ZPRÁVA KOMISE RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU

Transkript

1 EVROPSKÁ KOMISE V Bruselu dne COM(2017) 235 final ZPRÁVA KOMISE RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU Zpráva o pokroku v provádění sdělení Komise Zintenzivnění boje proti pašování cigaret a jiným formám nedovoleného obchodu s tabákovými výrobky ucelená strategie EU (COM(2013) 324 final ze dne 6.června 2013) CS CS

2 ODDÍL A: ÚVOD Pašování cigaret je v Evropě již delší dobu zásadním problémem. Kvůli nedovolenému obchodu s tabákem jsou cigarety dostupné za nižší ceny než ty, které byly stanoveny s cílem odradit od kouření. Nelegální výrobky zároveň obvykle nesplňují podmínky stanovené právními předpisy, jako je například označování. Nedovolený obchod s tabákem je také důvodem značných ztrát na veřejných příjmech: pokud by všechny cigarety prodávané na černém trhu byly prodány legálně, rozpočet EU a jejích členských států by ročně získal více než 10 miliard EUR. V neposlední řadě je pašování cigaret zdrojem příjmů pro organizované zločinecké skupiny v Evropě i mimo ni a existují náznaky, že v některých případech je spojeno také s financováním terorismu 1. Boj proti nedovolenému obchodu s tabákem je proto také klíčem k ochraně bezpečnosti EU 2. V roce 2013 Komise předložila komplexní strategii 3 ke zintenzivnění boje proti nedovolenému obchodu s tabákem. Na základě podrobné analýzy fenoménu pašování v EU a jeho hnacích sil strategie navrhla způsoby boje proti nedovolenému obchodu s tabákem vycházející z předchozího akčního plánu pro boj proti pašování cigaret a alkoholu na východní hranici EU 4. Strategii z roku 2013 doprovázel nový akční plán 5 s 50 položkami, které mají být Komisí a/nebo členskými státy provedeny. Strategie a akční plán byly Radou schváleny prostřednictvím závěrů ze dne 10. prosince Evropský parlament nedávno zdůraznil potřebu zintenzivnit boj proti nedovolenému obchodu s tabákem, a to zejména pokud jde o neznačkové levné cigarety 7. Tato zpráva naplňuje závazek Komise z roku 2013 sledovat provádění strategie a akčního plánu 8 se zvláštním ohledem na specifické faktory vedoucí k tomuto problému. Oddíl B zprávy poskytuje přehled hlavních iniciativ, které byly přijaty od předložení strategie z roku Oddíl C stručně popisuje současnou situaci s nelegálním trhem. Oddíl D popisuje poznatky získané od té doby a obsahuje návrhy pro další úvahy. ODDÍL B: HLAVNÍ INICIATIVY PROVEDENÉ OD ROKU 2013 Strategie z roku 2013 vyzvala k přijetí cílených vnitřních a vnějších opatření k zintenzivnění boje proti přeshraničnímu pašování cigaret a jiných tabákových výrobků. Zastřešujícím cílem těchto opatření bylo zabezpečení legálního dodavatelského řetězce, posílení prosazování práva a řešení pobídek podporujících nedovolený obchod. Strategie v konečném důsledku uznala, že z územního omezení vnitrostátního práva vyplývá, že kromě opatření přijatých na vnitrostátní úrovni lze tento celosvětový jev odpovídajícím způsobem řešit pouze pomocí koordinovaného postupu na evropské a mezinárodní úrovni. S ohledem na tuto skutečnost bylo od roku 2013 přijato několik důležitých opatření: 1. Změny legislativního a politického rámce Viz také rezoluce Rady bezpečnosti OSN č ze dne 12. února Evropský program pro bezpečnost, COM(2015) 185 final ze dne 28. dubna 2015, s. 4 a 6. COM(2013) 324 final ze dne 6. června SEC(2011) 791 v konečném znění ze dne 24. června SWD(2013) 193 final ze dne 6. června Usnesení Evropského parlamentu ze dne 9. března 2016 (2016/2555(RSP)). Pro přehlednost odkazuje tato zpráva v konkrétních bodech na položky akčního plánu z roku

3 a) Na celosvětové úrovni stála Komise od samého počátku v popředí práce na Protokolu o odstranění nezákonného obchodu s tabákovými výrobky k Rámcové úmluvě Světové zdravotnické organizace o kontrole tabáku (dále jen protokol FCTC ) (opatření 2.1, 2.2). Cílem protokolu je zabezpečení dodavatelského řetězce originálních cigaret, zejména monitorováním tabákových výrobků stranami protokolu, a to do pěti let od jeho vstupu v platnost. Protokol také předpokládá udělování licencí na některé činnosti; pravidla náležité péče pro výrobce, jakož i pravidla pro prodej po internetu, bezcelní prodej a svobodná pásma. Protokol rovněž podporuje mezinárodní spolupráci mezi donucovacími orgány. Protokol v současné době představuje hlavní reakci mezinárodního společenství na přeshraniční nedovolený obchod s tabákem. Aby EU projevila svůj závazek vůči protokolu, byla jeho ratifikací v červnu 2016 mezi prvními stranami, které jej ratifikovaly 9. Protokol musí být ratifikován 40 stranami, dříve než může vstoupit v platnost. K 31. prosinci 2016 protokol ratifikovalo 25 stran včetně šesti členských států EU 10. Komise protokol aktivně podporuje v rámci EU a po celém světě, přičemž využívá svého diplomatického vlivu v mezinárodních vztazích včetně institucionálního rámce se zeměmi evropského sousedství (opatření ) a východní Asie (opatření 3.2.1). V této souvislosti Komise podpořila sekretariát FCTC při organizaci regionálního semináře v Myanmaru/Barmě v prosinci Na 7. konferenci smluvních stran rámcové úmluvy Světové zdravotnické organizace (WHO) v listopadu roku 2016 EU zahájila globální diskuse o provádění protokolu v budoucnosti (opatření ). Komise také od počátku tomuto procesu poskytovala další finanční podporu 11. b) Souběžně s tím EU aktualizovala a posílila své právní předpisy týkající se kontroly tabáku. Revidovaná směrnice o tabákových výrobcích 12 byla přijata v roce Ve vztahu k nedovolenému obchodu s tabákem má směrnice o tabákových výrobcích za cíl zabezpečit dodavatelský řetězec prostřednictvím celoevropského systému pro monitorování a bezpečnostních prvků chráněných proti nedovolené manipulaci na úrovni jednotlivých balení. Provedením příslušných povinností vyplývajících ze směrnice o tabákových výrobcích týkajících se monitorování budou členské státy rovněž splňovat odpovídající ustanovení protokolu FCTC. Cigarety vyrobené na jednotném trhu EU nebo pro tento trh budou monitorovány podle směrnice o tabákových výrobcích od května roku Komise v současné době připravuje právní předpisy nezbytné pro zavedení budoucího systému monitorování v EU (opatření 2.3, 2.4). c) EU rovněž posílila své vyšetřovací nástroje k odhalování celních a daňových podvodů prostřednictvím reformy nařízení Rady (ES) č. 515/97 o vzájemné správní pomoci v celních záležitostech 13. Nové nařízení umožňuje vyšetřovatelům porovnávat pohyby fyzických kontejnerů s údaji o dovozu a tranzitu a stejně tak i údaji o vývozu zboží podléhajícího spotřební dani, zejména cigaret. Rovněž usnadňuje použití důkazů z jiných jurisdikcí EU ve vnitrostátních správních a soudních řízeních. Jakmile bude nový celní kodex Unie 14 plně proveden, vytvoří IT prostředí, které bude přispívat k účinnějším celním kontrolám založeným na rizicích, a to včetně oblasti pašování cigaret. 9 Rozhodnutí Rady (EU) 2016/1750 a 2016/1749 ze dne 17. června 2016, Úř. věst. L 268, , s Ratifikace ze strany EU se nezapočítává do požadovaného počtu 40 ratifikací. 11 Naposledy například z programu EU pro zdraví ( EUR). 12 Směrnice 2014/40/EU ze dne 3. dubna 2014, Úř. věst. L 127, , s Nařízení (EU) 2015/1525 ze dne 9. září 2015, Úř. věst. L 243, , s Nařízení (EU) č. 952/2013 ze dne 9. října 2013, Úř. věst. L 269, , s. 1. 2

4 V podobném duchu přijala Komise v roce 2014 strategii a akční plán EU pro řízení rizik 15 v oblasti cel za účelem ochrany bezpečnosti a zabezpečení EU a jejích občanů, zájmů legitimních obchodníků a finančních zájmů EU, při současném umožnění hladce fungujících obchodních toků. V červenci 2016 Komise přijala zprávu o pokroku při provádění opatření 16. d) Kromě toho Komise v současné době provádí posouzení dopadů možné revize daňového rámce, konkrétně směrnice 2011/64/EU 17 o struktuře a sazbách spotřební daně z tabákových výrobků. Externí hodnotící zpráva 18 pomohla zjistit možnosti, jak snížit administrativní zátěž a náklady jak pro členské státy, tak pro hospodářské subjekty, omezit narušení v rámci vnitřního trhu 19 a také jak snížit pobídky vedoucí k nedovolenému obchodu s tabákem. Komise v současnosti zkoumá dopad těchto možností a v této souvislosti se rovněž zabývá definicemi a daňovým zacházením s tabákovými výrobky v celé EU (opatření 1.1). Dále uvažuje o tom, zda zahrnout surový tabák do zboží podléhajícího spotřební dani podle směrnice 2011/64/EU, do kterého v současnosti není zahrnut. V současné době tedy není možné používat klíčové nástroje v boji proti podvodům (tj. administrativní spolupráci, výměnu informací a systém pro kontrolu přepravy zboží podléhajícího spotřebním daním (EMCS)) ve vztahu k surovému tabáku. Komise v této souvislosti zvážila harmonizaci opatření zabraňujících spekulačnímu skupování v EU (opatření 1.3). Členské státy to však nepovažovaly za uskutečnitelné ani žádoucí. Pokud jde o povolené množství pro cestující (na základě směrnice 2007/74/ES 20 o osvobození zboží dováženého cestujícími od DPH a spotřební daně), Komise dospěla k závěru, že tuto otázku lze řešit prostřednictvím nelegislativních opatření 21 (opatření 1.2). e) Směrnice (EU) 2015/849 o předcházení využívání finančního systému k praní peněz nebo financování terorismu ( 4. směrnice o boji proti praní peněz ) 22 znamenala významný krok ke zlepšení účinnosti úsilí EU v boji proti praní peněz pocházejících z trestné činnosti a v boji proti financování teroristických činností. Stanovuje vysoké standardy pro předcházení praní peněz, jako je požadavek, aby členské státy zavedly vnitrostátní registry skutečných vlastníků společností a určených svěřeneckých fondů. Toto pomůže lépe sledovat finanční toky související například s nedovoleným obchodem s tabákem a zabrání zločincům v praní peněz získaných prostřednictvím těchto činností. Komise navíc přijala komplexní akční plán pro zesílení boje proti financování terorismu 23. Jedním z cílů akčního plánu je zavedení opatření ke kriminalizaci praní peněz prostřednictvím vytvoření společné definice trestných činů praní peněz a sankcí v celé EU COM(2014) 527 final ze dne 21. srpna COM(2016) 476 final ze dne 19. července Směrnice 2011/64/EU ze dne 21. června 2011, Úř. věst. L 176, , s. 24. Study on the measuring and reducing of administrative costs for economic operators and tax authorities and obtaining in parallel a higher level of compliance and security in imposing excise duties on tobacco products (Studie o měření a snižování administrativních nákladů hospodářských subjektů a daňových orgánů a zároveň dosažení vyšší úrovně souladu a bezpečnosti při ukládání spotřební daně na tabákové výrobky) /tobacco_products/studies_reports/ramboll-tobacco-study.pdf COM(2015) 621 ze dne 21. prosince Směrnice 2007/74/ES ze dne 20. prosince 2007, Úř. věst. L 346, , s. 6. COM(2013) 849 final ze dne 3. prosince Směrnice (EU) 2015/849 ze dne 20. května 2015, Úř. věst. L 141, , s. 73. COM(2016) 50 final ze dne 2. února COM(2016) 826 final. 3

5 f) Kromě toho Komise také přijala kroky ke sbližování sankcí za celní trestné činy včetně pašování cigaret. Za tímto účelem předložila legislativní návrh 25, který v současné době projednává Rada a Evropský parlament. Dále pak po přijetí politické dohody mezi spolunormotvůrci o nové směrnici o boji vedeném trestněprávní cestou proti podvodům poškozujícím finanční zájmy Unie 26 přijala Rada postoj v prvním čtení v dubnu Současně s tím Komise podpořila studii o účinnosti sankcí uplatňovaných v členských státech za trestné činy související s nedovoleným obchodem s tabákem (opatření 3.3.1). Studie potvrzuje, že stávající sankce za pašování cigaret a způsob uplatňování příslušných právních předpisů v soudní praxi se mezi členskými státy významně liší. 2. Posílení donucovacích orgánů a spolupráce mezi agenturami Zásadním prvkem strategie z roku 2013 bylo posílení vymáhání práva na úrovni EU a členských států a posílení spolupráce mezi příslušnými aktéry. a) Evropský úřad pro boj proti podvodům (OLAF) je jediným vyšetřovacím orgánem EU pro ochranu rozpočtu EU, a to jak na straně výdajů, tak i příjmů. Úloha úřadu zahrnuje odhalování a vyšetřování případů celních podvodů a koordinaci nadnárodních operací v boji proti pašování. Revidované nařízení č. 883/ , které upravuje práci úřadu OLAF, vychází ze zkušeností získaných od jeho vytvoření v roce 1999 (opatření ). Kodifikuje dřívější postupy a posiluje účinnost vyšetřovacích činností úřadu OLAF. Nařízení rovněž stanoví lepší spolupráci a výměnu informací mezi úřadem OLAF a jeho partnery. Od roku 2012 jsou funkce úřadu OLAF při tvorbě politik a vyšetřovací funkce jasně odděleny. Byl vytvořen zvláštní tým zaměřený na politiku boje proti nedovolenému obchodu s tabákem. Práci úřadu OLAF v této oblasti podporují styční úředníci na Ukrajině, v Číně a Spojených arabských emirátech (opatření ), což jsou všechno důležité země původu a tranzitu. b) Nařízení 794/ posílilo právní rámec činností agentury Europol; donucovací pravomoci zůstávají členským státům. Boj proti nedovolenému obchodu s tabákem je prioritou jak pro úřad OLAF, tak pro Europol, a oba orgány nyní posilují svou dvoustrannou spolupráci. To zahrnuje vzájemný přístup k datovým a technickým sítím, aby se instituce mohly navzájem doplňovat a využívat svých silných stránek (opatření ). Probíhají také diskuse o posílení Agentury Evropské unie pro justiční spolupráci v trestních věcech (Eurojust) 29 (opatření ). c) Nedávno bylo vyvinuto obecnější úsilí o posílení spolupráce mezi agenturami v této oblasti. Jak je znázorněno níže (viz bod 3), úředníci úřadu OLAF, Europolu, Frontexu, Světové celní organizace a Interpolu pravidelně provádějí společné operace (opatření , ). Kromě toho v roce 2013 EU vytvořila nový Evropský systém ostrahy hranic 30, EUROSUR, za účelem zlepšení situačního povědomí a reakční schopnosti členských států v boji proti přeshraniční trestné činnosti a při řešení nelegální migrace (opatření ). d) Komise poskytuje členským státům podporu v podobě technické pomoci k posílení operačních a zpravodajských kapacit. Program Hercule III 31 má pro období COM(2013) 884 final. COM(2012) 363 final ze dne 11. července Nařízení (EU, Euratom) č. 883/2013 ze dne 11. září 2013, Úř. věst. L 248, , s. 1. Nařízení (EU) 794/2016 ze dne 11. května 2016, Úř. věst. L 135, , s. 53. COM(2013) 535 final. Nařízení (EU) č. 1052/2013 ze dne 22. října 2013, Úř. věst. L 295, , s. 11. Nařízení (EU) č. 250/2014 ze dne 26. února 2014, Úř. věst. L 84, , s. 6. 4

6 v mld. rozpočet ve výši 104,9 milionu EUR na pomoc příslušným orgánům členských států v boji proti podvodům, korupci a jiným protiprávním činnostem. Program Hercule III podporuje opatření. jako je nákup rentgenových skenerů (které pomáhají například odhalovat cigarety skryté v nákladních automobilech) a dalšího technického vybavení celními orgány, jakož i školení zaměřená na sdílení osvědčených postupů. Kromě toho podporuje iniciativy jiných členských států v této oblasti, jako jsou společné celní operace, IT platforma informačního systému Komise pro boj proti podvodům (AFIS) (viz bod 3b níže). Během existence bývalé pracovní skupiny Řecko Komise poskytla odborné znalosti v oblasti boje proti podvodům také řeckým celním orgánům (opatření ). 3. Posílení prosazování práva: operativní činnosti, řízení rizik a shromažďování zpravodajských informací Úspěšná politická opatření k potlačování nedovoleného obchodu s tabákem musí být doplněna rozsáhlými a koordinovanými činnostmi v oblasti prosazování práva. a) Donucovací orgány v EU zintenzivnily boj proti nedovolenému obchodu s tabákem: objemy zabavených nelegálních tabákových výrobků (převážně cigaret), které od roku 2011 klesaly, opět narůstají. Podle údajů z členských států vzrostly objemy zabaveného zboží z 3,1 miliardy v roce 2013 na 3,8 miliardy v roce 2015 (viz graf 1). Tyto objemy jsou především důsledkem každodenní práce vnitrostátních orgánů. Během posledních dvou let se operace úřadu OLAF podílely na zabavení více než jedné miliardy cigaret. Graf 1: Vývoj celkového počtu zabavených cigaret v EU, Celkový počet zabavených cigaret ( ) 4,53 4,79 4, ,80 3,13 3,36 3, b) Společné celní operace jsou operativní, koordinovaná a cílená opatření prováděná po omezenou dobu celními orgány za účelem boje proti přeshraničnímu pašování zboží. Kromě operativních výsledků společné celní operace výrazně přispívají k posílení přeshraniční spolupráce a budování důvěry mezi donucovacími orgány v členských státech. Od roku 2013 úřad OLAF zorganizoval nebo přispěl k řadě společných celních operací, které se buď zcela, nebo částečně zaměřovaly na nedovolený obchod s tabákem. Několik těchto operací (viz tabulka 1) se soustředilo na východní hranici EU, jelikož přibližně k polovině všech zabavení cigaret v EU dojde v členských státech v tomto regionu (opatření 3.1.3, 3.1.7). 5

7 Tabulka 1: Hlavní společné celní operace uspořádané v celé EU od roku 2013 Rok Název společné Pod vedením Počet zabavených celní operace cigaret 2013 Romoluk RO, OLAF 23 milionů 2013 Warehouse LT, OLAF 45 milionů 2014 Replica OLAF 130 milionů 2015 Baltica PL, OLAF 13 milionů 2015 Romoluk II RO, OLAF 3,74 milionů 2016 Magnum EE, OLAF 11 milionů Kromě toho Komise koordinovala prioritní kontrolní opatření DISMANTLE v letech 2013 a v rámci společného rámce pro řízení rizik se všemi členskými státy EU. Opatření trvalo více než 12 měsíců, vedlo k zabavení 816 milionů cigaret a na základě poznatků získaných z tohoto opatření bylo předloženo několik konkrétních doporučení pro lepší zaměřování na rizika pašování zboží podléhajícího spotřební dani (opatření 3.1.2). V letech 2015 a 2016 úřad OLAF rovněž podpořil den společné akce HANSA, který členské státy provádějí s podporou agentury Europol jako součást priority týkající se podvodů v oblasti spotřební daně v rámci politického cyklu EU pro boj proti organizované a závažné trestné činnosti. 33 c) Vedle těchto operativních činností v Evropě probíhají také celosvětové akce. Operací GRYPHON I a II, které zahájila a koordinovala Světová celní organizace (v roce 2014 a s podporou úřadu OLAF a agentury Europol opět v roce 2016), se zúčastnilo zhruba 100 celních správ. Výsledkem bylo zabavení 1,39 miliardy cigaret, doutníků a několika set tun dalších tabákových výrobků po celém světě. Bylo také zabaveno několik strojů a součástek používaných k výrobě cigaret, stejně jako 12 milionů daňových známek. Během těchto dvou operací bylo demontováno několik nelegálních továren na zpracování tabáku a bylo zatčeno více než 150 osob. d) Celní orgány rovněž zintenzivnily své úsilí o dosažení lepší analýzy trendů na nelegálním trhu s tabákem. V květnu roku 2014 se setkali odborníci za účelem projednání způsobů, jak posílit shromažďování údajů o zabavování zboží (opatření ). Toto úsilí, spojené s novými 34 a vylepšenými nástroji, poskytlo jasnější představu o zabavování zboží na celém kontinentu (opatření , ). e) Když celní úřady zabaví cigarety, je často obtížné propojit zabavení na jednom místě s jinými cigaretami ze stejné nelegální šarže zabavenými na jiném místě. Zde mohou vyšetřovatelům poskytnout analytickou podporu celní laboratoře. Za tímto účelem vytvořilo Společné výzkumné středisko Komise v roce 2015 laboratoř pro nezávislou analýzu jakéhokoli druhu zabavených cigaret. Laboratoř je rovněž určena k provádění ověřovacích Tisková zpráva Komise je dostupná na adrese: Politický cyklus EU je metodika přijatá EU v roce 2010 k řešení nejzávažnějších kriminálních hrozeb ohrožujících EU. Každoročně jsou vypracovávány operativní akční plány za účelem koordinace přeshraniční činnosti v oblasti prosazování práva na základě priorit stanovených členskými státy. Podvody v oblasti spotřební daně patří k prioritám pro cyklus Jako je aplikace pro řízení zabavování tabáku pro zpracovávání zabavování v rámci dohod proti podvodům s hlavními výrobci; viz SWD(2016) 44 ze dne 24. února 2016, s

8 úkolů v souvislosti s prováděním dohod o boji proti podvodům se třemi hlavními výrobci tabáku (opatření 3.1.8, 3.1.9). 4. Zintenzivnění dvoustranné spolupráce s hlavními zeměmi původu a tranzitu Za účelem zlepšení přeshraniční koordinace a spolupráce v boji proti nedovolenému obchodu s tabákem Komise spolupracovala také na dvoustranné úrovni s klíčovými zeměmi původu a tranzitu: a) Při boji proti celním podvodům spolupracují celní orgány přes hranice na základě pravidel o vzájemné správní pomoci v mezinárodních smlouvách. Od roku 2013 vstoupila v platnost ustanovení o vzájemné správní pomoci s dalšími 14 zeměmi. Dnes jsou v platnosti smlouvy zahrnující takováto pravidla s více než 70 zeměmi. b) Od roku 2015 odborníci z členských států a Komise / úřadu OLAF zintenzivnili své dvoustranné dialogy 35 o celních záležitostech, a to zejména s Ruskem, Běloruskem a Ukrajinou. Tato setkání na technické úrovni usilují o zlepšení každodenní přeshraniční spolupráce se zaměřením zejména na nedovolený obchod s tabákem (opatření 3.2.4, 3.2.5). c) Klíčovou hnací silou přeshraničního obchodu obecně a zejména nedovoleného obchodu jsou velké cenové rozdíly mezi členskými státy EU a sousedními zeměmi, jako jsou Bělorusko, Ukrajina a Rusko. Aby se snížily tyto daňové pobídky pro pašování, zavázaly se Moldavsko, Ukrajina a Gruzie v nedávno uzavřených dohodách o přidružení k EU zvýšit a upravit výši a strukturu sazeb spotřební daně z tabáku (opatření 3.2.3). d) EU má zavedenou politiku sjednávání doložek o boji proti podvodům při poskytování celních preferencí třetím zemím. Dnes jsou takové doložky sjednány s mnoha partnerskými zeměmi na podporu spolupráce při celních vyšetřováních, které se rovněž týkají případů nedovoleného obchodu s tabákem. Od roku 2013 byly doložky o boji proti podvodům sjednány s Kanadou, Gruzií, Moldavskem, Singapurem a Vietnamem a probíhají jednání s dalšími zeměmi (opatření ). e) Úřad OLAF dále využívá opatření pro správní spolupráci s příslušnými orgány ve třetích zemích s cílem usnadnit praktickou spolupráci při vyšetřování. V posledních letech úřad OLAF zintenzivnil vyjednávání opatření pro správní spolupráci v celní oblasti. V současné době má úřad OLAF zavedena opatření pro správní spolupráci s celními orgány z Austrálie, Bangladéše, Běloruska, Číny, Moldavska, Maroka, Tchaj-wanu a Ukrajiny (opatření 3.2.6, 3.2.7). 5. Řešení poptávky na nelegálním trhu s tabákem Strategie z roku 2013 viděla rovněž potřebu rozvíjet lepší porozumění, pokud jde o stranu poptávky. Za tímto účelem Komise financovala 36 průzkum Eurobarometru 37 o vnímání nedovoleného obchodu s tabákem. Klíčová zjištění tohoto prvního šetření v této oblasti ukázala, že: hlavní starostí lidí, pokud jde o cigarety z černého trhu, je ztráta příjmů státu; lidé tyto cigarety kupují, protože jsou levné; a pronikání cigaret z černého trhu je výrazně vyšší ve střední a východní Evropě. Pouze 14 % lidí se domnívá, že je důležitým zdrojem příjmů pro skupiny organizovaného zločinu (opatření 1.4). 35 Například v rámci dohody o volném obchodu mezi EU a Ukrajinou, strategického rámce pro celní spolupráci mezi EU a Ruskem; pracovní skupiny pro pohraniční celní záležitosti mezi EU a Ruskem; nebo akčního plánu pro celní dialog mezi EU a Běloruskem. 36 Průzkum byl proveden mezi respondenty ve všech členských státech na podzim roku

9 ODDÍL C: AKTUALIZOVANÉ INFORMACE O NELEGÁLNÍM TRHU S TABÁKEM V EU Navzdory provádění strategie 2013 na evropské a vnitrostátní úrovni v posledních letech zůstává rozsah nedovoleného obchodu s tabákem v EU nadále celkově vysoký a znepokojující. Kvantifikace nelegální činnosti je ze své podstaty obtížná. S ohledem na tuto skutečnost se odhaduje, že spotřeba nelegálního tabáku v EU zůstává podle různých zdrojů 38 obecně stabilní v rozmezí od 55 miliard do 65 miliard tyčinek, a to navzdory celkovému poklesu spotřeby tabáku v EU 39. Počet případů zabavení nelegálních tabákových výrobků v EU během posledních dvou let vzrostl o pětinu (viz bod 3a výše), což naznačuje stabilní nebo možná i rostoucí podíl nelegálních cigaret. V některých členských státech může nelegální trh přesahovat podíl jedné čtvrtiny celého trhu s tabákem. Průměrný objem jednotlivých případů zabavení se v posledních letech snížil. Pašování nelegálních tabákových výrobků ve velmi velkém množství, zejména v kontejnerech, je v současnosti méně časté. Naopak narůstá četnost pašování menšího množství výrobků přes několik hraničních přechodů; někdy se jedná o organizované operace zločineckých gangů. Tyto činnosti v malém měřítku představují pro donucovací orgány odlišné problémy než přeprava v kontejnerech. Jak bylo pozorováno v únoru , složení nelegálního trhu s tabákem se v průběhu let podstatně změnilo. Pašování hlavními mezinárodními výrobci má dnes v případech rozsáhlého zabavování výrobků v EU mnohem méně významné postavení než v minulosti. V případech rozsáhlého zabavování výrobků 41 naopak převládají neznačkové ( levné bílé ) cigarety a padělky (včetně padělků neznačkových ( levných bílých ) cigaret), a to zejména u zabavování souvisejícího s kontejnerovou dopravou. Evropský parlament v této souvislosti vyzval Komisi, aby přijala kroky k přijetí nových opatření pro řešení problému neznačkových ( levných bílých ) cigaret 42. Rostoucí využívání vodních dýmek v EU se odráží ve vysokém objemu zabaveného pašovaného tabáku do vodních dýmek členskými státy. Dále se zdá, že dochází k nárůstu nezákonné výroby tabáku v rámci EU, přičemž tento předpoklad je podporován rozsáhlými objemy zabaveného surového tabáku a objevem četných nelegálních továren na zpracování tabáku 43. Zvyšováním nelegální výroby uvnitř EU mohou pašeráci reagovat na přísnější monitorování vnějších hranic EU. Země, které byly ve strategii z roku 2013 identifikovány jako hlavní země původu a tranzitu, zůstávají zdrojem obav, ačkoli se zdá, že zapojení jednotlivých zemí se mění. Zdá SWD(2016) 44 ze dne 24. února 2016, s Podle dat shromážděných Komisí na základě údajů z členských států poklesl počet cigaret ke spotřebě z 728 miliard (2005) na 486 miliard (2014). Viz products_releases-consumption.pdf. SWD(2016) 44 ze dne 24. února Podle údajů členských států o zabavování z roku 2013 bylo osm z deseti zabavených cigaret neznačkových ( levných bílých ) cigaret. Z více než miliardy cigaret zabavených s podporou úřadu OLAF za poslední dva roky bylo více než 90 % neznačkových ( levných bílých ) cigaret. Usnesení Evropského parlamentu ze dne 9. března 2016 (2016/2555(RSP)). Podle polských orgánů bylo v roce 2016 jen v Polsku objeveno více než 40 továren s odhadovanou kombinovanou kapacitou výroby několika miliard cigaret ročně. 8

10 se, že se nyní nachází mnohem více zdrojů ve východní Asii, zatímco pašování z Číny pokleslo. Navíc oslabení vládních struktur v zemích jako Libye usnadňuje pašování ve Středomoří. Pašování běloruských neznačkových ( levných bílých ) cigaret a tranzit a nelegální výrobní činnosti ve svobodných zónách v SAE zůstávají obzvláště problematické. Zločinci a pašeráci i nadále zneužívají určité celní a daňové postupy umožňující pohyb zboží v režimu s podmíněným osvobozením od daně. Jeden ze scénářů, který je pro zločince lukrativní, je ten, kdy jsou cigarety vyrobeny uvnitř EU a uvedeny v celním prohlášení pro vývoz, ale ve skutečnosti nejsou vyvezeny nebo jsou po vývozu propašovány zpět do EU. Podobně může být dovážené zboží přesouváno uvnitř celní unie v tranzitním režimu pomocí několika fiktivních pohybů s cílem utajit skutečné místo určení cigaret. Tyto cigarety jsou místo toho nelegálně distribuovány na nelegálním trhu EU bez zaplacení DPH a spotřební daně. ODDÍL D: HLAVNÍ ZKUŠENOSTI A DALŠÍ ÚVAHY 1. Navázání na strategii z roku 2013 Hlavní pilíře strategie z roku 2013 a prakticky všechny položky akčního plánu byly provedeny. Jelikož daný jev přetrvává a některá klíčová opatření ještě musí být uplatněna, mělo by se pokračovat v aktuálním směru, avšak s jistými úpravami: a) Směrnice o tabákových výrobcích společně s protokolem FCTC pomohou zabezpečit dodavatelský řetězec pro legálně vyráběné cigarety určené pro trh EU spolu s cigaretami vyráběnými v EU pro vývoz. Plný účinek obou nástrojů se však projeví až za několik let. Prosazování protokolu FCTC ve vztahu ke třetím zemím (jakož i členským státům) za účelem zabezpečení globálních dodavatelských řetězců a posilování jeho provádění v rámci EU bude klíčovou součástí činností Komise v boji proti nedovolenému obchodu s tabákem v nadcházejících letech. Nedovolený obchod s tabákovými výrobky bude nakonec nejúčinněji řešen, pokud bude protokol FCTC prováděn rámcem koordinovaných opatření na mezinárodní, evropské a vnitrostátní úrovni. b) Donucovací orgány, jako je úřad OLAF, byly posíleny a koordinace mezi agenturami se zvyšuje. Tento vylepšený rámec prosazování práva přispěl od roku 2013 k výrazně vyššímu počtu zabaveného zboží v celé EU. V rámci boje proti nelegálním výrobcům tabáku, kteří přesunují svou výrobu zvenčí do EU, by mělo být projednáno posílení prosazování práva na úrovni EU, a to včetně pravomocí úřadu OLAF. c) V tomto ohledu EU a její členské státy rovněž učinily pokrok v začlenění analytických, ohlašovacích a IT kapacit. Celní orgány již modernizují svou analytickou odbornost a schopnost plně využívat dostupné zdroje údajů 44. Tento proces by mohl být podpořen dalším sdružováním analytických kapacit dostupných na evropské úrovni, například poskytnutím přístupu k příslušným IT systémům a databázím. Vyšetřovatelé by rovněž měli být vybízeni k plnému využití potenciálu tabákové laboratoře dostupné ve Společném výzkumném středisku Komise. 44 Jako jsou zprávy o stavu kontejnerů a rejstříky dovozu, vývozu a tranzitu zřízené podle nařízení Rady (ES) č. 515/97. 9

11 d) Jednání s klíčovými zeměmi původu a tranzitu nabírá na síle, ačkoliv diplomatickým iniciativám nevyhnutelně zabere určitý čas, než přinesou výsledky v podobě účinnějšího prosazování. V jednání se třetími zeměmi na institucionální a operativní úrovni bylo dosaženo značného pokroku a dvoustranné kontakty s klíčovými zeměmi by měly být dále posíleny. Tyto kontakty by mohly být také využity pro podporu protokolu FCTC a EU má dobré postavení k tomu, aby za tímto účelem využila svůj diplomatický vliv. V této souvislosti a v závislosti na dostupných zdrojích by mělo být také zváženo navýšení počtu styčných úředníků úřadu OLAF, kteří jsou momentálně tři. e) Společenství donucovacích orgánů se na stranu poptávky po nelegálních výrobcích zaměřuje méně důsledně než například orgány zdravotní péče. Některé členské státy, jako například Estonsko, však v této oblasti přijaly zajímavé iniciativy a spustily kampaně pro zvyšování povědomí veřejnosti zdůrazňující vztahy mezi nelegálními cigaretami a organizovaným zločinem. Potenciál opatření zaměřených na poptávku by mohl být využíván častěji. 2. Další úvahy Navzdory doposud provedeným opatřením zůstává objem nedovoleného obchodu obecně stabilní. Zejména jev neznačkových ( levných bílých ) cigaret a padělků, přestože není zcela nový, se v posledních letech stává stále více znepokojujícím. Zdá se tedy, že nyní je vhodný okamžik pro zvážení dalších opatření, která by v budoucnu účinně doplňovala strategii z roku Pro další úvahy jsou navrženy tyto otázky: a) Pobídky pro pašeráky by měly být sníženy. V současné době je hlavní hnací silou nedovoleného obchodu s tabákem možnost zneužívat cenové rozdíly mezi členskými státy EU a sousedními zeměmi, ale také mezi trhy členských států EU 45. Jeden standardní kontejner o délce 40 stop a objemu zhruba 20 milionů cigaret propašovaných do EU může v závislosti na daňovém zatížení znamenat výnos až 2 miliony EUR v nelegálních příjmech. Úroveň zdanění je významným faktorem v ceně tabákových výrobků, což zase ovlivňuje kuřácké návyky spotřebitelů v souladu s pravidly cenové pružnosti. Určitý stupeň vzestupného sbližování úrovně daní, které se v členských státech uplatňují, by přispěl ke snížení výskytu podvodů a pašování. Sousední země, jako například Bělorusko, s příliš nízkou sazbou daně z tabákových výrobků, by měly být vyzvány k tomu, aby své sazby spotřební daně sbližovaly s minimálními sazbami v EU, a to v neposlední řadě ve společném zájmu zdravotní politiky a zvyšování veřejných příjmů. b) Účinky snížených pobídek by mohly být posíleny, pokud by souběžně došlo ke zvýšení produkčních a distribučních nákladů pašeráků a k tomu, že sankce budou mít dostatečně odrazující účinek. Takové iniciativy by mohly zahrnovat: i. Omezení přístupu ke vstupním materiálům, které jsou pro nelegální výrobce tabáku nezbytné. Omezení jejich přístupu ke klíčovým vstupním materiálům by narušilo jejich podnikání. Evropský parlament vyzval Komisi, aby podnikla kroky k zajištění 45 Průměrná cena za 20 cigaret ve Finsku je 5,01 EUR. V Rusku je to jen 0,95 EUR a v Bělorusku možná i polovina této částky. Krabička 20 cigaret má v Polsku průměrnou cenu 2,08 EUR, přičemž stejná krabička v Irsku stojí 9,09 EUR (viz výroční analýza rizik východoevropské hranice agentury Frontex za rok 2015, s. 24). 10

12 účinné kontroly vstupních materiálů 46. Kromě výrobních zařízení by v této souvislosti bylo možné zvážit tři hlavní skupiny výrobků: Kontrola pohybu surového tabáku, který v současné době nepodléhá spotřební dani, je předmětem přezkumu (viz oddíl B bod 1 písm. d) výše). Trh se surovým tabákem je však roztříštěný a mnoho výrobců působí jak v EU, tak i mimo ni. Cigaretový papír má zvláštní vlastnosti. Sledování a kontrolu papíru komplikuje skutečnost, že po celém světě existuje mnoho výrobců papíru. Naproti tomu počet výrobců acetátové příze používané v cigaretových filtrech je omezený, což by zvýšilo naději na účinnou kontrolu nabídky. Vzhledem k celosvětovým možnostem získávání zdrojů v tomto odvětví (nemluvě o výrobcích cigaret ve třetích zemích) by však bylo obtížné si představit, že by kontrolní systém omezený na Evropu mohl být účinný. Proto by byla apriorně nezbytná spolupráce ze strany odvětví a hostitelských zemí. ii. iii. Sevření logistického řetězce využívaného pašeráky. Jedná se o podrobnější sledování celních procesů často zneužívaných pašeráky (viz oddíl C). Daňový režim uplatňovaný na dovážené cigarety je řadou daňových a celních předpisů, které jsou často prováděny různými orgány. Spolupráce mezi těmito vnitrostátními orgány může být dále zintenzivněna například prostřednictvím interoperability IT systémů. Sankce a záruky. Existují otázky, zda jsou správní a/nebo trestněprávní sankce skutečně uplatňované v členských státech za trestné činy pašování dostatečně odrazující. To je o to důležitější v souvislosti s vnitřním trhem, neboť atraktivita nedovoleného obchodu s tabákem v jednom členském státě může snadno vést k významné pašerácké činnosti v jiném. Kromě toho existují podobné otázky, zda jsou záruky požadované členskými státy pro určité citlivé činnosti spojené s bezcelním zacházením s výrobky podléhajícími spotřební dani (např. správa celního skladiště) dostatečně vyváženy s ohledem na nelegální zisky, kterých mohou zločinecké gangy dosáhnout. c) Komise již mnoho let podporuje členské státy v boji proti pašování tabáku. Zejména členské státy na východní hranici EU jsou v první linii boje proti pašování nelegálního tabáku do EU přes pozemní hranice. Je tedy otázkou, zda by bylo v obecném zájmu, aby tyto celní orgány získaly více cílené podpory. Tato otázka by mohla být posouzena jako součást přezkumu programu Hercule, při současném zohlednění nových povinností vyplývajících z protokolu FCTC. d) V současnosti probíhá diskuse o tom, zda stávající právní nástroje, jako jsou dohody o vzájemné správní pomoci, poskytují dostatečné možnosti pro systematickou výměnu celních údajů se sousedními zeměmi. Rada proto vyzvala k vytvoření nových nástrojů 47 pro zlepšení této situace na základě nového článku 12 celního kodexu Unie. e) Existuje mnoho legitimních soukromých a státních zprostředkovatelů zapojených do dodavatelského řetězce, například odesílatelé, dopravci, přístavy, zasílatelé, celní zástupci Usnesení Evropského parlamentu ze dne 9. března 2016 (2016/2555(RSP)). Závěry Rady ze dne 16. prosince

13 nebo sklady. Tito aktéři si jsou vědomi své dobré pověsti a mohou se stát ještě cennějšími spojenci v boji proti nedovolenému obchodu s tabákem. Jak uznává i protokol FCTC, výroba a pašování ze svobodných pásem a přes svobodná pásma představují zvláštní výzvy. Často bude možné řešit současné obtíže pouze ve spolupráci s místními orgány. Za tímto účelem by bylo možné zvážit dohody o celní spolupráci s příslušnými zeměmi, včetně Spojených arabských emirátů a Dubaje, pokud takové dohody dosud neexistují. f) Kromě toho v současné době neexistuje nezávislý odhad rozsahu a vývoje nelegálního trhu s tabákem v EU. Ačkoli se statistiky zlepšily, jsou nevyhnutelně založeny na údajích o zabaveném zboží, takže nemohou poskytnout úplný a nezávislý obraz nelegálního trhu. Proto může být zapotřebí dodatečných poznatků založených například na vzorcích spotřeby, aby byla dále podpořena informovaná a cílená tvorba politik. ODDÍL E: ZÁVĚRY Navzdory opatřením přijatým od roku 2013 zůstává problém nedovoleného obchodu s tabákem stejně jako v minulosti velmi znepokojivým. EU a její členské státy nemají jinou možnost než odhodlaně pokračovat v řešení hrozby představované nelegálním tabákem a jeho měnícími se modely, neboť tato nedovolená činnost má negativní dopady na veřejné zdraví, finance a bezpečnost. Díky kombinaci silných legislativních reakcí, rozsáhlého prosazování a posílené spolupráce na vnitrostátní, evropské a mezinárodní úrovni zůstává strategie z roku 2013 stále relevantní. Je příliš brzy na to, aby bylo možné rozhodnout o její účinnosti, neboť její klíčové složky jako je monitorovací systém zatím nejsou použitelné. S ohledem na rostoucí hrozbu, kterou představují zejména neznačkové ( levné bílé ) cigarety, bude klíčovým nástrojem v boji proti celosvětovému nedovolenému obchodu s tabákem protokol FCTC, jakmile bude v plném rozsahu uplatňován kritickým počtem zemí včetně hlavních zemí původu a tranzitu. Zatímco monitorovací systém přispěje zejména k zabezpečení legálního dodavatelského řetězce, k účinnému řešení domácí či zahraniční nelegální výroby cigaret budou zapotřebí další nástroje. V této souvislosti Komise na základě současné analýzy a dalšího dialogu se zúčastněnými stranami dokončí hodnocení stávající strategie a rozhodne o vhodných krocích v roce