takové, ale i jejího urychlení, provedení ve vyšší kvalitě než je obvyklé apod.. Pokud je občan povinen získat některá povolení nebo jiné služby od státu, často při předpokladu zdlouhavé administrativní činnosti raději poskytne úplatek pro urychlení.typicky stavební povolení, kolaudace a jiné Posledním možným motivem občana ke korupci je snaha zabránit jinému subjektu v získání jisté výhody, zabránění jinému subjektu, aby se podílel na výhodě již existující nebo pokus o převedení nákladů s výhodou spojených na jiný subjekt. Možnými příklady jsou třeba zabránění památkářům ve vyhlášení památkové zóny, zabránění výstavby nového hotelu v rekreační oblasti, nebo pokus o zaplacení inženýrských sítí veřejnou správou a jiné. Již existující korupce má vysokou tendenci se šířit do okolního prostředí pokud je jí to umožněno nedostatečnou ochranou. Je pak možné aby korupce ovládla celou státní správu a tvořila jeden z pilířů společnosti jako například v zemích na konci řebříčku CPI. Způsob tohoto šíření napříč společnosti je rozepsán v následujícím odstavci Stádia korupce 26 Podle odborníků lze tento postup rozdělit do čtyř navazujících stádií podle jejího rozsahu a zapouzdření v systému společnosti Stádium náhodné korupce V tomto stádiu je korupce náhodná a ojedinělá. Pro společnost je podobné jednání nepřijatelné a kontrolní mechanismy jsou velmi účinné. Riziko odhalení korupčního jednání je vysoké a málokdy dosahuje zisk z transakce dostatečnou pobídku pro korupční jednání. Odhalený se vystavuje možnosti odsouzení, jsou důsledně stíháni a sankce jsou poměrně významné. Také ztrácí dobrou pověst, ve společnosti velmi 26 CHMELÍK, J., a kolektiv Pozornost, úplatek a korupce 1.vyd. Praha : Linde, s. ISBN X 31

32 ceněnou a vystavuje se vyloučení ze společnosti jako takové. Odhalené a vyřešené případy ještě posilují protikorupční nálady ve společnosti a podporují hladinu korupčního vzdoru. Pro udržení tohoto stadia je nutný fungující kontrolní mechanismus. Pokud je na některém místě poškozen, může korupce přejít do dalšího stádia Stadium spontánně regulované korupce Korupce již není náhodnou a vyskytuje se v malých ostrůvcích společenského života. Společnost je ještě stále protikorupční, ale její postoj je nahlodáván setkáním s korupcí. Kontrolní mechanismy jsou částečně vyřazeny z provozu a jejich neschopnost odhalit a dokončit vyšetřování jednotlivých případů podrývá korupční vzdor. Riziko z transakce je ještě stále vysoké, ale začíná se vyplácet. Zisk závisí na šikovnosti a talentu pachatele. Korupce se pomalu šíří do celých oblastí společenského života. Vznikají neformální normy chování, kterými se řídí stále více lidí. V tomto stádiu už může korupce nabývat velkých rozměrů Stadium organizované korupce Korupce se stává organizovanou. Ve snaze omezit množství konkurence a omezit možná rizika se korupce stává záležitostí organizovaných skupin. Kontrolní mechanismy jsou už téměř vyřazeny z provozu ať už korupcí samotnou nebo nepřehledností korupčních struktur. Korupce začíná stále více připomínat mafii. Vznikají korupční řetězce, kde dochází k dělbě práce. Korupce začíná připomínat vydírání. Do korupce jsou již zapojeny téměř všechny složky společnosti a korupční vztahy jsou tvořeny širokou a spletitou sociální vazbou aktérů. Při postupu likvidování konkurence se z doteď volného trhu čím dál více stávají korupční monopoly a ty pak dále mění společnost až k poslednímu definovanému stádiu Stadium systémové korupce Toto stadium je příznačné takovým stavem, kdy státní správa ani politika již nedokážou bez korupce fungovat. Korupce je zjevná, korupční vzdor zmizel, společností je již chápána jako samozřejmost. Ve státní správě skrytě vznikají místa určená k vybírání úplatků (různé komise, oddělení). Ve veřejném sektoru vznikají firmy určené ke korumpování úředníků a politiků. Úředníci si svá místa kupují a jejich nadřízení často berou podíly z úplatků jimi získaných. Také za účelem 32

33 zvýšení svého zisku korupci sami organizují. V tomto stádiu je již kontrolní mechanismus pouze formální a normy se přizpůsobují operativním pravidlům. Korupce je tedy podporovaná a garantovaná státem, který se mění v stát korupční Faktory ovlivňující korupci 27 Korupce není ani na počátku svého rozšíření náhodná. Náhodný je její výskyt, ale nikdy ne akt jako takový. Vždy se najde někdo, kdo v rámci maximalizace svého zisku nabídne úplatek. O tom zda bude přijat rozhoduje téměř nekonečné množství faktorů, z kterých lze určit několik společných pro téměř všechny situace. Tyto faktory nazýváme prokorupční faktory nebo také kriminogenní. Několik jich je uvedeno v následujícím výčtu: Výše úplatku Asi nejvýznamnější faktor. Staré tvrzení o tom, že nikdo není neúplatný a záleží jen na ceně, je realitě až příliš blízko. Zvláště když přihlédneme k tomu, že úplatkem nemusí být jenom peníze. Moc udělat něco pro své blízké je často vyšší cenou, než je mnohý člověk schopen odmítnout. Otázka zda bude úplatek přijat, má své odpovědi na dvou stranách hranice- tou je individuální cena. Pokud ji výše úplatku překročí je přijat. Z mírně děsivého faktu o úplatné společnosti nás zachraňuje zřejmě jen fakt, že tato hranice je těžko identifikovatelná a s okolnostmi se mění. Další důvod, který nás zatím chrání od korupčního státu je srovnání nabízené ceny a protislužby, která se dá tímto způsobem získat. Pokud má člověk dostatečně vysokou individuální cenu a služby, které může na svém místě nabídnout nejsou příliš vzácné, je tento člověk těžko zkorumpovatelným Normativní systém Systém norem ve společnosti může korupci zastavit nebo akcelerovat.. Normy přesně a jasně dané zahrnující i chování veřejných činitelů zpřehledňují fungování společnosti. Do těchto norem by měly patřit i normy, které řeší případy korupce. 27 podle FRIČ, P., a kol. Korupce na český způsob. 1.vyd. Praha :G plus G, 302 s. ISBN a Transparency International ČR: Kniha protikorupčních strategií 1.vyd. Praha: Transparency International Česká republika, s. 33

34 Pokud jsou naopak normy nejasné, dvousmyslné atd. ponechávají přímo v sobě prostor pro korupci a ještě ji usnadňují pozdější úniky před sankcemi. Normy mohou být psané i nepsané Fungování administrativy Pokud bude v zemi příliš mnoho administrativy, většina občanů nebude chápat jak funguje, vyřízení čehokoliv bude zdlouhavé a neefektivní, lze téměř s jistotou předpokládat, že tu korupce funguje nebo fungovat začíná. Pokud má administrativa korupci zabránit nesmí být konfliktní mezi sebou, musí vykonávat co nejmenší množství úkolů a tak rychle a přehledně jak je to jen možné. Odpadne tady tak častá varianta úplatků za uspíšení výkonu Systém kontroly Tento faktor už působí přímo na možnou korupci. Pokud je systém kontroly důsledný a funkční výrazně zvyšuje riziko odhalení transakce. Toto riziko každý korumpující a korumpovaný odhaduje a v případě, že převyšuje zisk z korupce, transakce se neuskuteční. Vážné problémy nastávají pokud je zkorumpován právě tento článek boje s korupcí Ten se pak stává neúčinným a rozšíření korupce přímo napomáhá Systém sankcí Systém sankcí přímo navazuje na předchozí bod. Je nutná oboustranná součinnost. Sankce za odhalené a prokázané jednání by měli být natolik citelné aby vyvážily a pokud možno převýšily zisk z podvodného jednání. Pokud je navíc přidáno vysoké riziko odhalení je korupční jednání pro subjekt nevýhodné. Pokud jsou sankce pouze symbolické a kontrolní systém selhává, nebo což je časté odhaluje pouze malé ryby (resp. tímto dojmem působí), je zisk z nekalého jednání téměř jistý a lákavý Korupční tradice Je to aspekt konkrétní společnosti- národa nebo země. Zavedené (především v lidech) zvyky poskytovat nebo neposkytovat úplatek jsou jedním z nejhůře změnitelných faktorů při boji s korupcí. Zatímco je relativně snadné zavést systém sankcí a také kontrolní mechanismus je možné ustanovit shora, korupční tradice se mění jen těžko a především důslednou prací. Korupce v takovéto společnosti pomáhá fungovat nejen státní správě, ale pomáhá udržovat hustou síť sociálních 34

35 vazeb občanů, poskytuje jim jistotu klidného života. Být nezkorumpovaným v tomto prostředí je nevýhodné nejen ekonomicky, ale i z hlediska společenského. Takovýto člověk je považován za podezřelého a přinejmenším za podivného ( viz. tradiční Kdo nekrade, okrádá vlastní rodinu. ) Byrokratická kultura Pokud není dostatečně rozvinutá představuje další z podnětů ke korupčnímu chování. Úředník, který necítí loajalitu ke svému úřadu, nezná smysl své práce, nebo ji přímo považuje za zbytečnou je mnohem náchylnější k nekalému jednání. Dalším důvodem může být nízká osobní distance od klientů. Řešením může být posílení spolupatřičnosti k úřadu a získání smyslu práce- nalezení svého poslání. Ryze praktickým opatřením, může být zavedení etického kodexu a jeho dodržování všemi pracovníky úřadu. Tento kodex může zahrnovat i případné sankce a měl by být formulován co nejpřesněji, s co nejmenším počtem vágních termínů Sociální chaos Vyskytuje se zpravidla nárazově a jeho účinky bývají časově omezené, postupem času se transformuje a přizpůsobuje novým podmínkám. Dochází k němu při závažných společenským změnách, jakými jsou změna režim, válka nebo jiné. V těchto obdobích jsou nejasné kompetence a také životní jistoty lidí jsou změněny. Každý se tedy snaží dosáhnout svého i na úkor platných zákonů. Riziko odhalení se zmenšuje s kolapsem kontrolních mechanismů a přibývajícím chaosem ve státní a veřejné správě. Tento fakt bylo možné sledovat i u nás- privatizace probíhající za jistého chaosu ve státní správě byla ke korupčním kauzám dost náchylná, stejně jako restituce Kvalita státní správy Pro posílení protikorupčních opatření ve státní správě je nutno dbát na pečlivý výběr pracovníků. Pokud byl již splněn bod 1.3., kterým je dobré fungování administrativy, je nutné posty v ní obsadit vhodnými kandidáty. K základním požadavkům by měla patřit jejich výkonnost a kvalifikovanost, stejně jako získání tohoto postu legální a regulérní cestou. Dalším požadavkem je aby danému pracovníkovy byla svěřena dostatečná pravomoc, aby mohl své úkoly řádně vykonávat a respekt, který k úkonům potřebuje. Samozřejmostí by mělo být i 35

36 dostatečné platové a další ohodnocení, které nemotivuje k braní úplatků a také je jeho ztráta silnou hrozbou, zvyšující riziko korupce. Investice do vlastní cti a morálního image by se měla vyplácet. ( Termín investice je v tomto případě na místě- lze dokonce částečně určit náklady obětované příležitosti- tedy nepřevzetí úplatku.) Klientelismus Spadá částečně k bodu 1.6. ale je natolik významným, že je vyčleněn. Patří jsem zvyky společnosti, které na rozdíl od běžné korupce využívají sítě známých s úmyslem dosažení svého úmyslu zákulisní formou-jednání mimo pořadí, mimo pracovní dobu prostřednictvím někoho známé atp. Patří sem i loajalita k rodině a přátelům, která přesahuje rámec zákon. Tento jev je jak již bylo řečeno patří k tradicím dané země. Tady nebývá hodnocen jako klientelismus- obvykle bývá spojován se smyslem pro rodinu, rodinnou čest, vstřícnost vůči přátelům atd. V konečném důsledku však tento faktor může významně napomáhat vzniku systémové korupce Hodnotový žebříček Hodnotový žebříček jednotlivce může výrazně napomoci přijetí nebo naopak odmítnutí úplatku. Pokud je na prvních místech osobní prospěch, bohatství, a je patrná snaha zbohatnout rychle a snadno, často dochází ke kolizi s jinými hodnotami, které ustupují do úzadí nebo vymizí docela. Často jsou také transformovány, resp. chování odporující např. cti je přeformulováno tak aby sporné místo zmizelo, nebo je použito známé rčení úspěch světí prostředky. Je důležité dodat, že hodnotový žebříček jednotlivce je utvářen ve značné míře okolním prostředím, výchovou a vnějšími vlivy vůbec. Bude-li tedy ve společnosti uznáván kult rychlého zbohatnutí je tu mnohem snadnější dojít ke korupci jako prostředku pro naplnění cíle, než ve společnosti která vyznává až samurajské pojetí cti a dobrého jména Chudoba Je zde především míněna chudoba zaměstnanců státu. Pokud jejich plat není schopen naplnit jejich požadavky opodstatněného (nebo i vyššího) osobního standardu dochází ke kompenzaci nízkého platu korupcí- ať již ve formě úplatku 36

37 nebo protislužby. K takovémuto jednání může být úředník donucen v případě, kdy nedostává plat vůbec (z důvodů transformace nebo změny ve společnosti-země třetího světa, jedná se většinou o krátkodobou situaci). Také v Československu byla v dobách komunismu zavedená praxe, kdy někteří zaměstnanci např. instalatéři, mechanici, kadeřnice nebo číšnice atp. dostávali relativně nízké platy, protože bylo všeobecně známo, že jsou schopni tento nedostatek vykompenzovat jinak. Také chudoba obyvatel může vést ke zvýšení korupce. Pokud je jejich přežití nebo některá z pro ně důležitých potřeb reálně nedostupná, budou se ji snažit získat jinak Korupční vzory Korupčním vzorem jsou ostatní jedinci ve společnosti. Předpoklad o chování ostatních výrazně působí na chování samotného jedince. Nezáleží na tom, zda je tento předpoklad založen na pravdě. Stokrát opakovaná lež se stává pravdou. V případě korupčního vzoru to bude platit doslova. V případě že ve společnosti zavládne přesvědčení ( oprávněné nebo ne) o tom, že úředníci jsou zkorumpovaní, dříve nebo později ke korupčnímu jednání dojde. Bude tu působit fakt podrývání korupčního vzdoru, ale také zřejmě častější nabídky úplatku úředníkům samotným. Jedna z nabídek pak dosáhne individuální cenu a spolu se zničeným korupčním vzdorem ( berou všichni, tak proč ne já ) dá příležitost ke korupčnímu jednání. Tento fakt znovu podpoří původní názor a spirála šíření se zase roztáčí Vliv médií Média jsou specifickou oblastí informací o společnosti a pro společnost. Právě ony jsou schopny vytvořit předpoklad výše uvedený. Mohou tak snadno rozšířit korupci napříč společností. Je pravdou, že pro většinu médií je korupce, zvláště na vyšších místech zajímavá a často vznikají umělé bubliny, kdy případ jednotlivce je ve společnosti nakonec vztáhnut na celou skupinu. S tímto problémem se setkáme ještě později, při problematice měření korupce. Média mohou korupci nejen rozšířit, ale i zastavit. Jsou jedním z mála účinných prostředků, které mohou ovlivnit korupční tradice, uvést ve známost fungování kontrolních mechanizmů a sankcí, kdy mohou samy dokumentovat jejich účinnost a odradit možné budoucí pachatele. Média mohou také fungovat jako kontrolní mechanismus samotný, ve spolupráci s ním, nebo ho dokonce mohou suplovat. Je v jejich možnostech také zavést některé sankce- to je například zničení dobré pověsti, pranýřování a někdy až štvanice na 37

38 obviněné. Tímto mohou působit na veřejné mínění, které se od pachatele odvrací a ten může být podle okolností ze středu společnosti vyloučen Politická participace Zde je možnost každého řadového občana zasáhnout proti zkorumpovaným politikům. Je-li však míra participace nízká, umožňuje zkorumpovaným politikům nejen nadále zastávat svůj úřad, ale dokonce být do něj znovu zvolen. Tento fakt působí i přímo na politiky, kteří se pak začínají chovat jako výš zmínění úředníci. Nevidí důvod investovat do své cti a image, jejich korupční vzdor je oslaben plošným obviněním z korupce a také očekáváním jejich blízkých- viz. klientelismus. Zde je potřeba zmínit vyšší nebezpečnost jejich chování, protože je v jejich možnostech zasahovat do kontrolních mechanismů. (Při vzniku korupčního státu je stát-resp. i jeho legislativa přímo nápomocna korupčnímu jednání. Tato legislativa je přitom tvořena právě zkorumpovanými politiky.) Délka funkčního období-platná nejen pro politiky, ale i pro úředníky. Lze předpokládat, že úředník působící dlouhou dobu na jednom místě bude schopnější provádět korupci, než jiný, který v rámci programu rotuje. Při systému bez rotace vznikají silné vazby mezi úředníky, kteří si vzájemně pomáhají. Na pohled paradoxně působí tzv. definitiva jako prostředek pro oslabení korupce. Pokud je stát schopný zabezpečit rotaci úředníků i s definitivou a pokud je zde vysoké riziko ztráty této jistoty při odhalení korupce, definitiva bude působit správně. Motivace chovat se nekorupčně bude tím vyšší, čím více bude co ztratit. Nedodržení těchto podmínek naopak napomáhá rozvoji korupce. 38

39 4. Kapitola: Protikorupční aktivity Pokud přijmeme hypotézu, že korupce trh poškozuje je nutné pokračovat v tomto tvrzení dál a prohlásit že je nezbytný boj s korupcí. Každá společnost vypracovává vlastní postupy jak se proti korupčnímu jednání bránit. Při projektování těchto systémů je možné hledat vlastní řešení nebo využít ty, které se osvědčily v zahraničí a je možné a žádoucí zavést je v domácí zemi. Česká republika využívá oba přístupy k řešení problematiky. Od roku 1998 se boj s korupcí stal jednou z priorit vlády. Na základě šetření uskutečněných institutem GfK Praha v témže roce byla vypracována ucelená národní protikorupční strategie Aktivity v ČR Vládní program boje proti korupci v České republice 28 V tomto programu jsou vyjádřeny priority boje s korupcí, ke kterým patří potírání korupce ve veřejném sektoru a to zejména v oblastech, které jsou nejnebezpečnější pro stabilitu státu a také mohou brzdit další formy boje s korupcí. K těmto kritickým místům podle dokumentu patří vedoucí pracovníci ústředních orgánů státní správy, soudci, státní zástupci, policisté, celníci zaměstnanci finančních úřadů a státních kontrolních institucí. Vláda přitom nemá v úmyslu vytvářet zcela nové instituce a přijímat speciální předpisy a také se nehodlá zaměřit pouze na represivní opatření. Plánuje vycházet z možností již existujících institucí a norem a také z potenciálu současné české občanské společnosti. Podstatná část z plánovaných úkolů byla již splněna, jedná se změny v trestních zákonech a předpisech, zdůraznění specializace orgánů zapojených do boje proti korupci atd. Závažnou chybou je odkládání a opakovaná nepřijetí významných opatření, jako například zákon o střetu zájmů (blíže oddíl ) a v současnosti je také otázkou úprava ustanovení o parlamentní imunitě. Také zákon o zadávání veřejných zakázek není brán jako účinný v této oblasti (blíže oddíl 5.3 a 6.kapitola). I když byl zahrnut do tohoto programu. Dále sem patří zavedení etického kodexu zaměstnanců ve veřejné zprávě (blíže část 5.4) a zavedení trestní odpovědnosti právnických osob, kde je zavedená trestní odpovědnost za trestné činy páchané jejím jménem, v jejím zájmu či na úkor zájmu 28 Přístup z internetu: URL: 39

40 jiného. Tato trestní odpovědnost se vztahuje především na soukromoprávní korporace, vyňaty byly veřejnoprávní korporace typu stát a územní samospráva. Diskutovaným opatřením v mnoha zemích je Test integrity. Jeho pomocí je testována integrita (neporušitelnost, neprostupnost, odolnost) veřejného činitele prostřednictvím řízené provokace tedy nabídnutí úplatku nebo jiné výhody. V české právní úpravě je tato možnost povolená pouze příslušníkům Policie ČR a to na návrh státního zástupce. V případě negativního výsledku- tedy integrita se nepotvrdí a úplatek je přijat, není možné z této skutečnosti vyvodit důsledky trestněprávní ale pouze pracovněprávní. Důvodem těchto omezení byly obavy z omezování lidských práv a policejního pronásledování. V jiných zemích je možná spolupráce občanů a bez předchozího zpomalení postupu návrhem státního zástupce. Příkladem tohoto způsobu je SR. (viz. 6.kapitola odstavec ). Posledním zde uvedeným opatřením vládního programu je zavedení horkých linek, informačních a kontaktních center, kde mohou osoby vystavené korupčním tlakům ze strany zaměstnanců veřejného sektoru dát impuls k prověření těchto záležitostí Nejvyšší kontrolní úřad 29 Je pověřen kontrolou a sledováním všech hlavních účtů státního rozpočtu. Jeho fungování upravuje zákon č.166/1993 Sb. o Nejvyšším kontrolním úřadu. Nejčastěji vykonávanou činností jsou individuální audity konkrétních oblastí ve veřejné správě, kde analyzuje zákonnost a účinnost veřejných výdajů. Je také oprávněn kontrolovat soukromé subjekty které jsou příjemci dotací ze státního rozpočtu. V případě že je zjištěno porušení zákona a zároveň je v daném případě důvodné podezření z naplnění skutkové podstaty některého trestního činu podává trestní oznámení Úřad pro ochranu hospodářské soutěže 30 Působnost tohoto oránu je upravena zákonem č.273/1996 Sb., o působnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (ÚOHS), ve znění zákona č. 187/1999 Sb. a zákonem č 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže. ÚOHS vykonává dozor nad tím, zda a jakým způsobem soutěžitelé dodržují své povinnosti dané zákonem o 29 Přístup z internetu: URL: 30 Přístup z internetu: URL: 40

41 ochraně hospodářské soutěže. Je povinen sledovat zda nedochází k jejímu vyloučení, omezení nebo jinému narušení a ohrožení dohodami soutěžitelů, zneužitím dominantního postavení nebo spojením soutěžitelů. Má také oprávnění na individuální výjimky ze zákazu dohod na povolení spojení soutěžitelů. Tyto pravomocná rozhodnutí zveřejňuje a dohlíží na jejich plnění. Pokud dojde k pochybení soutěžitelů je oprávněn zahájit řízení z vlastního podnětu Veřejný ochránce práv 31 V ČR působí podle zákona č.349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv. Jeho úkolem je chránit osoby před jednáním úřadů a jiných institucí, které je v rozporu s právem, které neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy nebo pokud jsou úřady a instituce nečinné. Instituce a úřady, vůči kterým byl podán podnět musí ze zákona odpovídat na dotazy veřejného ochránce práv ve stanovené lhůtě, není však jejich povinností sjednat nápravu. Pokud ji však uznají za opodstatněnou mohou tak učinit. Ochránce zkoumá jednotlivé případy na základě podnětů občanů nebo z vlastních šetření. Případy, kterými se zabývá jsou mnohem širší než pouze korupční Systém specializovaných složek stíhajících korupci V roce 2003 došlo ke spojení Úřadu finanční kriminality a ochrany státu a Útvaru pro odhalování korupce a závažné hospodářské trestní činnosti do Útvaru pro odhalování korupce a finanční kriminality (ÚOK) 32. V rámci tohoto útvaru působí také oddělení výnosů z trestní činnosti. Hlavním úkolem tohoto uskupení je boj proti korupci a v jeho rámci také vyhledávání zajišťování a také následná konfiskace nezákonně získaného majetku. Výhodou tohoto uskupení je možnost zefektivnit metody předávání informací a důslednější sledování provázanosti finančních a korupčních trestních činů. V rámci Policie ČR byl založen také další specializovaný útvar, a to podle zákona č.137/2001 Sb., o zvláštní ochraně svědků. Tito svědkové nejčastěji působí v případech týkajících se právě korupce a dále pak hospodářského a organizovaného zločinu. 31 Přístup z internetu: URL: Přístup z internetu: URL: 41

42 Antikorupční koalice 33 Toto uskupení vzniklo spoluprací státní správy s nevládní organizací Transparency International. Vláda v roce 2001 přijala usnesení, kterým zavázala své členy podílet se na antikorupčních koalicích a současně pokračovat ve veřejné diskusi o koncipování společného protikorupčního programu nazvaném Česká antikorupční koalice. Tento projekt by se měl stát akceptovatelným pro všechny relevantní politické subjekty a na diskusi by se měli podílet politické strany, občanská sdružení, odborníci a další subjekty Zahraniční vliv na protikorupční politiku ČR Boj proti korupci neprobíhá jen na národní úrovni, ale také na úrovni mezinárodní. Je zde možné sledovat vliv globalizace, která pomáhá šíření korupce mezinárodně (viz BPI odstavec 2.1.4) a také pomáhá šířit informace o možných protiopatřeních a také činnosti nadnárodních seskupení, které se snaží korupci potírat v rámci svých ostatních aktivit. Zapojením do těchto složek se ČR připojuje i k opatřením již vydaným, účastní se přípravy opatření nových a všechny pak implementuje do svého právního systému. Je možné tak učinit dvěma způsoby: ratifikací může dojít k automatickému začlenění do právního systému ČR anebo musí má opatření charakter doporučení a je jednotlivými zeměmi i s možnými drobnými úpravami přijato v rámci zákonů dané země. ČR je zapojena do několika mezinárodních organizací většinou v rámci evropského prostoru. Je to především Evropská unie (EU) a Rada Evropy (RE). ČR v rámci boje s korupcí spolupracuje s Multidisciplinárním výborem pro korupci (GNC) RE, Evropskou protikorupční jednotkou (OLAF) v rámci Evropské komise a Evropským výborem pro otázky zločinnosti (CDPC). Také je účastníkem programů OCTOPUS I a OCTOPUS II. Je také signatářem několika mezinárodních dohod z této oblasti, za nejzávažnější můžeme počítat tyto : -Trestněprávní úmluva Rady Evropy o korupci -Občanskoprávní úmluva Rady Evropy o korupci -Úmluva OECD o potírání úplatkářství cizích veřejných představitelů -Evropská konvence o praní špinavých peněz a o pátrání, zabavování a konfiskaci výnosů ze zločinu 33 Přístup z internetu: URL: 42

43 Také probíhá sjednocování legislativy i v oblastech, které se korupcí přímo nezabývají, ale úzce s ní souvisí jako je oblast reformy soudnictví, zadávání veřejných zakázek, střet zájmů atd Aktivity Rady Evropy Rada Evropy se zabývá ochranou lidských práv a základních svobod, budováním právního státu a vytvářením principů demokracie a občanské společnosti a v rámci těchto aktivit se také systematicky věnuje boji proti korupci. Úmluvy sjednané v rámci RE se stávají účinnými prostředky v boji proti korupci v evropském měřítku a vytváří širokou právní platformu vzájemné protikorupční spolupráce. Problémem však je, že tyto nástroje nejsou ratifikované všemi státy EU a také jejich začlenění do národních právních řádů je nedostatečné. Tyto fakty tudíž omezují efektivnost protikorupčních strategií, důsledkem je posílení policejní a justiční spolupráce na operační úrovni, ale tato spolupráce není tak účinná. Je často pouze řešením aktuálního problému a také není součástí přímo práva zúčastněných zemí Multidisciplinární skupina proti korupci 35 V rámci Maltské konference byla ustanovena tato skupina za účelem užší mezinárodní spolupráce v oblasti korupce. V roce 1995 začala zkoumat eventuální opatření proti korupci, které by bylo možné přijmout na mezinárodní úrovni. Už v roce 1997 bylo přijato Výborem ministrů na XXI. Konferenci evropských ministrů spravedlnosti 20 směrnic pro boj proti korupci. Závaznou se pak v roce 1998 stala Dohoda zřizující Skupinu států proti korupci (GRECO) GRECO 36 Group of States against Corruption je flexibilní a účinný mechanismus který monitoruje dodržování 20 směrnic pro boj s korupcí a také nad uplatňováním 34 Open Society Institute (OSI), Monitoring procesu vstupu do EU: Korupce a protikorupční politika-korupce a protikorupční politika v České republice, Přístup z internetu: URL: 36 Přístup z internetu: URL: 43

44 mezinárodních právních instrumentů přijatých v Akčním programu proti korupci- Trestněprávní úmluva, Občanskoprávní úmluva a Doporučení týkající se kodexu chování úředníků veřejných orgánů, přijaté dne 11.května Tento Akční plán RE programově zastřešuje všechny aktivity související s potlačováním korupce na evropském kontinentu. Cílem GRECO je zlepšení preventivních opatření a protikorupčního boje, přispívat k identifikaci nedokonalosti a nedostatečnosti národních protikorupčních mechanismů, a také pobízet k urychlení přijímání vhodné legislativy a reforem. Česká republika je členem této skupiny od roku 2002 a jeho účast spočívá zejména v hodnocení protikorupčních opatření přijatých v jednotlivých členských státech, zajištění bezproblémového obdobného hodnocení v ČR a účasti na rozhodování o budoucím vývoji. Hodnocení ČR proběhlo v roce 2002 a odborníci GRECO navrhli řadu možných opatření, které by měli pomoct úspěšnějšímu potírání korupce. Doporučení se týkají zejména zvyšování povědomí o korupci, jejích důsledcích a možných protiopatření nejen ve veřejné správě, ale i v povědomí veřejnosti, usnadnit oznámení občanům a zabezpečit jejich případnou ochranu, posílit pravomoci Veřejného ochránce v této oblasti, ustanovit odpovědné osoby za implementaci a koordinaci vládního programu boje proti korupci a také v neposlední řadě přehodnotit a upravit systém imunit členů Parlamentu Občanskoprávní úprava o korupci 37 Je jedním ze základních a stěžejních mezinárodněprávních nástrojů, která řeší pouze občanskoprávní záležitosti. Její výjimečnost je daná tím, že do doby jejího vzniku neexistoval podobný právní dokument, který by zavazoval jednotlivé smluvní strany k přizpůsobení vlastního národního právního řádu obecným potřebám boje proti korupci a podobnému jednání. Tato úmluva požaduje, aby tyto řády obsahovaly úpravu, která by všem osobám poškozeným korupčním jednáním veřejného či soukromého subjektu umožnila domáhat se žalobou adekvátní náhrady škody. 37 Přístup z internetu: URL: 44

45 Trestněprávní úmluva o korupci 38 Od této úmluvy se očekává, že efektivním způsobem pomůže implementovat do praxe Akční plán RE pro boj s korupcí. Vznikla na Pražské konferenci v roce 1997 a v platnost vstoupila v roce 2002 i pro Českou republiku, která je signatářem. Úmluva se zaměřuje zejména na efektivní harmonizaci jednotlivých národních právních řádů a zlepšení mezinárodní spolupráce. Podstatnou změnou je také zavedení právní odpovědnosti právnických osob, pro které musí stát přijmout účinné, přiměřené a odstrašující sankce trestní, majetkové nebo jiné povahy. Cílem úmluvy je také soudní stíhání pachatelů korupčních trestních činů a urychlení tohoto stíhání Protikorupční aktivity Evropské unie- protikorupční jednotka OLAF 39 Office de la Lutte AntiFraud byl vytvořen v roce 1999 převzal veškeré aktivity UCLAF (Unité de Coordination de la Lutte AntiFraud) z roku Hlavním úkolem této jednotky je boj proti korupci, zpronevěře a dalším nezákonným aktivitám uvnitř EU. OLAF však nedisponuje nezávislou mocí k vyšetřování nebo trestnímu stíhání. Jeho úkolem je především pomáhat členským zemím při koordinaci s ostatními zeměmi příslušnými službami Komise. Boj proti korupčním podvodům samotným je pak záležitostí jednotlivých členských států. OLAF má také právo vyšetřovat činnosti orgánů EU včetně Komise. Jeho účinnost je však v tomto směru sporná. Podle dostupných zpráv OLAF-u, oficiálních zpráv EU a jiných zdrojů je v EU zpronevěřeno až 1% zdrojů. Euroskeptici toto číslo považují za podhodnocené a často udávají až 5% zpronevěřených prostředků. OLAF není schopen zasahovat rychle a účinně a přitom se korupce v EU má tendenci šířit. Je také neobvyklé, že orgán, který má prošetřovat korupci v orgánech EU a tedy i Komise, sídlí v budovách Komise a je placen ze zdrojů tohoto orgánu Přístup z internetu: URL: 39 Přístup z internetu: URL: 40 MALECHOVÁ, D., Korupce a nástroje protikorupční politikyz pohledu přístupu ČR do EU [rukopis] Diplomová práce --Masarykova univerzita v Brně, Ekonomicko-správní fakulta,

46 Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj 41 Organizace se zabývá bojem proti korupcí už 17 let. V roce 1994 bylo přijato Doporučení k úplatkářství v mezinárodních obchodních transakcích na které navázalo Doporučení ke snižování daňové povinnosti o úplatky zahraničním veřejným činitelům z roku Toto doporučení se vztahovalo k účetní praxi, kde byly tyto úplatky odečitatelnou daňovou položkou. V roce 1997 pak Doporučení o potírání úplatkářství v mezinárodních obchodních transakcí. Úmluva o boji proti podplácení zahraničních veřejných činitelů při mezinárodních obchodních transakcích vstoupila v platnost v roce 1999 kdy ji podepsalo všech 29 členů OECD a také několik nečlenských států (Argentina. Brazílie, Bulharsko, Chile, Slovensko). Úmluva má dva základní cíle a to boj proti korupci v mezinárodním obchodě a vyrovnání podmínek hospodářské soutěže pro všechny subjekty. Trestní postih je v tomto případě zaměřen na nabídkovou stranu, tedy na ty, kteří podplácí zahraniční veřejné činitele včetně účastenství, pokusu a spolčení za účelem podplácení Skupina pro finanční úkoly 42 Skupina pro finanční úkoly (FATF- Financial Action Task Force) je jediným mezinárodním uskupením zaměřeným výhradně boj proti praní špinavých peněz. Jejími zakladateli se v roku 1989 na Pařížském summitu vlád sedmi nejvyspělejších zemí (G-7) a předsedy Komise EU staly státy G-7 (Francie, Itálie, Japonsko, Kanada, Německo, Velká Británie a USA). Postupně se připojilo dalších 19 zemí (převážně členové OECD)a teritorií a také Evropská komise a Gulf Cooperation Council). Cílem činnosti je této organizace je zabránit zneužití bankovního systému a finančních institucí k praní špinavých peněz a o nalezení preventivních opatření v této oblasti. První výsledky přinesla FATF hned v následujícím roce, ve své zprávě navrhla soubor 40 doporučení, které mají bankovní sektor přimět k zaujetí společného postoje k zneužívání bank a ukrývání a praní finančních prostředků, které pocházejí z nelegální činnosti (zejména obchod s drogami ale také korupce). V tomto souboru jsou doporučení trestní povahy jako je kriminalizace praní peněz a konfiskační opatření, ale také a to především doporučení určená bankám a ostatním finančním 41 Přístup z internetu: URL: 42 Přístup z internetu: URL: 46

47 institucím k identifikaci zákazníka, uchovávání záznamů a též oznamování podezřelých transakcí. Poslední část doporučení směřuje k zvýšení mezinárodní spolupráce v tomto oboru Organizace spojených národů 43 Tato organizace se mimo jiných činností věnuje také problémům korupce již od roku Nejvýznamnější konference, na kterých se tento problém probíral proběhly v roce 1989 v Haagu, v roce 1990 na Kubě a kongres v Káhiře OSN za jeden z nejzávažnějších úkolů považuje vypracování návrhu mezinárodních pravidel chování veřejných činitelů,dále pak doporučuje vypracování pravidel pro provádění auditu a také zřízení nezávislých institucí pro prevenci a kontrolu korupce Světová banka 44 Toto je jedna z organizací, které pomáhalo zakládat i Československo, v roce 1944 v Breton Woods. Po převratu členství postupně zaniklo a obnovilo se až v roce 1990 a po rozdělení země přešlo roku 1993 na samostatnou Českou republiku. Podle Světové banky představuje korupce jednu ze základních příčin špatného ekonomického i sociálního rozvoje, který tlumí rozvoj státu hned na několika frontách. Snižuje účinnost zahraniční pomoci, negativně působí na výši zahraničních investic a ohrožuje politickou i veřejnou podporu poskytování pomoci ze strany rádcovských zemí. Světová banky vyvinula rozsáhlou protikorupční strategii, která mimo jiné decentralizuje veřejnou správu, zjednodušuje daňový systém, nastoluje makroekonomickou stabilitu a provádí demonopolizaci v oblasti ekonomického managementu a také se zaměřuje na občanskou společnost, média a nezávislé protikorupční útvary. Světová banka provádí i vzdělávací činnost v této oblasti. Preferovaným stylem je pro tuto organizaci při zavádění protikorupčních reforem podpora a posílení stávajícího institucionálního systému na rozdíl od druhého přístupu, který podporuje vznik nových speciálních protikorupčních institucí. 43 Přístup z internetu: URL: 44 Přístup z internetu: URL 2~pagePK:98400~piPK:98424~theSitePK:95474,00.html 47

48 Po 11. září 2001 v souvislosti s teroristickými útoky v New Yorku definovala přímé propojení mezi korupčními transakcemi organizovaným zločinem a terorismem. Aktuálnost těchto tří problémů vzbuzuje zvýšenou pozornost, problémem však je přivírání očí kvůli mocenským zájmům jednotlivých zemí nad situací v zemích jiných (např. USA-Kazachstán, Ruská federace atd.) 5. Kapitola:Etika Etika bývá pojem často skloňovaný v souvislosti s korupcí. Důvodem je situace již uvedená v první kapitole, která ukazuje, že ne všechno korupční jednání je možné postihnout legislativně. Z tohoto důvodu přistupuje korupci nadřazený pojem etika, která toto jednání označuje za nevhodné. Etika je v tomto případě intuitivní nepsaný soubor pravidel, který lidem ukazuje správné chování. Tento soubor je přizpůsoben nejen každé kultuře, ale také každému jedinci. Je možné prohlásit, že pravidla jsou v jednotlivých společnostech velmi podobná až stejná a je na jedinci, jak doslova je chápe a na kolik je ochoten je dodržovat Podnikatelská etika klima v ČR a SR Podnikatelská etika je jednou z podskupin etiky a jak je zřejmé z názvu upravuje oblast jednání v podnikatelských vztazích. Toto jednání je pak ve větší či menší míře dodržováno. Porušení pravidel může být v tomto případě sankcionováno buď státem, v případě že překroční pravidel podnikatelské etiky bylo zároveň překročením platných zákonů, nebo může být sankcionováno společností. Možnou sankcí v tomto případě je vyloučení neeticky jednajícího podnikatele nebo zákazníka z dalšího jednání, nebo sankce finanční, které za porušení některých podmínek penalizují nepoctivého hráče, případně může dojít k postihu nemateriálnímu jako je zničení pověst, dobrého jména atd. Etické jednání by se mělo v podnikání v dlouhém období vyplácet. Podle teorie Nové institucionální ekonomie, takovéto chování značně snižuje transakční náklady. Je možné snížit náklady na ověřování obchodního partnera, je možné uzavírat smlouvy, které nemusí myslet na každou možnost neetického jednání, důvěra v partnera může pomoct uzavřít obchody, které by v neetickém prostředí nevznikly. Druhotně je možné snížit náklady na soudní spory, exekutory a policii (příp. další osoby které dohlíží na plnění pravidel včetně osob za hranicí zákona) a je možné tyto lidi zaměstnat efektivněji. Zároveň však tato teorie poukazuje na to, že v prostředí, které je úplně etické, se může jednotlivci vyplatit chovat se neeticky. Tento vývoj pak logicky vyúsťuje, při 48

49 předpokladu jedince,který se snaží maximalizovat svůj zisk, s kterým teorie pracuje výsledek, kdy se celá společnost začne chovat neeticky a v tomto prostředí se znovu v dlouhém období vyplatí chovat eticky. Je tedy možné konstatovat, že podnikateli se vyplatí jednat eticky v dlouhém období, krátkodobě však může výrazně zvýšit svůj zisk neetickým jednáním. Opakovaně se v různých zemích objevuje tvrzení, že podnikání a etika nemají nic společného. Často je v této souvislosti skloňován problém zemí třetího světa, kde se objevují dva názory. Podle jednoho se v těchto zemí neetické prostředí zakonzervovalo, podle jiných se naopak změnila etika, která se přizpůsobila prostředí. V ostatních zemích se jedná o obvykle krátké přechodné období, časté po velmi výrazných změnách ve společenském uspořádání, jako jsou revoluce nebo války. Toto období má tu vlastnost, že maximální zisk, který je možné získat neetickým jednáním převyšuje dlouhodobé zisky získané jednáním etickým. Po odeznění tohoto období rychlého zisku se situace postupně stabilizuje, jak je možné vidět i na příkladu vývoje v transformujících se zemích Vývoj a současné klima v ČR Kromě krátkého období mezi světovými válkami, neměla Česká (potažmo Československá) republika čas na formování podnikatelské etiky, takže v současné době není možné navázat na něco existujícího. V období první republiky, i když je vnímána jako zlaté období byla podnikatelská etika pouze ve vývoji. Častá byla korupce v byrokratickém aparátu zděděném po Rakousko-Uhersku, nepotismus a klientelismus. Zlepšování situace bylo násilně přerušeno dobou Protektorátu a druhé světové války, kdy došlo k výrazným změnám v etice obecně a podnikatelské etice zvlášť. Tři roky po jejím skončení byly příliš krátké pro její znovuzavedení a následný převrat v roce 1948 zcela změnil další podmínky vývoje. Podnikatelské prostředí bylo násilně změněno a o podnikatelské etice nelze příliš mluvit. Vztahy dodavatel/odběratel byly řízeny státem a potažmo jeho úředníky a docházelo k pokřivení etického cítění nejen v podnikání, ale i v lidech. Jako většina byrokratických systémů, byl i komunistický režim silně náchylný ke korupci. Tato korupce byla částečně institucionalizována a režimem byla tolerována, dokud neporušovala jeho mocenský monopol. Stínové podnikání a drobná korupce byly důsledkem neuspokojené poptávky, která byla silná zejména v oblasti služeb. Korupce v této době byla velmi vysoká, ale jednalo se spíše o korupci malou. 49

50 Po listopadové revoluci se v krátkém okamžiku změnilo prostředí. Nový podnikatelé neměli zkušenosti v podnikání a také jim chyběla podnikatelská etika. 50 let stačilo k téměř úplnému zmizení poznatků z této oblasti a zároveň následující období nabízelo možnosti obrovských zisků, ale pouze krátkodobě. Nelze se tedy divit, že došlo přesně podle předpokladů vyjádřených výše k velkému rozmach neetického jednání. V literatuře je toto období často nazýváno obdobím divokého kapitalismu, snad jako připomínka období Divokého západu, kdy si každý jednotlivec tvořil vlastní pravidla a právo a etika byly určovány právem silnějšího. Rychlá liberalizace nedávala čas k zavedení formálních pravidel podnikání natož pravidlům neformálním. Jak je vidět v následující tabulce bylo to téměř nemožné. Tab.č.2: Změny ve společnosti Úroveň Usazení neformálních institucí, tradic, norem, náboženství Vytváření institucionálního prostředí: formální pravidla hry ve vztahu k vlastnictví (státní zřízení, občanský pořádek, soudnictví, administrativa) Správa věcí veřejných: uplatňování pravidel, zejména velký význam kontraktu ve vazbě na snižování transakčních nákladů Trvání a frekvence změn v letech Od 10² do 10³ Od 10 do 10³ Od 1 do 10 Záměr který je sledován Často vznikají spontánně Upravit institucionální prostředí Upravit strukturu veřejné správy Alokace zdrojů a zaměstnanost Průběžně Upravit marginální podmínky Pramen: Protikorupční nástroje 45 Je však v současnosti často probíraným tématem, zda situace nemohla vypadat lépe, pokud by se místo šokového přístupu zvolil přístup gradualistický. V sytému který byl nastolen často chyběl mechanismus fungování odpovědnosti a zároveň byl tento systém přetěžován. Nově přijímané zákony se často překrývaly a vytvářely tak právní nejistotu a v jiných oblastech zase neošetřené situace. Stát není schopen vykonávat své funkce 45 SIČÁKOVÁ-BEBLAVÁ, E., ZEMANOVIČOVÁ, D.,: Protikorupčné nástroje 1.vyd. Bratislava: Róbert Vico, s. ISBN

51 tak, aby zaručil ochranu majetku svých občanů. Nedostatek státnosti je jako negativní důsledek přisuzován tzv. šokové terapii ekonomické transformace, která ve velké míře proběhla právě v ČR 46 V současnosti, tedy asi 15 let od této změny lze konstatovat, že tato situace se již uklidňuje a podnikatelská sféra se stává etičtější, i když mnohé problémy stále přetrvávají. Druhotná platební neschopnost mnoha podniků je způsobená neetickým jednáním partnerů a také etika při jednání s úřady je přetrvávajícím problémem Problém veřejných zakázek Korupce ve veřejných zakázkách možná není nejrozšířenější formou korupce ve státní správě, ale je zřejmě nejvíce sledovaná. Předpokládá se, že až 30% finančních prostředků vynaložených na veřejné zakázky je vynaloženo zbytečně 47. V praxi je možné se setkat s korupcí v průběhu celého procesu uzavírání a plnění veřejných zakázek a to jak na straně dodavatelů tak na straně zadavatelů zakázky Před uzavřením smlouvy může kupující: přizpůsobit dodací podmínky tak, aby zvýhodnily určité dodavatele omezit informovanost o smluvních možnostech předstírat naléhavou situaci proto, aby odůvodnil udělení zakázky jedinému kontrahentovi při vyloučení konkurence porušit tajnost dodavatelských nabídek diskvalifikovat potenciální dodavatele neoprávněným požadováním určitých kvalifikací Dodavatel zároveň může Dohodnout se na pevných soutěžních cenách Podporovat diskriminující technické podmínky Nepovoleně zasahovat do hodnocení 46 MLČOCH, L.: Zastřená vize ekonomické transformace In: Transparency International ČR: Kniha protikorupčních strategií 1.vyd. Praha: Transparency International Česká republika, s. 47 Transparency International ČR: Kniha protikorupčních strategií 1.vyd. Praha: Transparency International Česká republika, s.. 51

52 Při plnění zadané veřejné zakázky může dojít ze strany nakupujícího k: záměrnému přehlížení požadavků na splnění standardů kvality, kvantity či jiné standardy definované smlouvou odvezení dodaného zboží za účelem dalšího prodeje požadavkům dalších osobních výhod Dodavatel ve fázi plnění smlouvy může: nahradit původně slíbené zboží zbožím nižší kvality padělat standardy kvality či certifikáty fakturovat vyšší či nižší částky než bylo domluveno podplácet zaměstnance dohlížející na plnění smlouvy Změny, které mohou korupci omezit nebo aspoň snížit posílení právního rámce vytvoření rámce smysluplných a konzistentních pravidel pro zadávání veřejných zakázek zvýšit transparentnost jednání při otvírání a hodnocení nabídek určit pravidla pro poskytování provizí začlenit do procesu rozhodování osoby na transakci nezúčastněné omezení možnosti navyšování ceny v průběhu plnění smlouvy 5.4. Etický kodex zaměstnance Protože není možné v rámci legislativy přijmout opatření která by zabránila dokonale korupci ve státní správě a etika ještě není dostatečně preferovaným přístupem, přistoupila řada organizací veřejného i soukromého sektoru k vytvoření etických kodexů pro své zaměstnance. Je to soubor konkrétních opatření, kterými daná organizace vymezuje žádoucí chování. Vychází z hodnot a principů organizace a slouží k prosazování etického chování, zlepšuje pracovní prostředí a zaměstnanci si s jeho pomocí snáze uvědomí svá práva a povinnosti. Také je tímto způsobem omezeno chování, které je neetické, ale zaměstnanci si před sebou dokážou tato přestoupení zdůvodnit jako přijatelné. Dodržování jasně určených a objektivně sledovatelných pravidel přispívá k hodnocení nejen uvnitř organizace jako takové, ale slouží i k vnější komunikaci. Závazek dodržovat tato kritéria působí směrem dovnitř jako sjednocovací prvek v rámci organizace a navenek posiluje její důvěryhodnost. To se pak odráží 52

53 v kvalitě vztahů s okolím. U nás jsou tyto kodexy využívány zejména v nadnárodních společnostech a u profesních asociací. Podmínkou funkčnosti podobného kodexu je jeho zaměření na realitu, konkrétnost a jednoznačnost. V roce 2001 byl schválen vládním ustanovením Kodex etiky zaměstnanců ve veřejné správě. Pro potřeby diplomové práce zde uvádím čl.5, celý Etický kodex je uveden v příloze B. (1) Zaměstnanec nevyžaduje ani nepřijímá dary, úsluhy, laskavosti, ani žádná jiná zvýhodnění, která by mohla ovlivnit nebo zdánlivě ovlivnit rozhodování ve věci, narušit profesionální přístup k věci, nebo která by bylo možno považovat za odměnu za práci, která je jeho povinností. (2) Zaměstnanec nedovolí, aby se v souvislosti se svým zaměstnáním ve veřejné správě dostal do postavení, ve kterém je zavázán oplatit prokázanou laskavost, nebo které jej činí přístupným nepatřičnému vlivu jiných osob. (3) Pokud je zaměstnanci v souvislosti s jeho zaměstnáním ve veřejné správě nabídnuta jakákoli výhoda, odmítne ji a o nabídnuté výhodě informuje svého nadřízeného. (4) Zaměstnanec se v soukromém životě vyhýbá takovým činnostem, chování a jednání,které by mohli snížit důvěru ve veřejnou správu v očích veřejnosti, nebo dokonce zavdat příčinu k vydírání zaměstnance v důsledku jeho jednání v rozporu s právními předpisy nebo etickými normami. Tento etický kodex celkem úspěšně pokrývá škálu možného korupčního jednání státních úředníků a v závěru také ukládá povinnost oznámit korupční jednání, s kterým se stkal svému nadřízenému nebo orgánům činným v trestním řízení. Tento kodex však není právně závazný, takže je brán jako jisté doporučení vhodného chování, je však v budoucnosti možné aby se právně závazným stal. Tuto možnost prosazuje Multidisciplinární výbor pro korupci (GMC) v rámci Rady Evropy a to prostřednictvím jeho připojení k pracovní smlouvě nebo pracovnímu řádu. V tomto případě je možné sledovat další možnost, že boj proti korupci je v české společnosti brán s odstupem. Dva roky po zavedení tohoto doporučení jej přijalo 22 z 25 úřadů, ale zveřejnil jej pouze Český statistický úřad (dle usnesení zveřejnilo kodex Ministerstvo vnitra jako informativní materiál pro veřejnost). Ostatní úřady ho zveřejnily na intranetu nebo jako vnitřní předpis, do kterého nemá společnost možnost nahlédnout. Ministerstvo kultury jej nepřijalo do a nehodlalo tak učinit ani v nejbližší době celá zpráva k ( ) 53

54 6. Kapitola: Mezinárodní komparace 6.1. Index CPI v EU Dlouhodobé průzkumy, na kterých je Index CPI založen nám umožňují sledovat poměrně dobře časově i mezinárodně srovnatelná fakta týkající se korupce. V této práci je uveden přehled výsledků zemí Evropské Unie od roku 1998, tedy původních 15 zemí a 10 nových členů. Kvůli přehlednosti byly země rozděleny podle dosáhnutých výsledků do několika souborů Prvním uvedeným souborem jsou tři země skandinávské doplněné ještě Lucemburskem, Nizozemskem a Spojeným královstvím. Země skandinávské dosahují v EU stabilně nejlepších výsledků a to zejména Dánsko a Finsko které za sledované období nespadly pod hranici 9,5 bodů a několikrát získaly dokonce plný počet bodů a mohly být hodnoceny jako korupce prosté. Jejich vývoj po roce 2000 však ukazuje, že tento statut nebyl udržen. S malým odstupem je následuje Švédsko s patrným zakolísáním v roce Tento rok byl zaznamenán pokles u všech zmíněných zemí s výjimkou Spojeného království. Všechny tyto země dosahují světově nadstandardních výkonů a významně zvyšují i průměr EU. Graf.č.5: Vývoj CPI v zemích EU (1) 10 9,5 9 8, Pramen: Index CPI Dánsko Finsko Lucembursko Nizozemsko Spojené království Švédsko V této kategorii jsou již výsledky značně rozvrstvené. Nejvýraznější je zde postup Belgie, která se z 5,5 bodu postupně a plynule propracovala na dnešních 7,4. 49 Přístup z internetu: URL: 54

55 Také je v této skupině možno sledovat růst i v posledních několika letech, v předchozí skupině to byla spíše stagnace nebo pokles. Poměrně dobrých výsledků dosahuje Rakousko, které se pomalu tlačí na špičku, těsně následováno Německem. Francie se v Indexu také posouvá celkem stabilním vývojem výše. Pokles zaznamenávají Belgie i Irsko, a vzhledem k velikosti poklesu nelze mluvit o nějakém výrazném zhoršení. Novou zemí je v této tabulce Malta a vzhledem k tomu, že byla do souboru států začleněna pouze před rokem, nelze ještě vývoj příliš dobře odhadnout. Graf.č.6: Vývoj CPI v zemích EU (2) 9 8,5 8 7,5 7 6,5 6 5, Belgie Francie Irsko Malta Německo Rakousko Pramen: Index CPI Z dalších zemí si nejlépe vedou Španělsko a Portugalsko jejich výsledky se stabilně pohybují kolem 7 (Španělsko) resp. 6,5 bodu (Portugalsko). Velmi dobře sledovatelným trendem jsou přírůstky Estonska, které se meziročně zlepšuje o téměř 0,5 bodu, tedy podobně jako výše uvedená Belgie. Otázkou je další vývoj Kypru, který je zatím zařazen do Indexu pouze tři roky a Slovinska, které po velké změně v roce 2002 osciluje kolem 6 bodů. Tyto země se již nacházejí až na Španělsko pod průměrem EU, který má v roce 2005 hodnotu 6,672 bodu. Pod tuto hranici spadá z výše uvedených grafů pouze Malta. 50 Přístup z internetu: URL: 55

56 Graf.č.7. Vývoj CPI v zemích EU (3) 7,5 7 6,5 6 5, Španělsko Kypr Slovinsko Portugalsko Estonsko Pramen: Index CPI Jak je vidět už výše, žádná z nově přistupujících zemí nedosahuje ani průměru EU a to je potřeba přihlédnout k tomu, že jsou to především tyto země, které jej zhoršují. Z původních 15 zemí průměru nedosahují pouze Portugalsko, a právě následující Itálie a Řecko. Průměr původních členských zemí by byl bez 10 nováčků vyšší o 1,1 bodu a jeho hodnota by tedy přesahovala 7,7 bodu. Pobaltské země zaznamenávají stále zvyšující se výsledek, přičemž Estonsko se již blíží průměru EU (viz.výše) a Lotyšsko a Litva jej vytrvale následují. Přitom Litva startovala z nenižší příčky 2,5 bodu a v průběhu tří let jej zvýšila o 2,1 co je nejrychlejší růst v zemích EU. V posledních letech však stagnuje. Dvě původní země EU-15 v posledním období zaznamenávají spíše stagnaci (Řecko) nebo pokles s mírným zotavením (Itálie). 51 Přístup z internetu: URL: 56

57 Graf.č.8: Vývoj CPI v zemích EU (4) 6 5,5 5 4,5 4 3,5 3 Itálie Litva Lotyšsko Řecko 2, Pramen: Index CPI Nejlépe můžeme sledovat vývoj tzv. Vyšegrádské čtyřky, tedy České republiky, Maďarska, Polska a Slovenska. Všechny tyto země měly podobný start. Transformující se země, původně centrálně plánované ekonomiky se všemi neduhy s tím spojenými. Nejlépe i když s patrným zakolísáním probíhal vývoj v Maďarsku. Naopak ani jedno vylepšení pozice v sledovaném období nezaznamenalo Polsko. Vývoj v ČR a SR si dovoluji rozebrat blíže. Graf č.9: Vývoj CPI v zemích EU (5) 5,5 5 4,5 4 3,5 Česká republika Maďarsko Polsko Slovensko Pramen: Index CPI V tomto grafu je patrná blízká pozice ČR, Maďarska a Polska. Jejich další vývoj se však významně liší. Dá se říct, že česká republika se vydává střední cestou. Hned od počátku začaly dosahované hodnoty se zrychlujícím tempem klesat. 52 Přístup z internetu: URL: 53 Přístup z internetu: URL: 57