Účinnost poplatkových nástrojů na rozhodování domácností o nakládání s komunálními odpady

Transkript

1 Účinnost poplatkových nástrojů na rozhodování domácností o nakládání s komunálními odpady Ing. Jan Slavík 1 Ing. Jan Pavel, Ph.D. Anotace Problematika využití a účinnosti ekonomických nástrojů politiky ochrany životního prostředí byla v teoretické rovině diskutována již od 60. let 20. století. Za jejich hlavní výhodu oproti nástrojům regulační povahy byla považována zejména statická efektivnost (Baumol, 1972) vedoucí k minimalizaci nákladů, dynamická efektivnost chápaná jako silné pobídky pro rozvoj nových technologií k životnímu prostředí více šetrných (Magat, 1978) a také potenciální zdroj příjmů veřejných rozpočtů. Za hlavní nevýhodu ekonomických nástrojů byla označována především nejednoznačnost dopadů při řešení akutních problémů ve srovnání s přímou regulací a časová zpoždění mezi aplikací nástroje a jeho účinností (Jílková, 2003). Mezi nejvýznamnější ekonomické nástroje politiky ochrany životního prostředí patří nástroje daňového a poplatkového typu, které se využívají i v oblasti nakládání s komunálními odpady. Otázka, do jaké míry jsou tyto nástroje relevantní v současné praxi nakládání s komunálními odpady v České republice, byla analyzována v rámci ex-ante evaluace provedené v roce Důsledná ex-post analýza efektivnosti a účinnosti těchto nástrojů však dosud provedena nebyla. Často diskutovanou je rovněž otázka, do jaké míry by měla být prvotní funkcí nástrojů poplatkového typu úhrada nákladů a do jaké míry by měla být akcentována motivační funkce těchto nástrojů. Při analýze významnosti jednotlivých funkcí nástrojů poplatkového typu při tvorbě politiky nakládání s komunálními odpady je možné sledovat významné rozdíly mezi praxí České republiky a Německa. Hlavním úkolem tohoto příspěvku je diskuse úlohy nástrojů poplatkového typu v národních politikách nakládání s komunálními odpady. Na příkladě Německa budeme sledovat využití 1 IEEP, Institut pro ekonomickou a ekologickou politiku při fakultě národohospodářské Vysoké školy ekonomické v Praze, W. Churchilla 4, Praha 3. Kontakt: jslavik@vse.cz 2 realizační program Ministerstva životního prostředí ČR s názvem Nástroje na podporu materiálového a energetického využití odpadů.

2 nástrojů poplatkového typu na plnění strategických cílů v nakládání s komunálními odpady (zejména v produkci směsné frakce a při tříděném sběru využitelných složek) a diskutovat schopnost těchto nástrojů pokrýt veškeré náklady obce spojené s organizací obecních systémů nakládání s komunálními odpady. Teoretické a praktické aspekty aplikace poplatků v odpadovém hospodářství v České republice Poplatky v odpadovém hospodářství patří do skupiny tzv. správních a uživatelských poplatků 3. Pro tento typ poplatků je typické, že plátce poplatku získává protislužbu poskytovanou orgánem státu (v případě odpadového hospodářství se jedná o obec), a to podle individuálně přiřaditelných veřejných výkonů na základě veřejnoprávní normy (Jílková, 2003). Hlavním účelem této veřejnoprávní platby je částečná nebo úplná úhrada nákladů obce, ale v poslední době (zejména v souvislosti s výkonem funkcí v ochraně životního prostředí) se zdůrazňuje zejména motivační funkce poplatků. Do jaké míry splňuje tyto teoretické charakteristiky současná praxe nakládání s komunálními odpady v České republice a Německu? Platba za komunální odpady od občanů v České republice je upravena zákonem č. 185/2001 Sb., o odpadech (jmenovitě 17, resp. 17a) a zákonem č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů (jmenovitě 10b). Obce mají možnost vybírat od občanů platbu trojího typu: - úhrada za shromažďování, sběr, přepravu, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů, - poplatek za komunální odpad, - místní poplatek za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů. Současná praxe ukazuje, že přibližně 80 % obcí v České republice volí pro zpoplatnění občanů místní poplatek. Typickým znakem tohoto poplatku je skutečnost, že jej platí každá osoba s trvalým bydlištěm na území obce bez ohledu na to, kolik komunálního odpadu ve skutečnosti vyprodukuje. Pouze 5 10 % obcí v České republice volí jiný způsob zpoplatnění a zohled- 3 V německé praxi se jedná o tzv. Verwaltungs- und Benutzungsgebühren.

3 ňuje ve výši poplatku reálný příspěvek občana k celkovému množství vyprodukovaného komunálního odpadu v obci (Slavík, 2004). Hlavními důvody, proč české obce volí místní poplatek, je administrativní nenáročnost správy a výběru poplatku a nízký počet neplatičů (podíl neplatičů dosahuje podle aktuálních informací maximálně 5 %). Obce volí tento způsob zpoplatnění komunálních odpadů i přesto, že zákon stanovuje maximální výši tohoto poplatku na 500 Kč na osobu a rok. V případě, že by náklady obce na zabezpečení systémů nakládání s komunálními odpady byly vyšší, pak obec nemá možnost tuto reálnou výši nákladů zohlednit ve výši poplatku. Jak vyplývá ze samotné povahy poplatků, pak by jejich výše měla odrážet reálné náklady obce na směsný komunální odpad. Jak je však zřejmé z praxe v České republice, pouze ve 38 % sledovaných obcích hradí náklady spojené se směsným komunálním odpadem plně občan, v 51 % případech obcí přispívají obce v průměru 28 % z nákladů a 11 % obcí hradí plně náklady za občany (poslední jmenovaná skupina je tvořena ze 98 % obcemi menšími než obyvatel) (Slavík, 2004). Z těchto údajů vyplývá, že pouze 1 / 3 obcí v České republice převádí úhradu nákladů na občany tedy reálné producenty odpadu, kteří využívají protislužbu v podobě systému nakládání s komunálními odpady organizovaného obcí. Celkové průměrné příjmy dosahují přibližně 446 Kč/obyvatel.rok 4, tj. 62 % průměrných nákladů na odpadové hospodářství obce. Poměr mezi náklady a příjmy ve skupinách obcí podle velikosti ukazuje následující obrázek kg/obyvatel.rok do až až až až až až nad náklady příjmy 4 Mezi příjmy obce nepatří pouze platby od občanů (ačkoli tvoří nejvýznamnější podíl), ale i platby povinných osob s povinností zpětného odběru obalů, platby od živnostníků, kteří využívají systém obce a tržby za druhotné suroviny. Jak je zřejmé z výše průměrných příjmů, pak tato výše nedosahuje maximálně možné výše 500 Kč/obyvatele/rok, kterou umožňuje zákon.

4 zdroj: Slavík (2004) Jak je zřejmé z uvedených dat, pak hlavní funkce poplatků (úhrada nákladů) není v případě plateb za komunální odpad v České republice splněna. Do jaké míry jsou však tyto poplatky účinné při plnění motivační funkce vyplývající ze strategických dokumentů 5 České republiky v odpadovém hospodářství? Jakým způsobem se tyto platby podílí na plnění základních cílů politiky nakládání s komunálními odpady v České republice, ale i zahraničí tedy poklesu produkce směsného komunálního odpadu a zvýšení tříděného sběru využitelných složek? Z dat shromážděných obcemi v rámci Informačního systému v odpadovém hospodářství (ISOH) v České republice vyplývá, že produkce směsného komunálního odpadu v letech rosta. Tomuto vývoji odpovídá i nárůst nákladů obce na směsný komunální odpad. Za hlavní příčinu tohoto vývoje je považován přechod na paušální platbu formou místního poplatku nebo poplatku za komunální odpad, kdy občanům byla zajištěna stejná služba bez ohledu na reálnou produkci komunálního odpadu a tudíž přestali mít důvody k odkládání odpadů nelegálním způsobem. Tento trend zřejmě pokračuje, i když se projevuje i nárůst provozních nákladů na svoz a odstraňování odpadů. Ze stejného zdroje dat o způsobech nakládání s komunálními odpady rovněž vyplývá, že roste množství tříděného sběru využitelných složek komunálního odpadu. I v tomto případě je nárůst objemu doprovázen vyššími náklady na zabezpečení tříděného sběru využitelných složek odpadů. Nárůst je vyvolán zvýšenou poptávkou po službách na zajištění odvozu odpadů. Naznačený vývoj je důsledkem podpory obcí autorizovanou obalovou společností, která obce ekonomicky stimuluje ke zvyšování výtěžnosti a účinnosti tříděného sběru. Nárůst tříděného sběru využitelných složek je tak výsledkem podpory směrované od obce k občanovi a nikoli od občana k obci, jako by tomu bylo v případě, kdy by byli producenti komunálních odpadů motivováni k tříděnému sběru prostřednictvím poplatku. Za hlavní příčinu nárůstu tříděného sběru využitelných složek komunálního odpadu se tedy považují na jedné straně finanční motivace autorizovanou obalovou společností a na druhé straně environmentální výchova obyvatel v podobě různých informačních kampaní. Výše poplatku, jež neodpovídá reálnému podílu občana na reálných nákladech obce, ani konstrukce poplatku, která je ve většině případech pouze paušální platbou bez ohledu na rozhodování občanů o způsobech nakládání s produkovanými komunálními odpady (snižování pro- 5 Jedná se zejména o Plán odpadového hospodářství České republiky schváleny nařízením vlády č. 197/2003 Sb.

5 dukce směsné frakce a zvyšování tříděného sběru využitelných složek) tedy nemá motivační efekt na rozhodování občanů. Ani v tomto případě t nesplňují platby za komunální odpady v České republice jednu z klíčových funkcí, která byla definována výše. Teoretické a praktické aspekty aplikace poplatků v odpadovém hospodářství v Německu Platba za komunální odpad v Německu 6 je upravena v následujících právních normách: - Kommunalabgabengesetz (KAG NRW) - Landesabfallgesetz (LAbfG NRW) KAG NRW definuje poplatky následujícím způsobem: poplatky jsou peněžní službou, jež je vybírána jako protislužba za specifický výkon správního orgánu úřední nebo jiná činnost (správní poplatek) nebo za uvedení do provozu veřejných zařízení (uživatelský poplatek) ( 4 odst. 2 KAG NRW) Při stanovení konkrétní výše poplatku je rozhodujícím faktorem výše nákladů, které vznikají obci v důsledku zabezpečení obecního systému nakládání s komunálními odpady. Jak je uvedeno dále v KAG NRW, jsou obce povinny zajistit, aby výše poplatku odpovídala reálným nákladům systému výše poplatku nesmí být vyšší ani nižší než výše nákladů. Pokud tomu tak není, pak je obec povinna vyrovnat výši poplatků s náklady během následujících 3 let. Hlavním smyslem tohoto ustanovení je zabránit na jedné straně tvorbě zisku obce (to náleží soukromým subjektům) a na druhé straně tomu, aby obec musela systém nakládání s odpady dotovat z jiných rozpočtových zdrojů. Kalkulace poplatků je tedy provedena již s ohledem na výši reálných nákladů obce. Tento závěr vyplývá rovněž z šetření, které autor realizoval v roce 2005 na vzorku přibližně 30 obcí ve spolkové zemi Nordrhein-Westfalen. Všichni zástupci dotázaných obcí odpovídali v souladu s uvedenými závěry obecní systémy nakládání s komunálními odpady jsou financovány výhradně z poplatků od občanů a nejsou dotovány z jiných rozpočtových kapitol. 6 Pro komparaci byla zvolena spolková země Nordrhein-Westfalen (NRW).

6 Z ustanovení LAbfG NRW dále vyplývá, že mají obce možnost zvolit takovou konstrukci poplatků (zejména s ohledem na měřítko, na jehož základě dochází ke zpoplatnění produkce komunálních odpadů), která nejlépe odpovídá potřebám obce. Povinností obce však je, aby zvolená konstrukce poplatků vytvořila dostatečné pobídky k předcházení vzniku komunálních odpadů, třídění využitelných složek a jejich využívání. Obce jsou tedy na jedné straně nuceny vytvořit dostatečně výkonný systém tříděného sběru využitelných složek na území obce tak, aby byl tento systém občanům v maximální míře dostupný a na druhé straně zvolit takovou konstrukci poplatků, která bude občany motivovat k environmentálně šetrnému chování snižování produkce směsné frakce a zvyšování tříděného sběru využitelných složek. Současně se předpokládá, že k takovému chování budou občané motivováni pouze tehdy, pokud bude výše poplatků odpovídat reálnému podílu občana na nákladech obce. Pouze tehdy bude odpadové hospodářství každého občana standardní tržní službou s pozitivní hodnotou a pouze tehdy budou domácnosti zohledňovat výdaje na hospodaření s odpady (platba poplatků) v rámci rozhodování o výdajích z rozpočtu domácnosti (tímto předpokladem je současně splněna hlavní funkce poplatků úhrada nákladů obce). Jaké varianty konstrukce poplatků za komunální odpad v Německu můžeme identifikovat? V první řadě je nutné zdůraznit, že poplatky zohledňují rozhodování domácností o způsobech nakládání s komunálními odpady - tzn., že čím vyšší je produkce směsného komunálního odpadu a čím méně domácnost třídí, tím vyšší je poplatek a naopak. Poplatek má tak podobu variabilní platby (narozdíl od českého systému). Mezi nejvýznamnější parametry, podle kterých se určuje výše poplatku, patří: - objem či počet sběrných nádob - frekvence svozu sběrných nádob - hmotnost produkovaného komunálního odpadu Obce často volí kombinaci těchto parametrů podle místních podmínek, s cílem přizpůsobit systém potřebám občanů. V některých obcích (zejména v obcích do obyvatel) se rovněž zachovaly poplatkové systémy, které určují výši poplatku podle množství členů domácnosti, plochy pozemku či podle vlastnictví nemovitosti. Tyto systémy založené na paušální platbě však postupně nahrazují systémy, které v menší či větší míře zohledňují způsoby nakládání s komunálními odpady domácnostmi. Historické zkušenosti německých obcí však ukázaly, že konstrukce poplatků za komunální odpad založená pouze na variabilní složce,je velice náchylná na změnu nákladových podmí-

7 nek nakládání s komunálními odpady v obci. Ze statistik vyplývá, že v průměru 85 % celkových nákladů obce na zabezpečení obecního systému nakládání s komunálními odpady tvoří fixní náklady systému (náklady na vozový park, náklady na provoz zařízení na nakládání s odpady) a náklady, které obec nemůže ze své funkce nijak ovlivnit (náklady na využívání a odstraňování komunálních odpadů v zařízeních nevlastněných obcí). Jakákoli změna těchto nákladů by se proto mohla negativně odrazit na financování celého systému, a proto obce volí kompromis mezi variabilními a paušálními platbami. První část poplatku (zpravidla %) tvoří paušální část, jejímž hlavním úkolem je pokrýt fixní náklady systému a druhá část poplatku (zpravidla %) tvoří variabilní část, která motivuje producenty odpadu k environmentálně šetrnému chování (Gallenkemper a kol., 1995). Pouze 15 % celkových nákladů obce tvoří variabilní náklady, které obec může svým rozhodováním ovlivnit a racionalizovat tak výši platby hrazenou občany (jedná se např. o organizaci svozových oblastí a náklady na správu systému). I přes tento poměr nákladů jsou poplatkové systémy dostatečně motivační pro občany, kteří svým přístupem k nakládání s komunálními odpady mohou spořit prostředky vydané na hospodaření s odpady (v průměru činí roční úspora v důsledku snižování produkce směsné frakce komunálního odpadu a zvýšení třídění využitelných složek přibližně EUR na domácnost). Úspěšnost systému variabilních plateb za komunální odpad v dosahování environmentálních cílů je patrná z následující tabulky, která znázorňuje vývoj produkce jednotlivých složek komunálního odpadu v obci Detmold v letech V této obci byla zavedena platba za hmotnost vyprodukovaného směsného komunálního odpadu a bioodpadu v roce směsný komunální odpad velké nádoby o objemu l biologicky rozložitelný odpad nadměrný odpad papír obalový odpad

8 zdroj: Detmold, 2005 Z tabulky je zřejmý důsledek zavedení variabilní platby za komunální odpad na rozhodování domácností. Tam, kde byl zaveden motivační systém (možnost úspor), tam došlo ke snížení produkce jednotlivých frakcí komunálního odpadu. U podobných systémů je však často diskutována nejen motivace k environmentálně šetrnému chování, ale i k hledání nelegálních způsobů nakládání s komunálními odpady (např. tvorba černých skládek, spalování odpadu na soukromých pozemcích, ukládání odpadu do cizích nádob). Tento způsob chování některých subjektů (zejména ze sociálně slabých domácností) vyplývá ze skutečnosti, že i nelegální nakládání s komunálními odpady má za následek pokles zpoplatněné frakce a tím i pokles celkové platby za komunální odpad. Tomuto nebezpečí zneužití motivačního systému předchází některé obce intenzivními informačními kampaněmi nebo zvýhodněním sociálně slabých občanů prostřednictvím různých úlev apod. Z průzkumu mezi obcemi vyplývá, že toto chování je možné mezi občany identifikovat, ale nepřesahuje míru, ke které docházelo v systémech s paušální platbou. Nastavení plateb za komunální odpad v Německu tedy nejen respektuje povinnost úhrady nákladů obce na zabezpečení obecního systému nakládání s komunálními odpady, ale prosazuje také splnění motivační úlohy poplatků. Závěr Z provedené komparace systému plateb za komunální odpad v České republice a Německu jsou zřejmé rozdíly nejen v environmentální účinnosti tohoto nástroje na poli nakládání s komunálními odpady, ale i ve schopnosti poplatků splnit jejich primární funkci uhradit veškeré náklady, které obci vznikají v souvislosti se zabezpečením obecního systému nakládání s komunálními odpady. Z německého systému plateb za komunální odpad je patrné, že úlohou poplatků je v první řadě zajistit financování obecního systému a teprve ve druhé řadě plnit určité environmentální funkce. Poplatek ztrácí svůj význam jako nástroj politiky životního prostředí, ale stává se primárně příjmem obecního rozpočtu, který je účelově použit na financování obecního systému nakládání s komunálními odpady. I přes tuto zřejmou změnu určení poplatku však platí, že je vhodnou konstrukcí poplatku zachována i jeho motivační funkce.

9 V případě České republiky jsou platby za komunální odpad (v převážné většině obcí se jedná o místní poplatek) považovány primárně jako nástroj politiky ochrany životního prostředí. Jak je patrné ze současných zkušeností obcí v České republice, pak účinnost poplatků v plnění environmentálních cílů je značně omezená (ne-li zcela vyloučená). Současně tyto platby neplní ani svou funkci spočívající v pokrytí nákladů obce v souvislosti se správou obecního systému nakládání s komunálními odpady. I přes systémové rozdíly nakládání s komunálními odpady v České republice a Německu (různé cenové relace mezi využíváním a odstraňováním odpadu, rozdílné spotřební vzorce domácností apod.) je možná transpozice německých zkušeností na podmínky České republiky. Teprve pak je možné očekávat změnu v úloze poplatků nejen jako nástroje politiky ochrany životního prostředí, ale především jako zdroje finančních prostředků pro financování nákladů obce.

10 LITERATURA BAUMOL, W.J. (1972): On Taxation and the Control of Externalities, American Economic Review GALLENKEMPER, B. (1995): Gebührensysteme und Abfuhrrhythmen in der kommunalen Abfallwirtschaft, Erich Schmidt Verlag Slavík et al., (2004): Ekonomické modely hodnocení komplexních nákladů v odpadovém hospodářství, projekt VaV 720/2/02, MŽP JÍLKOVÁ, J. (2003): Daně, dotace a obchodovatelná povolení nástroje ochrany ovzduší a klimatu, IREAS, Praha Kommunalabgabengesetz des Landes Nordrhein-Westfalen (KAG NRW) Landesabfallgesetz des Landes Nordrhein-Westfalen (LAbfG NRW) MAGAT, W.A. (1978): Pollution Control and Technological Advance: A Dynamic Model of the Firm, Journal of Environmental Economics and Management RUTKOWSKI, S. (1998): Abfallpolitik in der Kreislaufwirtschaft, Erich Schmidt Verlag Zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů