Dvoukomorový Parlament, úloha a význam senátu v právním státě

Transkript

1 Bankovní institut vysoká škola Praha Katedra práva a veřejné správy Dvoukomorový Parlament, úloha a význam senátu v právním státě Bakalářská práce Autor: Alena Pelcová Právní administrativa v podnikatelské sféře Vedoucí práce: JUDr. Elona Khalaila, PhD. Praha Duben,

2 Prohlášení: Prohlašuji, že jsem bakalářskou práci zpracovala samostatně a v seznamu uvedla veškerou použitou literaturu. Svým podpisem stvrzuji, že odevzdaná elektronická podoba práce je identická s její tištěnou verzí, a jsem seznámena se skutečností, že se práce bude archivovat v knihovně BIVŠ a dále bude zpřístupněna třetím osobám prostřednictvím interní databáze elektronických vysokoškolských prací.. V Praze dne Alena Pelcová 2

3 Poděkování: Na tomto místě bych ráda poděkovala vedoucímu mé bakalářské práce JUDr.Eloně Khalaile PhD., za vstřícný přístup, odborné vedení a cenné rady při tvorbě mé práce. Rovněž mé díky patří celé rodině a příteli za nezdolnou trpělivost a podporu nejen při psaní mé bakalářské práce, ale po celou dobu mého studia. 3

4 Obsah 1. Úvod 2. Historický vývoj, postavení obou komor Parlamentu v Čechách 2.1 období První republiky období Druhé republiky a Protektorátu Čechy a Morava 2.3 období po roce období zhodnocení postavení druhé komory parlamentu v historické perspektivě 3. Současný Parlament ČR v rámci politického systému ČR 3.1 politický systém ČR v současnosti 3.2 moc zákonodárná - pravomoci obou komor 3.3 schéma zákonodárného procesu 3.4 volební systém a volby 4. Postavení komor parlamentu ve Velké Británii 4.1 historický vývoj 4.2 pravomoci 4.3 volební systém a volby 5. Komparace bikameralismu v České republice a Velké Británii a zhodnocení významu horní komory v rámci politického systému 6. Závěr 4

5 1. Úvod V bakalářské práci s názvem Dvoukomorový parlament, úloha a význam senátu v právním státě nastíním historický vývoj a postavení obou komor Parlamentu České republiky v rámci politického uspořádání. Mé zkoumání se ale v první řadě zaměří na postavení současného Parlamentu v České Republice. Charakterizuji pojmy Poslanecká sněmovna a Senát a seznámím čtenáře s jejich pravomocemi a způsobem volení. Hlavním záměrem této práce se ale stane posouzení významu a úlohy horní komory parlamentu v uspořádání soudobého demokratického státu. Postavení horní komory parlamentu budu zkoumat na základě provedení komparativní studie jejích rolí v politickém systému České republiky a Spojeného království Velké Británie a Severního Irska. V první kapitole mé práce nastíním historický vývoj obou komor Parlamentu a jejich postavení v rámci politického systému. Zabývat se budu především Horní komorou a její cestou k dnešní podobě. Zkoumat budu období První republiky, Druhé republiky, Protektorátu Čechy a Morava, období mezi koncem druhé světové války a komunistickým převratem, dále období po roce 1948 a v letech Hlavní důraz ale budu klást na nynější postavení a roli Senátu v České republice. Jako stěžejní literární zdroje mi poslouží díla renomovaných autorů např. Karla Vodičky a Ladislava Cabady, Stanislava Balíka a Vítka Hlouška nebo Václava Pavlíčka. Svou práci ale budu obohacovat i názory a pohledy jiných vážených autorů. Ve své práci budu rovněž pracovat se zákony, jakož i ústavami. Druhá část bakalářské praáce se zaměří na politický systém ČR v současnosti. Zde budu zkoumat pravomoci obou komor, jak jednotlivě, tak společně a zaměřením se na postavení horní komory. Dále seznámím čtenáře s jejich volební systémem do obou komor a představím schéma zákonodárného procesu. Třetí kapitola bude věnována parlamentu v Království Velké Británie a Severního Irska. Popíšu historický vývoj, pravomoci a volební systém do výše zmíněných orgánů v této zemi. 5

6 V závěrečné kapitole provedu komparaci bikameralismu v České republice a ve Velké Británii a zhodnotím význam horní komory v rámci politických systémů těchto zemí. V této poslední části také zmíním nyní velice aktuální situaci o přímé volbě prezidenta. 6

7 2. Historický vývoj, postavení obou komor Parlamentu v Čechách V této kapitole se zaměřím na rozdělení moci v politickém systému První republiky a zhodnotím význam Senátu v tomto období. Aby čtenář lépe pochopil určité návaznosti, zmíním okolnosti vzniku státu a některé další historické údaje, které předcházely utvoření Československa. První základy české moderní politiky se datují už od roku 1867 v tzv. Předlitavsku 1. V tomto státním útvaru vznikla svébytná politická kultura, jež svou tradicí působila na celý středoevropský prostor. K výrazným změnám středoevropské politiky i společnosti docházelo v letech I když předlitavský politický systém nebyl až do roku 1918 přímo demokratický, považuje se za základ pro pozdější demokratický režim tzv. První republiky (Balík, Hloušek a kolektiv 2006:18). 2.1 období První republiky Vznik nových samostatných států ve střední Evropě do značné míry ovlivnil průběh první světové války zejména pak vnitřní krize Rakouska Uherska. Ve střední Evropě došlo díky tomuto rozvratu a narůstající účasti jednotlivých národních elit k procesu rekonstrukce. To znamenalo nastolení optimálnějších podmínek pro založení samostatných států (Vodička, Cabada 2003: 15). Toho si byla vědoma i Československá národní rada 2 (jež byla ustanovena v únoru 1916 v Paříži), v jejímž čele stáli T. G. Masaryk, E. Beneš a M. R. Štefánik a i téhož roku vzniklý Národní výbor, vytvořený jako reprezentativní orgán domácí politické scény (Gerloch a kol. 2002: 14). Výsledkem jejich zahraniční činnosti byl vznik Československé republiky v roce 1918 na základě spojení zemí Koruny české, Slovenska a Podkarpatské Rusi. Proces utváření československého státu byl dlouhodobějšího rázu, v němž významnou roli hrál kulturní, 1 Oficiální název ne-uherské poloviny říše zněl Království a země v říšské radě zastoupené 2 Československá národní rada vznikla z Českého komitétu zahraničního. Jejím hlavním programem bylo vytvoření samostatného československého státu. Podílela se na organizaci na organizaci a vedení zahraničních vojenských jednotek. V červnu září 1918 byla uznána vládami Velké Británie, Francie, USA a Japonska za oficiálního reprezentanta budoucího československého státu. 7

8 společenský a politický vývoj v českých zemích a na Slovensku. Oficiálně je ale uznán datum , jenž otevírá období nazývané První republikou, a které končí tzv. Mnichovskou dohodou, noc z 29. na (Balík, Hloušek a kolektiv 2006: 45). V tomto roce však nemělo Československo ještě jasnou představu o dvoukomorovém parlamentu a celé státní řízení bylo ovlivněno revolučním děním. Nebylo ani jasné, zda má být nově vzniklý stát republikou nebo monarchií, natož pak jakékoli konkrétnější podoby nejvyšších státních orgánů 3. V den vyhlášení Československa jako samostatného státu se Národní výbor 4 prohlásil za vládu tohoto nově vzniklého státu a převzal veškerou státní moc. Byla na něj přenesena nejvyšší moc zákonodárná a výkonná, jež předtím náležely do kompetence rakouského císaře, rakouské říšské rady a zemských sněmů (Pavlíček a kol. 2008: 21). Prvním zákonem Československa byl zákon ze dne 28. října 1918 č.11/1918sb. o zřízení samostatného státu československého. Ten určil orgánem národa a vykonavatelem státní svrchovanosti Národní výbor. A podle něhož mělo Národní shromáždění ve srozumění s Československou národní radou rozhodnout o formě státu. 5 V tomto období již Československá národní rada představovala prozatímní vládu československou, jež byla i mezinárodněprávně přijata. Zahraniční prozatímní vládu Československou reprezentoval v pozici předsedy ministerské rady a ministra financí prof. T. G. Masaryk, gen. Dr. M. R. Štefánik působil jako ministr národní obrany a post ministra zahraničních věcí a ministra vnitra zastával Dr. Eduard Beneš (Pavlíček a kol. 2008: 25, 26). Tato prozatímní vláda vydala 16. října 1918 Prohlášení nezávislosti československého národa. Ustanovení obsažené v Prohlášení představovalo, že Československý stát bude republikou s parlamentní formou vlády zajišťující všeobecné volební právo. Konečné rozhodnutí o státní formě Československého státu bylo ale publikováno až v prozatímní ústavě z vydané pod č. 37/1918 Sb. Ta podle 1 obsahovala, že Národní shromáždění se rozšiřuje způsobem a dle klíče 6, jak vznikl národní Zastoupení českých politických stran bylo stanoveno podle výsledků voleb do Říšské rady z roku Zákon č.11/1918 Sb. 6 Výraz způsob dle klíče znamenal, že výkonné výbory českých politických stran vysílaly své představitele do tohoto Národního shromáždění. 8

9 výbor. 7 Dále stanovila, že hlavou státu je prezident republiky a vymezila jeho pravomoci, k nimž se vrátím níže. Následně Dr. Karel Kramář jménem Národního shromáždění prohlásil za prezidenta republiky T. G. Masaryka (Pavlíček a kol. 2008: 25, 26). Následného dne bylo na základě prozatímní ústavy určeno jednokomorové Revoluční Národní shromáždění (RNS vzniklo rozšířením Národního výboru Československa). Revoluční Národní shromáždění se skládalo z 256 členů (Balík, Hloušek a kol. 2006: 52). Mělo zákonodárnou pravomoc a rozhodnutí uskutečňovalo za přítomnosti nejméně 1/3 poslanců nadpoloviční většinou. V důležitějších otázkách týkající se změny ústavy či volby prezidenta bylo zapotřebí dvoutřetinové přítomnosti poslanců a souhlas 2/3 z nich (Gerloch a kol. 2002: 18). Vládě náležela výkonná a nařizovací moc. Její počet byl stanoven na 17 členů. Ti byli voleni Národním shromážděním. Vláda byla odpovědná NS (Gerloch a spol. 2002: 18). Pravomoci prezidenta republiky byly značně omezené a navíc podmíněné kontrasignací příslušného úkonu odpovědným členem vlády. Prezident byl volen NS a byl mu ze své funkce odpovědný (Gerloch a kol. 2002: 18). S rozšířením počtu poslanců v Národním shromáždění přišla ústavní novela č. 138/1919 Sb. z Ta původní počet zvýšila na 270 členů (Gerloch a kol. 2002: 18). K další novele prozatímní ústavy došlo 23. května 1919 na základě zákona č. 217, jež přinesl změny zejména v rozšíření pravomocí prezidenta. Novela posílila postavení prezidenta republiky, zejména vůči vládě. Směl se účastnit schůzí vlády a byl oprávněn požadovat od vlády a jejích členů písemné zprávy (Pavlíček a kol. 2008: 27). Podstatnou změnou oproti stávající ústavě byla pravomoc prezidenta, jež dříve náležela do kompetence Národního shromáždění, a to jmenovat a odvolávat vládu a její jednotlivé členy (Gerloch a kol. 2002: 18). V červnu 1919 se konala anketa ústavního výboru o dvoukomorovém parlamentu, jež měla ukázat názory politických stran na takovýto systém. Pohledy a připomínky byly různé, v závěru však anketa přinesla dva základní důvody zřízení druhé komory. Za prvé zlepšit zákonodárství přítomností zkušených lidí a odborníků a vyrovnat sněmovnu volenou ve všeobecných volbách. Ke kladům dvoukomorového systému patřil také fakt, že obě 7 Zákon č.37/1918 Sb. 9

10 sněmovny byly na sobě nezávislé a charakterizované různou věkovou hranicí pasivního volebního práva. Mělo se tak docílit kvalitnější tvorby zákonů, neboť ty tudíž projednávaly různé osoby, což zabraňovalo ukvapeným rozhodnutím, či silnému vlivu vůdců v jednom kolektivu. To se promítlo i do nové ústavy, ji připravovala od podzimu roku 1919 vláda ve spolupráci s ústavním výborem Revolučního Národního Shromáždění 8. První oficiální československá ústava byla přijata , jako zákon 121/1920Sb. Nechala se inspirovat mnoha zahraničními ústavami (např. francouzskou, jež sloužila jako předloha v ustanoveních a organizaci parlamentu; rakouskou nebo americkou, jíž ji podnítila postavení soudnictví a dělení moci) a předjímala dvoukomorový parlament. Ústava stanovila parlamentní systém a rozčlenila státní moc na moc zákonodárnou, výkonnou a soudní, což se již v té době považovalo za podmínku demokracie (Broklová 1992: 22 27; Vodička, Cabada 2003: 23). Zákonodárnou moc představovalo Národní shromáždění, jež bylo dvoukomorové 9 a tvořila jej Poslanecká sněmovna a Senát (Vodička, Cabada 2003: 23). Poslanecká sněmovna se skládala z 300 poslanců, kteří byli voleni na šestileté funkční období, při aktivním volebním právu od 21 let a pasivním od 30 let (Balík, Hloušek a kol. 2006: 53). Legislativní úkoly měli na starosti poslanci a vláda (návrh zákona mohla podat skupina minimálně 11 senátorů nebo nejméně 21 poslanců). Otázky týkající se rozpočtového zákona předkládala vláda výlučně poslanecké sněmovně 10. Ostatní zákony musely projít oběma komorami v nezměněné podobě (Vodička, Cabada 2003: 23). Změny ohledně ústavy nebo rozhodnutí o vyhlášení války musely být odsouhlaseny třípětinovou většinou v obou komorách (Broklová 1992: 30). Pro jiné závažné otázky týkající se hlavy státu a předsedy vlády ústava vyžadovala dvoutřetinovou většinu v obou komorách. Ke schválení běžných zákonů bylo zapotřebí prosté většiny přítomných poslanců (Balík, Hloušek a kol. 2006: 53). I když zákony musely projít v nezměněné podobě oběma komorami, měla Poslanecká sněmovna převahu nad senátem. Ta se promítla hlavně v případě, kdy se usnesení Poslanecké sněmovny stávalo zákonem i přes odlišné usnesení senátu. Bylo totiž stanoveno, že se zákon zachová, pokud sněmovna poslanců setrvá na svém usnesení nadpoloviční většinou všech Dvoukomorovost parlamentu se též označuje jako bikameralismus

11 svých členů (Broklová 1992: 30). Také jen a pouze Poslanecká sněmovna mohla vyslovit důvěru či nedůvěru vládě a v zákonodárství měla poslední slovo (Gerloch a kol. 2002: 23). Horní komoru parlamentu představoval senát. Skládal se ze 150 členů, volených na 8 let. Ústava stanovila hranici aktivního volebního práva na 26 let a pasivního na 45 let (Balík, Hloušek a kol. 2006: 52). O návrhu zákona, jenž byl přijat poslaneckou sněmovnou, se měl senát usnést do šesti týdnů. Do kompetence senátu patřilo také soudit prezidenta republiky pro velezradu na návrh poslanecké sněmovny 11. Co se týče okruhu pravomocí, dominantní postavení držela Poslanecká sněmovna. V době, kdy nezasedal parlament, přebíral zákonodárnou roli orgán, nazývaný Stálý výbor, složený z 16 poslanců a 8 senátorů. V mnoha případech rozhodoval o důležitých legislativních, resp. politických otázkách (Vodička, Cabada 2003: 23). Ústava sice předurčila délku volebního období pro obě komory, avšak v realitě nebyla dodržována. Pravidelnou ústavní praxí se stalo rozpuštění Senátu před uplynutím jeho volební doby prezidentem republiky v úmyslu, aby se volby do obou komor Národního shromáždění konaly současně (Gerloch a kol. 2002: 23). Na tomto případě tak můžeme lehce spatřit nižší význam horní komory ve vztahu k Poslanecké sněmovně, potažmo v rámci celého politického systému v období první republiky. Vedle zákonodárné činnosti byl Senát pověřen rovněž kontrolní funkcí, jež ale ve skutečnosti postrádala smysl. Parlament zkrátka představoval jakési formální centrum politické moci a veškerá rozhodovací moc se fakticky hromadila v exekutivě (ať už v rukou prezidenta nebo vlády). Nejvýznamnější orgán představovala tzv. Pětka. Jednalo se o mimoparlamentní těleso, složené ze zástupců pěti československých stran, v jejichž rukou docházelo k nejvýznamnějším politickým rozhodnutím. Klasickými představiteli, jenž tvořili toto významné politické centrum, byli: Rudolf Bechyně (Československá sociálně demokratická strana dělnická), Alois Rašín (Československá národní demokracie), Jan Šrámek (Československá strana lidová), Antonín Švehla (Republikánská strana zemědělského a malorolnického lidu - strana agrárníků) a Jiří Stříbrný (Československá strana socialistická)

12 Za takových to okolností působil Parlament spíše jako orgán formálně stvrzovací (Balík, Hloušek a kol. 2006: 52; Vodička, Cabada 2003: 23). Moc výkonnou představovala vláda. Tu jmenoval a rozpouštěl prezident republiky. Nařízení vlády bylo reálné vydat jen k provedení určitého zákona a v jeho mezích (Gerloch a kol. 2002: 24.) Vláda ČSR odpovídala poslanecké sněmovně, která ji mohla na základě předložení návrhu minimálně 100 poslanců vyslovit nadpoloviční většinou členů přítomných i hlasujících nedůvěru. Za předpokladu vyslovení nedůvěry vlády, je vláda povinna podat demisi do rukou prezidenta republiky. Vlády za první republiky charakterizovala neschopnost jednotlivých stran získat od voličů většinový mandát a sestavit tak jednobarevnou vládu. Problém můžeme nalézt také v neexistenci zastoupení loajální opozice, jež měla za následek např. nemožnost dosazení nové vlády demokratickou cestou nebo minimální střídání vládních celků (Balík, Hloušek a kol. 2006: 58, 59). Soudní moc a otázka nezávislosti soudů byla za První republiky stanovena únorovou ústavou (Balík, Hloušek a kolektiv 2006: 67). Soudní systém tvořila čtyřstupňová soustava trestních a civilních soudů, skládající se z krajských, okresních, vrchních soudů a Nejvyššího soudu v Brně. V této době již Ústava Československé republiky znala Ústavní soud, jehož činností byla ochrana ústavnosti. Ústava zaváděla rovněž Volební soud, jenž sloužil jako všeobecný soud pro volební záležitosti a Nejvyšší správní soud, do jehož kompetence spadalo přezkoumávání zákonnosti rozhodnutí správních orgánů. Existovali rovněž pracovní, vojenské a rozhodčí soudy (Vodička, Cabada 2003: 35). Shrneme-li postavení horní komory parlamentu za první republiky, můžeme konstatovat, že původní poslání jako kontrolního orgánu nad Poslaneckou sněmovnou nebylo přímo splněno. Nahrával tomu i fakt, že obsazení jak v Senátu, tak i Poslanecké sněmovně bylo téměř identické a to mělo za následek často shodné usnesení. Senát byl též snáze rozpustitelný, jak jsme mohli spatřit na příkladu jeho vztahu s prezidentem republiky, a jeho úloha jako kontrolního mechanismu politického systému se tudíž vytrácela. Eva Broklová uvádí, že ke zrušení Senátu nedošlo pouze proto, že by se kvůli tomu musela měnit ústava. Sloužil také jako zaopatřovací místo pro vysloužilé politiky 12. Následující kapitola bude věnována politickému obrazu v období za Druhé republiky a protektorátu Čech a Moravy. 12 Broklová, Eva Senát třikrát v historii Československa a České republiky. In: Vztah Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky. Ed. Zdenka Mansfeldová. Praha : Sociologický ústav AV ČR, 12

13 2.2 Období Druhé republiky a Protektorátu Čechy a Morava Druhá československá republika (RČS) představuje etapu počínající Mnichovskou konferencí ( ) a končící v polovině března Pro toto období je charakteristické zahájení zásadní vnitropolitické transformace včetně opouštění prvorepublikových tradic pod nátlakem mezinárodní situace. Druhou republiku lze taky chápat jako jakousi předehru protektorátu. Vhodnou definicí pro formu druhorepublikového státního útvaru je autoritativní systém (režim) neboli konkrétněji postdemokratický mobilizační autoritativní režim (Balík, Hloušek a kol. 2006: 83-89). Na pozadí světových událostí byla Československá republika přinucena na základě Mnichovské dohody postoupit své území Německu. Postupný rozpad Československa byl završen koncem listopadu 1938, kdy byl zbytkem Národního shromáždění přijat ústavní zákon o autonomii Slovenské krajiny, k níž došlo na popud autonomistické Hlinkovi ľudové strany, a Podkarpatské Rusi (Malý a kolektiv 2005: ). V rozpadu československé státnosti sehrála významnou roli Sudetoněmecká strana (SdP), v čele s Konrádem Henleinem, která podvratnou činností rozkládala stát zevnitř. Největší zlom však nastal po Mnichovské konferenci, která rozhodla o postoupení českého pohraničí Německu. V důsledku zahraničního i politického nátlaku se Edvard Beneš rozhodl pro vzdání se funkce prezidenta a zamířil do emigrace. Na jeho místo nastoupil koncem roku 1938 prezident Nejvyššího správního soudu JUDr. Emil Hácha (Veselý 2005: 146, 149). Dne 15. prosince 1938 byl vydán zákon č. 330/1938Sb, o zmocnění ke změnám ústavní listiny a ústavních zákonů republiky Česko Slovenské a o mimořádné moci nařizovací, který ve skutečnosti znamenal likvidaci československé ústavnosti. Tento zmocňovací zákon fakticky ukončil zákonodárnou moc parlamentu. Zákonodárná moc byla svěřena do rukou prezidenta a vlády. Ihned po přijetí zákona dne 16. prosince, ukončil parlament svoji činnost a rozešel se na parlamentní prázdniny. Další právní normy měly formu vládních nařízení (Malý a kol. 2005: ). Na Slovensku v rámci formálně samostatné Slovenské republiky působil v průběhu celé války slovenský sněm jakožto parlament totalitního státu (Doubek a kol. 2011: 76). Následující období je charakterizováno, jako doba nesvobody, kdy parlament prakticky nefungoval a neplnil tak svoje základní funkce. Toto období začalo 16. března 1939, kdy Hitler zřídil na obsazeném území svým 13

14 výnosem Protektorát Čechy a Morava. I když tento výrok nebyl akceptován kterýmkoli z dosavadních nejvyšších státních orgánů, byla norma otištěna ve Sbírce zákonů a nařízení (č.75/1939). Začaly zde platit vedle právních předpisů vydaných protektorátními orgány právní normy z předešlé doby a právní předpisy německé říše (Malý a kol. 2005: 463, 477). Vše fungovalo na základě vůle protektora. I členové protektorátní vlády spadali pod kompetence protektora. Ten mohl sám pravomocně vydávat ve všech věcech nařízení. Na základě Hitlerova doplněného výnosu mohly do vnitřní správy zasahovat německé orgány libovolně. Zatímco Československo leželo v područí fašistického Německa, v zahraničí vzrůstalo úsilí československých politiků, v čele s Edvardem Benešem, za jeho obnovu. Politici v exilu vycházeli z právní kontinuity Československa, podle níž nikdy nepřestalo právně existovat. Zprvu vytvořený Československý národní výbor se 9. července 1940 přeměnil na vládu a poté bylo ustanoveno Prozatímní státní zřízení Československé republiky (Malý a kol. 2005: 504). To se skládalo z prezidenta E. Beneše, vlády v čele s J. Šrámkem a ze Státní rady zřízené 21. července, která z části nahrazovala parlament a jež sloužila jako poradní sbor prezidenta a pomocný kontrolní orgán (Veselý 2005: 188). Normotvornou činnost uskutečňovala nově uznaná vláda prostřednictvím vydávání ústavních dekretů, dekretů prezidenta republiky a nařízeními vlády. Většina z dekretů se vztahovala na státní rozpočet exilového státního zřízení a působení československých vojenských jednotek. Na lepší časy se začalo blýskat roku 1943, kdy se díky úspěchům spojenců začalo zintenzivňovat sjednocování aktivit československého odboje a docházelo ke konkretizaci představ o vnitropolitickém uspořádání obnoveného Československa. Na základě zmíněných okolností se dr. Beneš vydal do Moskvy, aby zde jednal s nejvyššími sovětskými představiteli a také s exilovým vedením KSČ (Veselý 2005: 190). Zde prezident Beneš uzavřel se Sovětským svazem spojeneckou smlouvu o vzájemné pomoci a spolupráci v poválečném období (Balík, Hloušek a kol. 2006: 118). Na řečené schůzi bylo také dohodnuto vytvoření tzv. Národní fronty, jež se měla stát základem nového politického uskupení, skládajícího se z politických stran, které se podílely na odboji. Vyřazeny měly být ty strany, které spolupracovaly s nacisty (Veselý 2005: 192). S postupným osvobozováním Československa se koncem března 1945 sešla exilová odbojová reprezentace z Londýna se zástupci moskevského československého zahraničního 14

15 odboje, aby jednali o podobách poválečného politického systému. Díky okolnostem ke konci války měli komunisté navrch. Demokraté v mnoha věcech ustoupili a komunisté pro sebe získali co nejlepší pozice v limitovaném stranickém systému, který jim později umožnil převzít plnou moc do svých rukou (Pehr 2011: 153). V souhrnu nad touto kapitolou lze říci, že během okupace Čech a Moravy byl dvoukomorový ústavní orgán zrušen a jeho obnova přicházela v úvahu až po ukončení války a kapitulace Německa. 2.3 Období V osvobozeném Československu se vytvořili podmínky pro realizaci tzv. Košického vládního programu, 13 na němž se dohodli londýnští a moskevští představitelé v Moskvě, a jenž byl přijat v dubnu 1945 (Vodička, Cabada 2003: 46). Předpokladem k plnění úkolů vládního programu byla plná obnova státní moci. Zpočátku tohoto období měl významnou roli prezident republiky, jenž vykonával i moc zákonodárnou a to formou dekretů prezidenta republiky (Veselý 2005: 217). Dekrety však nevydával prezident z vlastní iniciativy, avšak na podnět vlády, jíž příslušela také jejich kontrasignace. K obnovení parlamentního života došlo po druhé světové válce nejdříve v podobě tzv. Prozatímního národního shromáždění. PNS bylo zvoleno v nepřímých volbách jako jednokomorové. Ústavní dekret prezidenta republiky č.47/1945 Sb. článek 1 obsahoval: až do doby, kdy se sejde Ústavodárné národní shromáždění, zvolené podle všeobecného, rovného, přímého a tajného práva hlasovacího a podle zásady poměrného zastoupení, vykonává moc zákonodárnou podle tohoto dekretu pro celé území Československé republiky Prozatímní národní shromáždění. 14 Úkolem Prozatímního národního shromáždění byla příprava ústavních podmínek pro funkci řádného parlamentu, který by byl založen na ústavních zásadách z roku Prozatímní národní shromáždění také potvrdilo na základě článku 2. ústavního dekretu 13 Košický vládní program, programový dokument první vlády NF Čechů a Slováků. Dokument určoval zásady budoucí politiky. ( doslovné znění,

16 prezidenta republiky ze dne , že dr. Edvard Beneš zvolený Národním shromážděním ze dne 18. prosince 1935 setrvá ve své funkci, až do nové volby prezidenta (Pavlíček a kol. 2008: 170). Mezi hlavní úkoly Prozatímního národního shromáždění též patřilo schvalování dekretů prezidenta republiky a jejich prohlášení za zákony. Na základě zákona č.57/1946 Sb. ze dne 28. března 1946 se dekrety staly součástí československého právního řádu 15. První poválečné parlamentní volby do Ústavodárného národního shromáždění se konaly 26. května 1946 (Pehr 2011: 180). Těch se mohly účastnit pouze strany Národní fronty, tj. Komunistická strana Československa, Československá strana národně socialistická, Československá strana lidová a Československá strana sociálně demokratická. Slovenskou národní frontu představovaly: Komunistická strana Slovenska, Demokratická strana, doplněny o dvě nikterak významné strany, a to o Stranu práce a Stranu slobody (Veselý 2005: 217). Oproti posledním volbám do parlamentu z roku 1935 došlo k zásadním změnám, a to zejména ve změně volebního zákona. Nový zákon se nelišil z pohledu a principu zachování poměrného zastoupení, vázaných kandidátek a rovných počtu poslanců, ale nejpodstatnější změna nastala v tom, že nebyla obnovena druhá komora parlamentu, totiž senát (Pehr 2011: 180). ÚNS mělo být jednokomorové a složeno z 300 členů zvolených podle všeobecného, rovného, přímého a tejného hlasovacího práva a podle zásady poměrného zastoupení (Gerloch a kol. 2002: 44). Další významnou odlišností se stala nová úprava aktivního a pasivního volebního práva. Nyní došlo ke snížení aktivního volebního práva do dolní komory parlamentu na 18 let a u pasivního na 21 let. Nedílnou součástí nových voleb bylo zavedení tzv. bílých lístků, které znamenaly, že volič nechce volit žádnou ze stran Národní fronty (Pehr 2011: 180). Volby skončily jednoznačným vítězstvím komunistů v českých zemích. Na Slovensku dopadala tato strana o trochu hůře a to až na druhé pozici. První příčku obsadila Demokratická strana, ale i zde podtrhli komunisté svůj úspěch ve srovnání s meziválečným obdobím, neboť získali více než 30% hlasů (Veselý 2005: 222). Dne 2. července tak byla jmenována vláda Národní fronty vedená Klementem Gottwaldem. Nová vláda přikročila k znárodňování a pozemkové reformě. Uskutečňováním vládního programu se komunisté snažili více upevnit své pozice pro nadcházející volby

17 KSČ posílila svůj mocenský vliv zejména v oblasti policie a armády vytvářela oddíly tzv. Lidových milicí. Rozpory mezi komunistickými a nekomunistickými stranami se stupňovaly. Na pozadí zahraničních událostí a nepřijetí Marshallova plánu 16, se situace na domácí politické scéně začala vyhrocovat. Vedení KSČ se chopilo příležitosti, kdy v únoru 1948 podali ministři ostatních stran Národní fronty demisi na protest proti metodám KSČ a přinutili prezidenta E. Beneše, aby tyto demise přijal. Prázdná místa zaplnili členové či stoupenci KSČ (Vodička, Cabada 2003: 48). Doplnění volných ministerských křesel komunisty bylo učiněno z pohledu ústavněprávního naprosto správně a komunisté dosáhli vyřešením této vládní krize nastolení svého mocenského monopolu. Komunisté měli tedy volné pole působnosti v prosazování dalších změn. Tento proces zakončilo přijetí nové ústavy, vypracované podle představ KSČ 9. května Na přijetí ústavy pranic nezměnilo Benešovo odmítnutí ji podepsat (Veselý 2005: 227). Ústava definovala jednokomorové Národní shromáždění, jež bylo nejvyšším orgánem zákonodárné moci, skládající se z 300 poslanců volených na dobu 6 let. Aktivní a pasivní právo zůstalo nezměněno. Stanovila právo prezidenta republiky rozpustit NS, ne však v jeho posledních šesti měsících funkčního období. Parlament byl schopný se usnést za přítomnosti alespoň třetiny všech poslanců. Usnesení a zákony s výjimkou zákonů ústavních byly přijímány nadpoloviční většinou přítomných poslanců. Parlament rovněž mohl schválit nadpoloviční většinou všech poslanců zákon, který prezident odmítl podepsat. Je však nutné si uvědomit, že jde pouze o formální ustanovení, nikoli o reálné fungování celé soustavy (Balík, Hloušek a kol. 2006: 143). Za zmínku stojí, že nová ústava se nápadně podobala sovětské ústavě z roku Ústava dále neznala institut ústavního soudu, což mělo za následek stále se zvyšující dominantní postavení nejvyššího reprezentativního orgánu, jemuž bylo umožněno rozšiřování parlamentního rozhodování, aniž by bylo nutné měnit ústavu. Avšak i případná změna ústavy spadala do záležitostí volného uvážení Národního shromáždění (Vodička, Cabada 2003: 85). Chyběl jakýkoliv orgán, který by mohl na potencionální překročení ústavních pravomocí s dostatečnou autoritou poukázat. Ústava sice formálně provedla rozdělení pravomoci a působnosti ústavních orgánů a ve vztazích mezi parlamentem, prezidentem a vládou 16 finanční a materiální pomoc Evropě v zájmu její stabilizace. 17

18 vycházela ze zásad parlamentarismu, reálné mocenské centrum však fungovalo mimo ústavní struktury, stálo vlastně nad státem (Gerloch a kol. 2002: 50). Mezi úlohy Národního shromáždění ČSR nepatřilo usměrňování politických konfliktů v procesu utváření politických rozhodnutí, jak tomu bývá v parlamentní demokracii, nýbrž šlo o přesun politické vůle KSČ do státní moci prostřednictvím zákonodárné činnosti (Vodička, Cabada 2003: 84, 85). Rok 1948 můžeme označit za rok velkých změn. Došlo ke vzniku státu jedné strany (KSČ), neboli toto období můžeme kvalifikovat jako diktatura proletariátu. Došlo k nucenému sloučení Sociálnědemokratické strany s KSČ. Československá strana socialistická a Československá strana lidová sice přetrvaly v Národní frontě, avšak jako zůstatek bývalých demokratických institucí, jež neměly žádný politický vliv a uznávaly vedoucí úlohu KSČ (Vodička, Cabada 2003: 48). Parlament, jež byl sice stanoven a formálně předepsán Ústavou, však ve skutečnosti neplnil svoji funkci a úlohu kontrolora. Veškerá moc byla soustředěna v komunistických kruzích. 2.4 Období po roce 1948 Po roce 1948 si vůdčí úlohu státu přisvojila již zmiňovaná Komunistická strana Československa, jež byla fakticky ovládaná Sovětským svazem a podrobovala se jeho mocenskému diktátu. V národní frontě prakticky zanikl pluralismus politických stran Období Charakterizovat období v letech z pohledu politického systému může být různorodé. Z formálního hlediska je možné zkoumat a rozebírat ústavně právní postavení vlády a parlamentu, či zjišťovat strukturu legislativního procesu. Avšak půjde vždy jen, o čistě formální popis vzdálený skutečnosti. Ústava sice předpokládala za hlavního nositele výkonné a vládní moci vládu, v praxi jim však byl Ústřední výbor Komunistické strany Československa (ÚV KSČ) a jeho první tajemník, kdy vnitřní sestava ÚV KSČ byla přímo totožná se strukturou ministerstev. Jak již bylo výše zmíněno, československý stát byl sepjat s linií Sovětského svazu a to ve výsledku znamenalo, že nejenže rozhodující mocenské struktury ležely mimo ústavní orgány, ale ještě ke všemu za hranicemi našeho státu (Balík, Hloušek a kol. 2006: 135) 18

19 Formálně lze tedy říci, že jako základ politického systému byla zachována Národní fronta, avšak nekomunistické strany sesadila do role pouhých satelitů KSČ. Komunisté zaplnili i posty v masových organizacích, jež zaujaly místa v Národní frontě na úkor nekomunistických politických stran. Docházelo k věznění tzv. nepřátel lidu. Stupňovala se i role Sboru národní bezpečnosti v boji proti nepřátelům režimu (Veselý 2005: 231) 11. června 1960 byla přijata Národním shromážděním nová ústava a Československá republika se přeměnila na Československou socialistickou republiku (Veselý 2005: 238). Přijetí tzv. Socialistické ústavy bylo založeno hlavně na politických a ideologických důvodech. Tato ústava poprvé formulovala a zakotvovala vedoucí úlohu KSČ (Gerloch a kol. 2002: 52). V článku 4, bylo jasně stanoveno, že Vedoucí silou ve společnosti i ve státě je předvoj dělnické třídy, Komunistická strana Československa, dobrovolný bojový svazek nejaktivnějších a nejuvědomělejších občanů z řad dělníků, rolníků a inteligence Období Toto nové období sebou přineslo i změnu ústavního charteru. Došlo totiž po velmi dlouhé době k znovuotevření otázky dvoukomorového systému. Už 27. října byl přijat ústavní zákon č. 143/1968 Sb., o československé federaci (Gerloch a kol. 2002: 53). Čl. 1 obsahoval: Československá socialistická republika je federativní stát dvou rovnoprávných bratrských národů, Čechů a Slováků 18, tj. ČSSR se nadále skládala z Československé socialistické republiky a Slovenské socialistické republiky založené na principu rovnoprávnosti. Tento zákon dále stanovil rozdělení působnosti mezi federaci a republiky a určil legislativní kompetence Federálního shromáždění a národních rad. Orgánem, jemuž náležely zákonodárné pravomoci, se stalo Federální shromáždění. Tento nový zákonodárný orgán tvořily dvě sněmovny. Sněmovna lidu a Sněmovna národů. Obě měly rovnoprávné postavení (Gerloch a spol. 2002: 53, 54). Federální shromáždění můžeme tedy označit za tzv. dokonalý bikameralismus 19. Jak je níže uvedeno, pro platné usnesení FS bylo zapotřebí shoda obou sněmoven. V případě, že by nebylo možno dojít ke shodnému usnesení, mohly se obě sněmovny usnést na dohodovacím Obě komory jsou si naprosto rovnocenné. 19

20 řízení. Do tohoto řízení by obě komory vyslaly 10 svých členů, kteří by v tzv. společném výboru rozhodli v dohodovacím řízení. V době socialismu však k tomuto řízení nikdy nedošlo, neboť za daných mocenských poměrů v důsledku monopolu jedné strany to ani nebylo reálné (Vodička, Cabada 2003: 87). Sněmovna lidu se skládala z 200 poslanců, Sněmovnu národů tvořilo 150 členů (75 ze Slovenské socialistické republiky a 75 z České socialistické republiky) (Gerloch a spol. 2002: 53, 54). K přijetí zákona se vyžadovalo souhlasného rozhodnutí obou sněmoven, pokud ústavní zákon nestanoví něco jiného, nebo nejde-li o vnitřní věc jen jedné sněmovny. Volební období obou komor bylo stanoveno shodně na pět let a probíhalo v tomtéž volebním termínu. Každá sněmovna se musila usnést o návrhu přijatém druhou stranou do 3 měsíců. Nestalo-li se tak, návrh byl přijat. Federální shromáždění představovalo nejvyšší zákonodárný sbor, který byl nezastupitelný. Z toho vyplývalo, že žádný jiný státní orgán nemohl měnit, přijmout či doplňovat ústavní zákon. FS zasedalo nejméně dvakrát do roka (Zdobinsky a kol. 1982: 20, 34). V praxi tomu však bylo následovně. Obě komory volily předsednictvo Federálního shromáždění, které je v době, kdy nezasedalo, zastupovalo. Na základě zákona o československé federaci získalo předsednictvo rozsáhlé ústavní kompetence, a jeho funkce se proměnila na stálý profesionální parlament. K tomuto účelu bylo předsednictvo vybaveno pravomocí vydávat předpisy s právní silou zákona tzv. zákonná opatření, jež byla zveřejňována ve Sbírce zákonů, stejně jako zákony. Federální shromáždění jej však muselo posléze schválit, jinak ztratily platnost. Avšak poslancům, kteří vykonávali svoji funkci vedle svého řádného pracovního poměru, nezbylo při dvouměsíčních jarních a podzimních zasedání FS nic jiného, než dodatečně tyto opatření schválit, neboť již mezi tím byla vyhlášena ve Sbírce zákonů a nabyla účinnosti. Tímto způsobem byla provedena důležitá politická rozhodnutí za nepřítomnosti parlamentního pléna (Vodička, Cabada 2003: 88). Zákonodárnou pravomoc v republikách měly na starosti Česká národní rada složená z 200 poslanců a Slovenská národní rada se 150 členy (Gerloch a kol. 2002: 53, 54). Opět je nutné si uvědomit, že vezmeme-li v potaz politickou realitu, uskutečňovanou na základě vedoucí úlohy KSČ, je ponechán model československé federace do značné míry pouze na papíře. Federální shromáždění v zásadě vykonávalo zanedbatelnou úlohu. Pro poslance, jež měli být pokládáni za svobodně zvolené zástupce lidu, bylo hlavním úkolem plnění instrukcí, 20

21 které obdrželi od stranického vedení. A tak ve finále, návrhy zákonů byly již před schvalováním v parlamentu projednány orgány KSČ (Balík, Hloušek a kolektiv 2006: 166,168). Po událostech Pražského jara došlo k dosazení Gustava Husáka, jako nového prvního tajemníka KSČ namísto dosavadního Dubčeka. Po této personální změně, se začala realizovat tvrdá politika normalizace a konsolidace. Tento normalizační proces představoval masové personální čistky v KSČ. Komunistická strana se přetvořila na přísně centralizovaný řízený mocenský aparát, jenž ovládal československou společnost (Vodička, Cabada 2003: 50-52). Období 70. a 80. let se ještě neslo v duchu politické stability, určitý zvrat nastal až koncem 80. let, kdy se na pozadí událostí mezinárodního uvolňování jevila stále zřetelněji možnost obnovy Pražského jara z roku Tyto skutečnosti a mnohé další nedůsledné reformy, narůstající neshody v samotné komunistické straně byly dovršeny napětím v československé společnosti. Vedení KSČ ani nebylo schopno se domluvit na zasedání o jednání s opozicí, jež vznikla a byla představovaná širokou řadou občanských iniciativ a organizací, jako byly vedle Charty 77 např. Helsinský výbor či Obroba (Veselý 2005: ). Vše vyvrcholilo 17. listopadu 1989 studentskou demonstrací, čímž započal proces nazývaný jako sametová revoluce, která znamenala konec komunistického režimu. Nastala doba zásadních změn, jimiž se Československo vydalo na cestu k demokracii. 2.5 Období listopad 1989 symbolizuje pád komunistického režimu v Československu a nese se ve znamení procesu změn, sledujících naplnění zásad právního státu, uznávající základní lidská práva a svobody. Do role mluvčího československé veřejnosti se staví Občanského fórum (OF), spolek sjednocující většinu dosavadní opozice, jenž klade požadavky demokratizace vůči státní moci. OF požadovalo uspořádání demokratických voleb, jako podmínku k dosažení zásadnější transformace československého politického systému, založeného na volné soutěži politických stran v rámci politického pluralismu. 21

22 Na polovinu roku 1990 byly připravovány parlamentní volby, přímo právními předpisy stanovené za svobodné a demokratické. Pro jejich realizaci muselo být ústavně zkráceno volební období zákonodárných sborů, jež byly původně zvolené v červnu 1986 na pětileté období. Zároveň se zkrácením výše uvedeného volebního období byl ústavním zákonem č. 46/ 1990 Sb. přeměněn vztah poslanců a voličů na tzv. mandát volný, byla stanovena inkompatibilita výkonu poslaneckého mandátu s výkonem jiných státních funkcí (Kindl a kol. 1996: 44). Počet poslanců ve Sněmovně lidu Federálního shromáždění byl snížen na 150. Tento ústavní zákon zmocňoval národní rady, přijmout si k řešení některých vnitřních záležitostí republik vlastní ústavní zákony. Na základě tohoto ústavního zmocnění začalo od března 1990 vznikat republikové ústavní zákonodárství, v němž se obě republiky zabývaly změnou názvu republiky (vypuštěním slova socialistická ) nebo uskutečněním parlamentních voleb v roce 1990 podle stejných zásad jako do Federálního shromáždění s volebním obdobím na 24 měsíců (Gerloch a spol. 2002: 59, 60). První svobodné volby, které se konaly začátkem června 1990 do Federálního shromáždění a obou národních rad po více jak čtyřiceti letech, znamenaly jasné vítězství Občanského fóra. Na Slovensku se dostalo do popředí hnutí Veřejnost proti násilí (Veselý 2005: 284). Následně se z OF odštěpila Občanská demokratická strana (ODS) vedená Václavem Klausem a na Slovensku tomu bylo podobně, kde se z Veřejnosti proti násilí vydělilo Hnutí za demokratické Slovensko (HZDS) v čele s Vladimírem Mečiarem (Vodička, Cabada 2003: 121). Po konání již zmíněných voleb náležela iniciativa ústavních změn Federálnímu shromáždění. Avšak stále se zostřující záležitost ohledně působnosti republik a federací byla komplexněji řešena až ústavním zákonem č.556/1990. Došlo k výraznému převedení kompetencí směrem do republik, čímž byl v podstatě zahájen proces zániku federace (Gronský 2007: 227, 228). Ústavních zákonů zavedených z České národní rady nebylo mnoho. Ve volebním období přijala ČNR pouze ústavní zákon, jimiž se ustanovoval Nejvyšší kontrolní úřad České republiky, a ústavní zákon, jímž se určovala délka volebního období České národní rady vzniklé ve volbách roku 1992 (Kindl a kol. 1996: 46). V prvních měsících roku 1992 byly věnovány ústavní zákony obou národních rad i 22

23 Federálního shromáždění přípravě parlamentních voleb. Ty stanovily čtyřleté volební období zákonodárných sborů zvolených v červnu 1992 (Gerloch a kol. 2002: 63). Po parlamentních volbách události nabraly rychlý spád, co se republik a jejich ústavního vývoje týče. Iniciační kroky vedoucí k zániku Československa nesměřovaly od českých orgánů. 17. července 1992 byla přijata Deklarace Slovenské národní rády o svrchovanosti Slovenské republiky. Následné schválení Ústavy Slovenské republiky představovalo jen finální krok k plně suverénnímu státu. Ústava zrušila všechny normy, které nebyly v souladu s ní, včetně všech předpisů, předpokládající federaci. Dne odhlasovalo Federální shromáždění, pod tlakem národních rad, ústavní zákon č. 542/1992 Sb., o zániku České a Slovenské Federativní republiky. Česká a Slovenská Federativní Republika zaniká uplynutím dne 31. prosince 1992 (Kindl a spol. 1996: 47, 48). Tím zanikla etapa společného státu založeného v říjnu Za této situace přijala Česká národní rada 15. prosince 1992 ústavní zákon č.4/1993 sb. o opatřeních souvisejících se zánikem České a Slovenské Federativní republiky a následný den 16. prosince Česká národní rada schválila Ústavu České republiky, která jako ústavní zákon č. 1/1993 nabyla účinnosti dnem 1. ledna 1993 (Kindl a kol. 1996: 51). 2.6 Zhodnocení postavení druhé komory parlamentu v historické perspektivě Shrneme-li cestu parlamentu od První republiky až do roku 1993 zjistíme, že jeho postavení a úloha byla obvykle nelehká a strnitá. V roce 1920 byl parlament ustanoven, jako dvoukomorový zákonodárný sbor, tvořen Poslaneckou sněmovnou a Senátem. Senát měl sloužit jako orgán s funkcí regulovat odlišná politická rozhodnutí, avšak vzhledem ke vztahu k Poslanecké sněmovně, jež oplývala dominantním postavením, co se týče možností přehlasování, byla tato jeho úloha značně oslabená. Nepřidával tomu ani fakt, že prezident republiky mohl kdykoli Senát rozpustit, k čemuž také pravidelně docházelo. Za tohoto období bylo politické rozložení sil v Senátu a v Poslanecké sněmovně téměř shodné, a proto často docházelo ke shodnému usnesení obou komor. Tato konstelace však ve shrnutí znamenala zánik původní úlohy horní komory parlamentu, a to kontroly nad Poslaneckou sněmovnou. Parlament poté vyvíjel svoji činnost už jen do roku 1938, kdy byl zbaven své funkce z důvodů přenesení jeho působnosti na vládu a prezidenta. 23

24 K částečnému oživení parlamentu došlo až v roce 1945 prostřednictvím tzv. Prozatímního národního shromáždění, jež se poté v roce 1946 po parlamentních volbách změnilo na jednokomorové Ústavodárné Národní shromáždění republiky Československé. V něm Komunisté po volbách v květnu 1948 získali většinu poslaneckých mandátůs. Zde se setkáváme s naprostým zahubením demokratické dělby moci, jež fakticky už po roce 1948 neexistovala. Veškeré zákonodárné rozhodnutí převzala komunistická strana. S prvním dvoukomorovým parlamentem od roku 1946 přišla až ústava z roku 1968, která zřídila Federální shromáždění skládající se ze Sněmovny lidu a Sněmovny národů, avšak veškerá důležitá rozhodnutí byla přesouvána uvnitř parlamentních struktur na vedoucí orgány parlamentu a KSČ. Federální shromáždění tak v zásadě vykonávalo zanedbatelnou úlohu. Pro jeho poslance, jež měli být pokládáni za svobodně zvolené zástupce lidu, bylo hlavním úkolem plnění instrukcí, které obdrželi od stranického vedení. A tak ve finále návrhy zákonů byly již před schvalováním v parlamentu projednány orgány KSČ. O převrat v politickém systému Československé republiky se postarala až sametová revoluce, jež započala obnovu demokracie a volné soutěže politických stran u nás. Úkolem Federálního shromáždění po listopadu 1989 bylo hlavně zrušení článků o komunistickém monopolu a vytvoření nových zákonů, které by vytvořily optimální prostředí pro obnovu demokracie. V roce 1990 došlo po parlamentních volbách ke zvýšení pravomocí Národních rad, a tak se veškerá důležitá rozhodnutí konala na těchto úrovních. To mělo za následek, že se postupem času tyto Národní rady téměř osamostatnily a následně přispěly k zániku federace. Výše jsem čtenáři představila historický vývoj a nelehkou cestu horní komory parlamentu v historické perspektivě československého státu a nyní se v další kapitole zaměřím více na hlavní téma mé bakalářské práce a to horní komoru Parlamentu České republiky. Avšak pro pochopení celého politického systému je nezbytné představit si i ostatní ústavní orgány, jejich funkce a návaznost na Senát, potažmo Parlament ČR. 24

25 3. Česká republika a její Parlament v současnosti Fáze vytváření českého parlamentu byly postupné. Předcházela mu nejprve Česká národní rada, jež se po rozpadu ČSFR stala v den účinnosti nové Ústavy Poslaneckou Sněmovnou (Pavlíček a kol. 2008: 376). Poslanecká sněmovna měla vykonávat svoji funkci do konce svého volebního období, tj. do 6. června Podle téhož článku měl do doby zvolení Senátu zastávat tuto funkci Prozatímní Senát, který měl být ustanoven ústavním zákonem. Do doby nežli nabude účinnosti tento ústavní zákon, měla vykonávat funkci Senátu Poslanecká sněmovna, kterou nebylo možno, dokud prováděla tuto funkci, rozpustit 20. Ve skutečnosti však k přijetí ústavního zákonu o Prozatímním Senátu nikdy nedošlo a jeho úlohu až do voleb 1996 vykonávala Poslanecká sněmovna. 3.1 Politický systém ČR v současnosti Jádro českého politického systému se skládá z hlavních ústavních orgánů tj. z prezidenta, vlády, Parlamentu a Ústavního soudu. Česká republika je označována za republiku s parlamentní formou vlády neboli parlamentarismus, v němž je zákonodárná moc nadřazena moci výkonné. Na základě toho je vláda odpovědná Parlamentu, který ji může kdykoli odvolat 21. Na parlamentní formu vlády působí vnější faktory, především struktura politických stran a volební systém (Kolář, Pecháček, Syllová 2002: 15). Parlament České republiky je jako jediný ústřední orgán založen na přímé demokratické legitimaci, což znamená, že je přímo volen občany. Parlament vykonává kromě kontrolní funkce také artikulační funkci, jež stojí na základě, že by se v Parlamentu měly promítat a být zde diskutovány všechny politické názory občanů ČR. Avšak jednou z hlavích úloh parlamentu je jeho legislativní funkce (Vodička, Cabada 2003: 242). Podle složení státní moci v České republice vykonává lid, jako zdroj veškeré státní moci tuto moc prostřednictvím orgánů moci zákonodárné, výkonné a soudní. Moc zákonodárnou tvoří dvoukomorový Parlament složený z Poslanecké sněmovny a Senátu. Poslanecká sněmovna je dolní komorou Parlamentu České republiky. Skládá se z 200 poslanců, volených na funkční období čtyř let. Ústava stanovuje inkompatibilitu funkce

26 poslance a senátora. Aktivní právo volit má každý občan ČR starší 18 let. Pasivní právo je ohraničeno věkovou hranicí 21 let (Gerloch a kol. 2002: 165). Senát, představující druhou komoru, je tvořen 81 senátory. Ti jsou voleni na šestileté funkční období s tím, že se každé dva roky volí 1/3 senátorů. Volby se uskutečňují podle zásad většinového volebního systému. Volit do Senátu je oprávněn každý občan České republiky, který dovršil 18 roku života. Být zvolen za senátora je umožněno pouze osobě, která dosáhla 40 let 22. Zasedání senátu je stálé. Může být však přerušeno, ale ne na dobu delší 120 dní v roce a ne v období, kdy je rozpuštěna Poslanecká sněmovna. Avšak vzhledem k neexistenci sankcí za případné překročení maximální lhůty se jedná jen o ustanovení pořádkové (Gerloch a kol : 172). Výkonná moc je ve státě reprezentována vládou a prezidentem republiky. Zatímco vláda disponuje s výkonnými pravomocemi, za něž je přímo odpovědná Poslanecké sněmovně, prezident zastává hlavně roli formální hlavy státu. Vztah vlády a Parlamentu je stanoven v Ústavě České republiky, přičemž silnější vztah k vládě má Poslanecká sněmovna, neboť jak již bylo výše zmíněno, hlavně z důvodu, že jí je vláda odpovědná. Předsedu vlády a její členy sice jmenuje prezident, avšak PS jí musí vyslovit důvěru svou nadpoloviční většinou přítomných poslanců. Sněmovna stanoví projednání důvěry nejpozději do 30 dnů od jejího jmenování. Návrh na vyslovení nedůvěry vládě může podat nejméně padesát poslanců (Kolář, Pecháček, Syllová 2002: 179, ). Mezi hlavní úkoly vlády patří řídit činnost ministerstev a zajišťovat jejich spolupráci s dalšími ústředními orgány. Jen vládě je svěřena kompetence podat návrh zákona o státním rozpočtu a o státním závěrečném účtu. Vláda patří k hlavním navrhovatelům zákonů. Dále spoluzodpovídá i za uskutečňování a dodržování práva, přičemž je oprávněna k provedení již vydaného zákona a v jeho mezích vydávat vládní nařízení (Kolář, Pecháček, Syllová 2002: 191, 192). Až donedávna volba prezidenta patřila do kompetence Parlamentu, který ho volil oběma komorami. K volbě docházelo na společné schůzi obou komor Parlamentu, kterou svolával předseda Poslanecké sněmovny. Prezidentem republiky mohl být zvolen občan, jenž měl české státní občanství, měl právo volit a dosáhl věku alespoň 40 let. Pětileté volební období mohl prezident vykonávat pouze dvakrát za sebou. Návrh na kandidáta mohlo podat nejméně 10 poslanců nebo 10 senátorů a to nejpozději 2 dny před volbami. Volit bylo možné buď tajnou, nebo veřejnou metodou, to záleželo na rozhodnutí Parlamentu. Volba prezidenta

27 probíhala ve 3 kolech a považovala se za platnou, jen pokud se jí účastnila minimálně 1/3 poslanců a 1/3 senátorů (Kolář, Pecháček, Syllová 2002: 191, 192). Prezident byl zvolen v případě obdržení nadpoloviční většiny všech hlasů v obou komorách zvlášť. Nestalo-li se tak v prvním kole, následovalo kolo druhé, popřípadě třetí podle složitého ustanovení čl. 58 Ústavy. Nedošlo li ani poté ke zvolení prezidenta, konali se nové (opět tříkolové) volby. S rokem 2012 přišla novela čl. 58 Ústavy, o aktuální otázce přímé volby prezidenta, k tomuto tématu se budu věnovat v závěrečné kapitole. Pravomoc prezidenta vůči PS spočívá v tom, že prezident je oprávněn Poslaneckou sněmovnu rozpustit, ne však později, než tři měsíce před skončením jejího volebního období. Důvody vedoucí k rozpuštění PS mohou být následovné: Poslanecká sněmovna nevyslovila důvěru nově jmenované vládě, jejíž předseda byl prezidentem republiky jmenován na návrh předsedy Poslanecké sněmovny, PS se neusnese do 3 měsíců o vládním návrhu zákona, s jehož projednáním spojila vláda otázku důvěry Zasedání PS bylo přerušeno po dobu delší, než je přípustné (na více než 120 dnů) PS nebyla po dobu delší tří měsíců způsobilá se usnášet, ačkoliv nebylo její zasedání přerušeno a ačkoliv byla v té době opakovaně svolávána ke schůzi 23 Prezident republiky má nadále právo účastnit se schůzí obou komor Parlamentu, jejich výborů a komisí a žádat o slovo, které je mu uděleno. Prezident není odpovědný ze své funkce, což znamená, že nenese důsledky za svou rozhodovací a jednací činnost. Za část této činnosti odpovídá vláda, neboť na výsledek jeho rozhodování působí svoji kontrasignací. Prezident však nesmí vykazovat takové jednání, z něhož by bylo možno usoudit, že se jedná o velezradu. V souvislosti s tím, je pak Senát oprávněn ho zažalovat u Ústavního soudu. Jako nejvyšší orgán moci výkonné je mu svěřena pravomoc vrátit parlamentu přijatý zákon, vyjma zákona ústavního, tzv. suspenzivní veto (Vodička, Cabada 2003: 258; Klíma 2004: 313). Nedílnou součástí dělby moci je moc soudní. I jako tomu bylo u moci zákonodárné a výkonné, tak i zde je vnitřní dělba moci, a to mezi Ústavním soudem a obecnými soudy. Soudci jsou jmenováni prezidentem republiky za kontrasignace předsedy vlády. Ústavní soud čl. 35, odst. 1, písm. a), b), c), d) 27

28 se skládá z 15 soudců jmenovaných prezidentem republiky za souhlasu Senátu (Pavlíček a kol. 2008: 378). Soudci jsou voleni na funkční období deseti let a v tomto období jsou neodvolatelní. O ztrátu funkce soudce Ústavní soudu lze uvažovat, jen v případě spáchání určitého provinění, které by bylo v rozporu s posláním Ústavního soudu. Podstatnou pravomocí Ústavního soudu je, že je oprávněn rušit zákony na návrh příslušného subjektu pro jejich protiústavnost. Další neméně důležitou funkci, kterou mu přinesla se vstupem do EU tzv. euronovela Ústavy (ústavního zákona č. 395/2001 Sb.) je v oblasti posuzování mezinárodních smluv s ústavním pořádkem, a to ve fázi ještě před její ratifikací (Vodička, Cabada 2003: 266). Ústavní soud je oprávněn stíhat prezidenta republiky na základě žaloby Senátu pro velezradu. Tímto způsobem je stanovena omezená odpovědnost prezidenta vůči Senátu (Kolář, Pecháček, Syllová 2002: 194). 3.2 Moc zákonodárná - pravomoci obou komor Moc zákonodárná je v České republice svěřena na základě hlavy druhé Ústavy ČR Parlamentu. Ten představuje jeden z ústavních orgánů, který je jako jediný oprávněn přijímat ústavní a jiné zákony. Ústava České republiky nevylučuje ani zákonodárnou moc vykonávanou prostřednictvím přímé demokracie (zejména prostřednictvím referenda), jak to stanoví čl. 2 odst. 2 Ústavy, tedy že ústavní zákon může stanovit, kdy lid vykonává státní moc přímo 24. Doposud však žádný ústavní zákon, jenž by upravoval tuto otázku, nebyl přijat (Pavlíček a kol. 2008: 378). Zákonodárnou moc vykonává Poslanecká sněmovna a Senát. Není podmínkou, aby se Senát podílel na zákonodárném procesu, avšak ohledně zákonů upravující vzájemný kontakt obou komor, ústavních zákonů, zákonů o volbách a zákonů o jednacím řádu Senátu se vyžaduje nezbytně jeho souhlas. K přijetí zákona v ostatních případech postačuje jeho projednání a schválení v Poslanecké sněmovně (Vodička, Cabada 2003: 262). Na základě čl. 47 odst. 1 Ústavy lze vrácený návrh zákona, který Senát zamítl, schválit nadpoloviční většinou všech poslanců, a tím jej přijmout. 25 Dominantní postavení v zákonodárném procesu má tedy Poslanecká sněmovna

29 Pravomoci obou komor Pravomoc vyjadřovat souhlas k ratifikaci mezinárodních smluv K přijetí ústavního zákona a ke schválení mezinárodních smluv, na základě nichž se přenáší některé pravomoci orgánu České republiky na mezinárodní organizaci podle článku 10a odst. 1 Ústavy, musí vyjádřit souhlas obě komory Parlamentu a to třípětinovou většinou všech poslanců a třípětinovou většinou přítomných senátorů (čl. 39 Ústavy). Pravomoc vyjadřovat se k připravovaným rozhodnutím Evropské unie Na základě již zmiňované euronovely Ústavy měla Česká republika převést některé své pravomoci na orgány Evropské unie, k čemuž také následně se vstupem do EU dne došlo. S tímto aktem byl spojen mechanismus, který by Parlamentu zajistil informovanost o nakládání jím svěřených pravomocím orgánu EU, a který by současně zajistil zasahování obou komor Parlamentu ČR do unijního rozhodování. Podle článku 10a Ústavy vláda pravidelně a předem informuje Parlament o otázkách souvisejících se závazky vyplývajícími z členství v Evropské unii a komory se vyjadřují k připravovaným rozhodnutím způsobem, který stanoví jejich jednací řády. (Pavlíček a kolektiv 2008: 383). Pravomoc Poslanecké sněmovny přijímat státní rozpočet Pravomocí přijímat státní rozpočet je obdařena pouze Poslanecká sněmovna. Ta tak činí na návrh zákona o státním rozpočtu podaném výhradně vládou. Tento zákon je, v Poslanecké sněmovně přijímán zvláštní procedurou. Do kompetencí Poslanecké sněmovny dále náleží přijímat státní závěrečný účet (Kolář, Pecháček, Syllová 2002: 187). Senátu nenáleží právo účastnit se projednávání těchto záležitostí. Pravomoc usnášet se ohledně zvláštních situací K přijetí usnesení týkající se vyhlášení válečného stavu, vyslání ozbrojených sil ČR mimo území ČR, pobytu ozbrojených sil jiných států na území ČR, účasti ČR v ozbrojených systémech mezinárodní organizace, již je ČR členem je třeba nadpoloviční většiny všech poslanců a nadpoloviční většiny všech senátorů (Pavlíček a kol. 2008: 358). Kontrolní a kreační pravomoci Parlamentu a jeho komor Kreační v tomto smyslu znamená, že komory mají rozdílné funkce při vytváření orgánů, uznané přímo v Ústavě. Například na základě čl. 68 odst. 1 Ústavy je vláda 29

30 odpovědná Poslanecké sněmovně. Mezi další kreační funkce patří např. volba prezidenta Parlamentem, pravomoci komor vůči soudní moci a Nejvyššímu kontrolnímu úřadu. S již výše uvedenou euronovelou také došlo k zavedení nové funkce Poslanecké sněmovny a Senátu a to jako kontrolujícího orgánu nad vládou, v tom smyslu, že komory jsou informovány o rozhodnutích, která jsou přijímána v Evropské unii a jsou oprávněny se k připravovaným rozhodnutím vyjádřit (Pavlíček a kol, 2008: 358). Výlučné pravomoci Poslanecké sněmovny: schvaluje státní rozpočet a státní závěrečný účet uděluje souhlas k trestnímu stíhání poslance vyslovuje důvěru a nedůvěru vládě volí a odvolává členy Nejvyššího kontrolního úřadu na její návrh jmenuje prezident republiky prezidenta a viceprezidenta Nejvyššího kontrolního úřadu Senát a jeho výlučné pravomoci: uděluje souhlas prezidentu republiky se jmenováním soudců Ústavního soudu dává souhlas s trestním stíháním senátora nebo soudce Ústavního soudu usnáší se na žalobě proti prezidentu republiky za velezradu (Gerloch a kol. 2002: 156) Vzájemný vztah obou komor Vzájemný vztah komor je založen ústavními články, které upravují legislativní proces. Jedná se zejména o čl. 39 až čl. 48, jež tato ustanovení určují, že je to Poslanecká sněmovna, kdo má rozhodující postavení při zákonodárné činnosti. Má totiž možnost Senát přehlasovat při přijímání běžných zákonů nadpoloviční většinou všech svých členů. Zásadní úlohu má Senát v případech, kdy přijímá ústavní zákony, mezinárodní smlouvy, zákony podle čl. 40 Ústavy, neboť v těchto případech nemůže být Poslaneckou sněmovnou přehlasován. Významnou roli zastává Senát v okamžiku rozpuštění Poslanecké sněmovny. V tomto období náleží do kompetence Senátu přijímat na návrh vlády zákonná opatření ve věcech, která 30

31 nesnesou odkladu a jinak by vyžadovaly přijetí zákona. Za této situace má také Senát pravomoc sám rozhodnout o mimořádných stavech např. s vysláním ozbrojených sil jiných států na území ČR (Kolář, Pecháček, Syllová 2002: 103). 3.3 Schéma zákonodárného procesu Právo zákonodárné iniciativy přísluší několika orgánům, jímž to přiznává Ústava ČR. Návrh zákona může podat poslanec, skupina poslanců, Senát, vláda nebo zastupitelstvo vyššího územního samosprávného celku 26. Projednávání návrhu zákona Poslaneckou sněmovnou Na základě zákona o jednacím řádu PS z dubna 1995 byl zaveden systém trojího čtení 27. V prvním čtení zákona jde zejména o to, zda je zákon způsobilý k projednávání. O tom rozhodne poslanecká sněmovna tak, že buďto jej vrátí navrhovateli k dopracování, nebo jej zamítne, nebo jej postoupí k projednání výboru (popř. více výborům) a ti mají 60 - ti denní lhůtu k projednání tohoto návrhu. Ve druhém čtení návrhu zákona se uskutečňuje projednávání konkrétního textu. V něm výbor, jemuž byl návrh přikázán, předloží předsedovi PS usnesení, ve kterém doporučí sněmovně návrh schválit, či nikoli nebo doporučí doplňky či změny návrhu zákona, které přesně formuluje. V druhém čtení uvede návrh zákona navrhovatel, poté vystoupí zpravodaj výboru. Následuje obecná rozprava, po které je sněmovna oprávněna vrátit návrh zákona výboru za účelem nového projednávání nebo jej zamítnout. Po obecné rozpravě se dále koná rozprava podrobná, během níž se předkládají pozměňovací návrhy. I po druhé rozpravě je možno návrh zamítnout, či jej vrátit výboru, nestane-li se tak, je návrh zákona postoupen bez dalšího hlasování do třetího čtení (Gerloch a kol. 2002: 186). Mezi druhým a třetím čtením obdrží poslanci pozměňovací návrhy. Ke třetímu čtení zákona lze přistoupit nejdříve až 24 hodin po jejich doručení. Tato třetí fáze návrhu zákona je Zákon č.47/2000 Sb. novelizoval zákon o jednacím řádu PS a umožňuje vyslovit s návrhem zákona souhlas již v prvním čtení. Je to možné za situace, kdy nejde o zákony kontroverzního charakteru. Návrh musí navrhovatel odůvodnit a nesmí být proti němu vzneseny námitky více jak 2 poslaneckých klubů nebo 50 poslanců. Tento způsob se však netýká ústavního zákonu, zákonu o státním rozpočtu nebo mezinárodní smlouvy podle čl.10 Ústavy (Gerloch a kol. 2002: 185; Kolář, Pecháček, Syllová 2002: 156) 31

32 určena pouze na opravu některých legislativně technických, gramatických či jiných chyb, nikoli obsahových změn, nebo k podání návrhu na opakování druhého čtení. Nedojde- li k návrhu na opakování druhého čtení, tak následuje hlasování. To se zahájí hlasováním o pozměňovacích či jiných návrzích. Na závěr třetího čtení Poslanecká sněmovna hlasuje o vyslovení souhlasu s návrhem zákona. Dospějí- li k souhlasu, předseda PS návrh zákona postoupí Senátu. Na opačné straně, je návrh zákona zamítnut a legislativní proces končí (Kolář, Pecháček, Syllová 2002: 155; Kysela 2004 : ). Do zvláštní kompetence PS patří její výlučná pravomoc schvalování zákona o státním rozpočtu, a to na návrh vlády. Nedospěje- li plénum PS ke shodě o návrhu zákona o státním rozpočtu, nemusí to ještě směřovat k demisi vlády. Vládě je na základě 9 zákona 218/2000Sb. umožněno hospodařit podle rozpočtového provizoria, pokud nedošlo ke schválení návrhu zákona o státním rozpočtu před prvním dnem rozpočtového roku (Vodička, Cabada 2003: 265). Projednávání návrhu zákona Senátem O postoupeném návrhu zákona Poslaneckou sněmovnou se Senát zabývá pouze v jediném čtení a výbory mají na starost tento návrh zákona projednávat ještě před tímto čtením. Ve výborech nejprve probíhá obecná a následně podrobná rozprava, v průběhu níž se podávají pozměňovací návrhy. Po projednání návrhu zákona výborem se o něm jedná na plenární schůzi Senátu. Ta může mít následující usnesení. Senát návrh zákona: schválí zamítne, a znovu o něm hlasuje PS. Aby byl návrh zákona přijat, musí být schválen nadpoloviční většinou všech poslanců. Pozměňovací návrhy nejsou přípustné vrátí PS s pozměňovacími návrhy, ta o něm hlasuje ve znění schváleném Senátem, jako celku nikoli jen o jednotlivých pozměňovacích návrzích. PS si tedy nemůže některé pozměňovací návrhy Senátu schválit a zbytek ne. K jeho přijetí je potřeba hlasů nadpoloviční většiny přítomných poslanců. Usnesením PS je návrh přijat. Pokud ale nedojde ke schválení zákona ve znění schváleném Senátem, hlasuje znovu o původním návrhu zákona, který byl postoupen Senátu. Návrh zákona je přijat, pokud ho schválila nadpoloviční většina všech poslanců. Pozměňovací návrhy nejsou 32

33 přípustné. K přijetí zákona dojde i v případě zamítnutí návrhu zákona Senátem, neboť ho může PS přehlasovat nadpoloviční většinou všech poslanců. vysloví vůli se zákonem nezbývat, v tomto případě je tímto usnesením zákon přijat (Kolář, Pecháček, Syllová 2002: ; Gerloch a kol. 2002: 187; Vodička, Cabada 2003: 264; Winter 2010: 330). Senát má na projednání zákona 30- ti denní lhůtu, s tím, že nerozhodne-li se o postoupeném návrhu do této doby, je návrh zákona přijat. Podle Ústavy je také zákon přijat schválí jej Senát, nebo pokud vyjádří vůli se jím nezabývat. Vláda je oprávněna se projevit ke všem návrhům zákonů a to do 30 dnů, kdy jí byl návrh zákona doručen. Neučiní-li tak do této lhůty, má se za to, že se vyjádřila kladně (Vodička, Cabada 2003: 264; Winter 2010: 331). Významnou roli zastává Senát v době, kdy je Poslanecká sněmovna rozpuštěna. V tomto období je Senát oprávněn přijímat zákonná opatření na návrh vlády ve věcech, které nesnesou odkladu a jinak by vyžadovaly přijetí zákona. Senát však nemá pravomoc ani v tomto období přijímat zákonná opatření ve věcech Ústavy, státního rozpočtu a volebních zákonů a ani není oprávněn vyjadřovat souhlas k ratifikaci mezinárodních smluv. Jeho kompetence je však rozšířena o rozhodování o mimořádných stavech, o souhlasu s vysláním ozbrojených sil jiných států na území ČR. Zákonná opatření, která byla přijata Senátem, musí být následně schválena na první schůzi PS, pokud je ta poté neschválí pozbývají platnosti (Pavlíček a kol. 2008: 392). Přijaté zákony podepisuje prezident, který je obdařen právem suspenzivního veta, což znamená, že může přijaté zákony do 15 dnů od jejich postoupení Parlamentem vrátit Poslanecké sněmovně s odůvodněním. Ta o vráceném návrhu zákona hlasuje znovu, přičemž může docílit jeho přijetí, setrvá-li na odmítnutém zákonu nadpoloviční většinou všech poslanců. Právo prezidentského veta se nevztahuje na ústavní zákony (Vodička, Cabada 2003: 265). Poslední etapou, jíž zákon prochází je jeho schválení ve Sbírce zákonů. Vyhlášení zákona je nutnou podmínkou jeho platnosti a účinnosti. Přijaté zákony podepisuje předseda Poslanecké sněmovny, Prezident, předseda vlády. 33

34 Zvláštní a zkrácená jednání Zvláštní a zkrácená jednání jsou jednání, kdy návrhy zákonů neprochází všemi třemi fázemi čtení, ale jsou projednávány ve zkrácené lhůtě. Mezi tyto případy můžeme zařadit např. - jednání podle 90 odst. 2 až 7 jednacího řádu schválení zákona v prvním čtení - jednání o návrhu zákona podle 86 až 95 jednacího řádu, jestliže s ním vláda spojila žádost o vyslovení důvěry - zákonodárný proces ve stavu legislativní nouze - zákonodárný proces k provedení rozhodnutí Rady bezpečnosti OSN o akcích k zajištění mezinárodního míru a bezpečnosti (Kolář, Pecháček, Syllová 2002: 156). Pro tento typ jednání je charakteristické, že proces přijetí návrhu zákona nemá první čtení. Návrh zákona přidělí předseda PS přímo výboru a určí maximální lhůtu, do kdy má výbor předložit usnesení. I v případě, kdy výbor včas nepředloží svá usnesení, se návrh projedná ve Sněmovně. Ta může ještě dodatečně, nastanou-li okolnosti, kterými se ukončuje např. legislativní nouze anebo pominuly důvody jejího vyhlášení, rozhodnout, že se nebude jednat ve zkráceném jednání. Pokud však tyto podmínky nepominuly, koná se na schůzi rovnou druhé čtení zákona, kde může dojít ke zkrácení řečnické doby či může být vypuštěna obecná rozprava. Třetí čtení zákona se může konat ihned po druhém čtení (Kolář, Pecháček, Syllová 2002: 158). V Ústavě České republiky jsou výslovně uvedeny případy, kdy je k přijetí zákona potřeba schválení jak PS, tak senátem. To upravuje článek 40. Ústavy K přijetí volebního zákona a zákona o zásadách jednání a styku obou komor mezi sebou jakož i navenek a zákona o jednacím řádu Senátu je třeba, aby byl schválen Poslaneckou sněmovnou a Senátem. 28 Není zde tedy možnost vyloučit Senát z rozhodovacího procesu. Ústavodárný proces Ústava ČR stanovuje jedinou proceduru pro přijímání všech typů ústavních zákonů. Tento proces je dán čl. 39 Ústavy, podle nějž k přijetí ústavního zákona a ke schválení mezinárodní smlouvy podle čl. 10 je třeba souhlasu třípětinové většiny všech poslanců a

35 třípětinové většiny přítomných senátorů. 29 Senát musí vždy návrhy ústavního zákona projednat a není možné ho přehlasovat Poslaneckou sněmovnou. Pokud Senát schválí návrh ústavního zákona ve znění předloženém mu PS, je zákon přijat. Pokud nikoli, ústavní zákon přijat není. Jedinou možností, jak ještě přijmout ústavní zákon je postoupit ho zpět PS s pozměňovacími návrhy. PS ho však musí přijmout ve znění pozměňovacích návrhů Senátu (Kolář, Pecháček, Syllová 2002: 164, 165). 3.4 Volební systém a volby Volební systém je pojem, který je možno definovat jako způsob přidělování mandátů stranám v zastupitelském sboru. 30 Množství obdržených mandátů je přitom závislé na počtu získaných hlasů ve volbách. Tato závislost ovšem není úplná, neboť na ni působí jednotlivé prvky volebního systému. V České republice můžeme rozlišovat dva typy volebních systémů a to: a) systém většinový - znamená, že je ve volebním obvodu zvolen pouze 1 kandidát, který získal nejvíce hlasů. Každý obvod má pouze jednoho zástupce a počet obvodů představuje počet volených míst b) systém poměrného zastoupení neboli proporcionální systém Ve své práci se zaměřím pouze na volební systém do Parlamentu České republiky a ne na volby do ostatních státních orgánů. Právní úprava voleb je zachycena v Ústavě ČR v článcích a v zákoně o volbách do Parlamentu ČR. Prezident republiky vyhlašuje volby do Parlamentu ČR nejméně 90 dní jejich konáním. Volby do obou komor parlamentu stojí na stejném volebním základě, tj. že volby se konají tajným hlasováním na základě všeobecného, rovného a přímého volebního práva. Také do obou komor můžou volit lidé, kteří v den voleb dosáhli věku 18 let. Volby do PS se uskutečňují podle zásad poměrného zastoupení. Pasivní volební hranice je 21 let. Konají se každé 4 roky. Volební systém do PS je následující: - z celkových platných hlasů odevzdaných ve 14 volebních krajích se vypočítá dělením obsazovaných mandátů (200) republikové mandátové číslo toto číslo představuje počet hlasů na jeden mandát (Kolář, Pecháček, Syllová 2002: 50) 35

36 - republikovým mandátovým číslem se následně vydělí počet hlasů odevzdaných v každém volebním kraji, čímž zjistíme, počet mandátů kolik se jich bude rozdělovat v jednotlivých volebních krajích (nastane-li situace, že všechny mandáty nemohou být rozděleny vzhledem k zaokrouhlení na jednotky, přidělí se zbylé mandáty krajům, které měly při dělení největší zbytek) - následně se zjistí, které strany splnily uzavírací klauzuli, tj. minimální počet hlasů které strana musí získat ve volbách a ta činí 5% z celkového počtu hlasů, aby se dostala do Parlamentu, a u koaličního uskupení to je 20% 31 - dále se koná přepočtení hlasů na mandáty - tzv. struktinium od roku 2002 se pro tento výpočet používá tzv. d Hondtova metoda, ta spočívá v tom, že počet hlasů, který každý kandidátský subjekt získal, se postupně dělí tzv. volebním dělitelem, jenž je číselná řada 1,2,3, a dále vždy číslo o jedno vyšší tato čísla představují počet kandidátů na volebním lístku daného subjektu - vypočte se tolik podílů, kolik kandidátů je uvedeno na hlasovacím lístku - výsledné podíly se poté seřadí od nejvyššího do nejnižšího do řady a vznikne tak řada toliko podílů, kolik mandátu se v daném volebním obvodu rozděluje 32 - mandáty, které nakonec kandidátní strana získala, rozdělí mezi konkrétní osoby na základě jejich pořadí na volebních lístcích - každý volič má možnost zasáhnout do této procedury udělením tzv. preferenčních hlasů, jenž má volič dva - obdrží-li kandidát alespoň 7% preferenčních hlasů, může rovnou přeskočit na první místo kandidátní listiny 33 Volby do Senátu se řídí podle zásad většinového systému. Senátoři jsou voleni na funkční období 6 let s tím, že se každé 2 roky volí 1/3 senátorů. Senátorem může být zvolen kdokoli, kdo dosáhl věku 40 let. Volby do Senátu vyhlašuje prezident republiky. Každé dva roky se uskutečňují volby v 1/3 volebních obvodů. V každém obvodě se volí 1 kandidát, ten je buď navržený nějakou politickou stranou anebo se jedná o osobu nezávislou. Kandidátem je zvolen ten, kdo obdržel více jak 50% hlasů. Pokud nikdo nezíská nadpoloviční počet hlasů, koná se kolo druhé, kam postupují dva kandidáti s nejvíce hlasy v prvním kole. V druhém

37 kolo vyhrává ten, kdo získá prostou většinu 34. Funkční období senátora není nijak omezeno a může kandidovat opakovaně a být znovu zvolen v dalších volbách. Pokud by došlo k situaci, v jejímž důsledku by zanikl mandát senátora, tak se konají volby doplňovací, které slouží k vyplnění mezer v Senátu, tak aby bylo znovu obsazeno všech 81 míst 35. Shrnutí Parlament České republiky je dvoukomorový zákonodárný orgán. Složený ze dvou odlišných shromáždění. Z Poslanecké sněmovny a Senátu. Tyto komplexy jsou na sobě z jedné strany do jisté míry nezávislé, na té druhé úzce spolupracující. Každá má své vlastní samostatné kompetence, ale také každá potřebuje k určitým rozhodnutím existenci toho druhého. Jednou z nejdůležitějších funkcí Parlamentu jako celku je jeho legislativní činnost. V této oblasti má svoji specifickou působnost jak Poslanecká sněmovna, tak Senát. Poslanecká sněmovna vykonává důležitou úlohu kontrolora nad vládou. Kdežto hlavním posláním Senátu je kontrola ústavnosti. Horní komora zastává nedílnou součást při tvorbě ústavního a volebního zákona, přičemž má nezbytné slovo i při přijímání mezinárodních smluv. Nutná kontrasignace Senátu je také u vyslovení souhlasu o zákonech vyjmenovaných v čl. 40 Ústavy, tj. u volebního zákona, jednacího řádu Senátu a stykového zákona v těchto případech je důležité, aby Senát nemohl být PS přehlasován. Zde vystupuje Senát jako rovnocenný subjekt, a to má za následek, že proces přijímání těchto uvedených aktů vyžaduje přísnější podmínky pro přijetí a potřeby širšího souhlasu legislativní moci. Hlavní slabinu Senátu můžeme spatřit v možnosti být přehlasován Poslaneckou sněmovnou v procesu přijímání běžných zákonů. I když je možné v této běžné proceduře Senát přehlasovat, tak i zde v tomto okamžiku zastává jistou funkci. Je jakým si korektivem vůči PS, zkouškou její jistoty a vůli setrvat na svém rozhodnutí a podpořit opět už jednou neschválený návrh zákona. V tomto shledávám vidinu tvorby kvalitnějších zákonů, neboť se opět o zákonu musí hovořit, projednávat a v neposlední řadě se dostane do rukou dalších subjektů, zejména do okruhu odlišných lidí, kteří v Senátu sedí. Jsou totiž jak svými životními, profesními zkušenostmi, tak i věkem odlišní od poslanců v PS. Senát spolu s PS také volí na společné schůzi Prezidenta republiky a i zde je nezbytná účast obou zákonodárných těles avšak k nynější již zmiňované aktuální otázce přímé volby prezidenta tomu už tak nebude. Senát je také jako jediný oprávněn podat žalobu pro stíhání prezidenta za

38 velezradu. Druhá komora také slouží k regulaci politických názorů. Mají se v ní uskutečňovat a promítat všechny politické názory občanů České republiky. Senát má zkrátka za úkol zamezit vzniku jednokomorového zákonodárství. V případě, že by obě komory byly shodné, ať už v pravomocech či kompetencích nebo co se složení týče, či stejnou délkou volebního období, bikameralismus by nadále postrádal svůj smysl, neboť by byla vlastně eliminována funkce brzd a protivah. V současné době se velmi intenzivně debatuje ohledné aktuálního téma o přímé volbě prezidenta a jeho dopadu na postavení a funkci Senátu. V závěru budeme mít sami možnost se přesvědčit, jak se s touto problematikou dnešní senát poradí. Aktuální otázka přímé volby prezidenta Přímá volba prezidenta už několik let se objevovali na veřejnosti názory ohledně přímé volby prezidenta. Zastáncům tohoto modelu volby hlavy státu teď udělali naši zákonodárci radost. K Senátem schválenému čl. 58 novely Ústavy ČR dne 22. února 2012, přijali ministři prováděcí předpis, tedy návrh zákona o přímé volbě prezidenta republiky. Volba prezidenta bude probíhat ve dvoukolových volbách na území ČR. Pro volbu prezidenta tvoří území České republiky jeden volební obvod. K oprávněnému podání kandidátské listiny bude požadováno nejméně 20 poslanců nebo nejméně 10 senátorů, anebo občan, jenž dosáhl věku 18 let, a jeho návrh podpoří petice obdařena podpisy nejméně občanů, kteří mají právo volit prezidenta republiky. Kontrolu kandidátských listin bude provádět Ministerstvo vnitra. Prezidentem republiky bude zvolen ten kandidát, který obdrží nadpoloviční většinu z celkového počtu platných hlasů od oprávněných voličů. Nedojde-li ke zvolení prezidenta v prvním kole volby, bude se konat druhé kolo voleb, z nichž jako vítěz vzejde kandidát, který získá v druhém kole nejvyšší počet platných hlasů 1. října 2012 je plánovaný datum, kdy se má návrh zákona stát účinným 36. Výše uvedená novela ústavy přivede řadu změn. Jedna z nich se také týká otázky o odvolání prezidenta. Doposud nebylo možné prezidenta trestně stíhat s výjimkou stíhání prezidenta pro velezradu. Tato pravomoc náležela do kompetencí Senátu, jež měl oprávnění podat žalobu k Ústavnímu soudu. S novelou přichází Senát o tuto výlučnou pravomoc, o kterou se od této novely bude muset dělit s Poslaneckou sněmovnou. Podat žádost k Ústavnímu soudu bude moci Senát pouze souhlasem Poslanecké sněmovny. K přijetí

39 návrhu v Senátu je zapotřebí třípětinové většiny přítomných senátorů a k přijetí souhlasu Poslanecké sněmovny pak bude třeba třípětinové většiny všech poslanců

40 4. Postavení Parlamentu ve Velké Británii 4.1 Historický vývoj Britský parlament má více jak tisíc let starou tradici a sněmovna lordů je nejstarší druhou komorou na světě (Kysela 2004: 168). Jeho základy můžeme najít až ve středověké Anglii, kde vedle krále působily církevní shromáždění a světská šlechta, jež se scházely několikrát ročně a radily králi při přípravě nových zákonů a vybírání daní. S narůstajícími válečnými výdaji bylo shromáždění rozšířeno o nové sociální skupiny a postupně vznikla i Dolní komora. První zmínku o dolní komoře můžeme najít už kolem roku Postupem času se vytvořili dvě sněmovny - Sněmovna lordů a Dolní sněmovna. S historickým vývojem se značně začala posilovat role a pravomoc parlamentu, např. v 17. získal exkluzivní právo vybírat daně (Rovná 2004:127). Britský systém není založen na psané Ústavě, ale klade velký důraz na historickou návaznost a na tradice. Nestojí na konkrétním ústavním textu, který by upravoval postavení mezi jednotlivými prvky systému. Považuje se proto, za tzv. nepsanou ústavu, kdy se různé důležité, politické vztahy zachycují v souborech právních úprav a ustanovení. Vedle toho existují i historické zákonné úpravy, jež se považují za základ britského politického systému. Nejznámější je bezpochyby Magna Charta Libartatum (1215) jež se pokládá za pramen britského parlamentarismu (Dvořáková 2005: 109). I systém ve Velké Británii je založen na rozdělení moci zákonodárné, výkonné a soudní. V mé práci se však budu soustředit zejména na první dvě z výše jmenovaných mocí. 4.2 Moc výkonná Moc výkonná v britském politickém systému je zodpovědná za vytváření, uskutečňování a realizaci politik. Tvoří ji panovník, ministerský předseda, kabinet, vláda a státní správa. Veškerá politická moc je kumulována v rukou ministerského předsedy a kabinetu. Kabinet představuje vrcholné exekutivní shromáždění v zemi. Obvykle je tvořen asi z 20 nevýznamnějších ministrů a členů vlády. Je centrem politické moci a rozhodování, ale jeho činnost není právně stanovena. Většina členů Kabinetu zasedá v Dolní sněmovně, méně 40

41 členů poté můžeme najít ve Sněmovně Lordů. Kabinet pracuje na základě kolektivní odpovědnosti a je nezbytné, aby se všichni jeho členové shodli a vystupovali jednotně. Kabinet také navrhuje zákony finanční povahy a zákony související s politikou vlády (Rovná 2004: 93). Vláda je administrativním orgánem složeným z přibližně 100 členů, navrženými premiérem a jmenovanými panovníkem. Vláda je většinou sestavena z poslanců nejsilnější strany v Dolní komoře. Vláda se neschází jako celek, a tudíž nemůže přijmout, jako celek exekutivní rozhodnutí či zajistit jejich realizaci. Jednotlivý ministři jsou oprávněni předkládat návrhy zákonů (Dvořáková 2005: ). Panovník zastává funkci reprezentativní a oficiální hlavy státu. Od 18. století se jeho postavení změnilo na nepolitické a níže uvedené pravomoci využívá pouze výjimečně. - Právo jmenovat a odvolávat státní a vojenské úředníky včetně ministerského předsedy - Uskutečňovat zahraniční a obrannou politiku (Dvořáková 2005 : 113,114) Výše uvedené pravomoci fakticky vykonávají jednotlivý ministři. Monarcha dále vykonává jednu ze svých nejdůležitějších funkcí a to jmenování předsedy vlády. Je také oprávněn rozpustit parlament na pokyn předsedy vlády. Královna v zásadě nemá mnoho opravdových práv, zbyla ji v zásadě 3 základní práva ve vtahu k vládě, a to právo být konzultována, právo podpořit a právo varovat. Je také oficiálním velitelem ozbrojených sil. Jako hlavní úlohu královny však může spatřovat v její reprezentativnosti a v udržení tradice britské politické kultury. Královna je oprávněna vyjádřit svůj názor na určité skutečnosti, a tím pádem, se pokusit ovlivnit rozhodování v zákonodárných kruzích (Rovná 2004: 73, 77; Dvořáková 2005: 114). Dalším orgánem výkonné moci je předseda vlády Prime Minister. Ten stojí v čele kabinetu, jeho moc je větší než moc jeho kolegů v kabinetu. Na pozadí historického vývoje přešly určité pravomoci monarchy na premiéra. Má například právo vyhlásit válku, podílet se na domlouvání smluv, rozhodovat o udělení milosti, rozpustit parlament, i když tyto akty může vykonávat premiér, má na ně oficiálně právo pořád i panovník. V současné době má premiér k dispozici několik podstatných pravomocí, z nichž nejvýznamnější jsou: právo vybírat a odvolávat členy vlády, právo rozpouštět Dolní komoru parlamentu. Premiér oplývá mnoha významnými pravomocemi nad veřejnými úřady (v oblasti různých jmenování) a hlavně v otázkách podepisování smluv za panovníka, aniž by k tomu potřeboval souhlas parlamentu. Jak již bylo výše uvedeno, premiéra jmenuje panovník a to na základě 41

42 požadavku, aby tato zvolená osoba byla schopna sestavit vládu (Ramsden 2002: 195) (Dvořáková 2005: 116). Zákonodárná moc Nejvyšší zákonodárný orgán ve Velké Británii představuje dvoukomorový parlament ve Westminsteru. Tento zákonodárný sbor má opravdu daleko rozsáhlé pravomoci co se týče, nezávislosti na jiných státních orgánech v oblasti schvalování, měnění či zrušení jakéhokoli zákona, včetně zákona legalizující v minulosti nelegální činy či naopak, a má dokonce pravomoc měnit rozhodnutí soudů. Na druhé straně parlament respektuje politické tradice a většinou uskutečňuje jen takové změny, jež byly zahrnuty ve volebním programu. Nejsilnější vliv na parlament vykonává kabinet, který iniciuje většinu zákonů. Parlament je volen na pětileté funkční období s tím, že kdykoli v této době může být rozpuštěn (Dvořáková 2005: 121,122) Britský parlament je dvoukomorový zákonodárný orgán skládající se z Dolní komory (House of Commons) a Horní komory, tzv. Sněmovny lordů (House of Lords). Pravomoci a funkce obou komor parlamentu nejsou zachyceny v žádném právním dokumentu. Vznikly na základě historické tradice. Vztah mezi monarchií, Horní a Dolní komorou se postupně vyvinul v převládající moc Dolní komory (Ramsden 2002: 194). K rostoucímu dominantnímu postavení Dolní komory došlo v letech , kdy se strh boj mezi liberální vládou a konzervativně smýšlející Horní komorou. Politické boje nakonec vyústily v prosazení zákona Parliament Act 1911, jenž prolomil zásadu rovnomocnosti komor. Na jeho základě došlo k zásadnímu omezení Horní sněmovny. Stanovil, že do budoucna nebude Horní komora oprávněna k zabránění přijetí finančních zákonů. Ty mohou být třicet dnů po jejich odevzdání do Horní sněmovny předloženy k podpisu Koruně, i když je lordi dosud neschválili. Ti jsou o těchto zákonech finančního charakteru oprávněni pouze diskutovat, ale nemohou jej měnit, ani zamítnout (Kysela 2004: 179; Ramsden 2002: 195). Dále zakotvil, že každý návrh zákona může vstoupit v platnost i bez schválení Horní sněmovnou, za předpokladu, že projde ve třech parlamentních zasedání Dolní komory (pod podmínkou, že mezi začátkem jeho druhého čtení a schválením Dolní sněmovnou uplynou minimálně 2 roky) (Dvořáková 2005: 123). U běžných návrhů zákona se tedy postupovalo následovně: Je-li návrh zákona (s výjimkou návrhu finančního zákona, nebo návrhu zákona, který upravuje rozsah nejdelší doby 42

43 trvání zasedacího období sboru nad pět let) schválen dolní sněmovnou ve třech za sebou jdoucích zasedáních a zaslán horní sněmovně a byl-li horní sněmovnou v každém takovém zasedání odmítnut, je tento návrh zákona po třetím odmítnutí horní sněmovnou předložen Jeho Veličenstvu a stane se po projevení královského souhlasu parlamentním zákonem, i když s ním horní sněmovna nesouhlasila 38. Roku 1949 byl přijat zákon zvaný Parliament Act 1949, který pozměnil stávající zákon z roku 1911 ohledně přijetí zákona a to tak že, snížil počet zasedání z původních tří na dvě a zkrátil dobu, která musela uplynout od zahájení druhého čtení do schválení návrhu na dobu jednoho roku (Ramsden 2002: 207). Nyní bych více přiblížila samostatné orgány zákonodárné moci. House of commons Dolní sněmovna parlamentu se skládá z 650 členů. Je suverénní v tom, že její zákony a rozhodnutí není oprávněn zpochybnit či zrušit žádný soud (s výjimkou opatření, která se neslučují s evropskou legislativou). Nejdůležitějším úkolem Dolní komory je udržování vlády u moci prostřednictvím parlamentní většiny. Rapidní vzestup ohledně dominantního postavení zaznamenala Dolní komora ve 20. století (Ramsden 2002: 195). House of Lords je jednou z nejstarších parlamentních komor na světě. V této sněmovně probíhá významná část legislativního procesu. Od roku 1911byla její pravomoc značně omezena tím, že ztratila právo absolutního veta. V dnešní době slouží Sněmovna lordů k vytváření nekontroverzní a věcné legislativy. Jedná se o nevolený parlamentní orgán, jehož členové zastávají s jistými výjimkami 39 svůj post na doživotí a kteří nejsou s titulu své funkce placení. Roku 1999 došlo k významným změnám. O to se zasloužila Blairova vláda, jež schválila zákon, podle něhož od listopadu 1999 mají právo zasedat v Horní sněmovně všichni nositelé tzv. doživotních šlechtických titulů a pouze dědičných lordů ( ostatních 650 dědičných lordů opustilo parlament). Na základě zákonů o parlamentu z období 1911 a 1949 viz výše, je možné předložit zákony vztahující se na věci veřejné, s určitými výjimkami 41, ke královskému podpisu bez souhlasu Horní komory, pokud je schválila Dolní sněmovna. 38 Parlamentní zákon z r dostupný v Klokočka, Vladimír a Wagnerová, Eliška Ústavy států Evropské unie. 2. vydání. Praha: Linde, str Duchovní šlechtici, biskupové a arcibiskupové odchází na odpočinek v 70 letech, ale mohou rezignovat i dříve (Ramsden 2002: 321) 40 Výběr těchto 92 dědičných lordů se uskutečňoval na základě vnitřní volby ve Sněmovně, a kdokoli se chtěl o tento post ucházet, musel předložit své zdůvodněn. Následně se hlasovalo. 41 Výjimky zahrnují návrhy zákonů, které navrhla Horní komory, zákonů týkající se prodloužení pětiletého parlamentního období, prozatímní návrhy zákonů, návrhy zákonů v oblasti jednotlivců a delegované zákonodárství. 43

44 Nejdůležitější roli zastává Horní sněmovna v kontrole návrhů zákonů, které přicházejí z Dolní sněmovny (Rovná 2004: 129). Mezi nejvýznamnější funkci Horní komory patří funkce pozdržovací. Ta spočívá v pravomoci Horní Sněmovny na pozdržení schválení návrhu zákona ve věcích veřejných, dokud neuplynulo minimálně 13 měsíců a jeden den od data druhého čtení v Dolní komoře na prvním zasedání. Co se týče zákonů o daních a státních výdajích, je Sněmovna lordů oprávněna k tomuto zdržení jen ve lhůtě jednoho měsíce. Mezi další funkce vykonávající Sněmovna lordů můžeme zařadit: a) Projednává zákony nekontroverzních charakterů, čímž šetří čas Dolní komory b) debatuje o záležitostech veřejného zájmu c) Přezkoumává návrhy zákonů předložených Dolní sněmovnou jde hlavně o zákony, jimž se nedostává potřebného času a pozorností v DS (Dvořáková 2005: 126; Ramsden 2002: ). d) Kontroluje vládu k tomuto úkolu je Sněmovna lordů vybavena právem klást ministrům dotazy, nadále je oprávněna přezkoumávat delegované zákonodárství (Kysela 2004: ) Podstatnou část návrhů zákona jsou připravovány z iniciace vlády. Návrh zákona nejdříve prochází vládou a následně se o něm jedná ve třech čteních v Dolní Sněmovně. Hlasování se odehrává v lobby ano a ne kam, se poslanci uchýlí podle svého názoru na zmiňovaný zákon. Po sečtení poslanců v obou lobby je vyhlášen výsledek. Po úspěšném hlasování je návrh zákona postoupen do parlamentního výboru, kde se koná jeho připomínkování ze strany odpovědného ministra a připravuje se na třetí čtení, v němž se finálně posuzují detaily zákona. Po závěrečném hlasování přechází zákon do Horní sněmovny, kde podstupuje stejný proces. Pokud nastanou ze Sněmovny lordů nějaké námitky a Dolní sněmovna je nepřijme, musí návrh zákona zpět. Jestliže ho ale v druhém kole House of Commons přijme, stává se návrh zákona zákonem. Jako poslední etapa zákonodárného procesu je opatření zákona královskou pečetí (Rovná 2004: 138). Vztah obou komor Narůstající dominantní postavení Dolní komory se začalo postupně vyvíjet už od počátku 20. století. Do roku 1911 byla Sněmovna lordů na takřka rovnocenné úrovni jako Dolní komora. To se však změnilo parlamentním zákonem roku 1911, kdy se značně snížily kompetenci Horní komory v parlamentu vůči Dolní komoře. Zákon z roku 1949 už jen toto slabší postavení druhé komory upravil. Na základě těchto ustanovení, byly značně oslabeny 44

45 pravomoci Sněmovny lordů, což mělo za následek, že návrhy zákonů mohly být, s jistými výjimkami viz výše, předloženy ke královskému souhlasu bez přijetí Sněmovnou lordů. I zde je však nutné zdůraznit určité zákonitosti legislativního procesu. Těmi jsou, jak již bylo výše uvedeno, že horní komora musí obdržet návrh zákona nejméně jeden kalendářní měsíc před koncem zasedacího období, a že mezi druhým čtením v dolní komoře v prvním zasedání a schválením návrhu zákona Dolní sněmovnou v druhém zasedání musí uplynout jeden rok. K dalšímu oslabení Horní komory z pohledu zákonodárného a brzdícího procesu došlo roku 1945, kdy byla přijata tzv. Salisburyho konvence, podle níž Sněmovna lordů nebude odporovat návrhům zákonů, jež byly ohlášeny ve volebním programu vítězné strany resp. vlády (Kysela 2006: 181). I toto byl možná jeden z aspektů, jenž dopomohl Horní komoře k dnešnímu postavení poradního orgánu vlády a nikoli jako rovnocenného soupeře při přijímání zákonodárství vůči Dolní sněmovně. Volby Volby vyhlašuje ministerský předseda a konají se po pěti letech. Volit může každý britský občan, který dosáhl věku 18 let. Kandidovat do House of Commons může každý občan, kterému je minimálně 21 let (výjimku představují církevní hodnostáři či osoby zastávající některé funkce: soudci, vojáci, policisté apod.) Ve volbách do celobritského parlamentu se volby do Dolní sněmovny uskutečňují na základě většinového volebního systému. Jde o jednokolový většinový systém zvaný first-pastthe post neboli vítěz bere vše. V současné době je země rozdělena na 646 volebních obvodů, z níž vzejde tentýž počet poslanců. V každém obvodu disponuje jeden volič jedním hlasem. V případě účasti více než dvou kandidátů postačuje ke zvolení méně něž polovina celkového počtu hlasů. Tento typ volebního systému umožňuje vytvořit stabilní většinovou vládu. Většinový volební systém je výhodný zejména pro dvě hlavní politické strany, které následně představují jednobarevnou vládu Jejího Veličenstva a oficiální opozice Jejího Veličenstva, a omezují menší politické strany (Dvořáková 2005: ; Rovná 2004: 200)., 45

46 Shrnutí Funkce horní komory parlamentu je oproti komoře Dolní výrazně omezena (např. G. Sartori na to ve své práci Srovnávací ústavní inženýrství poukazuje a přirovnává britský parlament k extrémně slabému dvoukomorovému, který de facto přechází na základě pravomocí komor, na systém jednokomorový (Říchová 2006: 174). Shrneme-li podstatu Horní sněmovny při schvalování zákonů, dojdeme k závěru, že Sněmovna lordů vykazuje pouze odkladnou funkci, tj. nemůže zablokovat legislativní rozhodnutí schválená Dolní komorou (Dvořáková 2005: 121). Horní sněmovna ve Spojeném Království prošla mnohými změnami a za svoji existenci musela čelit mnoha pokusům o její reformu. K nim však většinou nedošlo a to z mnoha důvodů, ať již se jednalo o politicky a časově nákladný proces, anebo o skutečnost, že Sněmovna lordů má ve své zemi místo a uznání. Na jednom se ale ohledně zrušení druhé komory shodují dodnes i ti největší skeptici a to je fakt, že Horní sněmovna doposud pracovala užitečně. Není to z pohledu blokování legislativního procesu ale z úhlu pomoci, a tím, že ministři jsou si vědomi, že musí předložit návrhy odborně propracovanější, neboť je pro ně v Horní sněmovně více času a místa k jejím diskuzím a poznámkám. Z této strany pohledu je proto Horní sněmovna hodnocena jako poradní a uznávaný orgán, jež svými zkušenostmi a precizností napomáhá ke zkvalitnění legislativního procesu. (Kysela 2006: 183). 46

47 5. Komparace bikameralismu v České republice a Velké Británii a zhodnocení významu horní komory v rámci politického systému V této kapitole se zaměřím na vytyčení vypozorovaných znaků zkoumaných subjektů a hlavně na jejich vzájemné porovnání. I když je každá Horní komora jiná, ať už co se týče politického uspořádání země, ve které se nachází, tak i z hlediska historického vývoje, budu se snažit vystihnout, jak jejich znaky společné, tak odlišné. Zpočátku bych se zaměřila na jejich historický vývoj v dané zemi. V této první komparaci můžeme na první pohled spatřovat odlišné znaky obou komor. Zatímco Sněmovna lordů má dlouholetou tradici a je považována za nejstarší druhou komoru na světě, Český Senát nachází své kořeny až v období První republiky. Nehledě na to, že svoji funkci vykonával jen do roku (1938), kdy byl s narůstajícím nátlakem politické situace země donucen odejít na parlamentní prázdniny. K oficiálnímu pokračování a založení druhé komory došlo až v roce 1968, kdy Ústava z tohoto roku opět počítala s dvoukomorovým systémem v podobě Federálního shromáždění. Ani však Federální shromáždění nepřežilo politické změny v Československu, a tak se roku 1993, už v samostatné České republice, pokoušelo navázat na Senát z roku To se však reálně uskutečnilo až v roce Český Senát, tedy jak ho známe dnes, má oproti Sněmovně lordů jen 16 ti letou tradici a jedná se tudíž o velmi mladou instituci. Český Senát neměl za celý svůj historický vývoj jasnou roli. V tomto vidím slabinu českého Senátu oproti Sněmovně lordů, neboť ta si svoji roli za dlouhá léta vydobyla, neboť dokázala absorbovat řadu reformních změn a ukázala tak svoji přizpůsobivost k těmto zvratům. Na druhé straně český Senát zatím neměl možnost ukázat svoji flexibilitu, co se týče reakcí na určité změny. K tomu bude mít příležitost nyní, v době kdy je schválen návrh zákona o přímé volby prezidenta, a uvidíme, jak si s touto záležitostí poradí. Další rozdílnost mezi Českou a Britskou horní komorou můžeme spatřovat v délce volebního období. Zatímco do Českého senátu jsou senátoři voleni na dobu 6 let s tím, že se každé dva roky 1/3 obměňuje, ve Velké Británii se jedná čistě o nevolený zákonodárný orgán, do něhož jsou zástupci jmenováni na základě svých osobních zásluh nebo z dědičných titulů. Jmenování členů Sněmovny lordů nahrazuje veřejnou volbu, a tudíž se členové nenechávají ovlivnit společenskými náladami a nemusí se tak podřizovat politickým tlakům. Volební 47

48 období horní komory je tedy v zásadě na doživotí, a tím pádem nepůsobní na zástupce komory tlak k ukvapeným rozhodnutím. Další odlišností zástupců ve Sněmovně lordů a Senátu je, že členové Britské horní komory, nejsou z titulu své funkce placeni. Co se týče reprezentativnosti Parlamentu ve Velké Británii, tak její Dolní komora odráží stejně jako Senát nebo Poslanecká sněmovna vůli lidu a naproti tomu Sněmovna lordů představuje zastoupení zvláštních zájmů. Podle odborné literatury můžeme konstatovat, že oba příklady horních komor jsou považovány za slabý bikameralismus. Toto oslabení můžeme spatřovat zejména ve slabém postavení horních komor vůči komorám dolním v legislativním procesu. To se projevuje hlavně v otázkách finančního charakteru. Zatímco českému Senátu vůbec nepřísluší schvalování státního rozpočtu a státního závěrečného účtu, Sněmovna lordů může finanční zákony pozdržovat pouze ve lhůtě jednoho měsíce. I v běžném legislativním procesu lze spatřovat náznaky podřazenosti vůči dolním komorám. V českém Senátu k tomu dochází na základě možnosti přehlasovat Senát Poslaneckou sněmovnou i v případě, že Senát určitý návrh zákona zamítl, či ho poslal zpět s pozměňovacími návrhy. Avšak v těchto případech musí PS vynaložit značné úsilí k jeho přehlasování a to svoji nadpoloviční většinou všech poslanců. Na druhé straně ve Velké Británii se návrh zákona postupuje ke královskému podpisu, i když byl dvakrát zamítnut ze strany Horní komory, a následně je prohlášen za parlamentní zákon. Existují určité výjimky, které na základě nutnosti přítomnosti horní komory v určitém specifickém procesu přiznávají této komoře větší sílu, než obvykle. V České republice přiznává Ústava Senátu rovnomocné postavení v otázkách schvalování ústavních zákonů. Horní komora zastává nedílnou součást také při tvorbě volebního zákona, přičemž má nezbytné slovo i při přijímání mezinárodních smluv. Nutná existence Senátu je také zapotřebí u vyslovení souhlasu o zákonech vyjmenovaných v čl. 40 Ústavy, tj. u volebního zákona, jednacího řádu Senátu a stykového zákona, neboť v těchto případech je důležité, aby Senát nemohl být PS přehlasován. Tyto pravomoci potvrzují důležitost role Senátu v legislativním procesu. Další odlišnost mezi Senátem České republiky a Sněmovnou lordů můžeme spatřit ve lhůtě projednání návrhu zákona. Zatímco Senát má na projev vůle se návrhem zákona zabývat, nezabývat apod. 30- ti denní lhůtu poté je zákon považován za přijatý, Sněmovna 48

49 lordů má oprávnění blokovat obyčejný návrh zákona po dobu jednoho roku. V tomto případě můžeme vidět relativně silnou moc Horní komory ve Velké Británii. Silné postavení Senátu zase můžeme spatřovat v tom, že ho není možné rozpustit. A za situace, kdy je rozpuštěna Poslanecká sněmovna, zastává Senát významnou roli. Je oprávněn přijímat zákonná opatření na návrh vlády ve věcech, které nesnesou odkladu a jinak by vyžadovaly přijetí zákona. 49

50 6. Závěr V závěru mé práce můžu konstatovat, že jak ve Velké Británii, tak v České republice se jedná o bikamerální parlamenty, neboť v obou zemích je Parlament složen ze dvou komor. Ve Velké Británii se jedná o Sněmovnu lordů (House of Lords) a Dolní sněmovnu (House of Commons), v České republice tyto dvě komory tvoří Senát a Poslanecká sněmovna. Každá tato komora má svoje specifické poslání a funkci. V průběhu mého studia jsem se mohla setkat s mnoha odlišnými názory na existenci druhých komor. Některé byly kladné jiné záporné. Většina autorů se však přiklání k tézi, že ačkoli jsou Druhé komory ve většině případů komory slabšího postavení, mají v politickém systému dané země své místo. O tento názor se můžeme opřít zejména v souvislosti s postavením Sněmovny lordů ve Velké Británii. Ačkoli je mnohými považována za extrémně slabou Horní komoru, díky své dlouholeté tradici si své místo vydobyla. O tom může svědčit i fakt její dobré přizpůsobivosti na reformní kroky, jimiž mnohokrát prošla. Možná tyto skutečnosti, nebo skutečnosti, že Horní komora britského parlamentu se skládá jen z těch nejvýznamnějších a nejváženějších lidí, ji dopomohla ke společensky kladnému veřejnému mínění obyvatel na britských ostrovech. V tomto zkoumaném úseku to má o to horší český Senát, jenž ještě neměl tu možnost čelit takovýmto zvratům. Možná k tomu dojde nyní v souvislosti s aktuální otázkou o přímé volbě prezidenta, aby dokázal, zda dokáže čelit takovýmto změnám, a jak se s nimi vypořádá to už je ale otázka pro jinou práci. Význam odlišností jednotlivých komor stojí na zásadě, že právě jejich různorodost je hlavním stavebním článkem k plnění jejich hlavních úloh. Ať už Sněmovna lordů či Senát, oba tyto orgány se značně liší od svých druhých komor. Zatímco Sněmovna lordů je tvořena členy na základě jejich jmenování či dědičných titulů, Senát je volen prostřednictvím většinového volebního systému, tzn., že lidé si přímo volí svého konkrétního kandidáta. Obě sněmovny se tak liší, co se týče reprezentativnosti členů ve svých komorách a to jak způsobem volby, tak délkou volebního období od svých dolních komor. Při studiu odborné literatury jsem se také často mohla setkat s názorem na obě horní komory jako na orgány poradní a nikoli jako na soupeře, či rivaly v zákonodárném procesu. Tomuto názoru nahrává také mnoho faktů. Zejména okruh pravomocí, které jim jsou přiznané. Senát má v běžném legislativním procesu velmi slabé postavení, neboť může být vždy přehlasován Poslaneckou sněmovnou. Hlavní poslání Senátu je kontrola ústavnosti. 50

51 V tomto také spatřuji jeho silnější postavení neboť, bez schválení Senátu není možno přijmout ústavní a mezinárodní smlouvy, či smlouvy podle čl. 40 ústavy. V těchto případech totiž není možné Senát přehlasovat. Za těchto okolností vystupuje Senát jako rovnocenný subjekt Poslanecké sněmovny, a to má za následek, že přijímání těchto uvedených aktů probíhá za přísnějších podmínek než je potřeba pro běžnou legislativu. I ve Velké Británii Sněmovna lordů zastupuje slabou komoru s ne moc významnými pravomocemi. Avšak i zde existují výjimky, které omezují slabé postavení v legislativním procesu. Její hlavní sílu vidím zejména v tom, že je oprávněna blokovat přijetí zákona po dobu jednoho roku a také vykazuje řadu odborných expertíz, jež jsou svoji precizností většinou akceptovány. Společným slabým prvkem obou komor jsou jejich pravomoci ohledně finančních zákonů. Český Senát je v této otázce úplně vyloučen a není oprávněn se do takové zákonodárné činnosti vůbec zapojovat. Na druhé straně britská Sněmovna lordů má sice možnost zabývat se těmito zákony, ale nesmí je blokovat déle jak jeden měsíc. Obecně se na druhé komory pohlíží s ne moc velkou důvěrou, ať už v jejich funkci či nutnosti existence takového zákonodárného tělesa. Na druhé straně jim ústava (v případě České republiky) přiznává mnoho důležitých pravomocí, bez nichž by nebylo možné zajistit plynulý chod státu, co se týče její legislativní funkce, ať již na poli domácí scény, či té zahraniční. Každá komora má své vlastní charakteristické prvky. V obou zkoumaných případech můžeme najít odlišný charakter zástupců sedící v Dolní a Horní komoře. Tuto rozdílnost komory získávají na základě systému volby a s délkou volebního období. Zatímco v České republice je volba do obou sněmoven postavena na přímém způsobu delegace zástupců ve Velké Británii tomuto způsobu odpovídá jen Dolní komora, která je taktéž orgánem voleným. Sněmovna lordů se z tohoto hlediska fakticky odlišuje, a to od všech třech výše zmíněných komor. Je nezbytné, aby každá komora byla jiná a měla jiný systém fungování a složení. A to z důvodu, aby mohla plnit jednu ze svých nejdůležitějších funkcí, tj. funkce korektiva a zamezit tak hromadění vlivu v rukou jedné komory. Po zpracování mé práce jsem si utužila názor, že opravdu obě horní komory ať už Senát České republiky nebo Sněmovna lordů, jsou oproti jejich dolním komorám značné znevýhodněné. Můžeme to spatřovat v několika výše uvedených aspektech, avšak jedním 51

52 z nejdůležitějších je jejich role v zákonodárném procesu. I když je možné obě komory přehlasovat, tak si myslím, že jsou nemalým přínosem ke zkvalitnění politického systému země. Zejména v případě britské horní komory je důležité, neopomenout její významnou roli v oblasti utužování politické kultury, k níž významně přispívá. Sněmovna lordů je vážený zákonodárný orgán s dlouholetou tradicí, na níž většina obyvatelstva pohlíží s úctou a uznáním. Úloha českého Senátu je naopak veřejností často zpochybňována. Vedou k tomu úvahy o faktické funkci horní komory a o pohledu její potřebnosti. Nalézt můžeme jak názory směřující k tomuto orgánu jako celku, který zatěžuje českou společnost v oblasti její finanční existence, neboť na chod Senátu se bere z kapes finančních poplatníků. Na druhé straně se na druhou komoru parlamentu pohlíží jako na ústavní záruku, na korektiv Poslanecké sněmovny, zabraňující k prosazování ukvapených názorů. Dle mého vlastního názoru, je jak se říká na všem kousek pravdy. To záleží i z úhlu pohledu jak na tuto problematiku nahlížíme. Nežli jsem začala psát tuto práci, nepřikládala jsem Senátu ČR hlubší význam. Dokonce jsem ho mnohdykrát titulovala i za ztěžující prvek naší ústavní soustavy. S postupem času a s přibývajícími kvalitními informacemi z řad renomované literatury jsem svůj názor změnila. V současnosti jsem toho mínění, že tento zákonodárný orgán má v uspořádání České republiky svoje místo, a to z několika důležitých důvodů. Jak již zmiňuji v průběhu celé své práce, důležitost Senátu spatřuji hlavně v korektivu Poslanecké sněmovny, který minimalizuje rizika vzniku vlády jedné komory. Přičemž i svou odborností viditelně napomáhá ke zkvalitňování české legislativy. Velký plus spatřuji ve výjimkách, které dávají Senátu jeho rovnomocné postavení. Zejména ve schvalování ústavních zákonů, neboť si myslím, že takto důležité téma, jako je změna našeho nejvyššího zákona, by neměla ležet jen v rukou 200 poslanců. 52

53 SEZNAM POUŽITÉ LITERATURY A PRAMENŮ Seznam použité literatury: řadit abecedně a přídat také inter. Odkazy + nektere publikace v seznamu chybi, napr Klokocka, zkontrolovat to Vodička, Karel; Cabada Ladislav (2003). Politický systém české republiky. Portál: Praha Veselý, Zdeněk (2005). České politické dějiny: Praha.nakladatelství Malý, Karel a kol. (2003). Dějiny českého a československého práva do roku Linde: Praha Broklová, Eva (1992) Československá demokracie: Politický systém ČSR Sociologické nakladatelství: Praha. Pavlíček, Václav (2008) Stavní právo a státověda. Díl 2, Ústavní právo České republiky, část 1. Linde: Praha Balík, Stanislav a kol (2006) Politický systém českých zemí politologický ústav Masarykovy univerzity: Brno Mezinárodní Grónský, Ján (2007) Komentované dokumenty k ústavním dějinám Československa III Karolinum: Praha Zdobinsky Stanislav a kol. (1982) Zákonodárné sbory v Československé socialistické republice. Svoboda: Praha Doubek, Vratislav; Polášek Martin a kol. (2011) Parlament v čase změny případové studie z vývoje českého a československého parlamentarismu. Akropolis: Praha Gerloch, A.; Hřebejk, J.; Zoubek (2002) Ústavní systém České republiky Základy českého ústavního práva, 4. vydání. Prospektrum: Praha. Pehr, Michal (2011) Zápas o nové Československo Nakladatelství Lidové noviny: Praha. 53

54 Kolář, Petr; Pecháček Štěpán; Syllová Jindřiška (2002) Parlament České republiky Linde: Praha. Kindl, Vladimír a spol. (1996) Parlament české republiky poslanecká sněmovna. Engima: Praha. Kysela, Jan (2006) Parlamenty a jejich funkce v 21. století. Eurolex Bohemia: Praha Kysela, Jan (2004) Dvoukomorové systémy. Eurolex Bohemia: Praha Klíma, Karel (2004) Ústavní právo. Nakladatelství a vydavatelství Aleš Čeněk: Plzeň Rovná, A. Lenka (2004) Kdo vládne Británii?. Sociologické nakladatelství: Praha Dvořáková, Vladimíra a kol. (2005) Komparace politických systémů. Vysoká škola ekonomická v Praze. Praha Ramsden, John (2002) Oxfordský průvodce britskou politikou 20. století: nakladatelstvi Winter, Jan (2010) Česká parlamentní kultura. Auditorium:Praha Říchová, Blanka Reforma Sněmovny lordů: příběh na pokračování? In: Parlamenty a jejich funkce v 21. století. Sborník příspěvků k 10. výročí ustanovení Senátu Parlamentu České republiky. Ed. Jan Kysela. Praha: Eurolex Bohemia, str

55 Přílohy: musí být uvedeno i odkud a kdy si to stáhla Obsazení křesel v Poslanecké sněmovně Parlamentu ČR po volbách v roce 2010 Zdroj: _results_-_mandates.png, staženo

56 Graf volebních výsledků do PSP ČR, 2010 Zdroj: %C4%8Cesk%C3%A9_republiky_2010, staženo Zdroj: staženo