ÚSTAVNÍ SMLOUVA A REFORMY EVROPSKÉ UNIE

Transkript

1 ÚSTAVNÍ SMLOUVA A REFORMY EVROPSKÉ UNIE Sborník z vědecké konference, pořádané Vysokou školou veřejné správy a mezinárodních vztahů v Praze, o.p.s. ve spolupráci s Ústavem mezinárodních vztahů a Českou společností pro politické vědy s podporou Konrád-Adenauer-Stiftung 2. prosince 2006 Editoři sborníku: Michal Mravinač Michal Klíma PLZEŇ 2007

2 Vzor citace: Mravinač, M., Klíma, M. (eds) Ústavní smlouva a reformy Evropské unie. Plzeň: Aleš Čeněk, 2007, 111 s. KATALOGIZACE V KNIZE NÁRODNÍ KNIHOVNA ČR Budoucnost Evropské ústavní smlouvy? (2006: Praha, Česko) Ústavní smlouva a reformy Evropské unie: sborník z vědecké konference, pořádané Vysokou školou veřejné správy a mezinárodních vztahů v Praze ve spolupráci s Ústavem mezinárodních vztahů a Českou společností pro politické vědy s podporou Konrád-Adenauer-Stiftung 2. prosince 2006 / editoři Michal Mravinač, Michal Klíma. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk; Praha: Vysoká škola veřejné správy a mezinárodních vztahů, s. ISBN (Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk). ISBN (Vysoká škola veřejné správy a mezinárodních vztahů v Praze) * * 342 * * (4) Evropská unie evropská integrace ústava země Evropské unie ústavní právo země Evropské unie mezinárodní smlouvy země Evropské unie sborníky konferencí 342 Ústavní právo. Správní právo [16] Ústavní smlouva a reformy Evropské unie Editoři: Michal Mravinač, M.A. Prof. PhDr. Michal Klíma, CSc. Vydavatel: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s.r.o., Kardinála Berana 1157/32, Plzeň, ve spolupráci s Vysokou školou veřejné správy a mezinárodních vztahů v Praze, o.p.s., Dubečská 900/10, Praha 10 - Strašnice, Jazyková korektura: PhDr. Jana Codlová Tisk: Jaroslav Samek, Dolnokubínská 1451, Pelhřimov ISBN (Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s.r.o.) ISBN (Vysoká škola veřejné správy a mezinárodních vztahů v Praze, o.p.s.)

3 Obsah Předmluva část Současné trendy v jednáních o budoucnosti evropské unie Budoucnost Evropské ústavní smlouvy: možné scénáře a dosavadní vývoj PhDr. Jan Karlas, M.A. Evropa projektů nebo jeden velký projekt? JUDr. Jiří Georgiev Evropská ústavní smlouva a budoucí perspektiva Evropské unie (teze) Prof. Ing. Jaroslav Jakš, DrSc. Komunitarizace bez Ústavy? Diskuse o rozsahu legislativních pravomocí Společenství v oblasti trestního práva JUDr. Lenka Pítrová, CSc. 2. část Evropská ústavní smlouva a její vybrané aspekty Evropská ústava z pohledu konstituční ekonomie PhDr. Ing. Marek Loužek, Ph.D. Ochrana práv osob v systému evropské justiční spolupráce - dnes a podle Ústavní smlouvy JUDr. Ing. Jiří Zemánek, CSc. Společná zahraniční a bezpečnostní politika ve Smlouvě o ústavě pro Evropu Mgr. Tomáš Weiss Ministr zahraničních věcí Evropské unie - hledá se sólista mnohohlasné Evropy. 90 Bc. Jan Moravec Zachrání Německo evropskou ústavní smlouvu? Mgr. Tomáš Nigrin Fotografie z konference

4

5 Vážení čtenáři, dostává se Vám do rukou další ze série vědeckých sborníků vydaných Vysokou školou veřejné správy a mezinárodních vztahů v Praze (VŠVSMV). Tentokrát jsme se zaměřili na Smlouvu o ústavě pro Evropu a aktuální vývoj kolem institucionální reformy Evropské unie. Sborník představuje výsledek práce skupiny předních odborníků na problematiku Evropské unie, kteří se zapojili do veřejné debaty na kontroverzní téma Evropské ústavní smlouvy. 1 Tato otázka je v současné době opětovně centrem pozornosti, neboť v lednu 2007 zahájilo svou činnost německé předsednictví Evropské unie, jehož hlavní prioritou je právě docílit posunu v otázce přijetí Evropské ústavní smlouvy. Avšak sborník, jenž držíte v rukou, si neklade za cíl pouze rozvířit aktuální debatu. Jednotlivé příspěvky otevírají principiální otázky fungování Evropské unie a role členských států v této organizaci. Podrobují kritice některé zažité polopravdy a mýty. Jejich cílem je poskytnout čtenáři látku k přemýšlení o fundamentálních otázkách mezinárodních právních, politických a ekonomických vztahů v Evropě, které překonávají horizont momentálních problémů a potřeb. Články, které zde naleznete, tedy neobhajují jednu předem danou názorovou linii. Tento sborník představuje otevřenou platformu umožňující předním odborníkům svobodně se vyjádřit k danému tématu, nezávisle na jejich názorovém zaměření. Odborné statě, jež tvoří většinu tohoto sborníku, byly nejprve publikovány formou příspěvků na konferenci s názvem Budoucnost Evropské ústavní smlouvy? pořádané dne 2. prosince 2006 Vysokou školou veřejné správy a mezinárodních vztahů v Praze. Konference byla realizována ve spolupráci s Ústavem mezinárodních vztahů a Českou společností pro politické vědy za laskavé finanční podpory Konrad-Adenauer-Stiftung v prostorách nové budovy VŠVSMV na Žižkově. Jednalo se vlastně o jakousi veřejnou premiéru po náročné renovaci těchto prostor a celá akce se setkala s vysoce pozitivními ohlasy ze strany odborníků i studentů, kteří se jí účastnili. Takový úspěch by byl sotva možný, nebýt podpory zmíněných partnerů VŠVSMV a skvělé týmové spolupráce všech pracovníků VŠVSMV, kteří se na přípravě podíleli. Patří jim dík i uznání. Tematicky jsem se rozhodl tento sborník rozdělit do dvou částí: první obsahuje čtyři, druhá pět příspěvků, které se navzájem doplňují. V první se zaměříme na současné trendy v jednáních o budoucnosti Evropské unie. Autoři v ní mapují a rozebírají možné scénáře vývoje a podrobují kritice jak návrh Evropské ústavní smlouvy, tak i alternativy, které se smlouvou nepočítají. Druhá část se věnuje přímo Evropské ústavní smlouvě a jejím vybraným aspektům. Diskuzi o současných trendech v jednáních o budoucnosti Evropské unie otevírá Jan Karlas z Ústavu mezinárodních vztahů. Ve svém příspěvku rozebírá současný stav institucí EU a tlaky na reformu rozhodovacího systému. Věnuje se 1 Příspěvky v tomto sborníku nemusí vždy reflektovat postoj editorů či představitelů VŠVSMV.

6 také situaci po negativních výsledcích referend ve Francii a Nizozemí a nastiňuje čtyři možné cesty, kterými se může vývoj reformy EU ubírat. Jiří Georgiev ze Senátu ČR navazuje debatou nad rozšiřováním a prohlubováním evropské integrace. Jeho přípěvek zastává stanovisko, že po posledním rozšíření se stále více rozevírají nůžky mezi projektem prohlubování a projektem rozšiřování. Jeho analýza tohoto fenoménu se opírá o domácí politickou situaci v evropských státech a mimo jiné v ní demonstruje, kterak se domácí politika odráží na celoevropském dění. Jaroslav Jakš z VŠVSMV svůj příspěvek pojal jako třináct tezí, kde se důkladně zamýšlí nad prospekty reformy EU a také vyvrací mýtus, že neúspěšná ratifikace Evropské ústavní smlouvy představuje krizi evropské integrace, jak hlásají někteří odpůrci evropské integrace, ale i někteří její příznivci. Lenka Pítrová, vedoucí oddělení pro záležitosti EU Parlamentního institutu ČR, ve svém příspěvku prezentuje extenzivní právní analýzu komunitarizačního procesu politik III. pilíře EU (tedy policejní a justiční spolupráce), jenž probíhá téměř bez vědomí veřejnosti, aniž by byla ratifikována Evropská ústavní smlouva. Ukazuje, kterak aktivismus Evropského soudního dvora (ESD) a Komise mohou ovlivňovat a posunovat integrační proces, aniž by došlo k reformě smluvního základu. Rozbor Evropské ústavní smlouvy a jejích vybraných aspektů zahajuje Marek Loužek z Centra pro politiku a ekonomiku. Jeho stať zkoumá návrh Evropské ústavní smlouvy z pohledu konstituční politické ekonomie. Rozebírá důkladně její jednotlivé části a dochází k závěru, že jejím přijetím by EU získala kvazi-federální charakter. Jiří Zemánek z Právnické fakulty Univerzity Karlovy předkládá sofistikovaný právní výklad dopadu kapitoly Evropské ústavní smlouvy zabývající se základními lidskými právy. Vysvětluje přínos tohoto dokumentu pro právní jistotu jedinců i soudů v otázkách III. pilíře Evropské unie a porovnává jej se současným stavem, jenž pokládá za ne zcela optimální. Tomáš Weiss z Institutu pro evropskou politiku Europeum doplňuje tyto dvě předchozí studie extenzivním rozborem úprav, jež byly v rámci návrhu Evropské ústavní smlouvy mířeny do oblasti, která v současnosti tvoří II. pilíř EU, čili Společnou zahraniční a bezpečnostní politiku. Jeho práce ukazuje, že přijetím tohoto návrhu by nedošlo k přenesení pravomocí nad zahraniční politikou z národní úrovně do Bruselu. Demonstruje také, že navrhovaná reforma nepřinese zásadní zlom ani výrazné zefektivnění rozhodování v této oblasti. Na příspěvek Tomáše Weisse navazuje Jan Moravec z agentury CzechInvest. Ve svém článku se detailně věnuje problému zahraničněpolitické reprezentace EU, respektive její nejednotnosti. Nejednou v minulosti zazněla kritika od partnerů ze Spojených států, že EU chybí jedno telefonní číslo, kam by bylo možné zavolat pokaždé, když je třeba řešit problém týkající se vnějších vztahů

7 EU. Jedním z cílů návrhu Smlouvy o ústavě pro Evropu byla i snaha řešit tento problém a odstranit až schizofrenicky nejasné rozdělení kompetencí v otázkách zahraniční politiky. Do jaké míry se v návrhu zmíněný cíl podařilo naplnit se dočtete právě v tomto příspěvku. Celek uzavírá Tomáš Nigrin, jenž je analytikem Europea, který ve svém příspěvku přináší hloubkový pohled do zákulisí příprav německého předsednictví EU v první polovině roku Německá politická reprezentace je rozhodnuta v jeho průběhu napnout všechny síly k ratifikaci Evropské ústavní smlouvy, byť v okleštěné podobě. Z jeho studie vyplývá, že přes nemalý potenciál německých vládních orgánů bude tento úkol takřka nesplnitelný. Věřím, že tento sborník se stane cennou pomůckou pro všechny, kteří cítí potřebu se lépe orientovat v problematice reformy EU a Evropské ústavní smlouvy. Nejen akademické obci, ale i široké veřejnosti je zde dána možnost porozumět lépe těmto složitým otázkám, které budou mít zásadní význam i pro nás v České republice. Závěrem bych rád uvedl jednu malou zajímavost: poté, co na naší konferenci Budoucnost Evropské ústavní smlouvy? zazněly všechny příspěvky a proběhla živá diskuze, provedli jsme mezi cca 100 přítomnými účastníky neformální anketu. Zeptali jsme se na tři otázky: kdo by hlasoval pro Evropskou ústavní smlouvu v současné podobě, kdo by hlasoval pro změnu tohoto dokumentu a kdo by rád viděl celý projekt smetený ze stolu. Naprostá většina se vyjádřila pro změnu současného návrhu Evropské ústavní smlouvy a cca třetina lidí jej odmítla úplně. Pro jeho prosazení v současné podobě nebyl nikdo. Domnívám se, že tato anketa je poměrně zajímavou ukázkou informovaného veřejného mínění. Michal Mravinač 2 2 Michal Mravinač, M.A. je akademickým pracovníkem na Department of International Relations and European Studies Vysoké školy veřejné správy a mezinárodních vztahů, Dubečská 900/10, Praha 10; mravinac@vsvsmv.cz.

8

9 1. část SOUČASNÉ TRENDY V JEDNÁNÍCH O BUDOUCNOSTI EVROPSKÉ UNIe

10

11 Budoucnost Evropské ústavní smlouvy 11 Budoucnost Evropské ústavní smlouvy: možné scénáře a dosavadní vývoj Jan Karlas Tento příspěvek se soustředí na nástin možných scénářů týkajících se dalšího vývoje institucionální reformy Evropské unie (EU) po odmítnutí Evropské ústavní smlouvy (dále ústavní smlouva) v referendech ve Francii a Nizozemsku v květnu a červnu Uvedenou problematikou se zabývá druhá část příspěvku. Po představení jednotlivých scénářů se potom ve třetí části příspěvku zabývám tím, jak se k institucionální reformě v současnosti stavějí nejdůležitější političtí aktéři EU. Před analýzou zmíněných scénářů a politických preferencí však v první části příspěvku vymezuji současný kontext institucionální reformy EU. Tento kontext vyplývá zejména z již zmíněného, zhruba rok a půl starého negativního vyjádření francouzských a nizozemských voličů k ústavní smlouvě. Situace po nepřijetí ústavní smlouvy Navzdory de facto zmrazení ratifikace ústavní smlouvy v důsledku francouzského a nizozemského referenda se EU v současnosti nenachází ve stavu krize. V minulosti se přitom ozývaly hlasy, podle kterých mělo možné nepřijetí ústavní smlouvy vést k paralýze a konfliktům uvnitř Unie. Toto přesvědčení o fatálních důsledcích nepřijetí ústavní smlouvy vycházelo z předpokladu, že úsilí vložené do přípravy ústavní smlouvy se přetaví v deziluzi a frustraci. 2 Politická elita EU však reagovala na zmrazení ratifikace poměrně aktivním a součinným způsobem. Již v červnu 2005 se Evropská rada shodla na zahájení tzv. období reflexe (the period of reflection), které se má věnovat situaci vyznačující se znepokojeními a obavami občanů členských států EU (dále členské státy), které vypluly na povrch v souvislosti s francouzským a nizozemským referendem (Evropská rada 2005). O rok později se potom stejné těleso usneslo na přijetí tzv. dvoukolejného přístupu (two-track approach), v jehož rámci má být reflexe nad současným stavem EU doplněna o implementaci projektů stavějících na současném smluvním základě Unie (Rada EU 2006). EU má tímto způsobem dosáhnout hmatatelných výsledků, které občané očekávají (jedná se o první trajektorii dvoukolejného přístupu, označovanou jako Evropa výsledků nebo projektů ). Současně by ovšem Unie měla na bázi období reflexe pokračovat v diskusi s občany o žádoucí podobě integrace (druhá trajektorie dvoukolejného přístupu). 1 PhDr. Jan Karlas, M.A., Ústav mezinárodních vztahů, Praha, karlas@iir.cz. 2 Viz např. vystoupení Josefa Janninga na konferenci Role Evropské ústavní smlouvy a důsledky ratifikačního procesu uspořádané 5. dubna 2005 v Praze.

12 12 Budoucnost Evropské ústavní smlouvy To, zda období reflexe a Evropa projektů přinesou konkrétní výsledky, zůstává v tuto chvíli ještě nejisté. Skutečnost, že členské státy EU dokázaly velmi brzy po krachu ústavní smlouvy ve Francii a Nizozemsku narýsovat další společný postup, však svědčí o tom, že EU se v současnosti nachází blíže zdárnému pokračování integrace nežli vnitřní stagnaci a konfliktům (opatrnější hodnocení viz např. Lippert Goosmann 2006; opačný pohled viz např. Cohen- Tanugi 2005). Do určité míry si snad lze představit i to, že neschválení ústavní smlouvy by mohlo představovat další z těch okamžiků evropské integrace, kdy prvotní nezdar mobilizuje členské státy k nové spolupráci a posléze vede k dalšímu prohloubení integrace. Takovou situací již evropský integrační proces prošel několikrát: např. iniciativa vedoucí k přijetí samotných Římských smluv v roce 1957 bývá přičítána mj. i pohřbení projektu Evropského obranného společenství o tři roky dříve. Příčiny vzniku Evropské bezpečnostní a obranné politiky v roce 1999 zase mnozí spatřují také v marginální roli, kterou Unie sehrála v kosovské krizi na počátku stejného roku. Evropská integrace jako taková se těší i podpoře převážné části občanů členských států, přičemž tato podpora v nedávném období ještě mírně vzrostla. Podle šetření Eurobarometru z poloviny roku 2006 podporuje členství v EU 55 % občanů (TNS Opinion & Social 2006). Podpora členství v Unii přitom ve srovnání s minulým šetřením vzrostla o 5 procent. Stejně tak zhruba polovina občanů považuje členství v EU za přínosné (54 %) a chápe Unii pozitivně (50 %). Také v obou těchto směrech kladné přesvědčení o EU vzrostlo (o 2 a 6 procent). Zmíněné výsledky se na jednu stranu nemusí nutně jevit jako důkaz o výrazných sympatiích občanů s evropskou integrací (skeptické hodnocení postoje veřejnosti k EU viz např. Cohen Tanugi 2005). V situaci obecně poměrně kritického postoje veřejnosti k politickým elitám, který v členských státech nyní panuje, však tyto výsledky ukazují, že EU má u občanů poměrně solidní podporu. Připomeňme navíc ještě často zmiňovaný fakt, že francouzští ani nizozemští voliči neodmítli ústavní smlouvu proto, že by nesouhlasili s evropským integračním procesem jako takovým a s jeho pokračováním. V obou zemích hrály důležitou roli vnitropolitické motivy. Pokud se důvody pro odmítnutí ústavní smlouvy týkaly evropské integrace, vyjadřovaly negativní postoj veřejnosti k některým jejím současným aspektům, a nikoliv jejich nesouhlas s integrací jako takovou. Francouzští voliči v této souvislosti vyjádřili svoji obavu ze ztráty francouzského vlivu v Unii a z jejího dalšího rozšiřování (viz např. Euractiv 2005a). V případě části z nich šlo do určité míry i o negativní postoj k ústavní smlouvě jako takové, konkrétně k jejímu domnělému upřednostnění liberálního modelu před modelem sociálním. V Nizozemsku se zase do neschválení ústavní smlouvy promítlo rozčarování veřejnosti z důsledků společné evropské měny a z postavení jejich země jako tzv. čistého plátce do unijního rozpočtu (viz např. Euractiv 2005b). Stejně jako ve Francii i v Nizozemsku se také setkalo s odporem rozšiřování

13 Budoucnost Evropské ústavní smlouvy 13 EU, ale na rozdíl od Francouzů měli Nizozemci výraznější odpor i k případnému omezování suverenity jejich země v důsledku další integrace. Navzdory tomu, že se EU po nezdaru ratifikace ústavní smlouvy nepotýká s vyloženou krizí, bezpochyby čelí řadě závažných problémů. Mezi tyto problémy patří mimo jiné i politická nejistota vyplývající z narušení dosavadních pravidel demokracie EU. Jádro tohoto problému spočívá v tom, že v souvislosti s přímým zapojením občanů do ratifikace ústavní smlouvy došlo ke zpochybnění tradičního vymezení a institucionalizace demokracie v rámci institucionální struktury Unie. Demokratičnost EU považuje značné množství zainteresovaných za nedostatečnou. Kolem této otázky dokonce probíhá dlouhodobá a intenzivní diskuse označovaná jako tzv. diskuse o demokratickém deficitu EU (viz např. Schmitter Majone Moravcsik 2000). Ačkoliv se názory na míru demokratického charakteru Unie mohou lišit, její institucionální struktura nepochybně určité demokratické prvky obsahuje. Z hlediska našeho argumentu je klíčové to, že v minulosti se EU orientovala na dosahování demokratického charakteru nepřímým způsobem, konkrétně prostřednictvím dělby moci mezi institucemi Unie a mezi Unií a členskými státy a také prostřednictvím nepřímé veřejné kontroly prováděné Evropským parlamentem. Dělba moci mezi institucemi EU spočívá na tom, že většina z pravomocí každé z hlavních unijních institucí se týká pouze jednoho z hlavních typů politické moci (viz např. Karlas 2006b; srov. též Moravcsik 2004). Působnost Rady EU (dále Rada) a Evropského parlamentu tak spadá především do oblasti zákonodárné moci, zatímco Evropská komise (dále Komise) disponuje zejména výkonnými pravomocemi a Soudnímu dvoru náleží pravomoci soudní. Stejně tak existuje i určitá dělba moci mezi Unií a členskými státy, která v prvé řadě staví na principu tzv. subsidiarity. Podle tohoto principu by EU měla konat pouze tehdy, když nelze daných cílů dosáhnout na úrovni členských států (nebo ještě nižších celků). Nepřímá veřejná kontrola se potom opírá o existenci Evropského parlamentu jako instituce, která reprezentuje občany a jejíž členové jsou občany voleni. Naopak až na výjimky nebyla v minulosti v politickém procesu EU zastoupena přímá demokracie, zejména referendum jako zásadní mocenský nástroj spojený s přímou demokracií. O revizi základních smluvních dokumentů EU hlasovali až do poloviny současného desetiletí občané pouze tří členských států Dánska, Francie a Irska (srov. Wikipedia 2006). 3 Tento stav ovšem zásadně změnila právě ratifikace ústavní smlouvy, kdy se referendum konalo ve čtyřech členských státech (Francie, Lucembursko, Nizozemsko a Španělsko) a šest dalších členských států 3 Irsko vypsalo referendum k ratifikaci Jednotného evropského aktu (JEA), Maastrichtské smlouvy, Amsterodamské smlouvy i Smlouvy z Nice. V Dánsku se konalo referendum k JEA, Maastrichtské smlouvě a Amsterodamské smlouvě. Ve Francii proběhlo referendum pouze v souvislosti s Maastrichtskou smlouvou.

14 14 Budoucnost Evropské ústavní smlouvy uspořádání referenda plánovalo. 4 Pokud by tedy schvalování ústavní smlouvy pokračovalo, došlo by k uplatnění této procedury ve více než třetině členských států. Využívání referenda na jednu stranu představuje pouze jeden z možných zdrojů demokratické povahy EU a často se objevuje důraz spíše na posilování tradičních zdrojů demokratičnosti Unie (viz výše uvedená dělba moci a nepřímá veřejná kontrola). Na druhou stranu však někteří z těch, kteří se k demokratičnosti EU vyjadřují, referendum vyzdvihují. Například Dan O Brien a Daniel Keohane se ve svém příspěvku z roku 2003 domnívají, že pokud má Unie podstatnějším způsobem pokročit v odstraňování demokratického deficitu, musí dojít k výraznějšímu používání referenda (O Brien Keohane 2003). Referendum může v pojetí obou autorů zvýšit legitimitu EU z následujících čtyři důvodů. Za prvé, referendum by vedlo ke zvýšení zájmu veřejnosti o EU. Za druhé, referendum by přispělo k nárůstu informovanosti veřejnosti o Unii. Za třetí, přímé zapojení občanů prostřednictvím hlasování by vneslo energii do integračního procesu. Za čtvrté, O Brien a Keohane upozorňují i na to, že veřejnost má o přímé zapojení do politického procesu EU zájem (diskuse o roli referenda viz také např. de Schoutheete 2006 a Swieboda 2006). Rozhodnutím o rozsáhlém využití referenda při schvalování ústavní smlouvy došlo v každém případě ke zpochybnění stávajících pravidel demokracie EU. 5 Zda jde o pozitivní, nebo negativní krok z hlediska demokracie ponechávám v tomto příspěvku stranou. Jisté je to, že pokud EU nedojde k nějakému rámcovému rozhodnutí o další roli přímé demokracie a referenda v politickém procesu Unie, bude důsledkem uvedeného zpochybnění unijních pravidel demokracie politická nejistota. Možné scénáře budoucího vývoje institucionální reformy Ve spojitosti s institucionální strukturou EU se jako jeden z dalších závažných problémů, které musí Unie nyní řešit, jeví zejména nedostatky v efektivitě unijních institucí. Právě tyto nedostatky patřily k jednomu z důvodů pro pokračování institucionální reformy i po schválení poslední revize Smlouvy o EU v podobě tzv. Smlouvy z Nice (viz např. Baldwin 2006). I jeden z hlavních obecných argumentů zastánců ústavní smlouvy zněl, že smlouva výrazně přispěje ke zvýšení efektivity institucí Unie (srov. např. Centre for European Reform 2004; Grevi 2004; Karlas 2006a; Kurpas Crum 2005; The EPC Convention Team 2003). 4 Jednalo se o Českou republiku, Dánsko, Irsko, Polsko, Portugalsko a Velkou Británii. Viz opět Wikipedia (2006). 5 Závažnost tohoto kroku podtrhuje negativní výsledek referend ve dvou členských státech (ve Francii a Nizozemsku), který ukazuje, že přijetí principu přímé demokracie ze strany EU v rámci ratifikace ústavní smlouvy není pouze obecnou politickou otázkou, ale může zásadně formovat i další vývoj integračního procesu.

15 Budoucnost Evropské ústavní smlouvy 15 Podle jedné z provedených analýz odhalují neefektivitu institucí EU především následující čtyři faktory: 1) zpomalení rozhodovacího procesu, 2) eroze stávajících ekonomických politik, 3) tendence k opožděnému reformnímu úsilí a 4) narůstající používání tzv. mezivládní metody integrace. 6 Za prvé, mezi příklady znázorňující zpomalení rozhodovacího procesu patří např. přijímání směrnice o službách v letech Ačkoliv se obsah směrnice ve skutečnosti vyznačuje veskrze administrativní povahou, její přijímání si vyžádalo celé tři roky. Za druhé, eroze existujících ekonomických politik se projevuje např. tím, že Komise musí stále častěji intervenovat v oblasti politiky volné hospodářské soutěže. Za třetí, EU má zřetelný sklon k opožděnému reformnímu úsilí. Toto úsilí má pak nutně reaktivní povahu. Za čtvrté, nabývající význam mezivládní metody ztělesňuje mimo jiné implementace Lisabonské strategie. Pro tuto implementaci totiž neexistuje žádný unijní nástroj a spočívá plně v rukou členských států. Pokud se týče nedostatečné efektivity jednotlivých institucí, na úrovni Rady patří mezi hlavní problémy nedostatečné překážky pro vytváření blokačních koalic, omezená koherence pramenící z rozdělení Rady do různých formací a nevyhovující oddělení zákonodárných a výkonných pravomocí (Maurer 2006). Další nedostatky ve fungování Rady vycházejí ze slabého postavení Vysokého zmocněnce pro Společnou zahraniční a bezpečnostní politiku (SZBP) i předsednictví Rady. V souvislosti s Komisí podle některých hodnocení zase dochází k oslabování její kolektivní identity (Peterson 2006). Podle této perspektivy Komise získává s postupující integrací více pravomocí a její role narůstá. Daň za toto posilování se však dostavuje mj. v podobě oslabování jednotící role předsedy Komise. Méně zřetelného charakteru však dosahuje konsensus ohledně míry a konkrétních příčin nedostatečné efektivity institucí EU, a to nejen mezi politickou elitou, ale také na úrovni odborné veřejnosti. Například podle Helen Wallace a Fiony Hayes-Renshaw dosahuje produktivita Rady překvapivých výsledků, a to navzdory rozšíření EU, nepříliš potěšitelnému stavu unijní ekonomiky a konfliktnímu politickému prostředí uvnitř Unie (Wallace Hayes-Renshaw 2006). Slabé výsledky v rozhodování Rady se podle obou autorek omezují na oblasti, ve kterých členské státy čelí domácím překážkám, které jim brání přijímat politické změny a reformy. Wallace a Hayes-Renshaw sice nepopírají existenci určitých problémů ve fungování Rady, ale odmítají, že by tento stav pramenil ze stále omezeného používání hlasování kvalifikovanou většinou. Nedostatečná efektivita unijních institucí, ale také chybějící konsensus o její míře a hlavních příčinách, budou patřit k jednomu z důležitých faktorů ovlivňujících budoucnost institucionální reformy EU, a tedy i ústavní smlouvy. Ačkoliv se jednotlivé odborné analýzy, které se zabývají dalším vývojem institucionální 6 Viz příspěvek nejmenovaného německého akademika na kulatém stolu Europe in a Process of Change uspořádaném října 2006 v Mnichově.

16 16 Budoucnost Evropské ústavní smlouvy reformy, většinou rozcházejí v počtu konkrétních možných scénářů tohoto vývoje, shodují se na jeho možné podstatě (viz např. Baldwin 2006; Crossick 2006; Euractiv 2006a; Kurpas Schönlau 2006; Münchau 2005; de Schoutheete 2006). Bližší posouzení této podstaty mě vede k závěru, že v současnosti se Unii nabízejí čtyři následující základní scénáře: 1) odložení institucionální reformy, 2) přijetí ústavní smlouvy, 3) implementace dílčích částí ústavní smlouvy a 4) vytvoření nové smlouvy. Odložení institucionální reformy jako první ze zmíněných scénářů by znamenalo, že by se EU na určitou dobu přestala reformou své institucionální struktury zabývat. Namísto toho by se její úsilí soustředilo na reformu unijních politik, např. na vytváření účinných ekonomických strategií. Tento scénář by uvítali ti, podle kterých se EU v minulosti příliš ponořila do snahy o změnu institucí, a naopak zanedbala zefektivňování konkrétních politik. Další tři uvedené scénáře na rozdíl od prvního scénáře počítají s tím, že institucionální reforma by pokračovala i nadále. V případě naplnění druhého ze scénářů by k uskutečnění institucionálních změn vedlo přijetí ústavní smlouvy. Většina zainteresovaných si nicméně uvědomuje, že snaha o přijetí dokumentu, který byl již jednou odmítnut ve dvou referendech, by zřejmě neměla příliš velké šance na úspěch. Relevanci tomuto postupu však podle některých dodává možnost připojit ke stávajícímu textu ústavní smlouvy dodatky. Mohlo by se přitom jednat buď o dodatky s všeobecnou platností, nebo o dodatky přinášející specifické výjimky některým členským státům. V obou případech by se obsah dodatků týkal otázek souvisejících s negativním postojem veřejnosti k integraci. Tato doplňující ustanovení by se tedy měla týkat především oblastí, které stály (vedle dalších faktorů) v pozadí odmítnutí smlouvy v obou referendech z jara a léta 2005 (Francie sociální politika, Nizozemsko subsidiarita). Pokud by došlo k přijetí třetího ze scénářů, EU by implementovala vybrané dílčí části ústavní smlouvy (v souvislosti s tímto scénářem se v současnosti používá anglický termín cherry-picking ). V takovém případě by se muselo jednat o ustanovení slučitelná s v současnosti platnou Smlouvou z Nice. Z hlediska provedení implementace lze rozlišit tři následující kategorie ustanovení obsažených v ústavní smlouvě: ustanovení 1) nevyžadující změnu smlouvy, 2) vyžadující změnu smlouvy a 3) vyžadující změnu smlouvy provádějící přenos kompetencí nebo kontroly z národní úrovně na úroveň EU (Kurpas 2005). Do první kategorie v zásadě spadají taková ustanovení, které nemění nebo nedoplňují obsah primárního práva Unie. Mezi taková ustanovení ústavní smlouvy patří např. snížení počtu členů Komise, zřízení postu ministra zahraničí nebo zavedení práva občanů na legislativní iniciativu (podrobněji viz Kurpas 2005). K implementaci těchto změn by postačoval právní akt Rady nebo meziinstitucionální dohoda mezi Radou, Komisí a Evropským parlamentem. Již v červnu tohoto roku se Unie tímto způsobem rozhodla, že některá zasedání Rady budou probíhat veřejným způsobem. Naopak přijetí změn náležejících do dalších dvou kategorií

17 Budoucnost Evropské ústavní smlouvy 17 by vyžadovalo jejich ratifikaci jednotlivými členskými státy. Změny zasahující do primárního práva by mohly být připojeny formou dodatků ke Smlouvě z Nice. Existuje i možnost provedení těchto změn v rámci přístupové smlouvy Chorvatska, která by mohla být uzavřena v roce 2009 a bude mít charakter dokumentu primárního práva. 7 Jestliže by se členské státy dohodly na tom, že vytvoří novou smlouvu (poslední ze čtyř možných scénářů), jako východisko pro tuto smlouvu by velmi pravděpodobně sloužil současný text ústavní smlouvy. Ústavní smlouva totiž představuje velmi komplexní a podrobný dokument. Lze proto očekávat, že při vymezování obsahu nové smlouvy by členské státy stejně dospěly k otázkám a řešením, které zahrnuje již ústavní smlouva. Vytvoření nové smlouvy by se nicméně mohlo uskutečnit ve dvou různých variantách. Podle první varianty by došlo ke zkrácení ústavní smlouvy o některou z jejích částí. Nejčastěji se v této souvislosti zmiňuje možnost zahrnout do upravené smlouvy pouze první a druhou část současné ústavní smlouvy a vypustit její třetí část. Současně se však objevuje i názor, že první a třetí část ústavní smlouvy se natolik vzájemně podmiňují, že úplné vypuštění třetí části nelze provést. Druhá ze zmíněných variant naopak předpokládá, že by došlo k vyjednávání o tom, která jednotlivá ustanovení ústavní smlouvy do nové smlouvy zahrnout. Dosavadní postoje uvnitř EU od poloviny roku 2005 Již v průběhu prvních zhruba 12 měsíců od odmítnutí ústavní smlouvy ve Francii a Nizozemsku (do konce května 2006) si mezi různými politickými aktéry EU získaly určitou podporu všechny čtyři z popisovaných scénářů (podrobněji viz Karlas 2006c). Odložení institucionální reformy podporovala v uvedeném období britská vláda, nizozemská vláda a poněkud překvapivě také předseda Komise José Barroso. Patrně nejsilněji tento postup obhajoval britský premiér Tony Blair, podle kterého měla EU ve vzniklé situaci hledat především program pro řešení ekonomických otázek a teprve poté se věnovat institucionální reformě. Obdobný postoj zaujal také Barroso. Přijetí ústavní smlouvy v původní podobě podporovala většina německých politiků a dále např. i španělská vláda. Za přijetí ústavní smlouvy se postavila i dvě největší uskupení v Evropském parlamentu, tedy Evropská lidová strana- Evropští demokraté (EPP-ED) a Strana evropských socialistů (PES). Ten postoj určil i výslednou pozici parlamentu zakotvenou v jeho Rezoluci k období reflexe (Evropský parlament 2006). Rezoluce navrhla doplnění ústavní smlouvy o dodatky a její opětovné předložení k ratifikaci. K implementaci dílčích částí ústavní smlouvy vyzval stávající francouzský prezident Jacques Chirac. Ten (na rozdíl od Blaira) ve svých vyjádřeních k aktuál- 7 Tato možnost byla zmíněna nejmenovaným polským akademikem na kulatém stolu Evropská unie po období reflexe co bude následovat? uspořádaném 9. listopadu 2006 v Praze.

18 18 Budoucnost Evropské ústavní smlouvy nímu stavu integrace kladl stejný důraz na reformu politik i institucí. V souvislosti s institucionální reformou hovořil Chirac především o zavedení těch ustanovení ústavní smlouvy, která jsou v souladu se Smlouvou z Nice. Zdůrazňoval zejména zřízení funkcí předsedy Evropské rady a ministra zahraničí EU. Pokud se týče vytvoření nové smlouvy, variantu zkrácení ústavní smlouvy podpořil nejvýrazněji prezidentský kandidát francouzské pravice Nicolas Sarkozy. Sarkozy přímo hovořil o vypuštění třetí části současného textu ústavní smlouvy. Vyjednání nové smlouvy zase prosazovali hlavně představitelé menších uskupení v Evropském parlamentu, konkrétně liberálů (Adrew Duff) a Zelených (Johannes Voggenhuber). Všechny čtyři scénáře se těšily, byť s různou intenzitou, podpoře i v průběhu druhé poloviny roku V přístupech některých aktérů došlo nicméně k určitým posunům. Zřejmě nejvýznamnější změnu prodělala pozice Komise reprezentovaná jejím předsedou Barrosem. Jestliže Barroso zpočátku podporoval odložení institucionální reformy, v průběhu roku 2006 začal preferovat implementaci částí ústavní smlouvy na základě Smlouvy z Nice (Taylor 2006a). Předseda Komise konkrétně vyzval k zavedení hlasování kvalifikovanou většinou a procedury spolurozhodování v oblasti trestních věcí a justice, k reformám v oblasti vnějších vztahů a také ke zvýšení zapojení národních parlamentů do rozhodovacího procesu EU (European Voice 2006; Taylor 2006b) (současně kladl důraz na reformy politik). Za výzvu k implementaci jednotlivých částí ústavní smlouvy se Barrosovi dostalo kritiky ze strany Evropského parlamentu (Taylor 2006b, c). Proti realizaci dílčích částí ústavní smlouvy vystoupila i Belgie. Situace v Komisi se ovšem vyznačuje rozdílnými pohledy. Zatímco Barroso zůstává skeptický k možnosti přijetí ústavní smlouvy ve stávající podobě, například komisařka pro institucionální vztahy a komunikační strategii Margot Wallström zvažování této možnosti podporuje (Euractiv 2006b, c). V druhé polovině roku 2006 přinesly mezinárodní sdělovací prostředky také vůbec poprvé obsáhlejší vyjádření prezidentské kandidátky francouzských socialistů Ségolène Royal k budoucnosti institucionální reformy a ústavní smlouvy. Socialistická kandidátka vyjádřila v zásadě podporu vyjednávání o nové smlouvě. Zdůraznila nicméně prioritu reforem v sociální oblasti před změnami institucí. Nezměněný přístup lze naopak pozorovat u německé kancléřky Angely Merkel a u Evropského parlamentu. Jak Merkel, tak dvě hlavní parlamentní frakce trvají na tom, že nejvhodnější řešení představuje přijetí ústavní smlouvy v její stávající podobě (tuto možnost prosazuje zejména poslanec PES Jo Leinen). Také Sarkozy nadále trvá na přijetí ústavní smlouvy v podobě zkrácené o její třetí část. Svou původní pozici si udržuje i představitel liberálů Duff, který prosazuje vyjednání stávajícího ústavního textu do nové podoby.

19 Budoucnost Evropské ústavní smlouvy 19 Závěr Přestože se EU navzdory nezdaru ratifikace ústavní smlouvy nenachází ve stavu krize, stojí zcela jistě před řadou závažných problémů. Mezi nejzávaznější z těchto problémů patří narušení dosavadních pravidel demokracie EU. V tomto příspěvku jsem ponechal stranou, zda jde o pozitivní, nebo negativní krok z hlediska demokracie. Bez přesnějšího vymezení uvedených pravidel, ať již na základě opětovného zdůraznění nepřímé demokracie anebo přijetí referenda jako standardního prvku unijního politického procesu, však bude tento krok v každém případě zdrojem politické nejistoty. Jeden z dalších závažných problémů Unie představuje nedostatečná efektivita jejích institucí. Podle z prvního z možných scénářů budoucího vývoje institucionální reformy EU by Unie tuto reformu na určitou dobu odložila. Naopak další tři scénáře počítají s brzkým pokračováním institucionální reformy a tedy i s určitým naplněním ústavní smlouvy. Vzhledem ke své komplexnosti a podrobnosti bude totiž ústavní smlouva pravděpodobně představovat základ jakýchkoliv institucionálních změn, které by EU mohla v blízké budoucnosti přijmout. Podle uvedených scénářů by mohlo dojít k přijetí ústavní smlouvy ve stávající podobě, k implementaci jejích dílčích částí anebo k vytvoření nové smlouvy. Každý z těchto scénářů zatím nachází u určité části politických aktérů EU podporu. Seznam použité literatury Baldwin, Richard E Trail to failure: History of the constitutional rejection and implications for the future. Brusel: Centre for European Policy Studies. Centre for European Reform The CER guide to the EU s constitutional treaty. Londýn: Centre for European Reform. Cohen Tanugi, Laurent The end of Europe? Foreign Affairs 84, č. 6, Crossick, Stanley A three-pronged approach to saving the constitution. European Voice 12, č. 20. De Schoutheete, Philippe Scenarios for escaping the constitutional impasse. Europe s World 2006, č. 3, Euractiv. 2005a. European Showdown in France, 26. května 2005, ( euractiv.com/en/constitution/european-showdown-france/article ) Euractiv. 2005b. Netherlands and EU: A Love Affair Turned Sour, 1. června 2005, ( Euractiv. 2006a. Constitutional Treaty: the reflection period, 1. června 2006, (

20 20 Budoucnost Evropské ústavní smlouvy Euractiv. 2006b. Wallström defends substance of the Constitution, 22. listopadu 2006, ( Euractiv. 2006c. Interview with Jo Leinen, MEP and chairman of the Committee on Constitutional Affairs, 25. listopadu 2006 ( constitution/interview-jo-leinen-mep-chairman-committee-constitutionalaffairs/article ) European Voice Political iceberg imperils foreign policy voyage. European Voice 12, č. 22. Evropský parlament European Parliament resolution on the period of reflection: the structure, subjects, and context for the assessment of the debate on the European Union, 19. ledna 2006 ( Evropská rada Declaration by heads of state or government of the member states of the European Union on the ratification of the treaty establishing a Constitution for Europe, ( docs/pressdata/en/ec/85325.pdf) Grevi, Giovanni Light and shade of a quasi-constitution: An assessment. EPC Issue Paper č. 14. Brusel: European Policy Centre. Karlas, Jan. 2006a. Přijetí Evropské ústavní smlouvy přínosy a ztráty. In: Evropská integrace a evropská veřejnost. Ed. Jan Karlas. Praha: Ústav mezinárodních vztahů, Karlas, Jan. 2006b. Evropská integrace a demokracie: shoda o demokratickém deficitu a spory o jeho nevyhnutelnosti. In: Evropská integrace a evropská veřejnost. Ed. Jan Karlas. Praha: Ústav mezinárodních vztahů, Karlas, Jan. 2006c. Co ukázalo roční reflexní období po odmítnutí evropské ústavní smlouvy? Mezinárodní politika 2006, č. 6, Kurpas, Sebastian What could be saved from the European Constitution if ratification fails? The Problems with a Plan B. CEPS Policy Brief č. 70. Brusel: Centre for European Policy Studies. Kurpas, Sebastian Crum, Ben Counting Constitutional blessings. Brusel: Centre for European Policy Studies. Kurpas, Sebastin Schönlau, Justus Deadlock avoided, but sense of mission lost? The Enlarged EU and its uncertain constitution. CEPS Policy Brief č. 92. Brusel: Centre for European Policy Studies. Lippert, Barbara Goosmann, Timo Calming down and settling the sights lower the EU recovers in the period of reflection. EU 25 Watch č. 3, Maurer, Andreas How does the Council work (or not)? In: After the annus horribilis: a review of the EU institutions (EPC Working Paper č. 22). Ed. Guillame Durand. Brusel: European Policy Centre,