Zdravotnictví a bezpečnostní politika současnosti

Transkript

1 Zdravotnictví a bezpečnostní politika současnosti (Koncepce krizové připravenosti zdravotnictví ČR revitalizace či zapomnění?) Ing. Václav FIŠER Jihomoravský kraj, Krajský úřad JMK, Žerotínovo náměstí 3/5 tel.: ; fiser.vaclav@kr-jihomoravsky.cz, fiservaclav@seznam.cz Anotace Krizové řízení, krizová připravenost, koncepce krizové připravenosti, krizové a havarijní plánování a řada dalších jsou pojmy, s nimiž se intenzivně i ve zdravotnictví setkáváme již desetiletí. Všechny mají jedno společné jsou spjaty s bezpečností a bezpečnostní politikou státu. Je s ní spjata také v roce 2007 vytvořená Koncepce krizové připravenosti zdravotnictví ČR. Přes veškerou snahu o vytvoření dlouhodobého koncepčního rámce pro projektování a realizaci cílů krizové připravenosti ale tento dokument stárne s vývojem realizačního prostředí. Po pěti letech je načase ohlédnout se nakolik byla využita, co přinesla a zda pro další léta stále ještě poskytuje vyhovující rámec pro krizovou připravenost zdravotnictví. Motivem jsou jednak rozporné aktivity ministerstva ve vztahu ke koncepci, slyšitelné hlasy volající po její revizi a také zatím příliš nepřipomínaná poměrně zásadní změna Bezpečnostní strategie ČR. Účelem příspěvku a referátu je položit základ otevření odborné diskuze nad tím, čím vlastně současná koncepce je či být měla a jak revitalizovat její podobu a obsah pro nové podmínky. Klíčová slova: bezpečnost, bezpečnostní strategie, krizové řízení, krizová připravenost, koncepce, zdravotnictví management. Na úvod Koncepce krizové připravenosti zdravotnictví ČR (dál jen Koncepce) byla přijata Bezpečnostní radou státu na jaře Jejím primárním účelem bylo položit základ dlouhodobému rozvoji rezortu zdravotnictví jako celku na úseku bezpečnosti a jako spojka obecné politiky bezpečnosti státu k zajištění bezpečnosti ČR na úseku ochrany života a zdraví na bázi práv a povinností orgánů veřejné správy i občanů v rámci platného, byť nestálého, právního prostředí. Zásadním předpokladem naplnění přitom byla a je kompetenční role Ministerstva zdravotnictví jako orgánu státní správy, ústředního koordinátora, nositele metodického dohledu a především tvůrce rezortních realizačních programů a projektů. Těsně před pětiletým výročím oficiální existence je dobrá příležitost k ohlédnutí za využitím Koncepce. Tématu byl věnován prostor již loni v červnu při konferenci Medicína katastrof 2011, organizované v Luhačovicích odbornou Společností krizové připravenosti zdravotnictví ČLS JEP. Zazněly zde bohužel bez hlubší diskuze dva zásadně rozdílné názory. S prvním vystoupila zástupkyně Ministerstva zdravotnictví a přednesla názor, že Koncepce je naplněna ve všech bodech obou realizačních harmonogramů Bezpečnostní rady státu (přílohy k usnesením Bezpečnostní rady státu (dále jen BRS ) č. 135/ a č. 9/ ), nicméně že ministerstvo nadále pokládá Koncepci za významný pracovní materiál. S druhým názorem vystoupil autor koncepce, Ing. Fišer. Až na výjimky ve zmíněných harmonogramech naopak shledává Koncepci jako v podstatě nerealizovanou a nepochopenou. Zdali tomu tak je

2 či není, o tom lze jistě dlouze diskutovat. Pokusme se alespoň podívat na proměny realizačního prostředí, nakolik mohou či nemohou být považovány za naplňování Koncepce a spojitost mezi ideovým nábojem Koncepce a současnou reálnou podobou výsledků mezidobé politiky rozvoje odvětví. Těžko však lze změnit skutečnost, že jednak nelze zpochybnit platnost paradigma vycházejícího z ústavy: zajištění bezpečnosti obyvatel je základní funkcí státu a jednak že rezort současně nemá jiný odpovídající dokument odpovídajícího obsahu k náhradě stávající Koncepce. Stručná historie vzniku Koncepce K avizovanému rámcovému zkoumání aktuálnosti Koncepce z roku 2007 v současné realitě je zapotřebí připomenout si historický kontext jejího vzniku. Počátky přípravy současné Koncepce spadají již do druhé poloviny roku V této době začalo být obecně zřejmé, že historický (tzn. z doby před rokem 1990) způsob nazírání na problematiku zajištění úkolů systému zdravotnictví k zajišťování bezpečnosti státu je podle nové legislativy neupotřebitelný. Od prvotních úvah až k formulování Koncepce byl také její vznik ve znamení neustálého řešení názorových rozporů uvnitř i vně rezortu. Zásadně však od počátku dodnes provází Koncepci nevyřešený zásadní problém, kterým je absence koncepce rozvoje odvětví, tedy zdravotnictví jako takového. V této oblasti bylo zaznamenáno jen několik pokusů, za představení tezí se ale nikdy nedostaly. Dlužno dodat, že za koncepci rozvoje odvětví nepovažuji tak zvanou reformu zdravotnictví, představovanou několika novými zákony protlačenými do platnosti bez ohledu na odpor značné části laické i odborné veřejnosti. Definitivním podnětem k vypracování Koncepce i bez existence, podle mého názoru podmiňující, obecné rezortní koncepce rozvojové byly závěry z vyhodnocování připravenosti území státu na teroristické útoky po událostech v New Yorku a poté v Madridu a Londýně. Vůči zdravotnictví byla tehdy konstatována řada nedostatků ve vztahu ke schopnosti řešit hromadná postižení osob na zdraví (staly se základem SWOT analýzy pro Koncepci). Řešení pak bylo spojeno s Národním akčním plánem boje proti terorismu z usnesení vlády č ze 16. listopadu 2005, kterým bylo MZ uloženo zpracovat koncepci krizové připravenosti jako nástroje orgánů veřejné správy k naplnění základního lidského práva na ochranu zdraví na území ČR. Za citelného prosazování pohledu na problematiku jako záležitost působnosti zdravotnické záchranné služby coby (základní) složky integrovaného záchranného systému byla výsledná Koncepce ministrem schválena a 3. dubna 2007 předložena BRS a projednána s usnesením č. 9. Co zásadního přinesla? Především: formulaci nosné definice krizové připravenosti zdravotnictví.: Stav, kdy je systém orgánů veřejné správy, poskytovatelů léčebně preventivní péče, orgánů a zařízení ochrany veřejného zdraví a dodavatelů léčiv a zdravotnických prostředků schopen za mimořádných situací odborně způsobilými pracovníky zajistit zdravotní péči obyvatelstvu v rozsahu přiměřeném reálné situaci a na základě schválených postupů, a to při vnitřní i vnější operabilitě systému ; zcela zásadní formulaci Strategických úrovní této připravenosti umožňující efektivně spojovat přípravy rezortu k zajištění nezbytné úrovně zdravotní péče obyvatelstvu jak při mimořádných událostech velkého rozsahu (terorismus), tak za krizí nevojenského i vojenského charakteru s podobně zaměřenými aktivitami ostatních rezortů. koncepční schéma zdravotnictví, které představuje pověstný domeček ucelených oblastí, v nichž je zapotřebí ve vzájemné podmíněnosti vytvářet a plnit programy

3 k naplnění cílového stavu krizové připravenosti zdravotnictví v rámci bezpečnostního systému státu. Naplnění Koncepce Zde je zapotřebí především jednoznačně vyjádřit, že úkoly stanovené oběma výše zmíněnými harmonogramy usnesení BRS nebyly ukládány s tím, že jejich realizací bude Koncepce naplněna. Vždy šlo a i dnes by měly být brány jako úkoly prvotní. Jejich realizací mělo dojít k odstranění problémů aktuálních a vytvoření jakési přijatelnější startovací čáry pro další naplňování cestou projektů a projektového řízení. Bohužel v souvislosti v rámci personální výměny na ministerstvu došlo i k odchodu nositelů strategické koncepční vize a naplňování Koncepce bylo spojeno pouze s úkoly harmonogramů a dílčí změnou jejich obsahu. A to je první zásadní rozpor v pohledu na Koncepci rozpor mezi původním komplexním pojetím, záměrem a účelem a současnou redukcí na splnění harmonogramů dílčích a prvotních úkolů BRS. O čem že ty omílané harmonogramy jsou? První Harmonogram je k usnesení BRS č. 135 z 28. března 2006 a tedy ještě z období tvorby Koncepce. Unesení především sledovalo provedení opatření okamžitého zvýšení připravenosti zdravotnických zařízení na hromadné urgentní příjmy postižených osob při mimořádných událostech velkého rozsahu v rámci stávajícího právního stavu a de facto bylo motivováno závěry hodnocení rezortu z roku Úkolů bylo nakonec stanoveno pět s horizontem splnění koncem roku 2006, ovšem nakonec málo odrážejí to, co jimi právě mělo být dosaženo. T.j. viditelně zmenšit zřetelný rozdíl mezi úrovní připravenosti a kapacitními možnostmi ZZS a mezi kapacitou a schopností ústavních zdravotnických zařízení poskytnout požadovanou zdravotní péči velkému počtu těžce zdravotně postižených současně. Tento harmonogram byl ve většině položek naplněn, s výjimkou dodnes chybějící Metodiky zdravotnického vyhodnocování parametrů z analýz ohrožení území zpracovaných v havarijních plánech a ke zpracování traumatologických plánů zdravotnických zařízení a obsahově problematicky zpracované Metodiky zapojení zdravotnických zařízení do cvičení IZS a orgánů krizového řízení vydané Věstníkem MZ částka 8/2007. Druhý Harmonogram k usnesení BRS č. 9 z 3. dubna 2007 je spjat již s vlastním projednáním Koncepce a je tvořen tentokrát sedmi úkoly, termínově našlapanými do konce roku 2007 s výjimkou úkolu Zpracování rezortní koncepce hospodářských opatření pro krizové stavy (konec 2008) a Vytvoření metodiky tvorby a návrhů právně závazných standardů nesnižitelné úrovně připravenosti zdravotnických zařízení (konec 2009). K dnešku by však bylo obtížné rezortu dokumentačně a více než to věcně dokládat splnění většiny úkolů harmonogramu. Spokojené proklamace o splnění proto musí nutně v obeznámených budit rozpaky a nevoli. Naplňování záměrů Koncepce prostě nelze považovat za zahájené, natož dokončené. A to je druhý zásadní rozpor v pohledu na Koncepci. Souvisí s prvním a tkví v rozdílnosti pohledu na pojetí obsahu, účelu a kvality splnění úkolů harmonogramů. Problémy Koncepce Především je z předchozího zřejmé, že Koncepce, či spíše její realizace je skutečně problémy provázena. Až se po první pětiletce občas zdá, že přes ujišťování rezortu o užitečnosti a významu dokumentu je vlastně samotná jeho existence a neustálé připomínání největším problémem? Zkusme ale odložit zkoumání oprávněnosti hájení krajních pozic a podívat se na realizovatelnost ideově téměř deset let starého dokumentu kriticky. Při tomto pohledu je zřejmé, že největší potíží, která brání komplexnějšímu uchopení materiálu je jeho obsahová stručnost. Původně zamýšlený zhruba dvoj až trojnásobný textový rozsah (tj. cca

4 60 stran) byl zadavatelem v zájmu rychlé průchodnosti omezen na podstatné minimum. To však při nepředvídané ztrátě autorské realizační kontinuity způsobilo ztrátu spojení holé Koncepce s realizačním prostředím rezortním i mimorezortním a vzniká z ní jakýsi bludný míč ve hře bez sudího s hráči nepoučenými o pravidlech hry. Hraje se pak ne o dosažení krizové připravenosti zdravotnictví, ale o to, jak se nespálit o míč. Zatím na stavu nic podstatného nemění ani pokus Společnosti krizové připravenosti zdravotnictví o nové uchopení Koncepce a vytvoření pravidel. Termín zatím je věřme opravdu dočasný, i když trvání oné dočasnosti lze dnes těžko ohraničit. Úspěšnosti Koncepce totiž stále chybí základní prvotní předpoklad, a sice minimálně střednědobá, ale realizovatelná rozvojová koncepce odvětví! Logicky správně totiž má být Koncepce její součástí. Má ji doplňovat a nemůže ji nahrazovat. Má být jen spojnicí rezortní odvětvové politiky s bezpečnostní politikou státu, formulovanou rámcově v Bezpečnostní strategii ČR. Žádanou koncepci rozvoje odvětví ale ani při nejlepší vůli nelze spatřovat v tak zvané současné reformě zdravotnictví, redukované na několik zákonů, k platnosti politicky protlačených přes odpor značné části laické i odborné veřejnosti. Nic na tom nemění ani v této sadě přijatý dlouho očekávaný zákon o zdravotnické záchranné službě, kterého reálný přínos praxe jistě ověří. Když je řeč o reformě zdravotnictví, pak z přijatých zákonů a předchozího období také vyčnívá jeden zásadní - koncepční - problém. Je jím zřejmá snaha směrovat vývoj ke kapitalizaci systému zajišťování zdravotní péče a snižování kontrolní role státu. Bez ohledu na jiné politicko-sociální souvislosti je tato snaha bez diskuze v příkrém rozporu s povinností státu a v našem případě zejména odpovědného odvětvového ministerstva zdravotnictví zajistit bezpečnost obyvatelstva státu ve všech dílčích atributech. A to se bez uplatňování centrálního dohledu státu prostě neobejde. Na této pozici právě stojí Koncepce a těžko může stát na jiné. Takže i zde je evidentní dostatečně zásadní problém k řešení. Současný potenciál Koncepce Jak se to při uvážení předchozího rozkladu jeví, původní potenciál Koncepce se vlastně nezměnil. Stále obecně odpovídá právnímu prostředí zajišťování bezpečnosti a odpovídajícímu programovému dokumentu vlády. Nebyla mu jen poskytnuta opora v podobě rozvojové koncepce vlastního rezortu, přičemž i sem se zřejmě promítá důsledek stručnosti rozsahu dokumentu Koncepce, nízká intenzita a malý prostor věnovaný dostatečnému vysvětlení a tím pochopení především na úrovni rezortních kapitánů. Nevítanou realitou je proto již od poloviny devadesátých let minulého století vlastně až dodnes pokračující dobíhající demontáž již zbytků dřívějšího systému mobilizační přípravy zdravotnických zařízení, aniž by byla ve výhledu současné době odpovídající náhrada ve vertikále i horizontále. Hlavně problematika komplexní přípravy systému zdravotnictví na krize (zásadnější malér než mimořádné události řešené integrovaným záchranným systémem) se přitom vymyká možnostem i účelu zdravotnické záchranné služby a traumacenter nemocnic, o které je opět opírána jak to dokládá zmíněný čerstvý zákon o zdravotnické záchranné službě č. 374/2011 Sb. Na nabízející se otázku co s tím si troufám vyslovit, že následující doporučení jsou předkládána v duchu průřezově obecné povahy politiky jako společenské činnosti, prováděné za účelem dosažení definovaných zájmů. V tomto případě za účelem zájmů definovaných v Bezpečnostní strategii státu a pro úsek zdravotnictví v podobě stavu krizové připravenosti systému zdravotnictví ve smyslu definice formulované Koncepcí. A jaká jsou to doporučení? Jde o následující rámcovou trojici: 1. Učinit z naplnění cíle Koncepce dlouhodobý prioritní rezortní programový cíl. Dosáhnout toho lze doplněním stávající Koncepce o chybějící vysvětlení odpovídající

5 v mezidobí provedeným změnám v právním prostředí s poskytnutím návodu na propojení s (zatím nevytvořenou) obecnou koncepcí odvětví. 2. Z respektování definice krizové připravenosti zdravotnictví vrátit zdravotnictví hierarchický systém správy při transparentnosti právních a funkčních vztahů mezi poskytovateli, územím, občanem a financováním. Prioritním zájmem přitom musí být příprava a motivace lidských zdrojů a modelování odpovídajícího právního prostředí (jde o veřejnou správu). 3. Soustavně vytvářet tlak na aktivitu a kontrolu efektivnosti prováděných činností a opatření. Za hlavní nástroj dosažení a udržování cílového stavu volit projekty a metody projektového řízení. Připouštím, že tato doporučení jsou opravdu velmi rámcová. Podrobnější rozpracování doporučení se však vymyká účelu příspěvku, kterým je: položit základ otevření odborné diskuze nad tím, čím vlastně současná koncepce je či být měla a jak ji revitalizovat pro nové podmínky. Několik slov na závěr Je zřejmé, že v rámci bezpečnostního systému státu má subsystém zdravotnictví velmi významnou roli. Úroveň jeho operabilních schopností významně profiluje úroveň připravenosti celého bezpečnostního systému státu. Při hledání nástroje k zajištění připravenosti systému zdravotnictví plnit tuto roli je bez pochyby i dnes Koncepce zásadním východiskem se značným mezirezortním realizačním potenciálem. Musí být ale odložena nevraživost mezi aktéry a v zájmu maximálního využití schopností tvůrčích a organizačních motivována spolupráce napříč úrovněmi pracovního zařazení, popřípadě i politických ambicí. Je zapotřebí uvědomit si, že bezpečnost je předně zajišťována lidmi pro lidi a zde pak musí být vnímána a podporována základní ambice odborné společnosti vytvořit na této bázi otevřenou názorovou platformu spolupráce za účelem podpory a vědeckého zázemí pro cílový stav krizové připravenosti zdravotnictví. Ing. Václav Fišer 1986 absolvoval Vojenskou akademii v Brně. Do 1994 odborné funkce v útvarech FMV a HT MV ČR, Od 1994 v oblasti služební přípravy a krizového managementu PČR. Od 2001 Ministerstvo zdravotnictví Odbor bezpečnosti a krizového řízení/krizové připravenosti, od 2009 Krajský úřad Jihomoravského kraje kurs boje proti terorismu, U.S. Department of State při Louisiana State University; 2000 specializační kurs krizového managementu při VŠE IKM Praha zkouška ZOZ při zajištění ochrany obyvatel a krizovém řízení. Lektor problematiky krizového managementu, autor učebních textů a publikací. - Člen České asociace bezpečnostních manažerů - Člen Společnosti pro radiobiologii a krizové plánování ČSL JEP - Člen Společnosti krizové připravenosti zdravotnictví ČSL JEP