TRANSPARENTNOST A ODPOVĚDNOST PŘI SPRÁVĚ OBCHODNÍCH SPOLEČNOSTÍ OVLÁDANÝCH STÁTEM A SAMOSPRÁVAMI

Transkript

1 Vstupní teze: TRANSPARENTNOST A ODPOVĚDNOST PŘI SPRÁVĚ OBCHODNÍCH SPOLEČNOSTÍ OVLÁDANÝCH STÁTEM A SAMOSPRÁVAMI Transparentnost hospodaření a řízení ovládaných společností Výstup z debaty expertů na třetím kulatém stole, 20. října 2011, od 8:30 do 10:30 v Americkém centru Podle OECD Guidelines by měla být jasně vymezena kolektivní i individuální odpovědnost orgánů státem vlastněných podniků (SVP) a to v relevantních právních předpisech, ve vlastnické politice státu a ve stanovách nebo statutu (či jiných dokumentech) SVP. Podle OECD Guidelines 1 by orgány SVP měly mít potřebnou autoritu, působnost a objektivitu k výkonu svých funkcí strategického řízení a kontroly managementu. Jedním z nástrojů kontroly je uváděna výroční zpráva, která by měla obsahovat mj. informace o hospodářských výsledcích, závažných rizicích, vztahu s tzv. zainteresovanými osobami 2 a efektům pokynů vlastnické entity. Zpráva ředitele by měla podléhat externímu auditu 3. V České republice je (nejen pro správu SVP) relevantní také problematika korupce a úplatkářství. Relevantní příklad dobré praxe může představovat Britský Bribery Act Zákon může být inspirativní pro české zákonodárce v souvislosti s návrhem zákona o trestní odpovědnosti právnických osob 5. BBA zavádí striktní odpovědnosti obchodní společnosti (tedy i SVP) za selhání v prevenci proti úplatkářství 6, zároveň stimuluje společnosti k přijímání aktivních opatření k zamezení úplatkářství. Podle OECD Guidelines 7 by vlastnická entita měla pravidelně a konzistentně informovat o SVP a vydávat souhrnnou výroční zprávu o všech SVP 8. Mezinárodní standard pro fungování nejvyšších kontrolních institucí 9, tzv. Limská deklarace, přímo uvádí, že nejvyšší kontrolní instituce by měla mít pravomoc kontrolovat také obchodní společnosti, v nichž má významnou majetkovou účast stát nebo samosprávy. Kontrola ze strany NKÚ by neměla mít negativní dopad na kontrolované subjekty. V sousedních státech (Slovensko, Polsko, Rakousko, Německo) mohou nejvyšší kontrolní instituce hospodaření těchto společností kontrolovat a to v plném rozsahu. 1 OECD Guidelines, Guideline VI. A, str. 17 a str V originálu stakeholders. Tento pojem označuje osoby, které mají na obchodní společnosti a jejím fungování přímý nebo alespoň nepřímý hmotný zájem ( stake ). Viz také český Kodex, bod číslo 1, str. 19 a OECD Guidelines, str UK Bribery Act A Briefing for NGOs, Transparency International UK, Podrobněji viz: resp. viz: 6 ve smyslu 7 BBA. Pojmem úplatkářství se rozumí jak přijímání úplatků, tak jejich poskytování. 7 OECD Guidelines, Guideline V. B, str. 16 a Souhrnnou výroční zprávu vydávají relevantní státní orgány v Kanadě, Dánsku, Finsku, Norsku, Švédsku, Francii, Řecku, Turecku, Velké Británii a Novém Zélandu. Seznam dostupný z: OWNED_ENTERPRISES/SOE-tran-disc.pdf 9, Dokument, nazvaný Limská deklarace o základních směrech finanční kontroly, byl přijat na IX. kongresu světové organizace International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI), v Limě v roce Členem INTOSAI je i český NKÚ. 1

2 Expertní zkušenost Martin Fadrný (Ekologický právní servis) EPS a Centrum pro aplikovanou ekonomii analyzovaly aktuální situaci v ČR a porovnávaly ji se standardy OECD a se zahraniční dobrou praxí. Na základě této analýzy vytvořily soubor doporučení, která sloužila jako odrazový můstek pro debatu expertů, některá byla potvrzena, některá vynechána. Jedná se o tato doporučení: Přesnější vymezení odpovědnosti Vlastnická politika (nebo jiný závazný dokument) vymezí odpovědnost dozorčí rady za některé typy rozhodnutí, které jsou klíčové z hlediska dobré zprávy, transparentnosti a předcházení rizikům korupce. Mělo by typově jít o rozhodnutí o zakázkách většího rozsahu, zavedení a vyhodnocování firemních systémů prevence úplatkářství (viz níže), sponzoringu a velkých PR zakázkách, smlouvách s partnery rizikovými z hlediska možného střetu zájmů nebo s partnery s anonymní vlastnickou strukturou. Aktivní protikorupční opatření v SVP (inspirace British Bribery Act z roku 2010) Zákon o trestní odpovědnosti právnických osob by měl být doplněn 10 také o trestný čin porušení předpisů o pravidlech hospodářské soutěže podle 248 TrZ, neboť toto ustanovení trestního zákoníku postihuje rovněž uplácení ve smyslu 49 ObZ. V souvislosti s ustanovením 8 odst. 2 písm. b) vládního návrhu zákona o trestní odpovědnost právnických osob a řízení proti nim 11 by vláda měla (k provedení tohoto zákona) vydat nařízení, které by obsahově odpovídalo směrnici k BBA 12. V nařízení vlády by byl uveden exemplární výčet možných opatření, při jejichž implementaci ze strany vedení společnosti by nebylo možné společnosti přičítat spáchání trestných činů podle 331 až 333 trestního zákoníku. Toto nařízení by mělo být ze strany vlastníka promítnuto do stanov SVP. Souhrnná výroční zpráva o vlastněných SVP Vláda by měla pro dosažení větší transparentnosti na základě údajů poskytnutých příslušnými vlastnickými entitami (ministerstvy) vypracovávat a zveřejňovat souhrnnou výroční zprávu o všech SVP. Externí kontrola (ze strany NKÚ) Je třeba odstranit mezeru v právní úpravě, kterou je nemožnost Nejvyššího kontrolního úřadu kontrolovat hospodaření právnických osob s většinovou majetkovou účastí státu (nebo územního samosprávného celku) z hlediska správnosti, hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti tohoto hospodaření. 10 Vládní návrh zákona je k dispozici z: 11 Ustanovení 8 odst. 2 písm. b) vládního návrhu mimo jiné uvádí: Právnické osobě lze přičítat spáchání trestného činu uvedeného v 7, jestliže byl spáchán... zaměstnancem uvedeným v odstavci 1 písm. d)..proto, že orgány právnické osoby nebo osoby uvedené v odstavci 1 písm. a) až c) neprovedly taková opatření, která měly provést podle jiného právního předpisu nebo která po nich lze spravedlivě požadovat, zejména neprovedly povinnou nebo potřebnou kontrolu nad činností zaměstnanců nebo jiných osob, jimž jsou nadřízeny, anebo neučinily nezbytná opatření k zamezení nebo odvrácení následků spáchaného trestného činu. 12 Ze srovnání vládního návrhu zákona o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti nim a britského BBA mimo jiné vyplývá, že vládní návrh se v zásadě shoduje s BBA ve vymezení osob, jejichž protiprávní jednání může založit trestněprávní odpovědnost právnické osoby (viz 8 vládního návrhu), vládní návrh rovněž postihuje úplatkářství (tedy jak přijetí, tak nabídnutí úplatku, neboť taxativní výčet trestných činů v 7 vládního návrhu zmiňuje také 331 až 333 TrZ). 2

3 Debata zúčastněných expertů na téma transparentnost hospodaření a řízení ovládaných společností 1) Přesné vymezení odpovědnosti orgánů SVP (Dozorčí rady) ve vlastnické politice (a stanovách firem) Měla by být vymezena kompetence funkcionářů, kteří sedí v orgánech a měla by být vymáhána osobní odpovědnost. K tomuto názoru se přiklání většina přítomných expertů. S tím souvisí potřeba jasného vymezení cílů, které mají členové dozorčí rady sledovat tzn. je třeba pregnantně specifikovat vlastnickou politiku směrem k jednotlivým SVP. Na základě jejího ne/plnění bude dozorčí rada vykonávat svou dozorující funkci. Měla by mít pravomoc zasahovat do klíčových rozhodnutí týkajících se podniku vč. Např. schvalování zakázek, smluv či investic nad určitou výši (tu nastavit dle typu a velikosti podniku) vč. sponzoringu. Nápad zakotvit to (přesné vymezení pravomocí a odpovědnosti dozorčích rad pozn.) do stanov, tak aby se na tom shodli akcionáři, je dobrý a mohl by určitým způsobem pomoci řešit danou situaci bez zásadní změny legislativy. Odborníci se zároveň přikláněli k většímu vyvozování osobní odpovědnosti. Podle některých je stávající legislativní rámec dostatečný, ale pravidla se dostatečně neuplatňují. Pokud se prokáže předražení zakázek, je možné hnát konkrétní osobu k trestní odpovědnosti. Často jsou ovšem běžnou administrativní kontrolou odhalena porušení základních pravidel (př. střet zájmů) a pouze formální naplňování povinností. Padl např. návrh, aby za každý návrh byla stanovena konkrétní zodpovědná osoba, která by v případě vzniklých škod byla popotahována a nesla by důkazní břemeno, že se nedopustila obvinění vznesených proti ní. Toto ustanovení bylo ale zpochybňováno s ohledem na nemožnost vyvedení osobní odpovědnosti v případě, kdy skutečně rozhoduje kolektivní orgán. Experti také apelovali na to, aby vymezené pravomoci nevedly k neakceschopnosti a nefunkčnosti podniků. Není reálné, aby dozorčí rady schvalovaly každou zakázku nad milion Kč. Pravomoci a povinnosti je třeba nastavit s ohledem na konkrétní prostředí daného podniku tak, aby regulace odpovídala povaze podniku (ČEZ bude mít jiná pravidla než malá obecní firma). Určitým problémem je otázka, zda na sebe členové dozorčích rad navýšením pravomocí nepřeberou kompetence namísto představenstva. 2) Aktivní proti-korupční opatření v SVP Experti se vyjádřili vstřícně k zavádění a podpoře aktivních protikorupčních, která v obecné rovině považují za nezbytná a výrazně efektivnější než stíhání ex post. K inspiracím ze zahraničí jsou experti nakloněni, doporučují ovšem vždy pravidla nastavovat s ohledem na danou situaci. Představený britský Bribery Act je extrémní v tom, jak tvrdě dopadá na centrálu po chybě její i té nejvzdálenější pobočky ( důsledky mohou být fatální ). Pro funkčnost je třeba opatření dělat zevnitř. Doporučena je také spolupráce s odbornými nestátními neziskovými organizacemi, které mohou např. nabízet poradenství či obdobu auditů. 3

4 Experti se zaměřili i na firmy s listinnými akciemi na doručitele (tzv. anonymními akciemi). V těchto firmách se dobře skrývají peníze a pomáhají k jejich legalizaci. Nad otázkou jejich úplného zrušení shoda nebyla, přesto se experti jasně přiklonili k podpoře ustanovení, aby se SVP mohli spolupracovat pouze společnosti, které plně odhalí své vlastníky. 3) Souhrnná výroční zpráva o vlastněných SVP Přítomní odborníci se shodli, že veřejnost má přístup pouze k velmi omezenému množství informací a to skrze výroční zprávy vydávané s roční periodicitou. Potřebné informace ovšem musí mít lidé, kteří mají rozhodovací pravomoc a schvalují kroky podniků. Nebyla ale dosažena shoda na tom, jaké informace by měly být zveřejňovány ( Stačí, když je mají akcionáři. ) a otázka souhrnné výroční zprávy o všech vlastněných SVP nebyla pro nedostatek času diskutována. Padl ovšem návrh, že některé informace, ke kterým se nemůže dostat minoritní akcionář, může propátrat najatý auditor, který podá zprávu. Toto schéma se praktikuje u privátních společností. Zároveň právě minoritní akcionáři jsou ti, kdo mají podávat podněty (např. v případě, kdy jsou poškození nehospodárným jednáním. Na druhou stranu se na konkrétních případech ukazuje (například aktuální situace ve společnosti ČEZ), že ani minoritní akcionáři nemusí představovat reálný kontrolní mechanizmus. 4) Externí kontrola ze strany NKÚ Podle expertů by měla být zefektivněna a podpořena externí kontrola, nicméně prvním kontrolním stupněm musí být dozorčí rada. Pokud problém (nehospodárné nakládání s majetkem, špatně uzavřenou smlouvu aj.) nepodchytí dozorčí rada, je na řadě externí kontrolní subjekt. Ač většina expertů podporovala návrh, že tímto orgánem má být právě NKÚ, nebyla mezi experty jasná shoda na tom, kam až by měly sahat jeho pravomoci. Převažující názor schvaloval rozšíření kontroly na SVP, ovšem nikoli na kontrolu obcí resp. obecních podniků. 5) Další problémy a náměty k diskuzi V diskuzi padl i návrh NERV, který doporučuje v situaci, kdy je prostředí už zkaženo, nastavit transparentní procesy a pokud to není stát schopen udělat evolucí, umístit aspoň část těch podniků na burzu, aby byly tlačeny kapitálem a akcionáři. Právě ohodnocení podniku na burze by mělo vést k tomu, aby byly SVP transparentnější. Jedná se ovšem o poměrně neotřelý nápad, který nemá politickou podporu. Experti zároveň upozornili na existující problém, kterým je dichotomie cílů ovládaných společností. Jedna věc je snaha vlastníka ovlivňovat chod té společnosti v její prospěch. Druhá věc nastává ve chvíli, kdy má ze zákona přinášet prospěch primárně té firmě, ne vlastníkovi. Současný systém je tedy údajně hybridní. 4

5 Diskuze se zúčastnili: Juraj Alexander (SalansEurope LLP, IES FSV UK) Jiří Dolejš (KSČM) Martin Fadrný (Ekologický právní servis) Jana Hays (CandolePartners) Dan Jiránek (Svaz měst a obcí) Miloslav Kala (Nejvyšší kontrolní úřad) Miroslav Konopecký (Ministerstvo vnitra) Věra Kovářová (TOP09 a STAN) Dana Libochowitzová (ministerstvo vnitra) Josef Petřík (Ministerstvo financí) Jan Procházka (Cyrrus, NERV) Štěpán Rattay (Oživení) Jiří Skuhrovec (Centrum pro aplikovanou ekonomii) Jeroným Tejc (ČSSD) Jiřina Vorlová (Ministerstvo financí) Pracovní snídani moderovala Veronika Sedláčková (Český rozhlas). 5