Nevládní protikorupční organizace. Růžový panter. Studie

Transkript

1 Nevládní protikorupční organizace Růžový panter Studie Současná právní úprava Zákona 412/2005 Sb. o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti a hlavní rizika z ní vyplývající pro Českou republiku a mezinárodní spolupráci v oblasti strategických bezpečnostních zájmů

2 EVROPSKÝ PARLAMENT Studie vznikla za přispění poslanecké kanceláře Jany Hybáškové 2

3 Současná právní úprava Zákona o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti a hlavní rizika z ní vyplývající pro Českou republiku a mezinárodní spolupráci v oblasti strategických bezpečnostních zájmů OBSAH: 1. Cíl studie. str Národní bezpečnost České republiky v mezinárodním kontextu str Smysl ochrany informací str Národní bezpečnostní úřad... str Hlavní činnost Národního bezpečnostního úřadu str Vývoj legislativy... str. 8 Zákon č. 148/1998 Sb. str. 8 Novelizace zákona č. 148/1998 Sb. z roku 2002 str. 8 Zákon č. 412/2005 Sb. o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti. str. 8 Novelizace zákona č. 412/2005 Sb. zákonem č. 119/2007 Sb. str Podstata problému stávající zákonodárné úpravy str Závěry interního auditu NBÚ k provádění bezpečnostních prověrek na nejvyšší stupně utajení v letech str Vyloučení správního řádu. str Problematika státního dozoru... str Historické determinanty stávající rizikové situace. str Kauza poslance PSP ČR Jana Klase (ODS), předsedy stálé parlamentní komise pro kontrolu činnosti NBÚ str Přehled hlavních událostí souvisejících s NBÚ a ochranou utajovaných informací str Současná rizika vyplývající ze zákona 412/2005 Sb. o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti vztahující se k bezpečnostnímu řízení... str Doporučení k nápravě str.34 O autorech.. str.35 3

4 1. Cíl studie Tato studie shrnuje poznatky a zkušenosti nevládní protikorupční organizace Růžový panter, která od roku 2002 monitoruje, získává a vyhodnocuje relevantní informace vztahující se k realizaci bezpečnostní strategie České republiky, a to i v kontextu mezinárodních smluvních závazků s partnerskými zeměmi. Studie je zaměřena na současnou právní úpravu zákona č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti a popisuje hlavní rizika z této úpravy vyplývající. Neřeší kompletní problematiku Národního bezpečnostního úřadu, ale orientuje se zejména na legislativní úpravu řízení ve věci vydání osvědčení pro styk s utajovanými informacemi, jako nejproblematičtějšího jevu zákona. Podle zjištění nevládní organizace Růžový panter jsou za stávající situace všechny sporné bezpečnostní prověrky, u kterých vzniklo na základě konkrétních indicií podezření z manipulace, Národním bezpečnostním úřadem fakticky nepřezkoumatelné, pokud se neobjeví jakákoli nová riziková skutečnost, nezohledněná v rámci bezpečnostního řízení. Tato mezera v zákoně je dle organizace zásadní vadou, vykazující značná bezpečnostní rizika pro stát. Problematické je rovněž šetření případného selhání samotného NBÚ orgány činnými v trestním řízení. Veřejnost by měla mít možnost se dozvědět, zda-li nevhodné procesní postupy vyplývající z výkladu právních norem, které uvedli do praxe volení poslanci a senátoři parlamentu, nemohou být příčinou zakrývání pachatelů trestné činnosti. Dalším problémem se pak jeví rozhodování správních soudů v případě podání žaloby kvůli nevydání osvědčení pro styk s utajovanými informacemi konkrétnímu žadateli. Není totiž zřejmé, jak zajistit dodržení všech nezbytných ústavně zaručených práv na spravedlivý proces rovnocenně všem účastníkům řízení na straně jedné a požadavků na ochranu utajovaných informací, které jsou zpravidla součástí projednávaného spisu, na straně druhé. NPO Růžový panter tímto zakončuje I. etapu své mise, zaměřené na problematiku Národního bezpečnostního úřadu a připravuje se na zahájení II. etapy, během které by mělo dojít k otevřené diskuzi o prezentovaných skutečnostech a rizicích a následně k prosazování změn, zejména legislativních, které by vedly k jejich nápravě. 4

5 2. Národní bezpečnost ČR v mezinárodním kontextu JUDr. Stanislav Polčák, advokát: Bezpečnostní problematika představuje jednu z nejdůležitějších politik státu. Není sporu o tom, že základní povinností státu je zajistit bezpečnost svým občanům. Jde o funkci státu, jejíž plnění je občany očekáváno spíše podvědomě, zejména v klidných mírových dobách. Tomuto přirozenému občanskému očekávání proto odpovídá povinnost politiků, úředníků, zpravodajských a ozbrojených složek státu zabezpečit bezpečnost občanů v nejširším slova smyslu, a to i ve dnech, kdy občané netrpí pocitem bezprostředního vlastního či státního ohrožení, leč kdy mnohé hrozby, jako jsou terorismus, organizovaný zločin, praní špinavých peněz, korupce, se staly skutečností (např. ohrožení bezpečnostní situace v Evropě během teroristických útoků v Madridu, Londýně a Glasgow). Bezpečnostní otázky se staly nově vnímaným aktuálním tématem nejen v důsledku událostí 11. září (2001), ale už dříve z důvodů razantní rozsáhlé politické proměny, která zasáhla Evropu a bývalé země Sovětského svazu na přelomu 80. a 90. let. Složitost ekonomických, politických i společenských vztahů prostupující prakticky veškeré oblasti reálného života tzv. informační společnosti, globální trh obchodu a služeb a komplikované finanční toky vyžadují zcela odlišný přístup k pojímání bezpečnostní agendy, než tomu bylo v minulosti. Je potřeba si uvědomit, že dnešní bezpečnostní agenda již dávno nezahrnuje jen vojenský a politický sektor. Širší chápání významu bezpečnostní agendy vyžaduje přijmout fakt expanze bezpečnostních zájmů a rizik i do dalších oblastí (ekonomický, environmentální i společenský sektor) 1. Jak správně zdůrazňují orgány NATO, v současném kontextu mezinárodní politiky je potřeba chápat národní bezpečnost zároveň jako součást širší mezinárodní bezpečnosti. Česká republika je součástí širšího celku, který je prostorem, ve kterém je realizována společná bezpečnostní politika. Ta je vnímána jako jeden ze základních pilířů evropské politiky, naše národní bezpečnost je tedy součástí širší mezinárodní bezpečnostní politiky, se kterou je Česká republika smluvně i materiálně 2 svázána. 1 Barry Buzan, Ole Waever, Jaap de Wilde: Security-A New Framework for Analysis, NBÚ např. vydává osvědčení (certifikáty), umožňující přístup k vybraným utajovaným informacím cizích mocí 5

6 2.1 Smysl ochrany informací JUDr. Stanislav Polčák, advokát: Jednou z oblastí, v níž bezpečnostní politika sehrává klíčovou roli, je ochrana informací. Jelikož v demokratickém právním státě má vládnout právo a řád, vtělený do norem práva, zásadní otázky přístupu k utajovaným informacím a jejich ochranu musí upravit zákon. Tímto předpisem je zákon č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti, na jehož základě se mj. rozhoduje, kdo se bude seznamovat se státním tajemstvím. Zákon definuje (bezpečnostní) zájem ČR jako zájem na zachování její ústavnosti, svrchovanosti a územní celistvosti, zajištění vnitřního pořádku a bezpečnosti, mezinárodních závazků a obrany, ochrana ekonomiky a ochrana života nebo zdraví fyzických osob ( 2 písm. b/). 2.2 Národní bezpečnostní úřad Národní bezpečnostní úřad vznikl na základě zákona č. 148/1998 Sb. před vstupem České republiky do NATO. Zákon byl několikrát novelizován 3 a v roce 2005, s účinností od , byl přijat zákon nový č. 412/2005 Sb. 4 Až do doby přijetí zákona č. 148/1998 Sb. platil zákon č. 102/1971 Sb. o ochraně státního tajemství. Smysl činnosti NBÚ spočívá v ochraně bezpečnostních státních zájmů, a to kromě jiného skrze zodpovědné a profesionální prověřování fyzických i právnických osob, které mají přijít do styku s utajovanými informacemi. Úkolem NBÚ není v oblasti udělování osvědčení trestat či uplatňovat sankce za lidské selhání, ale zkoumat a vyhodnocovat míru možných rizik vyplývajících ze způsobu života a chování konkrétní osoby žádající o bezpečnostní prověrku, která má umožnit této osobě přístup k utajovaným informacím souvisejících se zvláštními státními zájmy. 3 Zákony č. 18/2000 Sb., 29/2000 Sb., 363/2000 Sb., 30/2000 Sb., 60/2001 Sb., 322/2001 Sb., 310/2002 Sb., 151/2002 Sb., 320/2002 Sb., 436/2003 Sb., 257/2004 Sb., 386/2004 Sb., 190/2005 Sb., 220/2005 Sb., 290/2005 Sb., 413/2005 Sb., 342/2006 Sb. 4 Novelizován zákonem č. 119/2007 Sb. 6

7 2.2.1 Hlavní činnost Národního bezpečnostního úřadu 5 a) rozhoduje o žádosti fyzické osoby, žádosti podnikatele a žádosti o doklad a o zrušení platnosti osvědčení fyzické osoby, osvědčení podnikatele a dokladu b) plní úkoly v oblasti ochrany utajovaných informací v souladu se závazky vyplývajícími z členství České republiky v Evropské unii, Organizaci Severoatlantické smlouvy a z mezinárodních smluv, jimiž je Česká republika vázána c) vede ústřední registr a schvaluje zřízení registrů v orgánech státu a u podnikatelů d) ve stanovených případech povoluje poskytování utajovaných informací v mezinárodním styku e) zajišťuje činnost Národního střediska komunikační bezpečnosti, Národního střediska pro distribuci kryptografického materiálu, Národního střediska pro měření kompromitujícího elektromagnetického vyzařování a Národního střediska pro bezpečnost informačních systémů, které jsou jeho součástí f) provádí certifikace technického prostředku, informačního systému, kryptografického prostředku, kryptografického pracoviště a stínicí komory g) zajišťuje výzkum, vývoj a výrobu národních kryptografických prostředků h) vyvíjí a schvaluje národní šifrové algoritmy a vytváří národní politiku kryptografické ochrany 5 Zdroj: NBÚ ( 7

8 2.2.2 Vývoj legislativy Zákon č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností Zákon č. 148/1998 Sb. upravoval zejména pravidla bezpečnostního řízení (bezpečnostní prověrky) a přístupu k utajovaným skutečnostem a některé další otázky, které spadaly do působnosti Národního bezpečnostního úřadu. Ačkoli vymezoval pravidla pro působení správního úřadu, nevztahovala se na něj úprava správního řádu. Praxe v průběhu času poukázala na zjevné nedostatky této právní normy a zákon průběžně zaznamenával až do roku 2005 více či méně významné změny. Novelizace zákona č. 148/1998 Sb. z roku 2002 Zásadní změnou nepochybně bylo zavedení nového systému opravných prostředků, které původně byly v zákoně řešeny velmi nedostatečně. V roce 2002 bylo při Nejvyšším státním zastupitelství ustanoveno Kolegium na úseku ochrany utajovaných skutečností, které rozhodovalo o podání opravného prostředku neúspěšného žadatele o vydání osvědčení. Ačkoli bylo toto řešení nesystémové, znamenalo velký průlom v rozhodování Úřadu a nově umožnilo neúspěšným žadatelům o bezpečnostní prověrku nechat přezkoumat jeho rozhodnutí. Zákon č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti Významné změny pak vyplynuly z nového zákona č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti, který vstoupil v platnost k Účastníku řízení o vydání osvědčení poskytuje nová úprava zákona možnost podat proti rozhodnutí Úřadu rozklad. Proti rozhodnutí ředitele o rozkladu má nyní účastník řízení právo podat žalobu u správního soudu a požadovat nezávislý soudní přezkum rozhodnutí. Poprvé v historii zavádí zákon č. 412/2005 Sb. také parlamentní kontrolu nad NBÚ. Zákon neumožňuje, aby NBÚ sám zahájil přezkumné řízení vlastních rozhodnutí a odstraňoval případné zjevné vady vzniklé v proběhnutých řízeních o vydání osvědčení pro styk s utajovanými informacemi. 8

9 Novelizace zákona č. 412/2005 Sb. zákonem č. 119/2007 Sb. Zákon č. 412/2005 Sb. byl k 24. dubnu 2007 novelizován zákonem č. 119/2007 Sb. zejména z důvodu upozornění Severoatlantické aliance na bezdůvodné přílišné množství osob, na které se vztahovala zákonná výjimka pro přístup k utajovaným informacím cizí moci. Od 24. dubna 2007 se tato výjimka již vztahuje pouze na prezidenta republiky, předsedu Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR, předsedu Senátu Parlamentu ČR, předsedu vlády a ministra zahraničí. Všichni ostatní, chtějí-li mít přístup k utajovaným informacím cizí moci, musí být držiteli platného osvědčení na příslušný stupeň utajení. Takové omezení shledáváme za opodstatněné, ale nedostatečné. Zákon č. 412/2005 Sb. rozšířil množství osob, které se smí seznamovat s národními i mezinárodními utajovanými informacemi bez platného osvědčení (poslanci, senátoři, všichni členové vlády, soudci, prezident, viceprezident a členové kolegia NKÚ), avšak novela tohoto zákona limituje přístup pouze k zahraničním utajovaným informacím. Zde je třeba namítnout, že např. poslanci a senátoři sice mají mandát vzešlý z voleb, avšak voliči nemají možnost během volební kampaně hodnotit bezpečnostní způsobilost každého kandidáta. Prověřování poslanců, senátorů a členů vlády je jistě na místě i pro styk s utajovanými informacemi národní úrovně. A to právě proto, že případné selhání může mít v oblasti národní bezpečnosti nedozírné a nenapravitelné následky. Námitka možného ovlivňování a nátlaku na provedení prověrky by nemusela obstát, pokud by vedení NBÚ nebylo obsazováno podle politického klíče, ale výhradně pouze podle prokázané erudice v oboru a morální nezpochybnitelnosti. Novela zákona o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti ze dne , kromě zpřísnění vymezení osob ze zákona, které se smí seznamovat s utajovanými informacemi cizí moci bez vyhotovení bezpečnostní prověrky, zaznamenává několik dalších dílčích změn souvisejících s bezpečnostním řízením. 7 6 Zákon č. 119/2007 Sb. 7 Např. 106 ruší povinnost vyhotovení znaleckých psychologických posudků u akreditovaných pracovišť v rámci bezpečnostního řízení na PT, nyní má ustanovení pouze fakultativní povahu, v důvodové zprávě návrhu zákona však není tento krok dostatečně argumentován. 9

10 2.2.3 Podstata problému stávající zákonodárné úpravy JUDr. Stanislav Polčák, advokát: Stávající zákon sám o sobě představuje bezpečnostní riziko pro stát a jeho občany. Jak vidno, česká právní úprava ochrany bezpečnostních zájmů státu se pohybuje příslovečně ode zdi ke zdi. Zatímco někdejší úprava poskytovala úřadu prostor pro uplatnění zákulisní manipulace či dokonce libovůle, jak sám poznamenal Ústavní soud v několika nálezech 8, stávající úprava zase svazuje úřadu ruce v nápravě dřívějších (či současných) nedostatků v jeho činnosti. Za stávající situace jsou všechny sporné bezpečnostní prověrky, u kterých vzniklo na základě konkrétních indicií podezření z manipulace, fakticky nepřezkoumatelné, pokud se neobjeví jakákoli nová riziková skutečnost, nezohledněná v rámci řízení o vydání osvědčení. Tato mezera v zákoně je dle našeho názoru zásadní vadou, vykazující značná bezpečnostní rizika pro stát. JUDr. Stanislav Polčák, advokát: Je-li oprávněná teze, že zajištění bezpečnosti občanů a země je základním úkolem státu a jeho orgánů, je nasnadě, aby zákon o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti splňoval požadavky jasnosti, srozumitelnosti užitých norem, požadavky jejich souladu se základními demokratickými principy a respektu k lidským právům a svobodám. Zákon by měl také být účinný, vymahatelný a zajišťovat ochranu bezpečnostních zájmů státu, kvůli čemuž byl přijat. Přestože právní úprava doznala postupem doby dílčích pozitivních změn, současná předloha v sobě zahrnuje několik problematických míst a některé vyložené legislativní mezery. Dřívější právní úpravě bylo odbornou veřejností vyčítáno, že nezajišťovala ochranu před diskriminací a libovůlí úředníků, kteří rozhodovali o vyhodnocení bezpečnostních prověrek. Oprávněně tedy Ústavní soud sporná ustanovení předchozího zákona rušil 9, ale také se v mnoha případech zastal občanů 10, kteří se cítili dotčeni na svých právech postupem úředníků při vydávání osvědčení. Nový zákon, který nabyl účinnosti 1. ledna 2006, byť odstranil mnohé hříchy předlohy minulé, však také obsahuje ustanovení, jež se přímo nabízí pro účely manipulace, 8 Pl.ÚS 11/2000, IV. ÚS 615/01 9 Nález ze dne , sp.zn. Pl. ÚS 11/2000, nález ze dne , sp.zn. Pl. ÚS 11/04 10 Nálezy pod sp.zn.: I. ÚS 738/2000, I. ÚS 102/2000, II. ÚS 536/01, IV. ÚS 615/01, II. ÚS 241/01. II. ÚS 28/02, I. ÚS 577/01 10

11 netransparentního jednání, ale také k továrnímu rozdávání osvědčení, na jejichž základě se prověření mohou seznamovat ve vymezeném stupni s utajovanými informacemi. Továrním vydáváním osvědčení máme na mysli situaci, kdy osvědčení získávají osoby, které je vůbec ke své práci nepotřebují anebo je nepotřebují na nejvyšší stupeň utajení. O osvědčení je rovněž významný zájem v podnikatelské sféře nejen proto, že může být při podnikání skutečně potřebné, pokud se podnikatel, spolupracující se státem, musí seznamovat s utajovanými informacemi a kdy tedy po něm sám zákon požaduje osvědčení, ale jde také o touhu podnikatelské sféry lacině (za státní prostředky) získat image seriózní a spolehlivé firmy. Zvážíme-li benefity, které zisk osvědčení jeho držitelům přináší, pak je nepochopitelné, proč se tyto osoby také odstupňovaně nepodílí na nákladech svého prověření (poplatková povinnost). Leč je zde téma významnější, a to pochybnosti o kvalitách a zákonnosti bezpečnostních prověrek a vydaných osvědčení. Podle stávajícího zákona však nelze zvrátit nezákonně získané osvědčení, pokud úřad o možných rizicích věděl, ale nesprávně je vyhodnotil (např. bylo pominuto bezpečnostní riziko, o kterém úřad věděl, avšak jaksi nezohlednil), nebo osvědčení vydal pochybným způsobem (případy klientelistických vazeb). Zákon sám totiž neumožňuje takovéto osvědčení odebrat. Jinými slovy - byť neúmyslné pochybení při vydávání osvědčení, nelze dodatečně napravit. Tento výklad zákona zastává Národní bezpečnostní úřad. Je nutno upozornit, že každý jiný úřad tuto možnost má. Jestliže je shledáno pochybení v rozhodování například stavebního úřadu, má tento úřad možnost zvrátit v určené lhůtě i pravomocné rozhodnutí cestou tzv. přezkumného řízení. Nutno zdůraznit, že nápravu stavu nelze dosáhnout ani zásahem soudu, protože úřad vydání osvědčení zažalovat u soudu nemůže, a ten, kdo jej získal, žalovat pochopitelně nebude. Národní bezpečnostní úřad o tomto problému ví, nicméně jej bagatelizuje. Ve své praxi dospěl k závěru, že skutečně byly za bývalých vedení úřadu vydány značně problematické prověrky. Ředitel úřadu nicméně s povděkem kvitoval, že jeho podřízení vždy našli nějakou novou skutečnost, která umožnila osvědčení znovu neobnovit nebo fakticky odejmout. Jenže co když se nové skutečnosti vždy nenajdou? Co pak? Budou se moci s utajovanými informacemi nadále seznamovat nedůvěryhodné osoby, napojené na podsvětí nebo zájmové skupiny, a to jen proto, že jim osvědčení nelze odebrat? Proč vlastně má mít Národní bezpečnostní úřad menší procesní pravomoci než kupříkladu shora zmíněný stavební úřad? Nemělo by to být právě naopak? 11

12 2.2.4 Závěry interního auditu NBÚ k provádění bezpečnostních prověrek na nejvyšší stupně utajení v letech Protokol o kontrole uváděl výčet pochybení, kterých se měl dopustit NBÚ při provádění prověrek na nejvyšší stupně utajení v letech Tato interní kontrola zaznamenala řadu závažných i méně závažných administrativních pochybení, jejichž výskyt je v takovém úřadu, jako je Národní bezpečnostní úřad, jistě na pováženou. Především ale zaznamenala řadu velmi vážných pochybení věcných, které mohly znamenat pochybení ve vyhodnocení bezpečnostních rizik a zpochybnit tak regulérnost vydaného osvědčení. Protokol mj. uvádí: Při vyhodnocení nejsou uváděny důvody odlišného stanoviska vedoucího oddělení, ředitele odboru a ředitele NBÚ. Vyhodnocení bezpečnostního pohovoru jedná se o úřední záznam zaměstnanců NBÚ provádějících bezpečnostní pohovor, který byl však zapsán následně až po provedení pohovoru, aniž by zahrnoval otázky a odpovědi na ně a aniž by byl podepsán navrhovanou osobou. Tyto úřední záznamy popisující chování navrhované osoby v průběhu bezpečnostního pohovoru byly prováděny cca až do konce III. čtvrtletí 2002; poté byly nahrazeny přímou protokolací bezpečnostního pohovoru. Případné bezpečnostní riziko není věcně popsáno a specifikováno, je nedostatečně zhodnoceno nebo dokonce zhodnoceno špatně. V r. 1999, 2000 byl vydáván dříve certifikát než osvědčení. (!) 11 V případech, kdy NBÚ obdržel žádost o vydání osvědčení bývalému příslušníku zpravodajské služby, který je zároveň držitelem platného osvědčení vydaného příslušnou zpravodajskou službou (tzv. překlápění osvědčení), neprováděl NBÚ žádné úkony bezpečnostní prověrky, ale osvědčení vydal pouze na základě žádosti zpravodajské služby, kopie osvědčení vydaného zpravodajskou službou a v některých případech rovněž na základě anotace výsledků šetření a kopie bezpečnostního dotazníku Certifikát je vydáván jako doklad k seznamování se s utajovanými informacemi v rámci NATO a EU, osvědčení má sloužit jako hlavní podklad pro vydání certifikátu 12 Tento postup není v souladu se zákonem, byl však zavedenou praxí 12

13 V některých případech byl o činnostní šetření požádán ÚZSI 13, který z hlediska své zákonné působnosti nemohl příslušnou informací o navrhované osobě disponovat resp. nemohl ji šetřit 14 Pozitivní lustrační odezva z evidencí PČR nebyla došetřena vyžádáním příslušných rozhodnutí o stavu a výsledku trestního řízení. 15 Pouze povrchní zhodnocení bezpečnostního rizika, resp. špatná právní kvalifikace zjištěného skutkového stavu. 16 Závěry o existenci či o neexistenci bezpečnostního rizika nejsou odůvodněny písemnými podklady založenými v bezpečnostním spise. Řada indicií nasvědčujících výskytu bezpečnostního rizika nebyla došetřena a referent a další osoby schvalující vyhodnocení bezpečnostní prověrky rozhodovali na základě nepřesně zjištěného skutkového stavu. 17 V případech, kdy osvědčení nebylo vydáno na základě nesplnění podmínky 22 zákona o utajovaných skutečnostech (osobnostní způsobilost) pro požadovaný stupeň a zpracovatel tak rozhodl na základě stanoviska psycholožky NBÚ se stávalo, že toto stanovisko psycholožky ignorovalo závěr posudku o osobnostní způsobilosti vypracovaný akreditovaným pracovištěm či dokonce vycházelo z pouhého posouzení chování navrhované osoby během bezpečnostního pohovoru, jehož se psycholožka NBÚ účastnila jako jeden z referentů 18 V řadě případů se referenti dostatečně nezabývali avizovaným poznatkem o spolupráci navrhované osoby s orgány STB (vč. VKR), spokojili se např. s tím, že spis nebyl dohledán popř. s kusou informací vojenského obranného zpravodajství, že obsah spisu byl z velké většiny skartován. Toto se objevuje nejen u kategorie kandidát tajné spolupráce, kde je to omluvitelné, ale též u kategorie Důvěrník i kategorie Agent. Přestože v některých případech je ve spise informace o tom, že se dochoval vázací akt, nebyla věc dále šetřena a z vyhodnocení bezpečnostního pohovoru vyplývá, že se referent spokojil s tím, že navrhovaná osoba se chovala klidně, hovořila otevřeně a že z činnosti navrhované osoby v rámci spolupráce s STB nedošlo k řešení jiných osob apod Úřad pro zahraniční styky a informace ( civilní rozvědka ) 14 Na tuto skutečnost upozorňovala NPO Růžový panter v podaném trestním oznámení, které bylo policií odloženo 15 Poměrně závažná skutečnost pozitivní odezva z policejní databáze může znamenat riziko, které však nebylo Úřadem prověřeno 16 Může znamenat porušení zákona 17 Může znamenat porušení zákona 18 Dokazuje nevhodnost zrušení povinnosti vyhotovení znaleckého posudku v poslední novele zákona 412/2005 Sb. 19 Přímo odporuje smyslu NBÚ chránit státní zájmy, v bezpečnostním řízením má vždy platit tzv. presumpce viny, dokazování o nevině je na žadateli, NBÚ volil zcela opačný postup 13

14 Bezpečnostní prověrku neprováděl referent, ale přímo ředitel odboru. 20 (zdroj: NBÚ) Zdeňka Jůzlová, pověřená řízením NBÚ v roce 2006 (po rezignaci ředitele Jana Mareše) zveřejněné informace o provedené kontrole zlehčovala a ujišťovala veřejnost, že v žádném případě nemohlo dojít k nezákonnému provedení bezpečnostní prověrky. V médiích se často objevovaly a objevují případy kritiky některých konkrétních vydaných osvědčení. Zpravidla se jednalo vždy o obdobný problém. Byly shledány indicie, které poukazovaly na možnou manipulaci s bezpečnostní prověrkou, na možné pochybení při vyhodnocování bezpečnostních rizik, dokonce na obcházení či porušení zákona během nekompletního zadávání činnostního šetření zpravodajským službám Národním bezpečnostním úřadem. Podle tvrzení týmu provádějícího v NBÚ interní kontrolu bezpečnostních prověrek z let v režimu přísně tajné, se vyskytly případy, kdy spis žadatele o vydání osvědčení obsahoval informaci o dochování vázacího aktu žadatele ke komunistické STB, a to v kategorii agent. Věc podle závěrů komise nebyla dále šetřena a osvědčení bylo žadateli vydáno na základě bezpečnostního pohovoru. Klidné a otevřené chování žadatele pak bylo pro NBÚ dostatečným důkazem o tom, že žadatel, někdejší agent STB, nijak nepodporoval činnost spočívající v potlačování základních práv a svobod 21 Je potřeba zdůraznit, že v případě vyhodnocování bezpečnostních rizik v řízení o vydání osvědčení pro styk s utajovanými informacemi neplatí presumpce neviny, jako je tomu např. v trestním řízení. Na obdržení osvědčení není právní nárok a dokazování splnění všech zákonných podmínek pro jeho vydání spočívá na žadateli, nikoli na NBÚ. NBÚ má naopak povinnost dostatečně vyhodnotit všechny rizikové indicie, které se v průběhu řízení vyskytly. Osvědčení může NBÚ vydat pouze tehdy, nevznikla-li žádná pochybnost o bezpečnostní spolehlivosti a osobnostní způsobilosti žadatele o prověrku. NBÚ nikdy nemůže postupovat v rozporu se základními pravidly bezpečnostní politiky NATO. V tomto smyslu by měl být i formulován a vykládán zákon, který provádění bezpečnostních prověrek upravuje. Ten musí plně respektovat bezpečnostní standardy NATO. Ačkoli bezpečnostní standardy NATO nepatří mezi utajované informace, NATO je 20 Při nedodržování obvyklých postupů může tento jev znamenat manipulaci 21 Obligatorní bezpečnostní riziko, 14, zákona č. 412/2005 Sb. 14

15 odmítá zveřejnit a doporučuje s nedostatečným odůvodněním totéž všem členským státům. Tím však nepřímo nahrává nejasnostem a spekulacím o jejich dodržování. Trestní oznámení, které bylo prověřováno z důvodu podezření z manipulace s bezpečnostními prověrkami, policie po několika letech odložila s tím, že nedošlo k žádnému porušení trestního zákona, a to ačkoli byly policii známy např. skutečnosti o úmyslném nedostatečném provedení činnostního šetření zpravodajskými službami u některých prověrek samotných zaměstnanců NBÚ. Ti se nechali sami prověřit jen takovou zpravodajskou službou, která neměla k provedení kompletního šetření na území ČR dostatek pravomocí. S tímto výsledkem se NBÚ spokojil a osvědčení na nejvyšší stupně utajení vydal, i když zákon uvádí, že prověření musí být úplné a přesné 22, tedy provedené takovými zpravodajskými službami, které tuto úplnost a přesnost mohou garantovat. Tuto skutečnost potvrdily i samotné závěry výše uvedeného interního auditu. Policie za dozoru státního zástupce však neshledala, že by tato skutečnost měla být důvodem k zahájení trestního stíhání. Policie poukazovala během šetření trestního oznámení na stanovisko Nejvyššího státního zastupitelství z roku , které mělo znesnadňovat policii objektivně posuzovat obsahy bezpečnostních spisů a prověřovat, zda-li ze strany pracovníků NBÚ nedošlo k trestné činnosti (např. k úmyslné nezákonné manipulaci se spisy). Podle výkladu tohoto stanoviska policie nemůže mít přístup ke spisu jako celku, ale každou utajovanou informaci ze spisu musí vyžádat zvlášť. Problematická situace může nastat tehdy, kdy není možné předvídat, které všechny utajované dokumenty spis obsahuje. Není zřejmé, do jaké míry policie využila zákonné možnosti nechat zprostit mlčenlivosti pracovníky NBÚ pro potřebu podání vysvětlení v trestním řízení, aby se mohla k potřebným informacím postupně dopracovat. Policií zcela neprověřitelné jsou také některé výstupy zpravodajských služeb. Jsou známy případy, kdy např. BIS odmítla v rámci trestního řízení poskytnout a zdůvodnit své výstupy obsažené v bezpečnostním spise žadatele o prověrku, o který se policie zajímala v rámci prověřování možné trestné činnosti. Veřejnost by měla mít možnost se dozvědět, zda-li nedostatečné či nevhodné procesní postupy, vyplývající z výkladu právních norem, za jejichž uvedení do praxe jsou odpovědni volení poslanci a senátoři Parlamentu České republiky, nemohou být příčinou zakrývání pachatelů trestné činnosti zákona č. 412/2005 Sb.; 29 zákona 148/1998 Sb. 23 Výkladové stanovisko NSZ poř. č. 1/

16 JUDr. Stanislav Polčák, advokát: Problém odložených trestních oznámení ohledně podezření na manipulaci při provádění bezpečnostních prověrek, obnažuje zásadní otázku, jak chránit veřejný zájem, pokud orgány veřejné moci, povolané k jeho ochraně, selhávají. Pokud bylo skutečně s bezpečnostními prověrkami manipulováno, došlo k ohrožení nejcitlivějších zájmů České republiky, aby se s utajovanými informacemi seznamovaly jen spolehlivé osoby. Nelze odhlédnout od toho, že se tak utajované skutečnosti mohou dostat cizím agentům, nesprávně prověřené osoby lze snadno vydírat atd. Chránit zájmy společnosti na řádné provádění bezpečnostních prověrek, resp. vydávání osvědčení je především úkolem státních zástupců. Jestliže státní zástupci neplní očekávání občanů a své povinnosti, nelze neuvažovat i o jejich odpovědnosti. Na tomto místě je nutno uvést, že občanská sdružení a jiné organizace neziskového sektoru plní důležité veřejně prospěšné poslání, které vyplývá ze stanovených cílů organizace (Telec, I.: Spolkové právo. C. H. Beck 1998). Problematické je ovšem jejich postavení jako oznamovatelů o podezření ze spáchání nějakého trestného činu (zde v souvislosti s manipulacemi s bezpečnostními prověrkami). Podle trestního řádu nejsou považováni za poškozené a policejní orgán jejich oznámení odloží, pokud se nepodařilo zjistit skutečnosti, opravňující zahájit trestní stíhání. Oznamovatel může být pouze zpraven o výsledku prověřování; nemá však právo, aby mu byly výsledky šetření intimovány usnesením policejního orgánu, proti kterému by mohl podat řádnou stížnost ( 141 an. tr. ř.). Oznamovatel je tak vlastně postaven pouze do role dodavatele podnětů, aniž by mohl jakkoli ověřit, že orgány činné v trestním řízení jeho věc bez náležitého posouzení jen nezametly pod koberec. Jinými slovy o špatně odvedené práci policejního orgánu se oznamovatel pouze vyrozumí. Motivace policejního orgánu neprověřit všechny skutečnosti může být přitom různorodá. Zároveň lze jen stěží pochopit motivaci zákonodárce, proč by oznamovatelé neměli znát důvody odložení jejich oznámení. Takový přístup se vymyká pojetí základních principů demokratické společnosti, vyrůstající na základech angažované občanské společnosti. Je paradoxní, že oznamovatelům bylo právo podat proti usnesení o odložení věci stížnost přiznáváno až do roku Tehdy platné znění trestního řádu stanovovalo, že usnesení o odložení věci naopak vždy musí být doručeno oznamovateli, který proti němu mohl podat stížnost ( 159 odst. 4 tr. ř. ve znění účinném do ). Na počátku období kuponové privatizace však bylo z trestního řádu vypuštěno. Je proto třeba usilovat o nalezení odpovídajícího legislativního řešení vztahu oznamovatele a orgánů činných v trestním řízení. 16

17 2.2.5 Vyloučení správního řádu JUDr. Stanislav Polčák, advokát: Úřady a státní instituce mohou při rozhodování o právech a povinnostech občanů konat na základě postupu, který stanovuje zákon. Listina základních práv a svobod příkaz úředního postupu na základě pravidel popsaných zákonem považuje za výraz ochrany občanů před státní mocí, jež by mohla postupovat svévolně, bez opory v zákonech. Listina taktéž požaduje, aby povinnosti byly občanům ukládány pouze na základě zákona. Tyto maximy ústavní ochrany jsou v pojetí demokracie a právního státu základní výstavbou právního řádu. Zákon č. 412/2005 Sb. vylučuje aplikaci správního řádu v řízeních o vydání osvědčení pro seznamování se s utajovanými informacemi. Správní řád je ovšem předpisem, který poměrně detailně a "historicky prověřeným" způsobem upravuje postup úřadů, zakotvuje práva občanů a jejich povinnosti ve správním řízení. Nelze-li však tento předpis při řízení dle zákona o utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti aplikovat, lze se řídit pouze normami, stanovenými tímto zákonem. Ten ovšem, jak shora uvedeno, nezná institut přezkumného řízení (na rozdíl od správního řádu, jenž umožňuje nápravu zjevných nezákonností). Úřadu se tedy neumožňuje prošetřit vydání osvědčení, bylo-li jeho vydání dosaženo nezákonným způsobem. Poněvadž úřad může postupovat jen podle pravidel stanovených zákonem, jak uvedeno shora, může jen využít ustanovení 101 zákona a objeví-li se nová skutečnost bezpečnostního rizika, platnost osvědčení ukončit (tj. odejmout). Toto ustanovení lze aplikovat jako "obnovu řízení" při nových skutečnostech. Přestože tedy mohla být nesprávně vyhodnocena rizika zájmů státu, nelze je přezkoumat v novém řízení. Jinými slovy jednou vydané osvědčení je prakticky nezrušitelné, nenajde-li úřad (byť účelově) nějakou novou skutečnost, která by odůvodňovala odebrání platnosti osvědčení nebo opětovné nevydání osvědčení po uplynutí doby jeho platnosti. Sám Ústavní soud, i když kritizoval dřívější úpravu, uznal, že ochrana utajovaných informací a podmínky kladené na osoby, jež s těmito informacemi budou nakládat, je natolik specifickou oblastí, že ani z ústavněprávního hlediska není možné garantovat všechna procesní práva těchto osob v takové míře, jako tomu je u profesí jiných a u pracovních sporů jejich zaměstnanců (Pl. ÚS 11/2000). Ani Ústavní soud nevolal po zavedení soudní kontroly vydávaných rozhodnutí NBÚ, požadoval možnost nezávislého přezkumu, kterou zavedla novela zákona v podobě tzv. Kolegia státní zástupců (kolegium na úseku ochrany utajovaných skutečností při Nejvyšším státním zastupitelství). Tento orgán však nesplňoval parametry 17

18 nezávislého tribunálu. Nová právní úprava z roku 2005 pak zavedla plnohodnotný soudní přezkum, čímž se do bezpečnostní oblasti vnáší nový prvek. V rámci soudní kontroly představuje problém především nízká úroveň specializace soudců na bezpečnostní problematiku. Pokud tedy má být konečné rozhodnutí úřadu podrobeno soudnímu přezkumu, pak by se mělo jednat o vysoce specializovaný senát. 18

19 2.2.6 Problematika státního dozoru Poměrně zajímavým tématem k širší diskuzi je problematika státního dozoru. Zákon uvádí, že o bezpečnostní prověrku má žádat jen ten, kdo se potřebuje během výkonu své funkce nebo pracovní činnosti seznamovat s utajovanými informacemi v určitém stupni utajení. NBÚ má pravomoc přiměřeně kontrolovat, zda-li není držitelem osvědčení porušován zákon č. 412/2005 Sb. Není však řešena situace, kdy je různými institucemi žádáno provedení bezpečnostní prověrky i na nejvyšší stupně utajení, aniž by žadatel prověrku zdaleka v požadovaném stupni k výkonu své pracovní činnosti potřeboval. Zejména prověrky na nejvyšší stupně utajení jsou velmi nákladné a takto jejich provádění v nadbytečném rozsahu nesmyslně zatěžuje státní rozpočet a kapacity Úřadu, zpravodajských služeb a dalších dotčených institucí. Nabízí se tedy otázka, jak dalece v zákoně upravit povinnost žadatele nezneužívat institut prověřování k neoprávněnému zvýšení kvalifikace za státní prostředky. Obdobná situace existuje i u vydávání mezinárodních osvědčení (certifikátů), které jsou obdobou národních osvědčení, mají ovšem platnost pro styk s utajovanými informacemi cizí moci (např. v rámci NATO nebo EU). NBÚ vydá certifikát každému, kdo je držitelem platného osvědčení národní úrovně v daném stupni a kdo o něj písemně požádá. Z výroční zprávy NBÚ za rok 2006 je zřejmé, že počet vydaných osvědčení nekoresponduje se skutečnou potřebou seznamovat se s utajovanými informacemi v daném režimu, zejména v režimu na nejvyšší stupně utajení. Z našeho průběžného průzkumu vyplývá, že většina oslovených osob, zejména ve vysokých významných politických funkcích, ač jsou z preventivních důvodů držiteli osvědčení na nejvyšší stupeň utajení Přísně tajné, se nikdy s žádným dokumentem v tomto režimu neseznámila. Je proto potřeba se ptát, není-li možnosti prověření osob na státní útraty zneužíváno, když výroční zpráva NBÚ za rok 2006 uvádí u fyzických osob stovky vydaných osvědčení na stupeň utajení Přísně tajné 24 a tisíce vydaných osvědčení na stupeň utajení Tajné 25. Zarážející je také vydávání mezinárodních certifikátů. NBÚ uvádí celkem vydaných certifikátů v režimu NATO SECRET a 274 certifikátů v režimu COSMIC TOP SECRET. Opět zde platí pravidlo, že určité preventivní prověření zejména některých významných pracovníků ministerstva obrany a významných politiků je jistě na místě, ovšem seznamování se s utajovanými informacemi tohoto typu na národní a mezinárodní úrovni v takovém rozsahu 24 Přijaté žádosti na PT - 210, vydané osvědčení na PT v roce Přijaté žádosti na T , vydané osvědčení na T v roce

20 je, domníváme se, jednoznačně nereálné. V tomto ohledu lze hovořit o porušování jednoho ze základních principů NATO pro prověřování ( need to know ) Týká se fyzických i právnických osob 20