Detailní odůvodnění předloženého materiálu Analýza možností zabezpečení dopravní obslužnosti Ústeckého kraje a doporučení dalšího postupu

Transkript

1 Příloha č. 1 k bodu 10.1 Detailní odůvodnění předloženého materiálu Analýza možností zabezpečení dopravní obslužnosti Ústeckého kraje a doporučení dalšího postupu Zastupitelstvo Ústeckého kraje přijalo dne usnesení č. 041/3Z/2017, kterým vzalo na vědomí informaci o vývoji dosavadních kroků dopravců i kraje (ke dni ) ve věci dopadů navýšení mezd zaměstnanců dopravců v souvislosti s nařízeními vlády ČR 336/2016 Sb. a 337/2016 Sb. (dále jen Novely Nařízení ) a prezentaci s možnými variantami následujícího vývoje smluvních řešení autobusové dopravy v Ústeckém kraji. Zastupitelstvo Ústeckého kraje dále výše uvedeným usnesením uložilo Radě Ústeckého kraje, aby činila kroky k přípravě zajištění dopravní obslužnosti autobusovou dopravou vlastními silami Ústeckého kraje, zřídila v této věci pracovní skupinu, v návaznosti na pokračování jednání s dopravci o dodatcích k desetiletým smlouvám o zajištění veřejných služeb v přepravě cestujících v případě nemožnosti dokončit uzavřený smluvní vztah s dopravcem v době původní platnosti (prosinec 2021, prosinec 2024, prosinec 2025) přistoupila k jejich realizaci, a v případech, kdy budou tyto kroky v kompetenci Zastupitelstva Ústeckého kraje, předložila materiál k jejich realizaci Zastupitelstvu Ústeckého kraje. Rada Ústeckého kraje v souladu s uvedeným usnesením Zastupitelstva Ústeckého kraje pokračovala v jednáních s dopravci o uzavření dodatku k desetiletým smlouvám o zajištění veřejných služeb v přepravě cestujících veřejnou linkovou dopravou. Současný stav jednání s dopravci je následující: U dopravce BusLine, a.s. bylo o uzavření dodatků k desetiletým smlouvám týkajícím se oblastí Děčínsko, Litoměřicko, Lounsko-západ, Lovosice Louny, Podbořansko, Ústecko a Vejprtsko (tj. cca 50 % všech dopravních výkonů v Ústeckém kraji) rozhodnuto Radou Ústeckého kraje dne V současné době jsou dodatky ve fázi podepisování smluvními stranami. Na základě těchto dodatků bylo dohodnuto ukončení předmětných smluv ke dni , a to vzhledem k ekonomickým dopadům Novel Nařízení. Počínaje dnem tedy ve výše uvedených oblastech Ústeckého kraje nebude zajištěna dopravní obslužnost. S dopravci ČSAD Slaný a.s. a ARRIVA Teplice s.r.o. byly dodatky k desetiletým smlouvám týkajícím se oblastí Dolní Poohří a Litvínov Bílina (ČSAD Slaný a.s.) a PD Teplice a Teplicko (ARRIVA Teplice s.r.o.) schváleny Radou Ústeckého kraje dne V současné době jsou dodatky s ČSAD Slaný a.s. ve fázi podepisování smluvními stranami, dodatky s dopravcem ARRIVA Teplice s.r.o. byly uzavřeny dne Na základě těchto dodatků bylo dohodnuto ukončení předmětných smluv ke dni , a to vzhledem k ekonomickým dopadům Novel Nařízení. V dodatcích s dopravci ČSAD Slaný a.s. a ARRIVA Teplice s.r.o. bylo nicméně současně sjednáno, že doručí-li dopravce Ústeckému kraji dva roky před ukončením smlouvy písemné potvrzení, že je schopen plnit smlouvu minimálně dalších 30 kalendářních měsíců, pokračuje platnost a účinnost takové smlouvy i po a končí uplynutím 30 kalendářních měsíců od posledního dne kalendářního pololetí, v němž příslušný dopravce doručil Ústeckému kraji shora uvedené písemné potvrzení. Dopravce je dle uzavřených dodatků oprávněn doručit Ústeckému kraji písemné potvrzení i opakovaně. Lhůta k doručení písemného potvrzení Ústeckému kraji uplyne dne Nejpozději tedy bude zřejmé, zda budou smlouvy týkající se shora uvedených oblastí ukončeny rovněž ke dni (jako v případě dopravce BusLine, a.s.)

2 nebo až ke dni (přičemž i toto datum může být následně prodlouženo doručením dalšího písemného potvrzení dopravce alespoň 2 roky před ukončením smlouvy). S dopravcem Autobusy Karlovy Vary a.s. dosud dodatky k desetiletým smlouvám týkajícím se oblastí Chomutovsko, Kadaň Žatec, Mostecká pánev a Šluknovsko uzavřeny nebyly. Ústecký kraj s příslušným dopravcem o uzavření dodatků ke smlouvám nadále jedná s tím, že dle výsledku jednání ze dne by konečné znění dodatku mohlo být ze strany dopravce předloženo před jednáním Rady Ústeckého kraje dne Ústecký kraj současně dne uveřejnil ve Věstníku EU roční prenotifikace o svém záměru uzavřít nové smlouvy ve vztahu k oblastem, jejichž dopravní obslužnost je zajišťována dopravcem BusLine, a.s. na základě smluv, které budou dle dodatků ukončeny ke dni Z důvodu opatrnosti přitom Ústecký kraj ve vztahu ke každé oblasti uveřejnil dvě předběžná oznámení, a to oznámení o přímém zadání smlouvy o veřejných službách vnitřnímu dopravci (pro případ, že bude dopravní obslužnost Ústeckého kraje v budoucnu zajišťována krajským dopravcem) a oznámení o tom, že smlouva o veřejných službách bude uzavřena na základě nabídkového (zadávacího) řízení (pro případ, že by dopravní obslužnost Ústeckého kraje v budoucnu nebyla zajišťována vlastními silami, tj. krajským dopravcem, a bylo by nutné vybrat externího dopravce v zadávacím řízení podle zákona o zadávání veřejných zakázek). Poté, co krajské zastupitelstvo rozhodne o tom, zda dopravní obslužnost Ústeckého kraje bude zajišťována krajským dopravcem či nikoliv, bude zrušeno jedno ze shora uvedených oznámení. Shora uvedený postup umožní dřívější zahájení zadávacího řízení popřípadě přímé uzavření smlouvy o veřejných službách v oblastech, v nichž společnost BusLine a.s. přestane k provozovat dopravní obslužnost. Zahájit nabídkové (zadávací) řízení, resp. uzavřít smlouvu napřímo, je totiž možné nejdříve jeden rok po zveřejnění předběžného oznámení. Jestliže Ústecký kraj neobdrží od dopravců ČSAD Slaný a.s. a ARRIVA Teplice s.r.o. a případně rovněž Autobusy Karlovy Vary a.s. (pokud dojde k podpisu dodatku se společností Autobusy Karlovy Vary a.s.) ve lhůtě do písemná potvrzení o tom, že jsou schopni dopravní služby v příslušné oblasti zajistit i v dalších 30 měsících, uveřejní Ústecký kraj ve Věstníku EU oznámení i ve vztahu k těm oblastem Ústeckého kraje, v nichž bude provozování dopravy ze strany těchto dopravců ukončeno k Dle rozhodnutí Zastupitelstva Ústeckého kraje, zda bude či nebude doprava zajišťována krajským dopravcem, bude předběžné oznámení koncipováno buď jako oznámení o uzavření smlouvy na základě nabídkového (zadávacího) řízení, nebo naopak jako uzavření smlouvy napřímo. Rada Ústeckého kraje dále v souladu se shora uvedeným usnesením Zastupitelstva Ústeckého kraje učinila některé kroky k přípravě zajištění dopravní obslužnosti autobusovou dopravou vlastními silami Ústeckého kraje. Rada Ústeckého kraje v této souvislosti zadala vypracování analýzy společnosti KPMG Česká republika, s.r.o. ve věci Možnosti zajištění dopravní obslužnosti v Ústeckém kraji, jejímž předmětem je příprava SWOT analýzy porovnávající ekonomické, finanční a daňové výhody a rizika možných způsobů zajištění dopravní obslužnosti Ústeckého kraje prostřednictvím třetích osob na základě nabídkových nebo zadávacích řízení nebo prostřednictvím založení nového krajského dopravce, a to ve formě akciové společnosti, příspěvkové organizace či jako součásti příspěvkové organizace Správa a údržba silnic Ústeckého kraje. Výsledná analýza společnosti KPMG Česká republika, s.r.o. ze dne s názvem Možnosti zajištění dopravní obslužnosti v Ústeckém kraji (dále jen Analýza ) je přiložena k tomuto tisku.

3 Z této Analýzy vyplynulo, že ze vzájemného srovnání obou variant [tj. varianty zajištění dopravní obslužnosti externím dopravcem a varianty zajištění dopravní obslužnosti krajským dopravcem], jejich silných a slabých stránek, příležitostí a hrozeb nevyplynulo, že by výrazně převažovala určitá varianta. V případě varianty [externího dopravce] se ale ukazuje, že tento stav také není z pohledu naplnění povinností a požadavků legislativy aktuálně jednoduchý a optimální (dokonce často problémový vzhledem k externím a neovlivnitelným vlivům, či aktuální praxi, kdy se neúspěšní uchazeči opakovaně odvolávají proti úkonům zadavatele), kdy v případě varianty [krajského dopravce] se po úvodních náročnějších činnostech spojených se vznikem a zahájením fungování nového dopravce jak zadávání výkonu dopravní obslužnosti, tak následné její řízení, jeví jako více proveditelné a udržitelné.. Mezi hlavní silné stránky varianty externího dopravce řadí Analýza následující skutečnosti: Větší jednoduchost z pohledu nároků na řízení ze strany Ústeckého kraje (vztah je ohraničen smluvními ustanoveními). Realizace výběrových řízení může vyvolat konkurenční prostředí a tlak na nabídkovou cenu. Kraj neřeší a nepotřebuje případně finančně krýt vstupní investice (vozidla, systémy apod.). Riziko ztrátovosti provozování dopravy nese dopravce, nikoli kraj prostřednictvím své akciové společnosti nebo příspěvkové organizace. Zajištění služeb funguje na základě smluvních ujednání, jednoduchá kontrola a možnost udělení sankcí za jejich nedodržení. Mezi hlavní slabé stránky a hrozby varianty externího dopravce řadí Analýza následující skutečnosti: (vi) Zadávací řízení dle ZZVZ jsou časově náročná zejména z hlediska rizika častých a opakujících se námitek uchazečů (zejména těch neúspěšných), kdy tyto námitky a potřeba jejich vyřízení zvyšuje také administrativní a finanční náročnost. Časový harmonogram nových výběrových řízení je těžce odhadnutelný, v extrémních případech nemusí být aktuální doba cca 2,5 roku pro ukončení stávajících smluv dostatečná. Externí změny (vyvolané bez možnosti ovlivnění krajem) mohou mít zásadní vliv na uzavřené smluvní vztahy a vést v konečném důsledku k potřebě nových soutěží. Změny smluvních ujednání jsou rizikové z pohledu naplnění zákona o zadávání veřejných zakázek a případná změna může být problematická (např. opakující se situace s požadavky na navýšení ceny dopravního výkonu při dalších změnách nákladů u dopravců). Kraj není oprávněn vstupovat do řízení externích společností (včetně oblasti řízení lidských zdrojů či mzdových podmínek u dopravců). Prosazení následných změn je problematické (riziko vyšších administrativních a finančních nákladů spojených se správou kontraktů - např. při řešení sporů s dopravci). Zavedení nových systémů spojených např. s novými technologiemi nebo řešení mimořádností může vyvolat složitá jednání s dopravci, případně nemusí dojít k dohodě. Nižší flexibilita při implementaci změn. Pokud kvalita dopravce není dostatečná, nemá kraj nástroje (s výjimkou udělování sankcí), kterými může dopravce donutit k dodržení smluvních podmínek.

4 Mezi hlavní silné stránky varianty krajského dopravce řadí Analýza následující skutečnosti: (vi) Nižší administrativní zatížení vzhledem k zajištění výběrových či nabídkových řízení, kdy přímé zadání je z pohledu času i rizikovosti průtahů jednodušší. Krajský dopravce je schopen flexibilně reagovat na potřeby kraje při zajišťování dopravy a řešení mimořádných situacích. Výrazně jednodušší realizace změn ve smlouvě o veřejných službách uzavřené na základě přímého zadání včetně (a) výrazně lepší možnosti zavedení či následné změny minimálních standardů kvality služeb (technických a zákaznických) a (b) flexibilnější implementace změn v oblasti nových technologií (včetně tzv. smart cities ), krajský dopravce se může přizpůsobovat aktuálním či budoucím požadavkům kraje. Jednodušší strategické směřování kraje v oblasti dopravy (vyšší vliv vedení kraje) při současném silném postavení krajského dopravce. Silnější postavení při vyjednávání o kupních, záručních, servisních a dalších podmínkách s dodavateli z pozice silného subjektu (cca 250 vozidel ve správě krajského dopravce v případě zajištění dopravy na celém území kraje) a jednotný přístup při vyjednávání vnitřních podmínek fungování krajského dopravce (např. vyjednávání o mzdových podmínkách). Kraj má zkušenosti s řízením příspěvkových organizací (fungující i v oblasti spojené s dopravou). (vii) Jednodušší sjednocení tarifů pro Ústecký kraj, implementace změn v tarifních podmínkách či způsobů odbavení (informační a odbavovací systémy). Mezi hlavní slabé stránky a hrozby varianty krajského dopravce řadí Analýza následující skutečnosti: Ve všech případech vyšší náročnost řízení organizace ze strany Ústeckého kraje (vždy budou strategická rozhodnutí na vedení kraje). Vyšší časová náročnost implementace nově vzniklé organizace ve srovnání s pokračováním ve stávajícím stavu (a s tím spojené problémy než se organizace ustálí ). Krajský dopravce (a přeneseně tedy kraj) řeší kompletní problematiku fungování organizace (jak investiční, tak provozní náležitosti). Vznik krajského dopravce s sebou nese vyšší náročnost spojenou s jeho řízením a kontrolou ze strany kraje ve srovnání se současným stavem (pro doplnění: V současné době má Ústecký kraj zkušenosti s řízením příspěvkových organizací, vyšší náročnost tedy bude spojená pouze z pohledu kumulativního navýšení činností a jejím rozdělením vzhledem k tomu, že aktuální organizační řád KÚ dopravní obslužnost kompetenčně zahrnuje pod jiné oddělení než řízení příspěvkové organizace Správa a údržba silnic Ústeckého kraje. Krajský dopravce (případně přímo kraj) bude při veškerých nákupech postupovat v souladu se zákonem o zadávání veřejných zakázek, tj. jedná se o časově náročnější a rizikovější proces než v současném stavu, kdy dopravci realizují nákupy bez nutnosti postupovat v souladu se zákonem o zadávání veřejných zakázek (na druhou stranu městští vnitřní dopravci postupují podle zákona o zadávání veřejných zakázek již nyní a všechny činnosti si dle něj zajistí).

5 (vi) Vznik nové organizace je spojen s vysokými počátečními náklady a časovou náročností, stejně tak bude z pozice nové organizace či zřizovatele nutné řídit finanční toky zejména za účelem pořízení a obnovy majetku (využívaných vozidel). (vii) Hrozba nereálného časového harmonogramu a jeho nedodržení (tj. zpoždění zahájení fungování krajského dopravce). Přiložená analýza tedy potvrdila, že vztah mezi Ústeckým krajem a krajským dopravcem by byl daleko flexibilnější a že by tento vztah umožnil lépe reagovat na změny způsobené zejména vnějšími vlivy. Krajský dopravce by rovněž byl ze strany Ústeckého kraje lépe kontrolovatelný a oproti současnému stavu by mohlo dojít k zajištění vyšší kvality poskytovaných služeb. Oproti soutěžení nových smluv o veřejných službách zde dále existuje nižší riziko napadání postupu Ústeckého kraje před Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže. Negativní stránkou shora uvedených výhod je (a) povinnost krajského dopravce postupovat při nákupu zboží a služeb podle zákona o zadávání veřejných zakázek a (b) rizika spojená se zabezpečením provozu vnitřního dopravce (např. zajištění řidičů, atd.). Ohledně finanční náročnosti Analýza uzavírá, že ve vztahu ke krajskému dopravci je Ústecký kraj schopný udržet náklady spojené se zajištěním dopravní obslužnosti na obdobné výši současného stavu, kdy rozdíl ve výši cca 5 % v neprospěch varianty krajského dopravce je s ohledem na celkový objem uvažovaných nákladů zanedbatelný. Analýza dále uvádí, že proces změny a implementace varianty vzniku krajského dopravce nemá v ČR zatím obdoby, nicméně z obdobné praxe (dopravní podniky měst a obcí) je možné konstatovat, že dopravní podniky řízené veřejnou správou fungují a jejich účel naplňuje cíl, za kterým byly zakládány. Obdobně lze tedy uvažovat o tom, že kraj bude schopný organizaci nejen vybudovat, ale také řídit, čemuž také odpovídá aktuální zkušenost kraje s obdobně velkou organizací SÚS ÚK, která zajišťuje dopravně - technické služby v celém Ústeckém regionu. S ohledem na shora uvedené je tedy navrženo, aby krajské zastupitelstvo rozhodlo o záměru zajišťovat dopravní obslužnost Ústeckého kraje prostřednictvím krajského dopravce, neboť tento systém umožní Ústeckému kraji flexibilněji reagovat na měnící se poměry, umožní lépe řídit a kontrolovat zajišťování dopravní obslužnosti v Ústeckém kraji, aniž by došlo k významnějšímu nárůstu nákladů na zajištění dopravní obslužnosti. S ohledem na zkušenosti Ústeckého kraje se zřizováním a provozem vnitřních společností (ať již ve formě akciových společností, nebo příspěvkových organizací) lze předpokládat, že nebude docházet k vážnějším problémům s jejich zřizováním a provozem, a to i přesto, že krajský dopravce bude muset sám zajistit běžné provozní záležitosti (nákup, nájem nebo leasing autobusů, pojištění, financování, servis, nákup pohonných hmot, atd.). Ohledně otázky právní formy krajského dopravce, konkrétně ohledně otázky, zda by krajský dopravce měl mít podobu akciové společnosti, nebo příspěvkové organizace, uvádí Analýza následující výhody a nevýhody: Příspěvková organizace umožňuje přímější kontrolu a řízení než akciová společnost. Z časového hlediska jsou strategická rozhodnutí z pozice zřizovatele nejflexibilněji implementovatelná. V případě akciové společnosti může kraj při ztrátě jako jediný akcionář pouze navýšit základní jmění nebo poskytnout příspěvkové organizaci úvěr, kdežto příspěvkovou organizaci lze financovat i průběžně příspěvky za splnění zákonem stanovených podmínek. V případě příspěvkové organizace by odměňování jejích zaměstnanců probíhalo dle právních předpisů upravujících platy, které jsou oproti mzdám v obchodních společnostech nastaveny

6 poměrně rigidním způsobem, nicméně aktuálně z provedené analýzy vyplývá, že i v případě tabulkových platů by Ústecký kraj měl být schopen v návaznosti na osobní ohodnocení a systém odměn nastavit konkurenční platy zaměstnancům příspěvkové organizace v oblasti dopravy. Dopravní podniky v České republice, které jsou kontrolovány ze strany územně samosprávních celků, mají povahu obchodních korporací, a nikoliv příspěvkových organizací. Nicméně forma příspěvková organizace není překážkou pro zajištění dopravní obslužnosti Ústeckého kraje a úspěšné zřízení a provoz příspěvkové organizace v oblasti dopravní obslužnosti bude výrazně usnadněn tím, že údržbu silnic v rámci Ústeckého kraje provádí příspěvková organizace. Z hlediska daňového nejsou relevantní rozdíly mezi akciovou společností a příspěvkovou organizací. ZÁVĚR: S ohledem na shora uvedené se Zastupitelstvu Ústeckého kraje navrhuje schválit záměr zajišťovat dopravní obslužnost Ústeckého kraje prostřednictvím krajského dopravce příspěvkové organizace, a to zejména z důvodu možnosti jejího flexibilnějšího a přímějšího řízení než v případě akciové společnosti a s ohledem na zkušenosti Ústeckého kraje s provozováním Správy a údržby silnic Ústeckého kraje příspěvkové organizace zajišťující údržbu silnic v Ústeckém kraji. Přestože základní provoz autobusové dopravy je možné zadávat a spravovat u obou typů společností stejně, tak další činnosti, které s provozem autobusové dopravy a obecně integrované dopravy DÚK souvisí, je jednodušší zadávat, kontrolovat i spravovat u příspěvkové organizace kraje, nežli u akciové společnosti. Investice a dodatečné úpravy zadání pro různé prvky rozšiřující kvalitu veřejné dopravy je jednodušší zadávat příspěvkové organizaci. Potřeba operativy a dalšího rozšiřování služeb je přitom jedním z důvodů, proč současný systém dlouhodobých smluv s dopravci přestává vyhovovat a sledovat trendy a má být opuštěn. Pro další jednání krajského zastupitelstva by pak v návaznosti na jeho rozhodnutí byly připraveny příslušné dokumenty k samotnému rozhodnutí o zřízení krajského dopravce.