Evropa bez bariér : Doporučení UNHCR České republice pro její předsednictví Evropské unii (leden červen 2009)

Transkript

1 Evropa bez bariér : Doporučení UNHCR České republice pro její předsednictví Evropské unii (leden červen 2009) Úvod Nadcházející české předsednictví oznámilo, že k jeho prioritám bude patřit i prosazování Evropy bez bariér, a to s důrazem na čtyři svobody pohybu, o něž se EU opírá, včetně svobody pohybu osob v Evropské unii. 1 Úřad Vysokého komisaře Organizace spojených národů pro uprchlíky (UNHCR) si uvědomuje význam těchto zásad pro soudržnost EU, ale má na paměti i omezení svobody pohybu milionů uprchlíků, žadatelů o azyl a dalších dotčených osob po celém světě. Ve vztahu k Evropské unii UNHCR vždy zdůrazňuje potřebu zajistit, že každý žadatel o mezinárodní ochranu bude mít přístup na území členského státu EU a stejně tak bude mít přístup do jeho azylového řízení. Větší svoboda pohybu uvnitř EU by neměla ovlivnit přístup na území EU v případě osob, které potřebují ochranu, ani jejich právo hledat a požívat útočiště v členských státech. UNHCR poskytuje institucím EU a členským státům poradenství v otázkách azylu, a to na základě své odpovědnosti za kontrolu naplňování Úmluvy o právním postavení uprchlíků z roku 1951 a Protokolu z roku a na základě své úlohy konzultanta popsané v prohlášení č. 17 k Amsterdamské smlouvě. 3 Současná doporučení jsou adresována českému předsednictví v konstruktivním duchu, o který UNHCR usiluje ve všech svých dosavadních příspěvcích týkajících se procesu harmonizace azylové problematiky v EU. 1 Rozhovor s ministrem České republiky pro evropské záležitosti, únor 2008, k dispozici na: Tisková zpráva Stálého zastoupení ČR při Evropské unii, k dispozici na: 2 Úmluva o právním postavení uprchlíků, 28. červenec 1951, Série Smlouvy Spojených národů, sv. 189, str. 137, k dispozici na: a Protokol týkající se právního postavení uprchlíků, 30. ledna 1967, Série Smlouvy Spojených národů, sv. 606, str. 267, k dispozici na: (společně dále jen Úmluva z roku 1951 ). 3 Prohlášení č. 17 k Amsterdamské smlouvě stanoví, že bude zajištěna odborná konzultace Vysokého komisaře Organizace spojených národů pro uprchlíky ( ) o otázkách azylové politiky ; Prohlášení k čl. 73k Smlouvy o založení Evropského společenství [Úř. věst. C 340, ] k dispozici na: 1

2 České předsednictví se zavázalo dosáhnout pokroku na cestě k zavedení Společného evropského azylového systéme (CEAS), a to prostřednictvím stanovení vyšších norem ochrany uprchlíků po celé EU. 4 K tomuto cíli se hlásí i Evropský pakt o imigraci a azylu, přijatý v říjnu UNHCR vyzývá české předsednictví, aby navázalo na tento ambiciózní politický závazek a dále vedlo v Radě diskuse o klíčových legislativních návrzích Evropské komise, včetně úpravy tzv. Dublinského nařízení a nařízení o Eurodacu 6, směrnice o přijímacích podmínkách 7, tzv. kvalifikační směrnice 8, směrnice o azylovém řízení 9 stejně jako o návrhu na zřízení Evropského podpůrného úřadu pro otázky azylu (EASO). UNHCR se domnívá, že je třeba standardy v této oblasti dále zlepšovat, a z tohoto důvodu také v této oblasti očekává posun v souladu s mezinárodním uprchlickým právem a mezinárodním právem v oblasti lidských práv Budování spravedlivého a účinného Společného evropského azylového systému Instituce EU a členské státy včetně České republiky uznaly neupokojivou úroveň harmonizace, jíž bylo dosaženo azylovými nástroji v první fázi, a potřebu kvalitnějších společných norem. UNHCR je nadále znepokojeno skutečností, že současné právo a praxe neumožňují, aby osoby, které potřebují mezinárodní ochranu, mohly takovou ochranu skutečně najít v každém členském státě. Důvodů je celá řada a patří k nim i rozdíly mezi stávajícími minimálními normami EU a praxí členských států, rozdíl mezi těmito standardy a požadavky mezinárodního uprchlického práva i lidskými právy, některá nejasná ustanovení azylových norem, široký prostor pro volnost jednání a 4 Odbor českého vicepremiéra pro evropské záležitosti, Sektorové priority českého předsednictví EU, červenec 2008, str. 12, k dispozici na: 18 měsíční program Rady připravený budoucímu francouzskému, českému a švédskému předsednictví, 30. června 2008, str. 68,k dispozici na: 5 Evropský pakt o imigraci a azylu, 13440/08, přijatý Evropskou radou 16. října 2008, str. 11, dostupný na str.: 6 Evropská komise, Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady o zavedení kritérií a postupů pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o azyl podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států, COM(2008) 820, 3. prosinec 2008, anglicky na str. Evropská komise, Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady týkající se zřízení Eurodacu k porovnání otisků prstů k účinné aplikaci Nařízení Rady (EC) No [ / ]o zavedení kritérií a postupů pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o azyl podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států, COM(2008) 825/3, 3. prosinec 2008, anglicky na str. 7 Evropská komise, Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se stanoví minimální normy pro přijímání žadatelů o azyl, COM(2008) 815, 3.prosinec 2008, anglicky na str. 8 Rada Evropské unie, Směrnice Rady 2004/83/EC z 29. dubna 2004 o minimálních standardech pro kvalifikaci a status občanů třetích států a osob bez státní příslušnosti jako uprchlíků a jako osob jinak vyžadujících mezinárodní ochranu (kvalifikační směrnice) [OJ L 304/12, ], anglicky na str.: 9 Rada Evropské unie, Směrnice Rady 2005/85/ES ze dne 1. prosince 2005 o minimálních normách pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka [Úř. věst. L 326/13, ], k dispozici na: 10 Evropský pakt o imigraci a azylu, str. 20, viz pozn. č. 5 výše 5; Evropská komise: Komunikace Komise Evropskému parlamentu, Radě a Výboru pro hospodářské a sociální věci, Azylový plán. Integrovaný přístup k ochraně uvnitř EU, COM(2008) 360,17. června 2008, str. 4-5, at: texis/vtx/refworld/rwmain?docid=4860eee72; Viz pozn. 4 výše. 2

3 neodpovídající záruky definované některými z těchto ustanovení. Tyto nedostatky by měla řešit řada nápravných opatření, k nimž patří i novelizace některých stávajících ustanovení a kvalitnější spolupráce členských zemí zaměřená na realizaci osvědčených postupů. Nápravná opatření by měla brát v úvahu vzájemnou závislost jednotlivých nástrojů CEAS. Jen tak bude zajištěno, že stávající mezery budou zaplněny - a že se větší míry ochrany a harmonizace v jedné oblasti nedosáhne na úkor jiné oblasti. 1.1 Novelizace nástrojů CEAS z první fáze V prosinci 2008 vydala Komise návrhy na novelizaci tzv. dublinského nařízení, nařízení Eurodac a směrnice o přijímacích podmínkách. Očekává se, že v dubnu 2009 navrhne novelu směrnice o azylovém řízení a tzv. kvalifikační směrnice. UNHCR se odvolává na ustanovení Haagského programu, který předpokládá, že součástí procesu novelizace bude důkladné vyhodnocení uplatňování nástrojů první fáze 11. Kromě formálního hodnocení, které k dnešnímu dni provedla Komise, vydalo během posledních let několik dalších subjektů a odborných orgánů zprávy, které mapují problémové oblasti v transpozici a realizaci nástrojů EU. 12 Tyto zprávy, obsahující výsledky podrobného směrodatného výzkumu, by měly být vzaty v úvahu a jejich poznatky by se měla zabývat druhá fáze novelizačního procesu. Stále ještě chybí hodnocení směrnice o azylovém řízení, jakmile ovšem bude k dispozici, bude třeba se v rámci jednání o novelizaci zabývat i jím. Doporučení:UNHCR vyzývá české předsednictví, aby vedlo rozsáhlou diskusi o návrzích novelizace klíčových azylových nástrojů EU. Tato diskuse by měla vycházet ze všech dosavadních poznatků a dostupných analýz aplikace těchto nástrojů. Předsednictví by mělo podpořit plnění povinnosti vyplývající z Amsterdamské smlouvy - zajistit soudržnost azylových nástrojů s ženevskou Úmluvou o právním postavení uprchlíků a s dalšími relevantními mezinárodními předpisy.. 11 Evropská Rada, Haagský program posílení svobody, bezpečnosti a práva v Evropské unii, příloha I závěrů, 5. listopad 2008, odstavec 1.3, str. 17, anglicky na str.: n.pdf; Evropská komise, Komunikace Komise Radě a Evropskému parlamentu, Haagský program: Deset priorit na dalších pět let. Partnerství pro evropskou obnovu v oblasti svobody, bezpečnosti a práva, COM(2005) 184, 10. květen 2005, str. 8, anglicky na str.: df. 12 Viz poznámky č. 13, 16, 19 a 20 níže. 3

4 a. Navrhovaná novela dublinského nařízení UNHCR vítá návrh novelizovat dublinské nařízení. Pokud bude tato novela přijata, ošetří některé vážné nedostatky současného dublinského systému. České předsednictví vyzýváme, aby usilovalo o dosažení politické dohody v těchto bodech: - Možnost dočasného zastavení transferů podle dublinského nařízení, a to na základě žádosti členského státu, který čelí výjimečně těžkému zatížení svého azylového systému a přijímací kapacity nebo na základě iniciativy Evropské komise, pokud dospěje k závěru, že dotčený stát neposkytuje adekvátní ochranu. - Další ochrana práv dětí v dublinském systému: Je třeba podpořit návrhy na posílení povinnosti respektovat nejlepší zájem dítěte a vyjasnit ustanovení týkajících se práva nezletilých na sloučení s příbuznými v EU. - Posílení zásady jednoty rodiny: navrhovaná novela by rozšířila kategorie rodinných příslušníků, které mají podle dublinského systému nárok na sloučení, a to zejména o osoby závislé, spadajíci mimo rámec nukleární rodiny, a dále posílila význam, který má kritérium jednoty rodiny při určování státu zodpovědného za rozhodnutí o azylové žádosti. - Vyjasněné a rozšířené diskreční pravomoci by rozšířily typy situací, kdy se členský stát může rozhodnout žádostí zabývat anebo o to požádá jiný stát, pokud k tomu existují humanitární důvody. - Přísnější podmínky pro zadržování žadatelů o azyl podle dublinského nařízení vyžaduje lepší úpravu a je třeba, aby obsahovala krom jiných důležitých otázek v oblasti ochrany i ustanovení, která budou od členských zemí požadovat, aby před uplatněním detence zvážily i jiné alternativy; zajistily soudní kontrolu detence; minimalizovaly její využívání v případě dětí. - Posílení záruk práva na pomoc během přijetí, a to v souladu se směrnicí o přijímacích podmínkách, stejně jako práva na účinný opravný prostředek proti dublinskému rozhodnutí; na informaci o řízení podle dublinského nařízení a o ochraně údajů a přístupu žadatelů k vlastním osobním údajům. 4

5 UNHCR považuje za důležité, aby české předsednictví a členské státy měly na paměti, jak vážný dopad má dublinský systém na základní práva žadatelů o azyl. 13 Všechny členské státy mají zájem na tom, aby každou žádost o azyl rychle a spravedlivě projednal jeden odpovědný stát. UNHCR věří, že navržené změny tento cíl podporují. Některé členské státy se mohou naopak domnívat, že navrhované změny nestačí na to, aby se dublinské řízení zefektivnilo, jinými slovy, aby se podíl návratů podle dublinského nařízení na celkovém počtu žádostí členských států zvýšil. UNHCR ale pevně přesvědčeno, že situaci nelze řešit omezením stávajících práv či oprávnění žadatelů. Jejich zachování je naopak klíčové pro udržení spravedlivého a humánního řízení. Evropská komise rovněž vydala návrh novelizace nařízení o zřízení systému Eurodac 14, který je ve své podstatě do značné míry technický. UNHCR se domnívá, že je potřeba zvýšit ochranu údajů v případě osob, jejichž otisky prstů jsou zaneseny v systému Eurodac. 15 Doporučení: UNHCR vyzývá Českou republiku, aby po dobu svého předsednictví usilovala o zásadní pokrok s novelizací dublinského nařízení. Zároveň by mělo české předsednictví podpořit významné změny dublinského nařízení směřující k posílení práv dětí, rodin, zranitelných jedinců a dalších tak, aby bylo nařízení efektivnější a umožnilo jasné a rychlé určení státu zodpovědného za posouzení žádosti. Vzhledem k významu nařízení Dublin II a vzhledem k tomu, jak je složité, UNHCR doporučuje, aby české předsednictví stanovilo jasné priority jednání o jeho novelizaci, ať už bude probíhat souběžně či před novelizací předpisů o Eurodacu. b. Revize směrnice o podmínkách přijímání Odpovídající podmínky přijímání žadatelů o azyl jsou zcela zásadní pro zajištění spravedlivého a efektivního přezkoumání potřeby ochrany. UNHCR upozornilo na velké rozpory mezi praxí jednotlivých členských států, a to zejména v uplatňování směrnice na osoby v detenci anebo osoby spadající pod ustanovení dublinského nařízení, dále pak 13 UNHCR, Diskusní příspěvek UNHCR k Nařízení Dublin II, duben 2006, anglicky na str.: Evropská komise, Zpráva Komise Evropskému parlamentu a Radě o vyhodnocení tzv. Dublinského systému (COM(2007) 299 konečná verze), 6. červen 2007, anglicky na str.: Evropská rada pro uprchlíky a exil (ECRE), Zpráva o aplikaci nařízení Dublin II v Evropě, březen 2006, anglicky na str.: %20final.pdf; ECRE, Dělba zodpovědnosti za ochranu uprchlíků v Evropě: Znovu o Dublinu, březen 2008, anglicky na str.: Responsibility_Dublin Reconsidered.pdf; Human Rights Watch, V zajetí otočných dveří: Iráčané a další žadatelé o azyl a migranti v Řecku a Turecku, Vstup do Evropské unie, 26. listopad 2008, anglicky na str.: ProAsyl, Zpráva o situaci žadatelů o azyl v Řecku, říjen 2008, anglicky na str.: _END.pdf 14 Viz pozn. č. 6 výše. 15 Viz Doporučení UNHCR pro portugalské předsednictví Evropské unie (červenec-prosinec 2007), str. 6, k dispozici na: 5

6 v úrovni a formě podpory přijímání včetně zdravotní péče, v přístupu k zaměstnání, v právu na volný pohyb, v identifikaci zranitelných osob a poskytování péče k naplnění jejich potřeb. 16 Tato zjištění potvrdila i hodnocení provedená Evropskou komisí. UNHCR vítá skutečnost, že české předsednictví bude usilovat o pokrok s novelizací směrnice o přijímacích podmínkách. Navrhovaná novela předložená Evropskou komisí v prosinci 2008 je vítána, jelikož se komplexně zabývá mnoha nedostatky 17. Z ustanovení, která by mohla výrazně posílit stávající normy přijímání, vítáme zejména tyto: - Návrhy na regulaci a omezení využívání detence žadatelů o azyl, které mj. vyzývají členské státy k využívání alternativních postupů a dále upravují soudní kontrolu a přezkum (a definují minimální normy pro podmínky detence); - Ustanovení, která posílí práva obzvláště zranitelných žadatelů, včetně traumatizovaných osob, dětí bez doprovodu a osob se zvláštními zdravotními potřebami; - Novela, která vyjasní uplatnění směrnice o podmínkách přijímání v případě žadatelů podléhajících dublinskému nařízení a žadatelům v detenci, čímž se upraví rozporuplný a neuspokojivý výklad a praxe v jednotlivých členských státech; - Návrh na rozšíření směrnice i na osoby, které žádají o doplňkovou ochranu ve státech, jenž o ní vedou oddělené řízení; - Návrh na zkrácení lhůty, po které mají žadatelé přístup na trh práce, na 6 měsíců ode dne podání žádosti o azyl (tj. snížení ze současných 12) a odstranění dalších možných překážek k výkonu práva na zaměstnání po této lhůtě; - Ustanovení posilující přistup k materiální pomoci - zejména ve světle rozsahu materiální pomoci, kterou členské státy poskytují svým občanům a omezení podmínek, za kterých může být tato materiální pomoc odebrána. Mnohé problémy související s touto směrnicí způsobuje skutečnost, že nejsou uplatňována její stávající ustanovení. UNHCR proto doufá, že během nadcházejícího půlročního období se diskuse o navrhované novelizaci a úsilí podpořit praktickou spolupráci mezi jednotlivými azylovými službami zaměří na tyto obtíže a povede k jejich řešení. 16 Evropská komise, Zpráva Komise Radě a Evropskému parlamentu o aplikaci Směrnice č. 2003/9/EC z 27. ledna 2003, kterou se stanoví minimální normy pro přijímání žadatelů o azyl (COM(2007) 745 konečná verze), 26. listopadu 2007, anglicky na str.: europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=celex:52007dc0745:en:not; viz též Odysseus Academic Network, Srovnávací přehled uplatňování směrnice Rady č. 2003/9 z 27. ledna , kterou se stanoví minimální normy pro přijímání žadatelů o azyl, říjen 2006, anglicky na str.: 17 Viz pozn. 7 výše. 6

7 Doporučení: UNHCR vyzývá české předsednictví, aby se zaměřilo na dosažení pokroku v jednání o navrhované novelizaci přijímacích podmínek. Je třeba prakticky a principielně diskutovat krom jiného o nezbytném omezení detence žadatelů o azyl, o ochraně žadatelů držených v detenci a o plnění potřeb zranitelných osob. Dále je třeba vést debatu o tom, jak zajistit efektivnější plnění stávajících povinnosti jednotlivých členských států. c. Revize tzv. Kvalifikační směrnice UNHCR se domnívá, že tzv. kvalifikační směrnice nesplnila očekávání na ni kladená 18 především kvůli velmi rozdílné aplikační praci a výkladu členských států. 19 Studie UNHCR z listopadu 2007, která se týkala uplatňování klíčových ustanovení této směrnice jednotlivými členskými státy, jasně ukazuje, že možnost nalézt ochranu se v jednotlivých členských státech výrazně liší. Následné studie prováděné jinými subjekty tyto poznatky potvrdily a dále doplnily. 20 Některé problémy lze řešit posílením praktické spolupráce, zejména prostřednictvím iniciativ zaměřených na zvýšení kvality rozhodovacího procesu v azylové problematice. Zároveň UNHCR zdůrazňuje potřebu novelizovat klíčová ustanovení kvalifikační směrnice s cílem zaplnit mezery a vyřešit nejasnosti a dále zajistit, aby směrnice byla v souladu s mezinárodními právními normami. UNHCR očekává, že navrhovaná novelizace, kterou v dubnu 2009 předloží Evropská komise, umožní větší harmonizaci a vyšší standard ochrany. UNHCR vyzývá české předsednictví, aby napomohlo předběžné debatě o těchto návrzích, jakmile budou předloženy, a vzalo přitom v úvahu tyto skutečnosti: - Je třeba novelizovat ta ustanovení kvalifikační směrnice, která se týkají poskytovatelů ochrany. Tento koncept by neměl být aplikován v případech, kdy nestátní orgány nemohou poskytnout účinnou ochranu. - Je třeba vyjasnit termín alternativy vnitřní ochrany tak, aby šlo skutečně o alternativu, která je žadateli fakticky dostupná, žadatel se bude nacházet v bezpečí a bude na daném území pobývat legálně. Upřesnění tohoto termínu musí odpovídat jurisprudenci Evropského soudu pro lidská práva Čl. 6 preambule Kvalifikační směrnice (viz pozn. 8 výše) upřesňuje, že jeho cílem je ustavit jednotná kriteria k identifikaci osob vyžadujících mezinárodní ochranu a zajistit, aby těmto osobám byly zaručeny společné záruky ; Čl. 10 preambule zdůrazňuje, že kvalifikační směrnice respektuje základní práva a usiluje o plné záruky lidské důstojnosti a právo azylu žadatelům o azyl jim a jejich rodinným příslušníkům, kteří je doprovázejí. 19 UNHCR, Azyl v Evropské unii. Studie o uplatňování tzv. Kvalifikační směrnice, listopad 2007, anglicky na str.: 20 ECRE, Dopad kvalifikační směrnice EU na mezinárodní ochranu, říjen 2008, anglicky na str.: 21 Evropský soud pro lidská práva, Salah Sheekh v. Nizozemí, stížnost č. 1948/04, rozhodnutí ze dne 11. ledna 2007, odst. 141, anglicky na str.: 7

8 - Novelizaci zasluhuje i tzv. cesační klauzule, a to tak, aby se napříště nevztahovala na případy, kdy žadatel uvádí pro své jednání závažné a přesvědčivé důvody, vycházející z jeho pronásledování. Znění i aplikace tohoto ustanovení musejí být v souladu s Úmluvou z roku 1951 a jejími články 1C(5) a 1C(6). - U institutu doplňkové ochrany je třeba ustoupit od požadavku individuálního ohrožení v situacích svévolného násilí. Příslušná ustanovení by měla být novelizována tak, aby se dala aplikovat i za rámec situací mezinárodního nebo vnitřního ozbrojeného konfliktu Novelizovat je třeba i ustanovení o vyloučení ochrany 23 tak, aby jejich uplatnění bylo v souladu s čl. 1F Úmluvy z roku 1951 a abychom se v praxi vyhnuli jeho neúměrnému užívání. - Nároky přiznané osobám požívajícím doplňkové ochrany by měly být rozšířeny, a více se tak přiblížit právům uprchlíků dle této směrnice. Takové opatření by reagovalo lépe na skutečné potřeby osob, které požívají dočasné ochrany, a lépe by také odráželo stávající praxi mnoha členských států EU. 24 Doporučení: Vyzýváme české předsednictví, aby ve spolupráci s Komisí připravilo prostor navrhovaným změnám kvalifikační směrnice. UNHCR uvítá podporu České republiky změnám významných ustanovení směrnice, které v současné době umožňují značně rozdílnou aplikaci jednotlivými členskými státy, a tak zároveň znemožňují harmonizaci a záruku vysokých norem ochrany v souladu s mezinárodním právem. d. Revize směrnice o azylovém řízení UNHCR stále vyjadřuje své obavy v souvislosti s některými částmi směrnice o azylovém řízení, které mohou vést k porušení mezinárodního uprchlického práva, včetně refoulement osob, jež potřebují mezinárodní ochranu. 25 Některé aspekty směrnice o azylovém řízení vyvolávají i otázky související s požadavky evropské Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. 26 Samotná směrnice o azylovém řízení uznává, že DEA398649&key=60417&sessionId= &skin=hudoc-en&attachment=true. 22 UNHCR, Stanovisko UNHCR k doplňkové ochraně udílené na základě tzv. Kvalifikační směrnice EK lidem ohroženým obecným násilím, 1. leden 2008, anglicky na str.: 23 Články 12, 14, 17 a 19 tzv. Kvalifikační směrnice. 24 Zejména se týká povolení k pobytu (čl. 24(2)), přístupu k zaměstnání (čl 26(3)), sociálnímu zabezpečení (čl. 28(2)), zdravotní péči (čl. 29(2)) a integračním zařízením (čl. 33(2)). Ve své studii došlo ECRE k závěru, že většina zkoumaných zemí poskytuje osobám, kterým udělila doplňkovou ochranu, stejná práva jako uprchlíkům, viz též pozn. č UNHCR, Komentované připomínky k návrhu novely směrnice Rady o minimálních normách pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka (KOM(2002) 326 v konečném znění), 27. únor 2003, 3e5e Odkaz na rozsudek Gebremedhin týkající se azylového řízení na hranici, odkaz na případ H v Francie týkající se omezení ochrany ve zkráceném azylovém řízení Evropský soud pro lidská práva došel k závěru, že nedostatečná záruka automatického odkladného účinku opravného prostředku řízení na francouzské hranici (umožněné procedurální směrnicí) porušuje čl. 13 evropské Úmluvy o lidských právech, Gebremedhin v. Francie, stížnost č /05, rozhodnutí soudu ze dne 26. dubna 2007, na str.: 8

9 k tomu, aby lidé, kteří potřebují ochranu, byli uznáni za uprchlíky, je nezbytný účinný přístup k postupům a dostatečné procedurální záruky. 27 Ve své současné podobě ovšem směrnice zaostává za normami, které jsou pro dosažení tohoto cíle třeba. V letech 2008/2009 realizuje UNHCR z prostředků Evropského uprchlického fondu (ERF) projekt, jehož cílem je umožnit kvalitnější aplikaci směrnice o azylovém řízení 28. Cílem projektu je analyzovat a srovnat způsob, jakým byla tato směrnice převedena do legislativy 12 členských zemí EU a jak je v nich prakticky uplatňována. Jde přitom o 12 států, které byly v prvních 10 měsících roku 2008 společně odpovědny za 75% všech azylových žádostí v EU. UNHCR očekává, že výsledky projektu poskytnout podklady ke konstruktivním jednáním o nadcházejících změnách směrnice o azylovém řízení, které Evropská komise navrhne v dubnu UNHCR vítá, že se projektu účastní i Česká republika, která tím dává jasně najevo svůj závazek zvýšit kvalitu azylového řízení a právních norem. V této souvislosti UNHCR očekává pozitivní přístup České republiky k procesu novelizace této směrnice. UNHCR ji vyzývá, aby podpořila změny v těchto oblastech: - Rozšíření působnosti směrnice o azylovém řízení, aby bylo zajištěno, že její normy platí i pro žádosti o doplňkovou ochranu a žádosti předkládané na hranicích členských států a v jejich územních vodách. - Posílení ustanovení o přístupu k řízení tak, aby bylo zajištěno, že žadatelé mají možnost podat žádost o azyl. - Omezit možnost, aby žádosti o ochranu zpracovávaly jiné než kompetentní rozhodovací orgány. - Rozšíření typů rozhodnutí, které musí podléhat opravnému prostředku a novelizace ustanovení umožňujícího neomezený rozsah odvolání, která nemají odkladný účinek. - Omezení rozsahu zrychleného řízení s omezenými procesními zárukami. - Posílení záruk týkajících se přípustnosti. - Vypuštění ustanovení o evropských bezpečných třetích zemích. - Posílení ustanovení týkajících se procesních práv na ochranu a ochrany dětí bez doprovodu. - Zabránit, aby se zvláštní nebo zrychlené řízení uplatňovalo na osoby se zvláštními potřebami. DEA398649&key=62045&sessionId= &skin=hudoc-en&attachment=true; Evropský soud sdělil francouzským úřadům své závěry týkající se záruk a časových lhůt při zrychleném řízení ve Francii, H v Francie, stížnost č /07, případ komunikován dne 12. listopadu 2007, na str.: 0France%20%7C%20prioritaire&sessionid= &skin=hudoc-cc-en. 27 Čl. 13 preambule procedurální směrnice, viz pozn. č. 9 výše. 28 Projekt nazvaný Zlepšování azylového řízení bude realizován od konce roku 2008 v roce 2009 ve spolupráci s azylovými úřady Belgie, Bulharska, České republiky, Finska, Francie, Itálie, Německa, Nizozemí, Slovinska, Španělska, Řecka a Velké Británie. 9

10 Doporučení: UNHCR vyzývá Českou republiku, aby o návrzích, které předloží Evropská komise, vedla otevřenou a širokou diskusi týkající se všech klíčových problémů směrnice. Jelikož Česká republika aktivně přispívá do projektu UNHCR zaměřeného na směrnici o azylovém řízení, vyzýváme ji, aby podpořila konstruktivní přístup členských států EU při konzultacích, které povedou k přípravě změn této směrnice. 1.2 Posílení praktické spolupráce: Evropský úřad na podporu azylu UNHCR podporuje záměr další praktické spolupráce mezi azylovými službami členských států jakožto prostředku pro lepší výměnu informací v oblasti osvědčených postupů a kvality. Cílem takové spolupráce - stejně jako u všech ostatních aspektů harmonizace problematiky azylu - musí být lepší azylový rozhodovací proces, jehož zajištění je v tom nejlepším zájmu jednotlivých států i žadatelů o azyl. Sběr a zpracovávání přesných informací o praxi jednotlivých států odhalí í případné problémy či potřebu změny. Jen s takovou znalostí bude možné dále podpořit legislativní proces a dovést CEAS do jeho finální podoby. V roce 2008 vyjádřila Evropská rada v Evropském paktu o imigraci a azylu jednoznačný závazek zřídit Evropský podpůrný úřad pro otázky azylu (European Asylum Support Office, EASO), a Evropská komise proto počátkem roku 2009 zveřejní návrh EASO. Vzhledem k značnému politickému zájmu o tuto myšlenku bude silné a aktivní vedení českého předsednictví o tomto návrhu pro budoucnost EASO zcela zásadní. UNHCR oceňuje, že české předsednictví vnímá toto téma jako svou prioritu, v níž chce dosáhnout pokroku. UNHCR věří, že Evropský podpůrný úřad pro otázky azylu je tím nejefektivnějším nástrojem podpory praktické spolupráce mezi azylovými úřady v jednotlivých členských státech. Díky němu bude možné dosáhnout větší harmonizace a lepší kvality azylového rozhodování. Nicméně teprve rozsah funkcí a zdrojů přidělených EASO určí, jak efektivně bude tento úřad schopen pracovat, a zajistí, aby CEAS dosáhl v oblasti harmonizace a ochrany očekávaného cíle. UNHCR chce aktivně a konstruktivně přispívat k práci tohoto budoucího úřadu. Kromě jiného jsme připraveni poskytnout odborné znalosti v otázkách mezinárodního uprchlického práva, podklady ke komparativní analýze řízení a praxe, znalosti podmínek v zemích původu a tranzitních zemích a další. Pracovníci UNHCR mohou napomáhat při školeních, dělit se o příklady dobré praxe a dalšími způsoby se podílet na praktické koordinaci zajišťované tímto úřadem. Členské státy uznávají význam CEAS pro kvalitní rozhodování o azylových žádostech a některé členské státy již samy zavedly mechanismy, které kvalitu tohoto rozhodování kontrolují již v rámci vnitrostátních úprav, přičemž UNHCR se na přípravě některých z nich podílelo. V současné době realizuje UNHCR z prostředků ERF projekt, jehož 10

11 cílem je zlepšit rozhodovací praxi v osmi členských zemích. 29 Výsledky obou projektů poskytnout UNHCR další podklady ke konzultacím a k podpoře členských zemí v jejich diskusi o zárukách kvality rozhodovacího procesu a příkladech dobré praxe, které by se měly stát v budoucnu základem jejich praktické spolupráce. Prohlášení č. 17 připojené k Amsterdamské smlouvě vyžaduje konzultace s UNHCR o všech otázkách souvisejících s azylovou politikou Evropské unie. Formální role UNHCR ve vztahu k CEAS by měla zajistit, že tyto konzultace budou probíhat v otevřeném duchu, systematicky a včas. 30 Doporučení: Jelikož EASO je jedním z předních bodů na programu jednání, vyzýváme české předsednictví, aby se v prvním pololetí roku 2009 pokusilo dosáhnout co možná největší politické dohody členských států o návrhu tohoto nařízení. Vyzýváme předsednictví, aby v nařízení podporovalo a prosazovalo formální úlohu UNHCR ve vztahu k EASO, jelikož se jedná o nejlepší možný způsob, jak zajistit, že budoucí CEAS bude pracovat v souladu s mezinárodním uprchlickým právem a požadavky primárního práva ES. 2. K větší solidaritě a přesídlení 2.1 Interní solidarita v EU UNHCR vítá závazek Evropské rady definovat společnou azylovou politiku v duchu vzájemně sdílené odpovědnosti a solidarity mezi členskými státy a v duchu partnerství se třetími zeměmi. 31 UNHCR vítá navrhovaná opatření na pomoc členským státům, které jsou vystaveny mimořádnému tlaku. Mezi tato opatření patří i dočasné přidělení úředníků z jiných členských států, rychlejší mobilizace finančních prostředků EU a vznik systému, který by umožnil přemisťování osob požívajících mezinárodní ochranu. 32 UNHCR sleduje diskusi o evropského mechanismu, který by sahal za hranice finanční pomoci a mezi členské státy EU rovnoměrně rozdělil odpovědnost za poskytování ochrany potřebným osobám. Takový návrh se jeví potřebným vzhledem k nerovnoměrného rozložení žádostí, které vzniká mj. i v důsledku aplikace nařízení Dublin II a nárokům, které nařízení klade na některé členské státy, zejména pak státy tvořící vnější hranici EU. 29 Projekt nazvaný Záruky kvality azylových systémů a mechanismus jeho hodnocení bude realizován ve spolupráci s úřady Bulharska, Maďarska, Německa, Polska, Rakouska, Rumunska, Slovenska a Slovinska. Jde o doplnění projektu Zlepšování řízení, kterého se týká pozn. 28 výše. 30 Potřebu konzultovat UNHCR dale zdůrazňuje i ECRE, Komentáře ECRE k záměru EU ustavit Evropský podpůrný úřad pro azyl (EASO), 5. prosinec 2005, viz str.: 31 Viz pozn. 5 výše. 32 Ibid., část IV, odd. (c). 11

12 UNHCR sice v zásadě podporuje návrh vytvořit v rámci EU mechanismus umožňující přemisťování uprchlíků, zároveň ovšem doporučuje, aby takový mechanismus splňoval řadu parametrů. Za prvé, osoby, které mají být přemístěny, s takovým přemístěním musejí souhlasit. Za druhé, přemístění musí vycházet z jasných a racionálních kritérií, která budou mj. obsahovat záruku slučování rodin a možnost, aby státy, do nichž budou dané osoby přemístěny, mohly vyjít vstříc zvláštním potřebám těchto uprchlíků. Za třetí, přemístění musí být pro dotčené osoby zárukou trvalého řešení. Za čtvrté musí být přemístění součástí širší politiky vedoucí ke zlepšení norem ochrany v členských státech, které budou z takového mechanismu profitovat. Interní přemisťování osob v rámci EU nesmí podkopat nebo omezit účast EU v programech přesídlení týkajících se uprchlíků ve třetích zemích, kteří mají být přesídleni do EU. Doporučení: UNHCR vyzývá české úřady, aby podporovaly vznik komplexního mechanismu pro sdílení odpovědnosti v rámci EU, do něhož budou patřit nejen finanční opatření, ale také praktická podpora členským státům s omezenou kapacitou. Jakýkoli potenciální mechanismus pro přemisťování musí posílit poskytování účinné ochrany v rámci EU a musí splňovat celou řadu důležitých parametrů. 2.2 Větší zapojení EU a členských států do přesidlování uprchlíků Solidarita a spolupráce EU s třetími zeměmi na poli azylu se soustřeďuje především na finanční podporu budování kapacity ve vztahu k azylovým systémům, právu a institucím, a přesidlování uprchlíků z hostitelských zemí, které nedovedou nalézt jiná trvalá řešení. UNHCR vítá, že se Evropský pakt o imigraci a azylu zmiňuje i větší zapojení EU do procesu přesidlování. V současné době uplatňuje formální programy na přesídlení jen několik málo členských států EU. Unie v roce 2007 poskytovala pouze asi 8% z celkového počtu všech míst, která jsou ve světě pro přesídlení k dispozici. UNHCR vítá nedávný závazek ministrů EU zvýšit počty přesídlených uprchlíků z Iráku a společně se zaměřit na cílový počet Prohlášení Rady pro spravedlnost a vnitro (JHA) z 27. listopadu 2008 uznávává naléhavé potřeby uprchlíků z Jordánska a Sýrie, především zranitelných uprchlíků, tedy osob se zvláštními zdravotními potřebami, osob, které prodělaly trauma a mučení, rodin, v jejichž čele stojí ženy bez mužů a náboženských menšin. Úsilí evropských i dalších zemí o přesídlení je pro zachování ochrany uprchlíků klíčové. UNHCR uvítalo, že Česká republika přijala v červnu 2008 Koncepci národního přesidlovacího programu a že v rámci tohoto pilotního programu přesídlila skupinu barmských uprchlíků z Malajsie. Na základě tohoto kladného příkladu mohou české orgány vyzvat i ostatní členské státy EU, které tradičně možnost přesídlení nevyužívají, aby zahájily obdobné pilotní programy. UNHCR rovněž podporuje snahy o vytvoření společného přesídlovacího programu EU, který by podpořil, rozšířil a usnadnil přesídlování do členských států EU a vyzývá orgány ČR, aby se k této snaze připojily. 12

13 UNHCR zdůrazňuje, že tyto nové přesidlovací plány společně se stávajícími národními programy v zemích, kde již koncepce přesídlení existuje, lze koordinovat na úrovni EU. V této souvislosti UNHCR podporuje nastíněné úsilí vypracovat společný přesidlovací plán EU a vyzývá české orgány, aby tuto myšlenku podpořily. UNHCR znovu zdůrazňuje svou podporu jak budování kapacity a přesidlovacím akcím obecně, tak i akcím v rámci pilotního Regionálních programů ochrany (RPP) 33, které by měly být vyhodnoceny počátkem roku UNHCR klade důraz na to, že přesídlení do EU by nemělo být omezeno výhradně či prioritně na regiony RPP a vyzývá EU, aby pružně reagovala na potřebu přesídlovat uprchlíky, a to bez ohledu na to, kde taková potřeba vyvstane. Zvýšení počtu míst nabízených k přesídlení stejně jako možnost využívat prostředky ERF určené na přesídlení pružněji, a to včetně regionů mimo RPP, by pomohlo rozvoji přesidlovacích programů v celé EU. Doporučení: UNHCR vyzývá předsednictví, aby podpořilo úsilí zvýšit účast členských států na programech přesídlení a zároveň i rozpracovalo společný přesidlovací program EU. Předsednictví rovněž vyzýváme, aby podpořilo rychlou realizaci závěrů Rady JHA z listopadu 2008 týkající se přesídlení uprchlíků z Iráku. 3. K migrační politice, která bude zohledňovat ochranu České ministerstvo vnitra bude v dubnu 2009 v Praze pořádat konferenci na téma Budování partnerství na poli migrace 34. Toto jednání, které představuje významný bod předsednictví v oblasti spravedlnosti a vnitra (JHA), dokládá zájem členských států rozvíjet užší spolupráci s třetími zeměmi při řízení migrace. Zapojení UNHCR do konference je dokladem uznání vazeb, jež v současném světě panují mezi složitou problematikou azylu a migrace: Ta v sobě zahrnuje jak osoby prchající před válkou a pronásledováním, tak i osoby prchající z jiných důvodů. Doufáme, že diskuse na tomto setkání ministrů uzná potřebu reakce EU na problematiku migrace - včetně opatření zaměřených na boj s neregulérní migrací, vizovou politiku, politiku navracení a opětovné přijetí osob, na management pracovní migrace a na integraci a přihlédne ke skutečnosti, že se mezi těmito migranty nachází značný počet žadatelů o azyl či uprchlíků a zapracuje záruky a vhodná opatření pro osoby, jež potřebují mezinárodní ochranu. Při dalším rozšiřování spolupráce v oblasti správy hranic - včetně operací v rámci Frontex - musí členské státy také zajistit osobám, které žádají o mezinárodní ochranu, přístup na své území a spravedlivé a efektivní azylové řízení. S tím souvisí potřeba právních a praktických záruk, odborných znalostí a politické vůle. Jen tak bude možné 33 UNHCR, Poznámky ke Sdělení Komise Radě a Evropskému parlamentu o regionálních programech ochrany (KOM (2005)388 v konečném znění), 10. října 2005, k dispozici na: 34 České předsednictví Evropské unii, rozvrh důležitých událostí během českého předsednictví, viz str.: 13

14 naplnit příslib Společného evropského azylového systému ve vztahu k osobám, které přicházejí na hranice EU a mohou potřebovat mezinárodní ochranu. UNHCR se těší na další spolupráci s Frontexem a v této souvislosti vítá, že Rada v Evropském paktu o imigraci a azylu 35 uznala, že je zapotřebí vyšších záruk pro osoby, které potřebují mezinárodní ochranu. UNHCR věří, že je třeba nalézt konkrétní způsoby, jimiž se zajistí, že činnost na hranicích nepovede k tomu, že žadatelům o azyl bude odmítnut přístup na území, kde mohou být v bezpečí a kde bude jejich žádost přezkoumána v příslušném řízení. UNHCR volá především po opatřeních, která zamezí tomu, aby byli žadatelé o azyl vraceni či posíláni do zemí, kde jim hrozí refoulement nebo porušení jiných lidských práv. UNHCR apeluje na členské státy, evropské instituce i organizace, které se věnují otázkám migrace, aby se věnovaly i humanitárním a právním otázkám, které souvisejí v neregulérní migrací do členských států. V rámci českého předsednictví se očekává pokrok i v oblasti vízového informačního systému a schengenského informačního systému II a vzájemné součinnosti těchto databází se systémem Eurodac. UNHCR vítá, že nástroje upravující tyto informační systémy výslovně stanoví, že jejich ustanovení podléhají povinnostem členských států vyplývajících z Úmluvy o uprchlících z roku V budoucnu bude třeba zajistit, aby mezinárodní zásady ochrany podle Úmluvy z roku 1951 byly dodržovány i v praxi. Vzhledem k nedávné dohodě v Radě a Evropském parlamentu o směrnici upravující návraty 36 stejně jako s ohledem na to, že v roce 2009 začne fungovat evropský návratový fond 37, lze očekávat zvýšenou pozornost otázkám vyhoštění státních příslušníků třetích zemí. Aby byl podpořen bezpečný a udržitelný návrat, je třeba v monitorování pokračovat i poté, kdy osoba opustí EU, a vyhodnocovat, zda politika vyhošťování i její uplatňování v praxi vedou k bezpečnému a trvalému návratu osob, jichž se týkají. Zatímco návraty zůstávají důležitou součástí účinného azylového systému, UNHCR zdůrazňuje, že k návratům odmítnutých žadatelů nesmí docházet, dokud jejich žádost není důkladně prozkoumána v řádném řízení. 35 Viz pozn. 5 výše, část III, odd (c). 36 Evropský parlament, Stanovisko Evropského parlamentu přijaté během prvního čtení dne 18. června 2008 s ohledem na přijetí Směrnice 2008/.../EC Evropského parlamentu a Rady o společných standardech a řízení v členských státech vracející nelegálně pobývající občany třetích zemí, 18. červen 2008, anglicky na str.: 37 Rozhodnutí č. 575/2007/EC Evropského parlamentu a Rady ze dne 23. května 2007 o zřízení Evropského návratového fondu pro období jako součásti obecného programu Solidarita a management migračních toků, [OJ L 144/45, ], viz str.: 14

15 Doporučení: České předsednictví by mělo připomenout členským státům jejich povinnosti na poli ochrany v rámci širšího vývoje migrační a pohraniční politiky EU, která musí zajistit, že žadatelé o azyl mají přístup na území členských států stejně jako k řízení o jejich žádosti. Konference ministrů o partnerství v oblasti migrace, která proběhne v době českého předsednictví, by měla zohlednit, že migrační politika musí respektovat zásady mezinárodní ochrany, a to i v kontextu spolupráce mezi členskými státy a sousedními zeměmi. 4. Směrem k lepší integraci uprchlíků a osob, kterým byla udělena dočasná ochrana Integrace uprchlíků a ostatních migrujících osob zůstává pro členské státy EU stále důležitým tématem. Pakt o imigraci a azylu vyzval členské státy, aby otevřely a prosazovaly ambiciózní integrační politiky 38. Zvláštní jednání na úrovni ministrů se na téma integrace konala v listopadu 2008 během francouzského předsednictví 39. V roce 2009 upořádá Německo konferenci, která bude zkoumat důležitou úlohu mezikulturního dialogu v procesu integrace státních příslušníků třetích zemí v členských státech EU. 40 Ačkoli se často předpokládá, že integrační politika by se měla zabývat kromě ostatních kategorií i osobami požívajícími mezinárodní ochrany, UNHCR dodává, že uprchlíci a osoby požívající doplňkové ochrany mohou mít v souvislosti s integrací zvláštní potřeby a mohou čelit zvláštním problémům, které souvisejí s jejich předchozí zkušeností útěku a exilu. Udělení mezinárodní ochrany mohlo v případě mnoha uprchlíků předcházet dlouhé období nuceného nicnedělání a izolace nastolené přísnými opatřeními hostitelské společnosti, která omezuje přístup žadatelů o mezinárodní ochranu k práci, ke vzdělání či rekvalifikaci. Někteří uprchlíci jsou v důsledku pronásledování tělesně či duševně traumatizováni, někteří vyžadují dlouhodobou specializovanou lékařskou péči, bez které nebudou s to se do hostitelské společnosti integrovat. Všechny tyto problémy lze zvládnout pomocí plánování a s dostatečnou politickou podporou. V řadě členských zemí patří mezi klíčové problémy rasismus a xenofóbie. Tato neblahá skutečnost je další překážkou úspěšné integrace i těch, vůči nimž mají členské státy v rámci mezinárodní ochrany své povinnosti. Členské státy by měly samy o sobě i společně přijímat opatření, která povedou ke změně vnímání uprchlíků, posílí toleranci a zvýší obecné povědomí o přínosu, jenž mohou uprchlíci pro hostitelskou společnost představovat. Ve vztahu k uprchlíkům by měly takové osvětové aktivity zdůraznit i zvláštní potřeby lidí, kteří museli prchnout před pronásledováním. Takový přístup může usnadnit jejich integraci ve prospěch daného členského státu i celé EU. UNHCR doporučuje, aby české předsednictví zahrnulo výše zmíněné otázky do oblasti integrační politiky a věnovalo se jim v odborné diskusi i související analytické činnosti. 38 Viz pozn. 5 výše. 39 Deklarace Evropské ministerské konference o integraci, 4. listopad 2008, anglicky na str.: 40 Ibid., odst. 7, str

16 Doporučení: Diskuse a iniciativy na poli integrace by se měly výslovně týkat politik a opatření zaměřených na osoby požívající mezinárodní ochrany, které potřebují v hostitelských komunitách větší a cílenou pomoc při integraci. Je třeba se zabývat překážkami volného pohybu osob, jimž byl udělen azyl či doplňková ochrana, mezi členskými státy EU. 5. Svoboda pohybu uvnitř EU v případě uprchlíků a osob požívajících doplňkovou ochranu UNHCR doufá, že díky zaměření na Evropu bez hranic předsednictví nasměruje pozornost i na konkrétní problémy lidí, kteří potřebují mezinárodní ochranu v EU s ohledem na svobodu pohybu. Ačkoli v Unii existuje vzájemné uznávaní negativních azylových rozhodnutí, učiněných v jednom členském státě, neexistuje žádný právní základ pro uznávání pozitivních rozhodnutí. Výsledkem je omezení práva na svobodu pohybu uvnitř EU v případě uprchlíků a osob požívajících doplňkovou ochranu na základě tzv. kvalifikační směrnice. Osoby požívající mezinárodní ochranu v jednom členském státu nemohou volně cestovat, aby se usadili či pracovali v jiném členském státě. Poté, kdy Rada nesouhlasila s navrženou novelizací směrnice o dlouhodobém pobytu, jsou uprchlíkům i osobám požívajícím doplňkovou ochranu upírána práva přináležející ostatním občanům třetích zemí, a to přes jejich mnohaletý legální pobyt na území EU. Pro UNHCR zůstává nalezení mechanismu, který by zajistil přenos ochrany, prioritou, kterou musí EU řešit, chce-li úspěšně dokončit budování evropského azylového systému. 6. Závěr UNHCR vítá ujištění České republiky o připravenosti spolupracovat po dobu svého předsednictví s UNHCR. Na programu je celá řada legislativních novelizací a významný nový návrh EASO, a české předsednictví proto bude hrát klíčovou úlohu v diskusích, které povedou k ukončení druhé fáze příprav CEAS. Tyto diskuse spolu s dalšími debatami v oblastech praktické spolupráce, řízení migrace a spolupráce s třetími stranami musí mít vždy na paměti, že přístup k účinné ochraně a její poskytnutí potřebným osobám musí zůstat hlavními principy mezinárodního práva, které budou respektovány na základě práva EU a jasného politického závazku učiněného na nejvyšší úrovni. UNHCR prosinec