Zadávání veřejných zakázek v praxi

Transkript

1 Bankovní institut vysoká škola Praha katedra Práva Zadávání veřejných zakázek v praxi Bakalářská práce Autor: Josef Skokan Právní administrativa v podnikatelské sféře Vedoucí práce: JUDr., Šárka Palermová Praha duben 2014

2 Prohlašuji, ţe jsem bakalářskou práci zpracoval samostatně a v seznamu uvedl veškerou pouţitou literaturu. Svým podpisem stvrzuji, ţe odevzdaná elektronická podoba práce je identická s její tištěnou verzí, a jsem seznámen se skutečností, ţe se práce bude archivovat v knihovně BIVŠ a dále bude zpřístupněna třetím osobám prostřednictvím interní databáze elektronických vysokoškolských prací. V Bohumíně dne 28. dubna 2014 Josef Skokan

3 Děkuji paní JUDr. Šárce Palermové za připomínky, cenné rady a konzultace, které mi poskytla během zpracovávání této bakalářské práce.

4 ANOTACE Práce se zabývá problematikou veřejných zakázek, resp. zadáváním veřejných zakázek ve veřejné správě. V úvodu jsou vysvětleny klíčové pojmy a proces zadávacího řízení. Další část je věnovaná výčtu pochybení ze strany zadavatele a činnosti kontrolních orgánů, které dohlíţí na dodrţování zákona o veřejných zakázkách. Závěr práce popisuje změny legislativy ve výše uvedené oblasti od dubna roku Klíčová slova: veřejná zakázka, zadavatel, uchazeč, zadávací řízení, správní delikty, trestní odpovědnost

5 ABSTRACT The work deals with the issue of public procurement and procurement procedures in the public administration. In the introduction explains the key terms and the process of the procurement procedure. The next part is dedicated to the enumeration of the errors of the contracting authority and to the activities of control authorities which supervise compliance with the law of public procurement. The conclusion of the work describes the legislative changes in the above mentioned parts since April Key words: a public contract, applicant, contract management, administrative offenses, criminal responsibility

6 OBSAH ÚVOD VEŘEJNÁ ZAKÁZKA Pojem veřejná zakázka Zákon o veřejných zakázkách Zadavatelé veřejných zakázek Druhy veřejných zakázek Zadávací řízení Nástroje k transparentnímu zadávání veřejné zakázky ZADÁVÁNÍ VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK V PROSTŘEDÍ VEŘEJNÉ SPRÁVY POCHYBENÍ ZADAVATELŮ VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK Chyby spojené s přípravou zadávacího řízení Chyby v průběhu zadávacího řízení Chyby po ukončení zadávacího řízení Kontrola postupů zadávání veřejných zakázek KONTROLA POSTUPŮ ZADÁVÁNÍ VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK Nejvyšší kontrolní úřad Úřad pro ochranu hospodářské soutěţe Projekt Osvěta a transparentnost veřejných zakázek Námitky proti úkonům zadavatele Návrhové řízení Řízení z vlastního podnětu Správní delikty Příklady sankcí z praxe Soudy Tresty v oblasti veřejných zakázek Trestní odpovědnost zadavatele Trestní odpovědnost uchazeče AKTUÁLNÍ STAV ZÁKONA O ZADÁVÁNÍ VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK Novela zákona od 1. dubna 2012 (tzv. Protikorupční) Novela zákona od 1. ledna 2014 (tzv. Technická) Nové zadávací směrnice EU...41 ZÁVĚR SEZNAM POUŢITÉ LITERATURY

7 ÚVOD Veřejné zakázky jsou ţivým tématem nejen pro stavební firmy v roli dodavatelů, ale zaměstnávají i právní kanceláře, státní úřady a mezinárodní organizace, které u nás dohlíţejí na rovné podmínky konkurenční soutěţe. Prostřednictvím veřejných zakázek je kaţdoročně přerozdělováno značné mnoţství finančních zdrojů z veřejných rozpočtů, ať jiţ státní správy či samosprávných celků. Dle mého názoru jsou veřejné zakázky klíčovým nástrojem pro oţivení ekonomiky. Pro svou bakalářskou práci jsem zvolil téma Zadávání veřejných zakázek v praxi jelikoţ je mi toto téma velmi blízké, zajímám se o něj a sleduji vývoj legislativy v dané oblasti. Pracuji na městském úřadě, kde se v roli pozorovatele, setkávám s aplikací zákona o veřejných zakázkách v praxi při realizaci velkých investic např. výstavba víceúčelové haly, rekonstrukce kulturního domu či akcích typu výměna oken panelových domů, opravy školských budov, údrţba zeleně apod. Mou snahou je podat takový výklad, který by poskytl čtenáři základní povědomí o tom, jakým způsobem probíhá proces zadávání zakázek a co je třeba znát, aby byl proces v souladu se základními principy transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace. Splnění zásad zadávání a všech detailních pravidel v kaţdodenní praxi je náročné na plánování, realizaci i následnou kontrolu. Proto se ve své práci také zaměřím na nejčastější pochybení ze strany zadavatelů a kontrole postupů zadávání. Závěr práce je věnován popisu v současné době poslední změny legislativy ve výše uvedené oblasti, ke které došlo k 1. lednu Cílem práce je tedy popis aktuálního stavu zákona o veřejných zakázkách a zamyšlení nad úskalími, která při aplikaci zákona hrozí. 7

8 1 VEŘEJNÁ ZAKÁZKA Veřejnou zakázkou lze z laického pohledu nazývat obstarání veřejného statku nebo veřejné sluţby, jejichţ producentem je soukromý sektor, spotřebitelem veřejnost a zprostředkovatelem zajišťovacího procesu zadavatel veřejné zakázky. Jedná se o nákup zboţí, zadání práce, objednání díla nebo sluţby veřejným subjektem, orgánem veřejné moci, kterým je stát, obec, územní samosprávné celky, organizace jimi zaloţené, nebo případně dalším subjektem, který hospodaří s penězi, nebo jinými veřejnými hodnotami pocházejícími z daní, poplatků či jiných zdrojů veřejného bohatství. 1 Z pohledu ekonomického lze povaţovat veřejnou zakázku za účelnou alokaci zdrojů, realizovanou na základě veřejné soutěţe. Veřejné zakázky zajišťují věcně a materiálně provoz nebo fungování především orgánů veřejné správy a to činnostmi, které si veřejné orgány nejsou schopny zajistit z vlastních zdrojů či vlastními silami. Účelnost výše uvedené alokace spočívá zejména v tom, ţe pouţité zdroje jsou vyuţity ekonomicky ve smyslu kritérií hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti. 2 Povinnost dodrţovat výše uvedená kritéria pro alokaci zdrojů ukládá zadavateli zákon o finanční kontrole s povinností následně kontrolovat, jak byla tato kritéria splněna. 3 Současně z ekonomického hlediska nelze opomenout fakt, ţe díky realizaci veřejných zakázek dochází ke sníţení nezaměstnanosti a současně i dochází k podporování např. zdravotně postiţených osob tím, ţe pokud jsou ve veřejných zakázkách na straně uchazeče, dochází k jejich zvýhodnění Pojem veřejná zakázka Pojem veřejná zakázka, resp. konkrétní právní interpretace tohoto pojmu, je naprosto výstiţně a dostatečně vymezena Zákonem o veřejných zakázkách. 8 Zákon o veřejných zakázkách v 7 veřejnou zakázku vymezuje jako zakázku realizovanou na základě smlouvy mezi zadavatelem a jedním či více dodavateli, jejímţ předmětem je úplatné poskytnutí dodávek či sluţeb nebo úplatné provedení stavebních prací, kterou je zadavatel povinen zadat podle Zákona o veřejných zakázkách a musí být realizována na základě písemné smlouvy. 1 OCHRANA, František. Zadávání, hodnocení a kontrola veřejných zakázek: (ekonomická analýza). 1. vyd. Praha: Ekopress, 2008, str ISBN JURČÍK, Radek. Zadávání veřejných zakázek a udělování koncesí v ČR a v EU. 1. vyd. Praha: C.H. Beck, 2007, str Beckovy příručky pro právní praxi. ISBN ČESKÁ REPUBLIKA. Zákon č. 320 ze dne 9. srpna 2001 o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole). In: Sbírka zákonů České republiky. 2001, částka 122, s Dostupný také z:

9 Jak jiţ bylo výše uvedeno, pro realizaci veřejné zakázky je nezbytné uzavřít smlouvu mezi zadavatelem a vybraným, resp. vítězným uchazečem. Předmětem dané smlouvy pak musí být dodávky, sluţby či stavební práce a to vše za úplatu. Při uzavírání smlouvy je nezbytné řídit se postupem, který pro tento účel smluv Zákon stanovuje Zákon o veřejných zakázkách Zadávání veřejných zakázek upravuje zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů. Zákon o veřejných zakázkách v aktuálním znění má 161 paragrafů a je rozdělen na devět částí. První část zákona nazvaná Obecná ustanovení obsahuje vysvětlení základních pojmů (zadavatel, veřejná zakázka, typy jednotlivých zakázek apod.). Druhá část zákona je rozdělena do osmi hlav a jejím předmětem je zadávací řízení. Zde jsou uvedeny druhy zadávacích řízení a podmínky jejich uţití a dále upravuje celý průběh zadávacího řízení. Třetí část pod názvem Zvláštní postupy v zadávacím řízení je rozdělena do pěti hlav a upravuje některé postupy a instituty jako například předběţná oznámení, rámcové smlouvy, elektronické aukce apod. Čtvrtá část zákona, Zvláštní postupy, je zaměřena především na soutěţ o návrh a je rozdělena na dvě hlavy. Pátá část je rozdělena na dvě hlavy a najdeme v ní ustanovení týkající se ochrany proti nesprávnému postupu zadavatele. Tato část je důleţitá pro dodavatele, jelikoţ upravuje moţnost podání námitek a dále je zaměřena na dohled nad dodrţováním zákona. Šestá část se skládá ze čtyř hlav, které upravují zejména rejstříky a seznamy dodavatelů, ale také rejstřík osob se zákazem plnění veřejných zakázek. Sedmá část obsahuje společná ustanovení, týkající se zejména uveřejňování, komunikace mezi zadavatelem a dodavatelem, uţití elektronických nástrojů apod. V osmé části jsou uvedena přechodná, zmocňovací a zrušovací ustanovení a v deváté pak účinnost zákona Zadavatelé veřejných zakázek Dle 2 Zákona o veřejných zakázkách rozlišujeme tři základní kategorie zadavatelů, jimiţ jsou veřejný zadavatel, dotovaný zadavatel a sektorový zadavatel. V souvislosti s kategorizací zadavatelů je dále nutné zmínit rovněţ v 3, tohoto zákona zakotveného centrálního zadavatele. Tento zadavatel pro jiné zadavatele pořizuje dodávky či sluţby, jeţ jsou předmětem veřejných zakázek, které následně prodává jiným zadavatelům za cenu nikoliv vyšší, neţ za kterou byly dodávky či sluţby pořízeny nebo provádí zadávací řízení na účet jiných zadavatelů. 9

10 Za veřejného zadavatele jsou povaţováni vykonavatelé veřejné správy ve formálním nebo materiálním pojetí, kteří vykonávají činnosti za účelem uspokojování potřeb veřejného zájmu, konkrétně tedy Česká republika, státní příspěvkové organizace, územní samosprávné celky, tedy obce nebo kraje, příspěvkové organizace, u níţ funkci zřizovatele vykonává územní samosprávný celek a jiné právnické osoby (např. ČNB, Fond národního majetku ČR, ČT a další). Toto vymezení veřejného zadavatele vychází z tzv. veřejnoprávního subjektu v zadávacích směrnicích EU. Tento pojem vznikl z důvodu potřeby interpretace termínu stát z funkčního hlediska. 4 Aby byla fyzická nebo právnická osoba povaţována za dotovaného zadavatele, musí splnit současně všechny podmínky stanovené Zákonem o zadávání zakázek tzn., ţe se musí jednat, o tímto zákonem taxativně vymezenou nadlimitní veřejnou zakázku na stavební práce či sluţby a tato zakázka musí být hrazena z více neţ 50 % z peněţních prostředků poskytnutých veřejným zadavatelem Druhy veřejných zakázek Podle zadavatele veřejných zakázek (ZVZ) se zakázky rozdělují do dvou základních kategorií, a to podle jejich předmětu a podle výše předpokládané hodnoty. Stanovení druhu veřejné zakázky je nezbytné k určení předpokládané hodnoty veřejné zakázky a k výběru některého druhu zadávacího řízení. Zakázky dle předmětu: Zákon při rozdělení veřejných zakázek dle jejich předmětu vychází ze zadávacích směrnic EU, kde je upravena samostatná směrnice na dodávky, sluţby a stavební práce. Veřejnou zakázkou na dodávky je veřejná zakázka, jejímţ předmětem je pořízení věci (zboţí) zadavatelem, a to zejména formou koupě, koupě zboţí na splátky, nájmu zboţí nebo nájmu zboţí s právem následné koupě (leasing). Veřejné zakázky na dodávky se zadávají relativně nejsnadněji, není totiţ třeba řešit problém s definicí technických specifikací, jelikoţ tyto jsou běţně dostupné. Snadnost zadávání rovněţ spočívá v opakování se zakázky a v tom, ţe tyto nejsou individuálně určené. 6 4, Radek.. 2. vyd. Praha: C.H.Beck, Beckovy příručky pro právní praxi. ISBN vyd. Praha: Wolters Kluwer Česká republika, ISBN JURČÍK, Radek. Zadávání veřejných zakázek a udělování koncesí v ČR a v EU. 1. vyd. Praha: C.H. Beck, 2007, str Beckovy příručky pro právní praxi. ISBN

11 Za veřejnou zakázku na dodávky je třeba rovněţ povaţovat veřejnou zakázku, pokud je předmětem veřejné zakázky vedle samotného pořízení věci (zboţí) i poskytnutí sluţby, přičemţ tato sluţba spočívá v umístění, montáţi nebo uvedení takové věci (zboţí) do provozu za předpokladu, ţe poskytnutí sluţby není základním účelem veřejné zakázky, avšak poskytnutí sluţby je nezbytné ke splnění veřejné zakázky na dodávky. Příkladem veřejných zakázek na dodávky, je např. nákup výpočetní techniky, nábytku, kancelářských potřeb, leasing automobilů, strojů apod. Dodávkou se rovněţ rozumí odběr elektrické energie, plynu apod. Veřejnou zakázkou na stavební práce je veřejná zakázka, jejímţ předmětem je a) provedení stavebních prací týkajících se některých z činností uvedených v příloze č. 3 zákona, b) provedení stavebních prací dle písm. a) a současně i s nimi související projektová nebo inţenýrská činnost (znamená to tedy, ţe musí být započteny do předpokládané hodnoty stavebních prací) nebo c) zhotovení stavby ve smyslu stavebního zákona, která je výsledkem stavebních nebo montáţních prací, případně i související projektové či inţenýrské činnosti, a která je jako celek schopna plnit samostatnou ekonomickou nebo technickou funkci. 7 Do předmětu veřejné zakázky na stavební práce téţ spadají i dodávky a sluţby nezbytné k provedení předmětu veřejné zakázky, tyto však musí být poskytovány společně se stavebními pracemi. Veřejnou zakázku na stavební práce je i veřejná zakázka, kdy stavební práce zadavatel pořizuje s vyuţitím zprostředkovatelských nebo podobných sluţeb, které zadavateli poskytuje jiná osoba. Veřejnou zakázkou na sluţby se rozumí veřejná zakázka, která není veřejnou zakázkou na dodávky nebo veřejnou zakázkou na stavební práce. Je-li předmětem veřejné zakázky mimo poskytnutí sluţeb i pořízení dodávky, půjde o veřejnou zakázku na sluţby v tom případě, ţe předpokládaná hodnota poskytovaných sluţeb je vyšší neţ předpokládaná hodnota poskytované dodávky - jde o tzv. princip těţiště. Stejně se bude postupovat, pokud předmětem veřejné zakázky jsou určité stavební práce, poskytované v souvislosti s konkrétními sluţbami, rovněţ se bude jednat o veřejnou zakázku na sluţby. 8 7 ČESKÁ REPUBLIKA. Zákon č. 137 ze dne 14. března 2006 o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů,(zákon o veřejných zakázkách). In: Sbírka zákonů České republiky. 2006, částka 47, s Dostupný také z: /Legislativa/Narodni-legislativa-aktualni-a-uplne-zneni-z-(1)/ZVZ. 8 KRČ, R., K. MAREK a M. PETR. Zákon o veřejných zakázkách a koncesní zákon: s komentářem. 2. podstatně přeprac. a dopl. vyd. Praha: Linde, 2008, str ISBN

12 Zakázky dle předpokládané hodnoty: Předpokládanou hodnotou veřejné zakázky se rozumí předpokládaná výše peněţitého závazku zadavatele. Pro stanovení předpokládané hodnoty je rozhodná cena bez DPH a zadavatel ji stanovuje jiţ před zahájením zadávacího řízení. Podle výše předpokládané hodnoty pak dělíme veřejné zakázky takto: 1) Veřejné zakázky malého rozsahu na dodávky a sluţby do Kč bez DPH 2) Veřejné zakázky malého rozsahu na stavební práce do Kč bez DPH 3) Podlimitní zakázky na dodávky a sluţby od do ,- Kč bez DPH 4) Podlimitní zakázky na stavební práce od Kč bez DPH do Kč bez DPH 5) Nadlimitní zakázky na dodávky a sluţby nad ,- Kč bez DPH 6) Nadlimitní zakázky na stavební práce nad Kč bez DPH Zadávací řízení Základní druhy zadávacího řízení taxativně uvádí 21 zákona o veřejných zakázkách. Jedná se o šest základních: otevřené řízení uţší řízení jednací řízení s uveřejněním jednací řízení bez uveřejnění soutěţní dialog zjednodušené podlimitní řízení s tím, ţe jiţ výše zmiňované ustanovení 17 písm. m, v druhé části výslovně uvádí další dva specifické druhy zadávacího řízení, a to dynamický nákupní systém veřejnou zakázku na základě rámcové smlouvy 9 ENOVATION s.r.o. Změna limitů u veřejných zakázek, In: Profi Tender komplexní zajištění veřejných zakázek [online] [cit ]. Dostupné z: 12

13 Za jistý druh zadávacího řízení lze také povaţovat soutěţ o návrh postup při výběru subdodavatele v případě veřejné zakázky v oblasti obrany nebo bezpečnosti V otevřeném a užším řízení oznamuje zadavatel neomezenému počtu dodavatelů svůj úmysl zadat veřejnou zakázku v jednom z těchto zadávacích řízení. Obě tato řízení lze charakterizovat tím, ţe je lze pouţít bez dalšího. Zatímco v otevřeného řízení vyzývá zadavatel uchazeče k podání nabídek a současně prokázání splnění kvalifikace, v uţším řízení zadavatel nejprve vyzve uchazeče k prokázání kvalifikace a aţ na základě posouzení vyzve úspěšné uchazeče k podání nabídek. Jednací řízení s uveřejněním je, co se postupu týče ve své počáteční fázi obsahově shodné s uţším řízením v tom smyslu, ţe rovněţ dochází k výzvě k podání ţádostí o účast a k prokázání kvalifikace směřované neomezenému počtu subjektů. Na rozdíl od uţšího řízení však nedochází v případě úspěšných uchazečů k podání nabídek, nýbrţ k dalšímu jednání a následnému výběru nejvhodnější nabídky. Jestliţe v doposud uvedených případech byla neomezenému počtu subjektů adresována oznámení o zadání veřejné zakázky, pak v případě jednacího řízení bez uveřejnění je adresována jednomu anebo omezenému počtu zájemců výzva zadavatele k jednání a navíc kvalifikace je prokazována jen na jeho ţádost. Oproti jednacímu řízení s uveřejněním ještě neţ uchazeči vůbec podají své nabídky, předchází tomu jednání mezi uchazeči a zadavatelem, jehoţ cílem je optimalizace obchodních a cenových podmínek. Na rozdíl od otevřeného a uţšího řízení, jednací řízení s uveřejněním a bez uveřejnění je s ohledem na jejich pouţití limitováno zákonem stanovenými podmínkami. Soutěžní dialog přichází v úvahu v situaci, kdy veřejný zadavatel není schopen na začátku dostatečně specifikovat předmět plnění například z důvodu technické náročnosti. Ten pak adresuje výzvu neomezenému okruhu uchazečů k ţádosti o účast a k prokázání splnění kvalifikace. S úspěšnými uchazeči vede soutěţní dialog, jehoţ cílem je tentokrát nalézt nejvhodnější řešení, které se poté promítá do zadávací dokumentace, jakoţto podkladu pro sestavení nabídky uchazeči. Zjednodušené podlimitní řízení je kdyţ zadavatel, jak vyplývá jiţ z názvu tohoto institutu, vyuţívá zjednodušeného podlimitního řízení v případě zakázky podlimitní, nebo 13

14 zakázky malého rozsahu tak, ţe nejméně pěti uchazečům adresuje výzvu k podání nabídky společně s prokázáním splnění kvalifikace. Jeho pouţití opět limitují zákonné podmínky. Při pouţití jednotlivých druhů zadávacích řízení je vţdy třeba mít na paměti, ţe výběr konkrétního druhu musí respektovat podmínky pro jeho pouţití, aby nedocházelo k cílenému narušování hospodářské soutěţe účelovou volbou zadávacích řízení a porušení základních zásad nediskriminace, rovnosti a transparentnosti při zadávání veřejných zakázek. 10 Zadávací řízení je zahájeno dnem uveřejnění oznámení o zahájení zadávacího řízení. Tomuto okamţiku však předchází rozsáhlá příprava ze strany budoucího zadavatele. Nejenţe je nutné přesně ujasnit předmět dané zakázky, ale zároveň je potřeba stanovit její předpokládanou maximální hodnotu, základní hodnotící kritéria, poţadavky na kvalifikaci uchazečů či stanovit lhůtu pro podání ţádostí o zadávací dokumentaci a pro podání nabídky. Tyto a další informace tvoří podstatné náleţitosti zadávací dokumentace a v neposlední řadě téţ určují druh zadávacího řízení Vlastní průběh zadávacího řízení pak má několik moţných podob, které jsou závislé například na předpokládané hodnotě veřejné zakázky, pozici zadavatele či na věcném charakteru plnění. Podle výše hodnoty tak rozlišujeme mezi zakázkou malého rozsahu, dále pak podlimitní a nadlimitní veřejnou zakázkou. Přitom se veřejná zakázka malého rozsahu nemusí s výjimkou zásad transparentnosti a rovného zacházení a rovněţ zákazu diskriminace řídit ustanoveními zákona o veřejných zakázkách. Podle věcného charakteru plnění pak rozlišujeme veřejné zakázky na dodávky, stavební práce a sluţby. Stejně jako průběh zadávacího řízení je i hodnocení podaných nabídek závislé na specifikách dané veřejné zakázky. Hodnocení však musí vţdy probíhat podle zákonem a zadavatelem jasně a srozumitelně definovaných kritérií. Zadavatelem sestavená hodnotící komise je zejména povinna brát v potaz všechna dílčí hodnotící kritéria a řídit se přitom zásadou transparentnosti a zákazu diskriminace. Cílem nejen hodnocení, ale zároveň celého výběrového řízení, je pak výběr nejvhodnější nabídky a uzavření smlouvy s příslušným dodavatelem FUCHS, Jiří. Druhy zadávacího řízení, In: Dotace z EU ihned a bez starosti [online] [cit ]. Dostupné z: 11 BĚHOUNEK, Tomáš a David FECHTNER. Veřejné zakázky: zadavatel, řízení, ochrana dodavatele, In: Stavební fórum [online] [cit ]. Dostupné z: 14

15 1. 6 Nástroje k transparentnímu zadávání veřejné zakázky Posílení transparentnosti v procesu zadávání veřejné zakázky (i nad rámec povinnosti uloţené zákonem) výrazně posiluje efektivní vnější dohled veřejnosti na regulérnost soutěţe a hospodárnost zadavatele při nakládání s veřejnými prostředky. Odkrytí celého procesu automaticky znamená zvýšené transakční náklady na korupci, a proto transparentnost zároveň výrazně sniţuje motivaci ke korupčnímu jednání. Zároveň transparentnost otvírá trh s veřejnými zakázkami větší konkurenci a obvykle vede k vyšší úspoře nákladů zadavatele. Pod nástroji transparentnosti si lze představit obecné principy přehlednosti a jednoznačného výkladu, ať uţ v případě organizační struktury organizace, zadávacích pravidel či dokumentace k veřejné zakázce atp. Dále se jedná o praktické nástroje, kterými lze účelně a efektivně otevřít zadávací proces veřejné kontrol, například databáze veřejných zakázek na internetu (týká se zejména veřejných zakázek malého rozsahu) či pouţívání elektronického trţiště či elektronické aukce a v neposlední řadě i on line zveřejňování uzavřených smluv s vítězným dodavatelem. S rozvojem IT technologií a internetu význam těchto nástrojů pro zvýšení hospodárnosti a prevenci korupce roste, neboť umoţňují jednoduché poskytování a přijímání informací bez vysokých pořizovacích nákladů. Elektronické aukce E-aukce jsou v ČR relativně novým elektronickým nástrojem pro zadávání veřejných zakázek. E-aukce jsou definovány v ustanovení 17, písm. c) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách jako proces slouţící k hodnocení nabídek, v jehoţ rámci zadavatel pouţívá elektronické nástroje umoţňující předkládání nových sníţených nabídkových cen, případně nových hodnot nabídek, a který současně umoţňuje sestavit aktuální pořadí nabídek při pouţití automatických metod jejich hodnocení. Slouţí tedy jako elektronický nástroj ve fázi hodnocení nabídek uchazečů dle předem daných hodnotících kritérií. Samozřejmě je lze pouţívat pro všechny typy veřejných zakázek, od zakázek malého rozsahu po nadlimitní zakázky. E-aukce lze povaţovat za výhodné pro zadavatele i uchazeče jelikoţ: urychlují komunikaci mezi zadavatelem a uchazeči o zakázku zajišťují vyšší transparentnost zadávacího procesu standardizují zadávací proces a umoţňují zpětnou kontrolu provedené soutěţe zlepšují celkovou efektivitu zadávacího procesu otevírají soutěţ vyššímu počtu uchazečů a tím zajišťují dokonalejší konkurenční prostředí s ekonomickými úsporami pro zadavatele 15

16 Díky e-aukcím lze v reálném čase plně vyuţít principů otevřené podnikatelské soutěţe s významným dopadem na finální výhodnost nabídky pro zadavatele, nehledě na niţší prostor pro manipulace nebo korupční tlaky při výběru dodavatele. Elektronické tržiště Elektronické trţiště je nástroj umoţňující provést celou veřejnou zakázku elektronickou cestou: od vyhlášení soutěţe, přes zaslání nabídek aţ po vyhodnocení a výběr nejvhodnějšího dodavatele. Výhradní pouţití elektronické komunikace sniţuje náklady na administraci, šetří čas, otevírá veřejnou soutěţ co širšímu okruhu soutěţících a zamezuje některým způsobům manipulace s veřejnou zakázkou (např. obesílání stejného okruhu dodavatelů, přednostní poskytování informací). Výsledkem je efektivnější zadávací proces, díky větší konkurenci úspora veřejných výdajů a vyšší transparentnost procesu. Veřejně přístupná evidence smluv Smlouvy jsou základním zdrojem informací o ekonomických vztazích samosprávy s ostatními subjekty, a proto jejich zveřejňování tvoří podstatu transparentnosti nakládání s majetkem. Většina úřadů se dosud zdráhá poskytovat individuálním ţadatelům kopie uzavřené smlouvy s poukazem na to, ţe obsahují obchodní tajemství nebo chráněné osobní údaje. Novelizovaný zákon o svobodném přístupu k informacím však pouţití obou těchto argumentů, ve většině případů neoprávněných, ztěţuje: v 8b se zakotvuje povinnost zpřístupnit základní osobní údaje (jméno, příjmení, rok narození, obec, kde má příjemce trvalý pobyt) o osobě, které povinný subjekt poskytl veřejné prostředky, s uvedením výše, účelu a podmínek jejich poskytnutí. Příjemcem veřejného prostředku se rozumí jak fyzická, tak i právnická osoba. (Ustanovení se netýká oblasti sociální, zdravotní péče apod.) Sniţuje se tak moţnost úřadů neoprávněně odepírat informace s odkazem na osobní údaje tam, kde to není na místě OŢIVENÍ, o. s. Veřejné zakázky, In: Bez korupce [online] [cit ]. Dostupné z: 16

17 2 ZADÁVÁNÍ VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK V PROSTŘEDÍ VEŘEJNÉ SPRÁVY V této části své práce se budu zabývat reţimem a zásadami při zadávání zakázek v oblasti veřejné správy. V úvodu by měl subjekt zváţit nejefektivnější způsob řešení této problematiky. Zda lze poţadavek zabezpečit tzv. in-house, či zda to není v jeho silách. Je důleţité si ujasnit, zda ten, kdo poţaduje jisté plnění, je ve smyslu Zákona o veřejných zakázkách zadavatelem. Pokud ano, je nezbytné, aby se podřadil pod konkrétního zadavatele dle kritérií v Zákoně o veřejných zakázkách uvedených. Vzhledem k tomu, ţe se v této kapitole zaměřuji na prostředí veřejné správy, bude se vţdy jednat o zadavatele veřejného. Zákon o veřejných zakázkách však rozeznává zadavatele veřejné, dotované nebo sektorové a to podle kriterií v Zákoně o veřejných zakázkách uvedených. I sdruţení zadavatelů či spojení zadavatele s osobou, která není zadavatelem, a budou společně zadávat veřejnou zakázku, je nutné povaţovat za zadavatele. Zjistí-li tedy daný subjekt, ţe dle Zákona o veřejných zakázkách je zadavatelem je nutné se tímto zákonem nadále řídit a dle jeho ustanovení při zadávání veřejné zakázky postupovat. Je nutné však dodrţovat další pravidla, jenţ jsou stanovena různými právními normami, která se na konkrétního zadavatele vztahují. Na veřejného zadavatele, konkrétně na ústřední orgán státní správy se mimo jiné vztahuje pro danou oblast Zákon o finanční kontrole, Zákon o rozpočtových pravidlech, kterým je veřejnému zadavateli stanovena povinnost prověřit, zda účel veřejné zakázky odpovídá ustanovení 12 o programové dokumentaci, zákon o majetku České republiky, kterým je veřejnému zadavateli stanovena povinnost prověřit, zda účel veřejné zakázky odpovídá ustanovení 8, 12 odst. 3. a v neposlední řadě se jedná o interní směrnice, kterými jsou upraveny postupy při zadávání veřejných zakázek na konkrétním úřadě a to především z důvodu stanovení postupů u veřejných zakázek malého rozsahu. Pro tyto zakázky totiţ Zákon o veřejných zakázkách reţim nestanovuje, ale tuto interní úpravu předpokládá. V případě, ţe se jedná o příjemce grantů či dotací, pak je třeba respektovat i příslušné závazné normy dotačních orgánů, které bývají součástí dotační smlouvy. Po prostudování této problematiky povaţuji za nejdůleţitější postupovat vţdy s principy 3E (economy, effectivness, efficiency), coţ znamená ekonomicky, smysluplně a racionálně vyuţívat svěřené prostředky. Na úrovni samosprávy je povinnost uplatnit tento 17

18 princip při zadávání, výběru a hodnocení veřejných zakázek dána jak krajům, tak i obcím, a to v zákoně č. 129/2000 Sb., o krajích, ve znění pozdějších předpisů a v zákoně č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů. Kaţdý zadavatel veřejnou zakázku zadává dle konkrétního plánu svých investic nebo dle současné potřeby. Tomu, aby byla veřejná zakázka od svého zadání aţ po její splnění úspěšná, předchází týmové úsilí vzešlé ze spolupráce různých úseků, oddělení a specialistů daného zadavatele. Vzhledem k nutnosti kolektivní spolupráce je vţdy v rámci dané organizace nutné si uvědomit, ţe daná zakázka musí nejdříve projít interními schvalovacími procesy daného úřadu. Je nezbytné stanovit si časový harmonogram a dále analyzovat a číselně vyjádřit rizika pro případné zpoţdění nebo dokonce zrušení veřejné zakázky Klíčový je okamţik, ve kterém zadavatel zvaţuje, zda bude veřejnou zakázku zadávat vlastními silami nebo prostřednictvím zmocnění externího subjektu a současně zvaţuje, zda zadávací dokumentaci včetně obchodních a platebních podmínek zpracuje svépomocí nebo prostřednictvím specialistů. Na úseku ústředního orgánu státní správy poţadavek na realizaci veřejné zakázky připravuje útvar, jemuţ je předmět veřejné zakázky věcně příslušný, který zadání veřejné zakázky inicioval a ten do interního schvalovacího procesu předkládá spis s poţadavkem na realizaci dané zakázky, jenţ obsahuje název a přesně popsaný předmět veřejné zakázky, odůvodnění návrhu realizace. Tento věcně příslušný útvar pak odpovídá za věcnou správnost a úplnost předkládacího spisu s poţadavkem na realizaci zakázky, včetně zadávací dokumentace a poţadavků na kvalifikaci a předá tento poţadavek útvaru odpovědnému za zahájení zadávacího řízení. Následuje přiřazení veřejné zakázky pod konkrétní druh veřejné zakázky, tzn. zda se jedná o zakázku na dodávky, o veřejnou zakázku na stavební práce nebo o veřejnou zakázku na sluţby a důleţitý okamţik určení předpokládané hodnoty zakázky. Poté lze rozlišit, zda se jedná o zakázku malého rozsahu nebo zda se jedná o podlimitní či nadlimitní veřejnou zakázku a určuje se bez DPH. Na úrovni ústředního orgánu státní správy je v případě nadlimitních veřejných zakázek zadávaných formou jednacího řízení bez uveřejnění zadavatel dle Usnesení vlády č. 158/2010 povinen před zahájením jednání o podpisu smlouvy informovat vládu České republiky. Zákon o veřejných zakázkách zakazuje předmět veřejné zakázky dělit a to z důvodu moţného sníţení jeho předpokládané hodnoty pod zákonné finanční limity. Abychom výše uvedenému dělení zamezili je povinností zadavatele sčítat veškeré zakázky, které spolu souvisejí a to jak dodávky, tak sluţby pro jedno účetní období z hlediska souvislosti: věcné, 18

19 geografické, časové, funkční a předvídatelnosti. Pro účely Zákona o veřejných zakázkách je jedním účetním obdobím kalendářní rok. Na závěr celého procesu zadávání veřejné zakázky je nezbytné zvolit konkrétní druh zadávacího řízení tzn. zda se jedná o otevřené řízení, uţší řízení, jednací řízení s uveřejněním či bez uveřejnění. A pak jiţ dodrţet postup pro daný druh řízení stanovený Zákonem o veřejných zakázkách. Podpisem smlouvy s vítězným uchazečem zakončí zadavatel fázi kontrakční. Ve smlouvě je nutností řádně ošetřit obchodní, platební, sankční i reklamační podmínky, a to v souladu se zadávacím řízením. Při samotné realizaci je pak nutné věnovat pozornost kvalitě plnění zakázky a ohlídat si případné nedostatky nebo odchylky oproti smluveným podmínkám ve smlouvě. Finálním krokem je vyhodnocení celého procesu, uvědomění si případných chyb či výhod zvoleného modelu hodnotících kritérií. Dle mého názoru by se veřejní zadavatelé měli inspirovat zkušenostmi soukromých zadavatelů. Chytrý investor dokáţe realisticky zhodnotit své zkušenosti a kompetence. Paradoxem dnešní doby je snaha veřejných zadavatelů o maximální kontrolu nad procesem přípravy a realizace zakázky. Přejímají role projektových manaţerů, přestoţe nemají odborné znalosti a zkušenosti. Výsledkem jsou zcela zásadní chyby v přípravě, špatně zadané projekční práce, neschopnost vymáhat odpovědnost dodavatelů, opakované vícepráce z důvodu špatně zadané prováděcí dokumentace a výkazu výměr. Je dobré zhodnotit své kompetence a následně rozdělit odpovědnost za projektově-inţenýrskou přípravu a stavební realizaci mezi strany, které dokáţou projektová rizika nejlépe řídit a nést za jejich plnění zodpovědnost, a to uţ od fáze přípravy. Pro tento účel se běţně uţívají tzv.modely partnerství pro infrastrukturu (PPI) a osvědčené FI- DIC smlouvy, které zadavatelům umoţní předat odpovědnost za řízení projektových rizik na stranu dodavatelů a přitom neztratit kontrolu nad obsahem a formou projektu. Chytrý investor vyţaduje profesionální přístup nejen od svých dodavatelů, ale také od svého týmu. Proto pouţívá procesy a postupy dobré praxe, monitoruje kvalitu a důsledně vyţaduje plnění právní odpovědnosti Veřejné zakázky v praxi. Praha: FORUM s.r.o., 2014, č. 5. ISSN

20 3 POCHYBENÍ ZADAVATELŮ VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK Zadávací řízení představuje poměrně sloţitý proces, jenţ klade vysoké nároky na zadavatele. Při zamyšlením nad nejčastějšími chybami jsem si rozdělil akt zadání veřejné zakázky do tří fází. První fáze - chyby spojené s přípravou zadávacího řízení, druhá fáze - chyby v průběhu zadávacího řízení a poslední fáze - chyby po ukončení zadávacího řízení Chyby spojené s přípravou zadávacího řízení Přípravná fáze zadávacího řízení je nejdůleţitější částí celého procesu. Je otázkou strategických rozhodnutí týkajících se skutečné potřeby nákupu zboţí, sluţeb či realizace dodávek. Dobrá příprava zadávacího řízení znamená aţ 80 procent úspěchu! Pro první fázi je nejdůleţitější stanovit předmět zakázky. Zadavatel musí správně učit, zda se jedná o dodávku, sluţbu či stavbu. Dále je nutné odhadnout, zda se jedná o společný předmět plnění nebo je nutné soutěţit jednotlivé prvky zvlášť. Správným stanovením předmětu zakázky se předejde nechtěnému slučování či dělení zakázky. Zadavatel by měl také přemýšlet nad celým objemem poţadovaných zakázek, aby zvolil správný reţim, ve kterém bude výběrové řízení soutěţeno. Obce v této první fázi často chybují ve výběrových řízeních v oblasti architektury. Kamenem úrazu je nedostatečně definovaný předmět zakázky. Často ze zadání není jasné, zda mají být předmětem i průzkumné práce. Někdy se zapomíná například na interiér, informační systém budovy, ozvučení a jiné části stavby, které nejsou nezbytné pro vydání stavebního povolení, ale stavba se bez nich neobejde. Také nebývá definovaný standard vybavení a zapomíná se na specifické poţadavky uţivatele. Navíc kaţdá stavba má nějaký vztah ke svému okolí a měla by do něj být citlivě zakomponována. Předmětem řešení by tak měly být i venkovní komunikace, zpevněné plochy, sadové úpravy, veřejné osvětlení apod. Čím lépe a detailněji bude popsaný předmět zakázky, tím méně problémů bude při případných pochybnostech o úplnosti a správnosti dokumentace. Rozdělení projekčních prací na více zakázek je asi největší chybou. Soutěţit zvlášť například dokumentaci na územní řízení, stavební řízení a dokumentaci provedení stavby není zrovna optimální. Rizikem je zejména dělení profesní odpovědnosti různých dodavatelů projektu. Kdyţ se pak při realizaci objeví vady projektu, bývá komplikované určit, který z projektantů za ni nese odpovědnost. Praxe 20