Agenda Agenda I. Hodnocení na základě vstupních kritérií Úvod... 21

Transkript

1 Agenda 2000 Obsah: Agenda I. Hodnocení na základě vstupních kritérií Úvod Politická kritéria Hospodářská kritéria Další závazky plynoucí z členství... 7 II. Základní otázky cesty k rozšíření Úvod Zemědělství Politika soudržnosti Implementace jednotného trhu Zavádění ekologických standardů Doprava Jaderná bezpečnost Svoboda, bezpečnost a spravedlnost Hraniční spory Uplatňování pravidel Unie před nabytím členství III.Strategie rozšíření Úvod Jednání o přijetí Posílení strategie před obdobím před vstupem do unie IV. Kypr Úvod Hospodářský rozvoj Vyhlídky na politické urovnání Vztahy k Evropské unii V. Evropská konference VI. Vztahy s Tureckem VII. Závěrečná doporučení

2 I. Hodnocení na základě vstupních kritérií 0. Úvod I. HODNOCENÍ NA ZÁKLADĚ VSTUPNÍCH KRITÉRIÍ Na vyžádání Rady zpracovala Komise na jednotlivé přihlášky k členství posudky. Její hodnocení přihlíží k četným informačním zdrojům, přičemž vychází z odpovědí na dotazník, který byl jednotlivým zemím, jež se ucházejí o členství, zaslán v dubnu S každou z uchazečských zemí byly vedeny bilaterální rozhovory a každá z nich měla možnost do konce května 1997 předložit jakékoli další informace o svých přípravách na vstup. Komise dále brala v úvahu hodnocení provedená členskými státy, a to především ve vztahu k politickým kritériím členství stanoveným na kodaňském zasedání Evropské rady. Komise také použila zprávy a rezoluce Evropského parlamentu i práce různých mezinárodních organizací, nevládních organizací a jiných institucí. Komise dále posoudila pokrok, jehož bylo dosaženo v rámci bilaterálních dohod, které jsou hlavním prvkem vztahů Unie s uchazečskými zeměmi. V platnost vstoupily evropské (asociační) dohody, které pokrývají oblast hospodářské spolupráce, obchodu a politického dialogu. V případě Estonska, Lotyšska a Litvy musí být tyto dohody ratifikovány ve všech členských zemích a v případě Slovinska jde ještě o ratifikaci slovinským parlamentem. Úkol, který Komise řešila, dosud neměl obdoby. Kodaňská kritéria jsou totiž z politického a ekonomického hlediska pojata velmi široce a jdou dále než acquis communautaire Unie (například v hodnocení kapacit v oblasti správy a soudnictví). Kromě toho od posledního rozšiřování Unie došlo ke značným změnám i v samotných acquis communautaire. Acquis communautaire dnes zahrnují společnou zahraniční a bezpečnostní politiku a jednotný přístup k otázkám spravedlnosti a vnitra. Společné jsou také cíle a postupná realizace politické, hospodářské a měnové unie. Komise předkládá obraz situace v roce 1997 a uvádí, jakého pokroku dosáhly uchazečské země za poslední léta. Avšak nejen to Komise také analyzovala střednědobý výhled předpokládaného pokroku těchto zemí z hlediska plnění ekonomických kritérií a z hlediska jejich schopnosti realizovat acquis. Do hodnocení tohoto výhledu promítla Komise trendy, které v uchazečských zemích zjistila v uplatňovaných zásadách a programech postupné realizace acquis. Komise ve svém výhledu také předjímá budoucí vývoj politiky EU, především v některých konkrétních oblastech, jako jsou ekologie, společný trh a směřování k informační společnosti, ve kterých se acquis prudce rozvíjejí. Pokud jde o politická kritéria členství, Komise upozorňuje, že stávající situaci mohla hodnotit pouze na základě prvků, které mohla sama ověřit a potvrdit. Elementární otázkou hodnocení přihlášky kterékoli země ucházející se o členství v Unii je efektivní fungování demokracie. Amsterodamská smlouva má v článku F zakotvenu základní zásadu, podle níž se Unie zakládá na principech svobody, demokracie, dodržování lidských práv, základních svobod a zákonnosti. Mezivládní konference v této souvislosti rozhodla o úpravě článku O, podle něhož se dodržování článku F stává výslovnou podmínkou členství. Komise se tedy domnívá, že dodržování politických podmínek stanovených na zasedání Evropské rady v Kodani je pro uchazečské země nutnou, avšak nikoli dostačující podmínkou pro zahájení jednání o přijetí. 2

3 1. Politická kritéria Na zasedání Evropské rady v Kodani bylo stanoveno, že členství vyžaduje, aby země, která se uchází o vstup, dosáhla stability institucí zaručujících demokracii, zákonnost, zajištění lidských práv a respektování a ochrany menšin. Komise hodnotila, do jaké míry tuto podmínku členství uchazečské země plní. Přitom se nespokojila s formálním popisem politických institucí a jejich vzájemných vztahů, ale hodnotila zároveň skutečné fungování demokracie v těchto zemích. Přitom uplatnila řadu podrobných kritérií. Zkoumala, jak jsou uplatňována různá práva a svobody, včetně svobody slova, například podle úlohy politických stran, nevládních organizací a médií. Demokracie a zákonnost Od zemí, které se chtějí stát členy Unie, se očekává nejen to, že se ztotožní se zásadami demokracie a zákonnosti, ale že je také budou v každodenní praxi uplatňovat. Ústava každé z uchazečských zemí obecně zaručuje demokratické svobody, včetně politické plurality, svobody slova a svobody vyznání. Tyto země si vybudovaly demokratické instituce a nezávislé soudní a ústavní orgány, které umožňují normální fungování různých státních institucí a úřadů, pořádají svobodné a korektní volby zajišťující střídání u moci různým politickým stranám a obecně uznávají úlohu opozice. V některých uchazečských zemích se však instituce mimo normální volební cyklus nevyznačují potřebnou stabilitou, která by umožňovala správné fungování veřejných úřadů a konsolidování demokracie. Také v uplatňování zákonnosti mají všechny uchazečské země určité nedostatky, které je třeba napravit. Nemají dostatek soudců s potřebnou kvalifikací, ani dostatečné záruky jejich nezávislosti. Policejní síly jsou nedostatečně placeny a potřebují lepší výcvik a větší disciplínu. V některých případech je také zapotřebí pevnější právní základ pro autonomii místní samosprávy. Rumunsko vlastně až do voleb v roce 1996 nezažilo skutečnou změnu vlády. V politickém systému Rumunska dlouho přetrvávaly praktiky zděděné z komunistického systému, s příliš hojnými zásahy vlády do médií i do soudního systému. Změny, ke kterým došlo vzápětí po volbě nového prezidenta, kdy se zároveň změnila vládní většina, situaci v zemi velmi změnily: zlepšilo se fungování a stabilita jejích institucí. Velmi rychle byla realizována reforma tajných policejních služeb a soudního systému. Také v Bulharsku by změny, k nimž letos došlo, a reformy, které ohlásila vláda, měly zemi umožnit dosáhnout rozhodujícího pokroku ve smyslu posílení demokracie a zákonnosti a vyšší stability institucí. Na Slovensku existuje rozpor mezi tím, co je psáno v ústavních textech, a tím, co se děje v politické praxi. Komise je znepokojena, že zákonnost a demokracie zde ještě nejsou dostatečně hluboko zakořeněny. Země potřebuje větší otevřenost vůči názorům opozice. Její státní instituce by měly lépe fungovat a role těchto institucí v rámci ústavního pořádku by měly být respektovány. Demokracii nelze považovat za stabilní, jestliže sama vláda může zpochybňovat práva a povinnosti příslušející takovým institucím, jaké představuje prezident, ústavní soud a ústřední komise pro referendum, a jestliže není přijímána legitimní úloha opozice v parlamentních výborech. Zmaření referenda o členství v NATO a přímé volbě prezidenta (v květnu 1997), neúspěšné pokusy vlády reformovat trestní zákoník ve smyslu omezení svobody slova, snahy blokovat vyšetřování činnosti tajných služeb a různé formy nátlaku, který vláda vyvíjí vůči kulturním institucím a jejich funkcionářům, to vše jsou symptomy nestability institucí v zemi. Lidská práva Dodržování základních lidských práv je ve většině uchazečských zemí v zásadě garantováno. Všechny tyto země přistoupily ke Konvenci Rady Evropy o ochraně lidských 3

4 práv a základních svobod a k Protokolu umožňujícímu občanům obracet se svými případy na Evropský soud lidských práv. Rumunsko po komunistickém režimu zdědilo systém, v jehož rámci bylo mnoho dětí umisťováno do státních zařízení za podmínek, které odporují konvencím o právech dětí. To se týká více než sta tisíce sirotků. Původní legislativní úprava z roku 1972 však byla zrušena a byl položen základ pro reformy vycházející ze zásad přímé podpory rodin. Svoboda slova a svoboda sdružování je ve všech uchazečských zemích zaručena, ale v některých případech je třeba posílit nezávislost rozhlasu a televize. Respektování menšin V mnohých uchazečských zemích žijí menšiny, jejichž uspokojivá integrace do společnosti je podmínkou stability demokracie. Menšiny tvoří 44 % obyvatelstva Lotyšska (kde j e 34 % Rusů), 3 8 % obyvatel v Estonsku (30 % Rusů), 20 % v Litvě (9 % Rusů, 7 % Poláků), 18 % na Slovensku (11 % Maďarů, 5 % Romů), 14 % v Bulharsku (9 % Turků, 5 % Romů) a 13 % v Rumunsku (8 % Maďarů, 4 % Romů). Rada Evropy přijala řadu textů, podle nichž se má řídit ochrana národnostních menšin. Jde především o Rámcovou konvenci o ochraně národnostních menšin a dále o doporučení 1201, přijaté Parlamentním shromážděním Rady Evropy v roce Uvedené doporučení 1201 sice není závazné, ale zdůrazňuje se v něm nutnost dodržování kolektivních práv. Rámcová konvence na druhé straně zajišťuje individuální práva osob patřících k menšinovým skupinám. Bulharsko Rámcovou dohodu dosud nepodepsalo. Česká republika, Lotyšsko, Litva, Polsko a Slovinsko patří k zemím, které ji dosud neratifikovaly. V Rumunsku maďarskou menšinu zastupuje v Parlamentu 25 poslanců a 11 senátorů. Navíc má tato menšina dva ministry. Je také zastoupena v orgánech na místní úrovni a těší se právu na vzdělání v maďarštině na primární a sekundární úrovni školského systému a právu používat svůj jazyk při jednání se správními a soudními orgány. Na Slovensku se tato práva v zásadě uznávají, ale maďarská menšina se při jejich uplatňování setkává s celou řadou problémů. Byl přijat zákon o státním jazyku a na druhé straně chybí zákon o používání menšinových jazyků z hlediska maďarské menšiny tato situace zpochybňuje možnost uplatňování některých jejích práv. Určité události z poslední doby, kdy došlo ke škrtům v kulturních subvencích a ke změnám ve správním členění země, jsou důvodem k obavám. V Lotyšsku tvoří 28 % obyvatelstva lidé bez lotyšské státní příslušnosti a v Estonsku je těchto osob 25 %. Nic nenasvědčuje tomu, že by tyto menšiny byly diskriminovány, až na to, že v Lotyšsku mají určité problémy s přístupem k některým povoláním. Proces naturalizace osob bez státní příslušnosti je však v obou těchto zemích pomalý a měl by se v zájmu náležité integrace těchto osob do společnosti urychlit. S výjimkou situace romské menšiny ve většině uchazečských zemí, která je důvodem ke znepokojení, je integrace menšin do příslušné společnosti všeobecně uspokojivá. Zůstanou-li problémy menšin neřešeny, mohou negativně ovlivnit stabilitu demokracie, nebo mohou vést ke sporům se sousedními zeměmi. Je proto zájmem Unie i uchazečských zemí, aby před dokončením přijímacího procesu bylo dosaženo uspokojivého pokroku v integraci menšinových populací, k čemuž je třeba využít veškerých možností a příležitostí, které se v této souvislosti nabízejí. Závěr Ač je v řadě zemí dosud zapotřebí v praktickém uplatňování demokracie a ochrany menšin postoupit dále, existuje pouze jeden uchazečský stát Slovensko který nesplňuje politická kritéria stanovená na zasedání Evropské rady v Kodani. 4

5 2. Hospodářská kritéria Na zasedání Evropské rady v Kodani bylo stanoveno, že z hlediska hospodářských kritérií členství vyžaduje existenci fungujícího tržního hospodářství a schopnost odolávat konkurenčním tlakům a tržním silám v rámci Unie. Uchazečské země značně pokročily ve svém přechodu k tržnímu hospodářství, včetně privatizace a liberalizace, i když z hlediska hospodářské situace mezi nimi existují značné rozdíly. Pro všechny z nich byl velkým počátečním šokem rozpad RVHP (bývalého obchodního bloku komunistických zemí) a nástup tržních reforem. Některým z nich navíc ztěžovala situaci značná počáteční nerovnováha. Jiné zdědily poměrně stabilní podmínky a vyšší životní úroveň. Navíc polovina uchazečských zemí musela vytvářet nové státní instituce a zároveň provádět zásadní přestavbu své ekonomiky. Hospodářská reforma měla v různých zemích rozdílný průběh. V některých zemích měla reforma širokou podporu a přijatá politika zůstávala poměrně konstantní i po změně vlád. I když však většina uchazečských zemí v posledních letech značně pokročila (často při vysokém tempu růstu), některé z nich se nadále nacházejí v křehkých hospodářských podmínkách. Některé se uchylují k opětnému zavádění administrativních forem řízení, například u cen a dovozu. Průměrná výše hrubého domácího produktu na jednoho obyvatele uchazečských zemí dosahuje přibližně jedné třetiny HDP v Unii. Některé uchazečské země přičemž se vůbec nemusí vždy jednat o země s nejnižšími příjmy na jednoho obyvatele dosahují v posledních letech ročního přírůstku HDP ve výši 5 7 %, zatímco ostatní z nejrůznějších příčin zůstávají pozadu. Některé vykazují pozoruhodnou stabilitu cen a mají blízko k rozpočtové rovnováze, jiné v důsledku rozsáhlých dovozů investičního zařízení i spotřebního zboží trpí vysokým nebo rostoucím obchodním deficitem. Strukturální reforma musí ještě ujít dlouhou cestu, zejména v bankovnictví a finančnictví a v oblasti sociálního zabezpečení. Většina uchazečů potřebuje provést restrukturalizaci státních průmyslových podniků, které v jejich ekonomikách dominují a ze sociálních i ekonomických důvodů je lze jen stěží reformovat. Žádná z uchazečských zemí v současné době nesplňuje beze zbytku ekonomické podmínky stanovené na kodaňském zasedání Rady. U některých však lze předpokládat, že by splnění těchto podmínek mohly dosáhnout v příštích několika letech. Existence fungujícího tržního hospodářství Prvním ekonomickým kritériem podle podmínek stanovených v Kodani je existence fungující tržní ekonomiky. K tomu je zapotřebí splnění řady podmínek, které jsou v jednotlivých posudcích analyzovány. Jde o tyto podmínky: rovnováhy mezi poptávkou a nabídkou musí být dosaženo volnou hrou tržních sil; ceny i obchod jsou liberalizovány; vstup na trh (zakládání nových firem) i odchod z trhu (bankroty) nejsou omezeny,významnějšími bariérami; existující právní systém, včetně úpravy vlastnických práv; uplatňování zákonů a smluv se lze domoci cestou práva; bylo dosaženo makroekonomické stability, včetně odpovídající stability cen, trvale udržitelných veřejných financí a účtů finančních vztahů se zahraničím; existující široká shoda v názorech na zásady ekonomické politiky; finanční sektor je dostatečně rozvinutý a je schopen směrovat úspory do produktivních investic. V posudcích se jednotlivé uchazečské země hodnotí podle výše uvedených podmínek. Komise shledala, že pět uchazečů (Česká republika, Estonsko, Maďarsko, Polsko a Slovinsko) lze považovat za země s fungující tržní ekonomiku, i když ve všech jmenovaných zemích se musí některé důležité prvky, např. kapitálové trhy, dále 5

6 rozvinout a vyzrát. Šestý uchazeč (Slovensko) má z hlediska legislativy a systémových prvků ke splnění požadovaných podmínek velmi blízko, ale v praktické realizaci mu chybí potřebná průhlednost. Ostatní uchazeči dosáhli (především v poslední době) značného pokroku a měli by být schopni první ekonomické kritérium splnit na začátku příštího století. V těchto zemích by dnes mělo jít především o posílení právních a institucionálních reforem, v některých případech také o odvrácení rizika možné další makroekonomické nestability. Schopnost odolávat konkurenčním tlakům a tržním silám v Unii Druhým ekonomickým kritériem je schopnost odolávat konkurenčním tlakům a tržním silám v Unii. K tomu budou uchazečské země muset splňovat určitou minimální požadovanou úroveň konkurenceschopnosti v rozhodujících částech svých ekonomik. Potřebné hodnocení je zde obtížnější než v případě prvního kritéria. Na jedné straně bude třeba uplatnit komplexní pohled a vzít v úvahu celou řadu faktorů. Na druhé straně je pak třeba provést hodnocení budoucího vývoje. Hlavní otázkou je, zda budou firmy v jednotlivých zemích mít na potřebné přizpůsobení dostatečnou kapacitu a zda celkové prostředí v těchto zemích další přizpůsobení podpoří. K prvkům, které je v této souvislosti nutno vzít v úvahu, patří: existence fungující tržní ekonomiky s dostatečným stupněm makroekonomické stability, kdy hospodářské subjekty budou moci přijímat rozhodnutí v atmosféře stability a předvídatelnosti; dostačující lidský a fyzický kapitál, který má být k dispozici při odpovídajících nákladech, včetně infrastruktury (energetika, telekomunikace, doprava atd.), školství a výzkumu a včetně potenciálu pro budoucí vývoj v této oblasti; rozsah ovlivnění konkurenceschopnosti politikou vlády a legislativními opatřeními s uplatněním obchodní politiky, politiky podpory konkurence, státní pomoci, podpory malého a středního podnikání atd.; stupeň a rychlost obchodní integrace, které ta která země s Unií dosáhne ještě před jejím rozšířením. To se týká jak objemů, tak povahy zboží, s nímž uchazečské země již dnes obchodují s členskými státy Unie; podíl drobných firem tento faktor je důležitý jednak proto, že malé firmy mívají ze snazšího přístupu na trhy větší prospěch, jednak proto, že převaha velkých firem může znamenat větší neochotu k přizpůsobení. Analýza názorů, kterou provedly příslušné složky zajišťující pro Komisi služby, podává následující celkový obraz: obchodní integrace ve většině zemí a přímé zahraniční investice v některých zemích zaznamenaly značný rozvoj. V některých uchazečských zemích však nastal odklon od počáteční liberalizace obchodu, a to především z makroekonomických důvodů; fungování kapitálových trhů a uplatňování pravidel konkurence se všude zlepšuje, avšak všeobecně je třeba říci, že dosud zdaleka není uspokojivé; stav infrastruktury zůstává slabý; úroveň mezd je stále o dost nižší než v Unii; privatizace v jednotlivých zemích pokročila různě a celý proces je třeba dokončit. Velké obtíže při hodnoceni uchazečských zemí podle druhého kritéria souvisejí se zaměřením tohoto hodnocení do budoucnosti. I když se jednotlivé uchazečské země zahraničnímu obchodu značně otevřely, bude pro ně vstup do jednotného trhu (včetně harmonizace DPH, zadávání státních zakázek bez ohledu na zemi původu nabízejích, pojištění v bankovnictví atd.) znamenat směrem k integraci krok mnohem delší. Především budou muset být schopny vyrábět produkty splňující evropské technické požadavky; v této oblasti sehraje významnou úlohu přijetí acquis, vytvoření potřebných institucionálních struktur, jejichž fungování bude třeba rozběhnout, a odpovídající normalizační činnost. Z toho všeho vyplývá, že bude velmi obtížné předvídat, jak si jednotlivé země při plnění druhého kritéria povedou. Základní metodou přípravy i 6

7 přibližným měřítkem připravenosti jednotlivých zemí zatím zůstane další postup a pokrok v realizaci opatření uvedených v Bílé knize o jednotném trhu z r Při podpoře domácích politických snah jednotlivých uchazečských zemí se bude nadále vyžadovat i podpora zvenčí ze strany Phare a mezinárodních finančních institucí. Po vstupu do Unie zde převezmou vůdčí úlohu strukturální fondy. Vědoma si obtíží, s nimiž jsou spojeny veškeré odhady tohoto druhu, shledává Komise, že dvě z uchazečských zemí (Maďarsko a Polsko) by měly dosáhnout splnění druhého kritéria ve střednědobém výhledu, samozřejmě pod podmínkou, že budou pokračovat v dosavadním kursu. Tři další země (Česká republika, Slovensko a Slovinsko) by měly být ve stejné pozici, pokud zesílí své úsilí a vyhnou se zvratům v dosavadní politice. Estonsko svoji ekonomiku značně zmodernizovalo a radikálně liberalizovalo, čímž se dostalo těsně za posledně jmenovanou skupinu; obavu však vzbuzuje jeho vnější nerovnováha. Lotyšsko, Litva a Rumunsko v poslední době značně pokročily, ale jejich snahy se budou muset dále konsolidovat. Bulharsko se zbavuje obtížného dědictví minulosti v poslední době dosáhlo značného pokroku a směřuje k tomu, aby se v příštím desetiletí připojilo k ostatním. Závěr Z hlediska prvních dvou kritérií posuzovaných společně pokročily Maďarsko a Polsko nejdále a Česká republika a Slovinsko nejsou za nimi příliš pozadu. Estonsko splňuje první kritérium, ale musí ještě postoupit dále směrem k plnění druhého kritéria, totiž k dosažení schopnosti odolat konkurenčním tlakům. Slovensko splňuje druhé kritérium, ale nelze je považovat za plně fungující tržní ekonomiku. 3. Další závazky plynoucí z členství Na svém zasedání v Kodani dospěla Evropská rada k závěru, že členství vyžaduje schopnost převzít závazky vyplývající z členství, včetně plnění cílů politické, hospodářské a měnové unie." Cíle politické, hospodářské a měnové unie Země střední a východní Evropy ve svých přihláškách ke členství v Unii přijaly cíle Smlouvy o Evropské unii, k nimž patří i politická, hospodářská a měnová unie. Pokud jde o společnou zahraniční a bezpečnostní politiku, prokázaly uchazečské země svým politickým dialogem i konkrétními činy svou vůli přispět k efektivnímu fungování Unie. Podle hodnocení, které Komise vyjadřuje ve svých posudcích, by uchazečské země mohly být schopny těmto závazkům plynoucím z členství dostát. Pokud jde o cíl hospodářské a měnové unie, je nepravděpodobné, že by uchazečské země byly schopny se připojit k oblasti eura hned po svém přijetí. Než budou schopny udržet makroekonomickou stabilitu i v dlouhodobé perspektivě, bude třeba, aby dosáhly dalšího pokroku v uplatňování strukturálních reforem. Nové členské státy však budou muset přijmout acquis fáze 2 evropské měnové unie. Znamená to nezávislost centrální banky, koordinaci hospodářské politiky (národní konvergenční programy, multilaterální dohled, postupy pro řešení nepřiměřeného deficitu,...) a plnění příslušných ustanovení Paktu stability a růstu. Nové členské země se vyvarují financování jakýchkoli schodků ve veřejném sektoru ze zdrojů centrální banky a také veškerých výsad státních orgánů z hlediska přístupu k finančním institucím. Nové členské země dokončí liberalizaci pohybu kapitálu. Předpokládá se, že se budou podílet na mechanismech zajišťujících směnné kursy a vyvarují se nepřiměřených změn těchto kursů. Přijetí acquis Přijetí a následné uplatňování acquis po vstupu do Unie je pro jednotlivé uchazečské země náročným úkolem. K realizaci tohoto úkolu bude zapotřebí značného dalšího úsilí. Náročnost tohoto úkolu je nyní mnohem větší, než byla při předcházejících kolech 7

8 rozšíření Unie. Při posledním rozšíření tehdejší noví členové, jako účastníci evropského hospodářského prostoru s vysoce rozvinutými ekonomikami, již předem převzali podstatnou část acquis. U nynějších uchazečů tomu tak není. Navíc se mezitím celá legislativa Společenství značně rozšířila. Některé zásady a postupy, které byly v tehdejším Společenství rozvinuty jen v omezeném rozsahu, se do dnešní doby rozvinuly do impozantního objemu různých principů a závazků. Vznikly nové závazky ve vztahu k jednotnému trhu, společné zahraniční a bezpečnostní politice, evropské měnové unii, k otázkám spravedlnosti a vnitra. Tak jako při minulých kolech rozšíření Evropská rada zcela vyloučila každou myšlenku na přijetí acquis jen z části. Z hlediska připravovaného budoucího rozšíření stojí za to uvést připomínku Komise k otázce částečného přijetí acquis, kterou vyslovila v souvislosti s přistoupením Španělska a Portugalska: Částečné přijetí acquis bez vyřešení zásadního problému tedy pouze s oddálením tohoto řešení by mohlo vést k novým potížím, které by byly ještě závažnější. Dostane-li se té či oné straně takové výjimky, je jasné, že se to neobejde bez kompenzací. Postupně by se rozběhl proces, který by vedl i k překročení zásady, podle níž lze integraci postupně řešit přechodnými opatřeními. Tím by došlo k oslabení acquis jako celku. Navíc by vznikl problém, jak mají příslušné instituce rozhodovat o politických zásadách, které by už nebyly společné. Schopnost převzít závazky spojené s členstvím, k nimž patří i celá řada zásad a opatření tvořících acquis Unie, lze do jisté míry posuzovat na základě dosavadního průběhu přejímání již existujících závazků v uchazečských zemích. Za prvé lze na potenciální schopnost uplatňovat acquis v těchto zemích usuzovat z toho, jak si vedou při plnění závazků Evropské dohody nebo dalších smluvních ujednání s Unií, například v oblasti obchodní politiky a ve sbližování zákonů. Ve většině případů však jde o dohody, které nestanoví přesné cíle uvádějí pouze, že se země budou snažit, aby se jejich legislativa postupně stávala kompatibilní se zákony Unie. Existuj í však konkrétní ustanovení o pravidlech poskytování státní podpory a o pravidlech konkurence. Za druhé se v Bílé knize o jednotném trhu z r stanoví hlavní prvky acquis, které je třeba přijmout v jednotlivých sektorech. Žádný z uchazečů však dosud nedokázal transponovat větší část zákonů Společenství týkajících se jednotného trhu do své národní legislativy. V této oblasti je třeba ještě před přijetím do Unie vynaložit velké úsilí, které bude realizováno podle přesného časového rozvrhu a s uplatněním monitorovacího postupu. Za třetí existují acquis v oblastech, které Bílá kniha neřeší, nebo je pokrývá jen částečně. Sem patří celá řada důležitých oblastí činnosti Unie, jako jsou zemědělství, ekologie, energetika, doprava a sociální politika. Postupné přijímání acquis v uvedených oblastech v tomto třífázovém rámci je záležitostí, kterou musí uchazečské země v co největším rozsahu dořešit ještě před přistoupením. Pokrok, jehož zde zatím dosáhly, je nevyrovnaný, posuzujeme-li jej podle trendů sledovaných u následujících ukazatelů, jimiž se Komise ve svých posudcích zabývala: a) Závazky stanovené v Evropské smlouvě, zvláště ty, které se týkají práva občanů žít a podnikat v jiných zemích, zacházení s cizinci jako s vlastními občany, volného oběhu zboží, duševního vlastnictví a státních zakázek bez ohledu na zemi původu. b) Pokrok, jehož uchazečské země dosáhly z hlediska přejímání a efektivního uplatňování opatření stanovených v Bílé knize, především hlavní direktivy k jednotnému trhu ve vztahu k daním, státním zakázkám a bankovnictví. c) Postupné přejímání a uplatňování ostatních částí acquis. Zde se situace mezi jednotlivými zeměmi značně liší. Ve většině uchazečských zemí bude nutno provést 8

9 významné a dalekosáhlé úpravy, které se budou týkat oblastí ekologie, energetiky, zemědělství, průmyslu, telekomunikací, dopravy, sociálních věcí, celní správy a záležitostí spravedlnosti a vnitra. Hodnocení v těchto oblastech je proto obezřetnější než v jiných oblastech. Z toho lze pro jednotlivé země (v pořadí jejich přihlášek) vyvodit následující závěry: Maďarsko dosahuje značného pokroku z hlediska všech tří uvedených hlavních kritérií. Z toho vyplývá, že by Maďarsko mělo být ve střednědobém výhledu schopno přijmout hlavní části acquis. Pokročit je třeba hlavně v oblasti ekologie, cel, kontroly a energetiky. Polsko, ač se řídí komplexní strategií, se z hlediska plnění (a) dostalo do problémů (obchodní spory), avšak z hlediska (b) vykazuje uspokojivé výsledky; pokud jde o (c), je třeba zintenzivnit dosavadní úsilí v oblastech, kde postup zatím stagnuje (např. zemědělství, ekologie a doprava); jestliže Polsko v těchto oblastech své úsilí zintenzivní, mělo by být schopno ve střednědobém výhledu přijmout hlavní část acquis. Rumunsko sice vyvíjí velké úsilí z hlediska(a), avšak dosud nerealizovalo klíčové části (b) a (c) a nebude ve střednědobém výhledu schopno převzít hlavní část acquis. Slovensko značně pokročilo z hlediska (b) a (c), avšak má dosud určité problémy ve vztahu k (a). Jestliže Slovensko posílí svoje dosavadní snahy, mělo by být schopno ve střednědobém výhledu přijmout hlavní část acquis, i když je třeba některé úseky ještě dále dopracovat například oblast ekologie. Lotyšsko sice předjímá důležité závazky v souvislosti s Evropskými dohodami, avšak má-li být ve střednědobé perspektivě schopno přijmout hlavní část acquis, musí ještě velmi podstatnou měrou pokročit ve vztahu k (b) a (c). Estonsko sice předjímá důležité závazky v souvislosti s Evropskými dohodami, avšak má-li být ve střednědobé perspektivě schopno přijmout hlavní část acquis, musí ještě podstatnou měrou pokročit ve vztahu k (b) a (c). Litva sice předjímá důležité závazky v souvislosti s Evropskými dohodami, avšak má-li být ve střednědobé perspektivě schopno přijmout hlavní část acquis, musí ještě velmi podstatnou měrou pokročit ve vztahu k (b) a (c). Bulharsko dosáhlo uspokojivého pokroku z hlediska (a), nikoli však z hlediska (b) a (c) a nebude ve střednědobém výhledu schopno přijmout hlavní část acquis. Česká republika se dostala do problémů ve vztahu k (a), ale dosahuje uspokojivého pokroku ve vztahu k (b); pokud jde o (c), je třeba pokračovat v současných snahách. Bude-li Česká republika ve vztahu k (c) takto pokračovat, měla by být ve střednědobém výhledu schopna přijmout hlavní část acquis. Zvláště intenzivního úsilí je třeba v oblasti zemědělství, ekologie a energetiky. Slovinsko podepsalo a ratifikovalo Evropské dohody poněkud opožděně, a je proto značně pozadu z hlediska (a). Ani z hlediska (b) a (c) není stav uspokojivý a nebyl zatím vypracován žádný celostátní program realizace acquis. Slovinsko musí na přijetí acquis velmi intenzivně pracovat; to se týká i problematiky jednotného trhu (nepřímé daně). Předpoklady k přijetí acquis z hlediska správy a soudnictví Předpoklady uchazečských zemí z hlediska správy a soudnictví mají zásadní význam pro přijetí, uplatňování a prosazování acquis a pro efektivní využití finanční podpory především ze strukturálních fondů. Nezbytné je zapracovat zákony Unie do národní legislativy jednotlivých zemí. To však ke správnému uplatňování těchto zákonů nestačí. Neméně důležitá proto bude modernizace správy v jednotlivých uchazečských zemích tak, aby tato správa byla schopna acquis uplatňovat a prosazovat. V mnoha případech bude zapotřebí vybudovat nové správní struktury a zajistit náležitě vyškolené a placené správní pracovníky. Systémy soudnictví jednotlivých uchazečských zemí musí být schopny zajistit uplatňování zákonů. To si vyžádá přeškolení a v některých případech výměnu soudců s cílem zajistit efektivní fungování soudů v případech, pro které budou platit zákony Společenství. Je důležité, aby soudy v nynějších uchazečských zemích byly schopny po vstupu do Unie uplatňovat právní řád Společenství, například nadřazenost 9

10 nad národními zákony nebo přímou účinnost některých zákonů. Důležité také je, aby tyto soudy měly dostatečný počet soudců ovládajících zákony Společenství, kteří budou schopni uplatnit postup při předběžném rozhodnutí podle článku 177 a zajistit účinnou spolupráci se Soudním dvorem Evropských společenství. V mnoha případech však uchazečské země dosud nemají struktury, jichž je zapotřebí k uplatňování nových ustanovení, která se týkají například ekologické a technické inspekce, bankovního dohledu, veřejných účtů a statistiky. Rozšířen je také problém korupce, který dnes řeší vlády většiny uchazečských zemí. V každém posudku jsou uvedeny orgány státní správy a kontrolní orgány, s příslušným počtem pracovníků odpovědných za uplatňování acquis. Celková situace vede ke značným obavám. Dosavadní snahy však již přinášejí výsledky v Maďarsku, Polsku, Estonsku, Litvě a v České republice. Každá uchazečská země by měla být požádána, aby v rámci strategie před vstupem do Unie zavedla časový rozvrh, podle něhož bude za pomoci Phare posilovat jednotlivé instituce, správní orgány a systémy soudnictví, které budou odpovídat za uplatňování acquis. Školení zaměřené na tyto účely patří ke dvěma hlavním prioritám Phare. 30 % zdrojů Phare by mohlo být v rámci programů vytváření partnerských dvojic využito na financování výměn a dlouhodobých stáží expertů z členských zemí v zemích, které se ucházejí o členství. Školení specialistů na uplatňování acquis Unie by mělo být doprovázeno opatřeními, která zajistí setrvání takto vyškolených pracovníků ve státních službách po určitý počet let. Závěr S uvážením hlavních trendů v uchazečských zemích je možno říci, že dojde-li k posílení stávajících snah, měly by Maďarsko, Polsko a Česká republika být ve střednědobém výhledu schopny převzít větší část acquis a založit administrativní struktury na její aplikaci. Slovensko, Estonsko, Lotyšsko, Litva a Slovinsko budou toho schopny pouze tehdy, jestliže svoje úsilí podstatnou měrou zintenzivní a v takto zintenzivněném úsilí vytrvají. 10

11 II. Základní otázky cesty k rozšíření 0. Úvod II. ZÁKLADNÍ OTÁZKY CESTY K ROZŠÍŘENÍ (STUDIE DOPADŮ) Na essenském zasedání Evropské rady byla Komise požádána, aby provedla detailní analýzu vlivů rozšíření v kontextu stávající politiky Unie a jejího budoucího vývoje. Komise zpracovala předběžnou zprávu pro madridské zasedání Rady. Ve zprávě upozornila na výhody rozšíření z hlediska posílení míru a bezpečnosti a z hlediska hospodářského růstu a rozvoje v celé Evropě. Zároveň upozornila na některé oblasti, ve kterých bude mít rozšíření na politiku Unie značný vliv. Na žádost Rady se provedená analýza hloubkově zabývala především problematikou společné zemědělské politiky a otázkami strukturální politiky. Výsledek provedených prací (viz COM 2000, svazek II) potvrzuje, že rozšíření Unie až na 25 zemí se 457 miliony obyvatel přinese při splnění určitých podmínek značné politické a hospodářské výhody a podpoří politiku Unie. Rozšíření však zároveň do Unie vnese větší míru různorodosti a vzniknou některé problémy, které vyplynou z nutného odvětvového a regionálního přizpůsobování. Pokud nebudou provedeny odpovídající přípravy, může tím dojít k omezení přínosů rozšíření a další vývoj acquis se tím ztíží. Je nezbytné beze zbytku využít veškerého času, který skýtá doba před přijetím uchazečských zemí do Unie. V průběhu této doby musí tyto země provést veškeré potřebné přípravy. To si vyžádá značné investice do oblastí ekologie, dopravy, energetiky, restrukturalizace průmyslu, zemědělské infrastruktury a venkovských společenství. Potřebné finanční prostředky budou muset pocházet z veřejných i soukromých zdrojů samotných uchazečských zemí, ze zdrojů Unie a od jiných poskytovatelů zahraničního kapitálu. Úroveň v sociální sféře uchazečských zemí je v průměru nízká, což se týká především oblasti veřejného zdravotnictví, nezaměstnanosti a bezpečnosti a ochrany zdraví při práci. Příliš pomalé přizpůsobování úrovně v těchto zemích může podkopat unitární charakter acquis a mohlo by vést i k deformacím ve fungování jednotného trhu. V posílené strategii pro období před přijetím bude proto třeba pamatovat na podporu procesu přizpůsobování. 1. Zemědělství Ve většině uchazečských zemí v současné době existují značné rozdíly v cenách hlavních zemědělských komodit (ve smyslu nižších cen než v EU). V rostlinné výrobě se tento rozdíl pohybuje mezi % u obilovin, olejnatých semen a bílkovinných plodin a % u cukrovky (u cukru je však rozdíl o něco menší). V živočišné výrobě se rozdíly pohybují od % u mléka a mléčných výrobků do % u hovězího masa. U mas vyráběných zkrmováním obilovin (vepřové maso a drůbež) jsou rozdíly relativně menší. Velké rozdíly lze pozorovat u některých druhů ovoce a zeleniny (například až 80 % u rajčat). S růstem cen výrobků v těchto zemích lze počítat v období od nynějška do poloviny příštího období finančních výhledů. Zmíněné cenové rozdíly oproti cenám v EU se tím poněkud sníží, avšak zcela odstraněny nebudou. Jestliže budou provedeny navrhované reformy, mohou být rozdíly v cenách obilovin a hovězího masa v uvedeném období z větší části odstraněny. Ve střednědobém výhledu je možno nadále počítat s 20 30procentními cenovými rozdíly u cukru a mléčných výrobků a u některých druhů ovoce a zeleniny. Okamžité cenové narovnání (tj. úplné zapojení do 11

12 společné zemědělské politiky od prvního dne) by pro cukrovarnictví a mlékárenství těchto zemí znamenalo značný nárůst cen surovin, přičemž by tyto cukrovary a mlékárny byly zároveň vystaveny konkurenčnímu tlaku jednotného trhu. Zavedení kvót by odporovalo trendu zvyšování výroby cukrovky a mléka pod vlivem vyšších cen výrobců. Postižena by pravděpodobně byla domácí poptávka, takže by se v těchto zemích nahromadily přebytky cukrovarnických a mléčných výrobků. U některých druhů ovoce a zeleniny by okamžité zapojení do společné zemědělské politiky vyvolalo na trhu nerovnováhu. V uchazečských zemích s relativně velkou průměrnou výměrou farem (především u hospodářství na orné půdě) by zemědělská prvovýroba při integraci do trhu v rámci společné zemědělské politiky a do systému cenové politiky Unie neměla mnoho problémů. V živočišné výrobě však integrace potrvá déle, protože jde o oblast, kde je zapotřebí investic a kde se musí provést restrukturalizace a reorganizace řízení. V některých uchazečských zemích jsou zemědělské struktury slabší, protože tamní hospodářství mají mnohem menší průměrnou výměru. Ve zpracovatelských sektorech, včetně první fáze zpracování, je třeba ve všech uchazečských zemích provést rozsáhlou restrukturalizaci a modernizaci, i když některé země, kde jsou tato odvětví silněji zainvestována ze zahraničí, jsou z tohoto hlediska poněkud rozvinutější než jiné. Předpokládá se, že potravinářský průmysl uchazečských zemí střední a východní Evropy bude po vstupu do jednotného trhu vystaven velkému tlaku na změny a úpravy tento tlak se bude projevovat především v těch odvětvích, kde dojde k nárůstu cen surovin a v těch zemích, které mají slabou prvovýrobu. Vzhledem ke slabosti zemědělství a potravinářského průmyslu a vzhledem k předpokládaným cenovým rozdílům bude třeba u většiny uchazečských zemí počítat s určitou přechodnou dobou, která bude v různých zemích mít různou délku. Toto přechodné období by mělo v žádoucím rozsahu zmírnit náraz cenových úprav a mělo by zpracovatelský průmysl uchazečských zemí po určitou dobu chránit před nadměrnou konkurencí. Každopádně by nemělo být třeba v tomto období zajišťovat přímou podporu příjmů, tak jako tomu bylo po reformě společné zemědělské politiky v roce Na druhé straně by uchazečským zemím měla být poskytována pomoc na rozvoj zemědělských a potravinářských struktur, aby se tyto země mohly připravit na plnou integraci do společného zemědělského trhu. 2. Politika soudržnosti Z průběžného prosazování hospodářské a sociální soudržnosti, tak jak vyplývá z první části této zprávy, lze vyvodit, že nové členské státy budou po přistoupení v rostoucí míře a v závislosti na své absorpční kapacitě těžit ze společného financování v rámci strukturální politiky Unie. Ke konci následujícího období finančních výhledů (léta ) se tak může stát, že finanční převody v rámci strukturální politiky budou srovnatelné s převody prostředků do vývojově zaostávajících členských zemí. Je nanejvýš nutné seznámit uchazečské země se zásadami a postupy strukturální politiky, a ještě před získáním členství je tak připravit na postupné zavádění strukturální politiky Unie. S tímto cílem z kontextu zdokonalené strategie pro období před vstupem do Unie by uchazečské země v zájmu efektivní přípravy měly mít možnost těžit z pomoci jim poskytované ještě před přijetím do Unie. Je třeba zdůraznit, že vysoká úroveň společného financování z Fondu soudržnosti (85 %) by měla umožnit již od okamžiku přistoupení k Unii bude-li existovat konvergenční program financovat důležité projekty v oblastech ekologie a transevropských dopravních sítí, které mají podstatný význam pro integraci nových zemí do Unie. 12

13 3. Implementace jednotného trhu Plně funkční jednotný trh má pro nové členské státy podstatný význam, protože zajišťuje potenciál růstu a nabízí pracovní místa. Odtud pramení význam uplatňování všech bodů Bílé knihy týkajících se jednotného trhu již před přijetím do Unie, k čemuž by měl sloužit určitý konkrétní postup. Pouze tak si lze představit plnou realizaci jednotného trhu bez hraničních kontrol. Případné potíže, týkající se obchodu zemědělskými výrobky nebo volného pohybu pracovníků a vůbec volného pohybu osob, by neměly uchazečským zemím bránit v plné realizaci opatření předpokládaných v Bílé knize, která se týkají zrušení hraničních kontrol. 4. Zavádění ekologických standardů Řešení problematiky životního prostředí je jedním z nejnáročnějších úkolů rozšíření. Přijetí ekologických pravidel a standardů je sice nezbytné, ale na druhé straně nelze u žádné z uchazečských zemí předpokládat, že při svých stávajících problémech a při potřebě masivních investic bude v dohledné budoucnosti schopna zcela dostát požadavkům acquis. V uchazečských zemích jsou ekologické problémy mnohem výraznější než v členských zemích Unie. Přetrvávání velkého rozdílu v úrovni ochrany životního prostředí mezi stávajícími členy a novými členy může pokřivit funkci jednotného trhu a může vést i k ochranářským reakcím. Tato situace by mohla negativně ovlivnit schopnost Unie rozvíjet společnou ekologickou politiku. Efektivní plnění ekologických standardů Unie si v deseti uchazečských zemích vyžádá nejen významná opatření v oblasti legislativy a správy, ale také masivní investice. Tyto investice by svým rozsahem byly pro jednotlivé státní rozpočty nerealizovatelné, a to i v dlouhodobé perspektivě. Unie nebude schopna do doby přijetí nových členů potřebné chybějící prostředky uhradit. Přitom však platí, že investice podmiňující přijetí acquis jsou jednou z priorit posílené strategie pro období do přijetí a tvoří základ pro změnu orientace PHARE. Z této zdánlivé slepé uličky se lze dostat dvojí cestou: V partnerství s Unií je třeba v jednotlivých zemích vypracovat efektivní dlouhodobé strategie pro postupné vyrovnání v oblasti ekologie a tyto strategie by se měly začít realizovat už v období před získáním členství. Především jde o řešení problematiky znečišťování vody a ovzduší. V těchto strategiích by byly stanoveny klíčové strategické oblasti a cíle, které by měly být realizovány do dne vstupu do Unie, a zároveň by v nich byly obsaženy časové rozvrhy dalšího směřování k plnému souladu s evropskými normami; příslušné závazky by měly být vtěleny do smluv o přistoupení k Unii. Veškeré nové investice by měly být v souladu s acquis communautaire. Na podporu těchto strategií bude třeba mobilizovat významné domácí i zahraniční finanční zdroje. Unie bude schopna přispět jen částečně. 5. Doprava Významná část investic bude směřovat do dopravní infrastruktury uchazečských zemí. Cílem těchto investic bude vyloučení úzkých míst, která by mohla působit potíže po zintenzívnění dopravních toků. Zlepšená dopravní infrastruktura navíc umožní lépe těžit z výhod integrace. Rozvoj dopravní infrastruktury bude pravděpodobně mít vysokou prioritu i z pohledu samotných uchazečských zemí. Potřeba investic do dopravní infrastruktury bude velmi vysoká a bude muset být z valné části kryta z jiných zdrojů než ze státních rozpočtů. Unie bude muset poskytnout značnou podporu pro rozvoj koridorů transevropské sítě TEN. 13

14 V zájmu hladkého rozšíření bude třeba zajistit plné přizpůsobení bezpečnostním a jiným technickým normám Unie. Z celkového pohledu by náklady postupné adaptace, spojené se zásadní obnovou vozových parků, měli být schopni nést sami provozovatelé. Přesto však bude možná zapotřebí některých konkrétních opatření, a to především na železnicích, kde bude nutné podpořit příznivý vývoj založený na postupném přizpůsobování v souladu s orientací společné dopravní politiky a kde bude zároveň třeba řešit důsledky restrukturalizace. 6. Jaderná bezpečnost Jaderný průmysl tvoří v průměru 30 % zdrojů elektrické energie uchazečských zemí; v některých z těchto zemí dosahuje tento podíl 80 %. Většina jaderných elektráren byla postavena podle sovětské technologie a nesplňuje mezinárodní normy jaderné bezpečnosti. Řešením není prosté odstavení těchto elektráren. Všechny tyto elektrárny nepředstavují stejná rizika. Získávání náhradních zdrojů pro dodávky elektřiny by přitom bylo neúměrně drahé. Některé z uchazečských zemí již začaly budovat nové jaderné elektrárny, které považují za nejméně nákladný způsob uspokojení rostoucí spotřeby elektrické energie vyplývající z ekonomického růstu a zajištění energetické soběstačnosti. Unie musí chránit životy a zdraví svých současných i budoucích občanů. Znamená to, že se uchazeči musí plně zapojit do úsilí o zvýšení úrovně jaderné bezpečnosti na úroveň požadovanou mezinárodními standardy v souladu s přístupem uplatňovaným zeměmi G7 od roku Tento přístup znamená, že: Tam, kde se používají jaderné elektrárny západního konstrukčního řešení (Rumunsko a Slovinsko), je třeba monitorovat vývoj a sledovat, nakolik provoz vyhovuje příslušným bezpečnostním normám. V případě potřeby lze poskytnout technickou pomoc. Kde je u budovaných nebo provozovaných jaderných elektráren sovětského konstrukčního řešení možné zlepšit úroveň bezpečnosti tak, aby jejich bezpečnostní parametry vyhovovaly mezinárodním standardům, tam by se v průběhu 7 10 let měly plně realizovat modernizační programy. (V České republice se to týká Dukovan a Temelína, v Maďarsku jaderné elektrárny Paks. V Jaslovských Bohunicích a v Mochovcích na Slovensku a v Kozloduji v Bulharsku se uvedený požadavek vztahuje na některé bloky). V případě bloků, kde nelze zajistit zlepšení, bude nutno při dodržení určitých podmínek respektovat časový rozvrh jejich odstavení, jak jej odsouhlasily příslušné vlády. (To se týká Jaslovských Bohunic na Slovensku, Ignaliny v Litvě a některých bloků jaderné elektrárny Kozloduj v Bulharsku.) Mezitím je nutno zajistit naléhavá zlepšení, po kterých volají mezinárodní experti. Slib, že odstaví jaderné elektrárny výměnou za úvěry z Účtu jaderné bezpečnosti Evropské banky pro obnovu a rozvoj (EBRD), daly za určitých podmínek vlády Bulharska a Litvy. V Dohodě o čerpání z Účtu jaderné bezpečnosti, kterou v tomto smyslu uzavřelo v roce 1993 Bulharsko, se uvádí, že příslušné čtyři bloky elektrárny Kozloduj budou odstaveny ihned poté, co budou k dispozici řádně specifikované náhradní zdroje elektřiny. Práce, které mají tuto podmínku zajistit, měly být realizovány do konce roku 1998, došlo však ke skluzu, takže se nyní předpokládá, že bloky 1 a 2 se budou moci v Kozloduji odstavit až v roce 2001 a bloky 3 a 4 v letech 2001/2002. V Dohodě o čerpání z Účtu jaderné bezpečnosti, kterou v tomto smyslu uzavřela v roce 1994 Litva, se počítá s odstavením dvou bloků v jaderné elektrárně Ignalina první měl být uzavřen v roce 1998 a druhý v roce 2002; jejich provoz však lze při dodržení určitých kritérií prodloužit až do roku 2004 a Slovensko sice nepodepsalo žádný mezinárodní závazek na odstavení příslušných dvou reaktorů v Bohunicích, avšak vláda v roce 1994 přijala prohlášení, že k jejich odstavení dojde nejpozději v roce 2000 pod podmínkou, že mezitím budou uvedeny do komerčního provozu dva nové bloky jaderné elektrárny v Mochovcích. 14

15 Co nejrychleji by měly být mezi institucemi poskytujícími finanční podporu a všemi zeměmi, jichž se týká problematika jaderné bezpečnosti, podepsány dohody o nejbližším možném termínu odstavení příslušných jaderných elektráren; zároveň by měl být přijat program podpory, který toto odstavení umožní. Tyto programy by měla vypracovat EBRD společně s PHARE, Euratomem a se Světovou bankou, které by měly svůj postup co nejtěsněji koordinovat. Tato koordinace by měla být rozšířena na všechny typy pomoci a na veškeré modernizace. Vzhledem k částkám nezbytným na realizaci hlavních operací (4 5 miliard ECU za deset let) bude Unie schopna přispět pouze částečně. Unie by měla úzce spolupracovat s orgány odpovídajícími v příslušných zemích za jadernou bezpečnost. Měly by společně vytvořit klima, které bude pro jadernou bezpečnost příznivé. Unie by měla podpořit nezávislost těchto orgánů na politických orgánech. 7. Svoboda, bezpečnost a spravedlnost Oblast spravedlnosti a vnitra se dostaly na pořad Unie v den, kdy vstoupila v platnost Maastrichtská smlouva. Amsterodamská smlouva přenáší některé z těchto oblastí do kompetence Společenství a posiluje spolupráci ve zbývajících oblastech třetího pilíře Společenství. Navíc vtěluje do Smlouvy o Evropské unii i Schengenské dohody. Všechny uchazečské země musí v různé míře řešit náročné úkoly boje proti organizovanému zločinu, terorismu, obchodu s ženami a s drogami. Další dimenzi do této problematiky vnáší kontrola nad vnějšími hranicemi a respektování mezinárodních norem, které upravují problematiku azylu, víz a imigrace. Zeměpisná poloha některých uchazečů je vystavuje nebezpečí importu problémů ze sousedních zemí. Vliv těchto faktorů na současnou Unii je zřejmý již nyní. Avšak rozšíření Unie dává možnost efektivněji řešit společné problémy v těchto oblastech, které se týkají jak stávajících členů Unie, tak i uchazečů o členství. Některé uchazečské země začaly s energickými reformami poměrně záhy. Jiné přistoupily k řešení tohoto okruhu problémů později z důvodu změn ve vládě. Souhrnně platí, že mezi jednotlivými uchazečskými zeměmi existují značné rozdíly jak z hlediska právních podmínek a norem, tak v jejich praktickém prosazování. Všechny uchazečské země společně sdílejí problém nedostatku kvalifikovaných a zkušených pracovníků. V oblasti bezpečnosti, svobody a spravedlnosti bude mít nesmírný význam budování příslušných institucí už v období před přijetím do Unie. 8. Hraniční spory Rozšíření neznamená, že se do Unie budou importovat hraniční spory. Proces přijímání za členy Unie mimo jiné působí jako mocný podnět k urovnání veškerých existujících hraničních sporů. Podobně působí také Pakt stability, který Unie podpořila v květnu 1994 a březnu V současné době zůstává mezi uchazečskými zeměmi k dořešení několik hraničních sporů, které však mají nízkou intenzitu. Maďarsko-slovenský spor o vodní dílo na Dunaji byl již předložen Mezinárodnímu soudnímu dvoru. Spor o mořskou hranici mezi Litvou a Lotyšskem se nyní urovnává. Některé z uchazečských zemí mají navíc hraniční problémy s třetími zeměmi. Komise se domnívá, že by uchazečské země měly ještě před vstupem do Unie vyvinout veškeré úsilí k vyřešení dosud otevřených hraničních sporů jak mezi sebou navzájem, tak s třetími zeměmi. Nejsou-li s to samy tyto spory vyřešit, měly by souhlasit s předáním těchto sporů Mezinárodnímu soudnímu dvoru. 15

16 V každém případě by se všechny uchazečské země měly před skončením jednání o vstupu do Unie zavázat, že se ve všech stávajících i budoucích sporech územní povahy bezvýhradně podrobí obligatorní jurisdikci, včetně rozhodnutí Mezinárodního soudního dvora o předběžných otázkách, jako to ve věci výše zmíněného sporu již učinily Maďarsko a Slovensko. 9. Uplatňování pravidel Unie před nabytím členství Uchazečské země musí respektovat závazky, které učinily v rámci WTO a OECD. Mezi Unií a některými uchazečskými zeměmi však proběhla celá řada sporů, které se týkaly případů, kdy tyto země kladly mezinárodní pravidla např. doložku nejvyšších výhod nebo některá obchodní ujednání nad ustanovení Evropských dohod a nad svoje budoucí členské závazky vůči Unii. Takový přístup odporuje duchu postupného osvojování acquis communautaire. Upevňování strategie pro období před vstupem do Unie by proto mělo znamenat, že budou nalezena řešení i pro tyto problémy. Je také nutné, aby již před vstupem do Unie byla uplatňována některá pravidla Unie především ta, která se týkají konkurence a státní pomoci. Znamená to, že by Komise měla být žádána o souhlas, nebo v každém případě alespoň o radu, s rozhodnutím národních orgánů uchazečských zemí. 16

17 III.Strategie rozšíření 0. Úvod III. STRATEGIE ROZŠÍŘENÍ Na jednáních budou stanoveny podmínky, za nichž se jednotlivé uchazečské země připojí k Unii. Stejně jako v minulosti bude základem vstupu acquis communautaire v té podobě, v jaké bude existovat v době rozšíření. V některých zdůvodněných případech se možná projeví nutnost určitého přechodného období, které bude mít konečnou a přiměřenou délku; cílem Unie by však mělo být, aby noví členové začali acquis uplatňovat ihned po vstupu. To zajistí rovnováhu práv a povinností. Noví členové by základní závazky měli převzít při vstupu, jinak bude zpochybněno jejich právo plně se podílet na rozhodování. Unie by neměla počítat s žádnou formou druhořadého členství, ani s možností odmítnout některé úkoly. Proto má dobrá příprava na členství stěžejní význam ve všech uchazečských zemích. Skutečný časový rozvrh přistoupení bude záviset zejména na pokroku, kterého jednotlivé země dosáhnou při přijímání, realizaci a prosazování acquis. Tento proces by měl probíhat a zrychlovat se souběžně s jednáním o vstupu. Úspěšná strategie rozšíření by tedy měla být kombinací: jednání, při nichž bude respektována zásada přijetí acquis při nabytí členství, posílení předvstupní strategie, která by se měla vztahovat na všechny uchazečské země a měla by mít za cíl zajistit, aby převzaly co největší část acquis už před nabytím členství. 1. Jednání o přijetí Zásady Stanovisko, se kterým by Unie měla vystupovat vůči všem uchazečským zemím, se kterými budou zahájeny rozhovory, by mělo vycházet z těchto zásad: noví členové převezmou práva a povinnosti vyplývající z členství na základě acquis v té podobě, v jaké existují v době přistoupení; bude se předpokládat, že nově přijatí členové se vzápětí po přistoupení postarají o přijetí, uplatňování a prosazování acquis; zejména je nezbytné okamžitě aplikovat opatření nezbytná k rozšíření jednotného trhu; v průběhu jednání je možno se ve zdůvodněných případech dohodnout na přechodných opatřeních nikoli však na zneplatnění některých pravidel pro danou zemi. Přechodná opatření by měla zajistit postupnou integraci nových členů do Unie v průběhu omezeného časového období; v průběhu jednání o přijetí do Unie se bude na základě zpráv Komise provádět pravidelné hodnocení, jak ten který uchazečský stát pokročil v realizaci acquis a v přípravách na členství. Jednání začnou tím, že Komise a každá z uchazečských zemí, s nimiž byly rozhovory zahájeny, prověří sekundární legislativu. V průběhu této předběžné fáze budou zjištěny hlavní okruhy problémů pro další jednání. V průběhu posledních jednání o přijetí, která byla vedena se zvlášť dobře připravenými uchazeči, se projevily potíže při realizaci čtyř samostatných, avšak souběžných konferencí mezivládní povahy. V ujednáních připravených Unií pro příští rozhovory o 17

18 přijetí nových členů se bude muset plně odrážet celá složitost příslušných problémů, stupeň připravenosti jednotlivých uchazečských zemí i potřeba celkové soudržnosti s uplatněním posílené strategie pro období před vstupem. Přechodná období Ve své předběžné zprávě o rozšíření přednesené na zasedání Evropské rady v Madridu upozornila Komise, že základem pro přijetí je acquis communautaire v jejich podobě právě v době přistoupení k Unii. Zároveň se však ve zprávě přiznává, že v některých oblastech, například v zemědělství a ve volném pohybu osob, se mohou uplatnit přechodná opatření. Veškerá přechodná období musí nutně být omezena prostorově i časově. 2. Posílení strategie před obdobím před vstupem do unie Na žádost Evropské rady na jejím zasedání v Dublinu navrhuje Komise posílit strategii pro období před vstupem do Unie pro všechny uchazečské země ze střední a východní Evropy, bez ohledu na to, jaké fáze přechodného procesu dosud dosáhly. Tento přístup umožní nasměrovat pomoc na specifické potřeby jednotlivých uchazečů s přihlédnutím k probíhajícím jednáním, a to v rámci celkového sjednocujícího přístupu. Tímto způsobem bude Unie schopna zajistit pomoc při řešení konkrétních problémů uvedených v posudcích, aniž by bylo zapotřebí dlouhých přechodných období, která by mohla zpochybnit acquis i hospodářskou a sociální soudržnost Unie jako celku. Důvodem k posílení strategie před vstupem do Unie jsou dva významné cíle. Za prvé jde o to, dát dohromady různé formy podpory poskytované Unií prostřednictvím jednotného rámce, jímž je tzv. Partnerství pro vstup, a v tomto rámci s uchazeči pracovat podle jasně definovaného programu přípravy na členství, včetně závazků jednotlivých uchazečů k respektování konkrétních priorit a k dodržení časového rozvrhu realizace těchto priorit; a za druhé jde o to, seznámit uchazeče se zásadami a postupy Unie na základě možnosti participace na programech Společenství. Stávající strategie pro období před vstupem do Unie vychází z Evropských dohod, Bílé knihy o jednotném trhu, strukturálně členěného dialogu a z programu PHARE. Vzhledem k intenzitě kontaktů mezi Unií a uchazeči v průběhu nadcházející fáze procesu přijímání do Unie a vzhledem k rámci jednání, Evropským dohodám a k Partnerství pro vstup se stávající strukturálně členěný dialog již nejeví jako vhodný. Většina problémů spojených s přijetím do Unie a považovaných jak Unií, tak uchazečskými státy za nejzávažnější, bude projednána bilaterálně. V případě, že se objeví problémy spojené s přijetím do Unie a budou mít horizontální povahu, tj. dají se efektivně řešit v multilaterálním rámci, mohlo by předsednictvo a Komise k tomuto účelu uspořádat se středoevropskými a východoevropskými zeměmi dialogy ad hoc. Tento přístup by měl umožnit, aby se dialog na tyto otázky soustředil s co nejmenší formálností. Pomoc před vstupem do Unie Kromě účasti PHARE (1,5 miliardy ECU ročně) by uchazečské země střední a východní Evropy měly do roku 2000 obdržet další pomoc, která se bude skládat z následujících dvou složek: pomoc pro rozvoj zemědělství ve výši 500 milionů ECU ročně; strukturální pomoc ve výši 1 miliardy ECU. Tato pomoc by byla směrována přímo na přizpůsobení uchazečských zemí standardům infrastruktury Unie. Mělo by jít především o sféru dopravy a sféru ekologie analogicky jako u stávající pomoci zajišťované z Fondu soudržnosti. Tyto země by se v daném kontextu měly seznámit s postupy na realizaci strukturálních opatření. Partnerství pro vstup 18

19 Partnerství pro vstup je novým nástrojem a klíčovým prvkem posílené strategie. Pomůže mobilizovat veškeré formy pomoci uchazečským zemím střední a východní Evropy v jednotném rámci pro realizaci národních programů přípravy na členství v Unii. Partnerství pro vstup by mělo zahrnovat: přesné závazky na straně uchazečské země, především ve vztahu k demokracii, makroekonomické stabilitě, jaderné bezpečnosti a také ve vztahu k národnímu programu přijetí acquis communautaire spolu s přesným rozvrhem a se zaměřením na prioritní oblasti stanovené v každém z posudků; mobilizaci veškerých zdrojů, které jsou v Unii k dispozici, na přípravu uchazečských zemí k přistoupení k Unii. Znamená to hlavně a především program PHARE, ale zároveň také veškeré nové formy pomoci, které by Společenství mohlo zajistit v kontextu budoucích finančních výhledů. Jiné zdroje by bylo možno mobilizovat z mezinárodních finančních institucí a mohly by se uplatnit při práci na standardech a na rozvoji malého a středního podnikání. Program PHARE by mohl fungovat jako katalyzátor operací spolufinancování s EIB, EBRD a Světovou bankou, s nimiž Komise uzavře rámcové dohody. Při enormních požadavcích především z hlediska ekologie a dopravy navrhuje Komise, aby přibližně 70 % prostředků PHARE bylo vynaloženo na investice. Program přijetí acquis vypracuje Komise v partnerské spolupráci s jednotlivými uchazečskými zeměmi. Stanovené priority by se zpočátku měly shodovat se sektory označenými v posudcích jako nedostatečně zajištěné. Práce na realizaci stanovených cílů by bylo možno podchytit v orientačním rozvrhu. Poskytnutí pomoci (na základě ročních smluv o financování) by mělo být podmíněno dosažením zamýšlených cílů a realizací dosaženého pokroku. Uplatnění programu tak bude záviset na striktní podmíněnosti vstupu, která bude vycházet z vhodných hodnotících mechanismů a na průběžném dialogu s Komisí. Dosažený pokrok bude Komise pravidelně hlásit Evropské radě. První zpráva bude předložena na konci roku 1998 a pak vždy jednou do roka. Za základ těchto zpráv bude sloužit pokrok uchazečských zemí při realizaci cílů stanovených každému jednotlivému Partnerství pro vstup. Bude-li uznáno, že daná uchazečská země splnila všechny požadované podmínky pro zahájení jednání o členství v Unii, ale jednat zatím nezačala, předloží Komise Radě doporučení k zahájení rozhovorů o přijetí. Každé Partnerství pro vstup bude mít formu rozhodnutí Komise to bude přijato po konzultaci s příslušnou uchazečskou zemí s patřičným ohledem na názor řídících výborů, které se budou starat o rozdělení pomoci, jež dosud pocházela z celé řady různých zdrojů. Příprava Partnerství pro vstup začne ve druhé polovině Účast na programech Společenství a mechanismus uplatňování acquis Tak jak budou uchazečské země v rámci přípravy na členství postupně acquis přijímat, měly by mít možnost podílet se na programech Společenství. Na účast uchazečských zemí v programech Společenství je pamatováno v Evropských dohodách a v zásadě v této souvislosti nevznikají žádné problémy. Programy pokrývají převážný díl politiky Unie školení, vzdělávání, výzkum, kulturu, ekologii, malé a střední podnikání i jednotný trh. Proto jsou efektivním prostředkem přípravy na vstup: seznamují totiž uchazečské země a jejich občany s politikou Unie a s jejími pracovními metodami. Problémem je, jak zajistit, aby tato účast byla ve všech programech dostatečně efektivní. V závislosti na rozpočtových zdrojích jednotlivých zemí bude nutné povolit, aby se program PHARE podílel na společném financování účasti uchazečských zemí v programech i nad rámec desetiprocentního limitu pomoci, který byl stanoven na zasedání Evropské rady v Essenu. 19

20 Postupná integrace zemí střední a východní Evropy do různých programů umožní jejich představitelům lépe se seznámit s legislativou a postupy Unie a využít zkušeností členských zemí např. v oblasti veřejných zakázek, práva pobytu a DPH. To ovšem neznamená, že se zemím, které nejsou členy Unie, předají rozhodovací pravomoci. Účast určitých orgánů, organizací nebo agentur Unie také pomůže uchazečským zemím lépe se na přijetí acquis připravit. Častější kontakty v rámci těchto orgánů umožní řešit některé problémy na odborné úrovni. Zvláštní úsilí bude věnováno seznámení se specializovanými organizacemi Unie např. s Agenturou pro hodnocení léčiv a životní prostředí, Evropským statistickým úřadem (Eurostat), Veterinárním a fytosanitárním úřadem a s certifikačními a normalizačními orgány. 20