Transkript

1 Formulace doporučení MPSV v oblasti sociálního pilíře udržitelného rozvoje vycházejících z mezinárodní komparace Závěrečná zpráva k projektu MPSV HR139/05 prof. Ing. Vojtěch Krebs, CSc. prof. Ing. Jiřina Jílková, CSc. prof. Ing. Juraj Nemec, CSc. Ing. Jan Pavel, Ph.D. Ing. Jiří Přibil Ing. Leoš Vítek, Ph.D. prosinec 2005

2 OBSAH ÚVOD 3 1 SOUČASNÝ STAV SOCIÁLNÍHO PILÍŘE TRVALE UDRŽITELNÉHO ROZVOJE V ČESKÉ REPUBLICE ZÁKLADNÍ VYMEZENÍ POJMU OBECNÁ DEFINICE TRVALE UDRŽITELNÉHO ROZVOJE A JEHO PILÍŘŮ SOCIÁLNÍ PILÍŘ A JEHO VAZBA NA OSTATNÍ PILÍŘE SOCIÁLNÍ PILÍŘ A VEŘEJNÉ FINANCE VÝVOJ A SOUČASNÝ STAV SOCIÁLNÍHO PILÍŘE TRANSFORMACE SOCIÁLNÍ POLITIKY PRO POTŘEBY STANDARDNÍ SMÍŠENÉ EKONOMIKY SOUČASNÝ STAV VÝVOJ SOCIÁLNÍ POLITIKY V EVROPSKÉ UNII ZÁVĚR 47 2 CHÁPÁNÍ SOCIÁLNÍHO PILÍŘE UDRŽITELNÉHO ROZVOJE MEZINÁRODNÍMI ORGANIZACEMI ÚVOD SVĚTOVÁ BANKA SOCIÁLNĚ VYBALANCOVANÝ PŘÍSTUP K ROZVOJI ZÁKLADNÍ PŘÍSTUP KE KONCEPCI TRVALE UDRŽITELNÉHO ROZVOJE TEORETICKÝ RÁMEC SOCIÁLNÍHO ROZVOJE - SOCIÁLNÍ DYNAMIKA A UDRŽITELNÝ ROZVOJ KONCEPT SOCIÁLNÍHO ROZVOJE A JEHO KLÍČOVÉ PRVKY KLÍČOVÉ PRINCIPY SOCIÁLNÍHO ROZVOJE CÍLE A OBSAH SOCIÁLNÍHO ROZVOJE KLÍČOVÉ PRIORITY A STRATEGICKÉ CÍLE PRO SOCIÁLNÍ ROZVOJ STRATEGICKÉ PRIORITY PRO SOCIÁLNÍ ROZVOJ ZÁVĚR OSN UDRŽITELNÝ ROZVOJ A SOCIÁLNÍ DIMENZE ZÁKLADNÍ PŘÍSTUP KE KONCEPCI TRVALE UDRŽITELNÉHO ROZVOJE SOCIÁLNÍ ROZVOJ KLÍČOVÉ PRVKY A OBSAH SOCIÁLNÍHO ROZVOJE NÁRODNÍ STRATEGIE UDRŽITELNÉHO ROZVOJE ZÁVĚR OECD - PŘÍSTUP A KONCEPCE SOCIÁLNÍHO PILÍŘE TRVALE UDRŽITELNÉHO ROZVOJE ZÁKLADNÍ PŘÍSTUP KE KONCEPCI TRVALE UDRŽITELNÉHO ROZVOJI A VÝCHOZÍ PŘEDPOKLADY KONCEPT SOCIÁLNÍHO PILÍŘE TEORETICKÝ RÁMEC PRO POSUZOVÁNÍ TUR OBSAH SOCIÁLNÍHO PILÍŘE/SOCIÁLNÍ TUR KLÍČOVÉ PROBLÉMY, STRATEGIE A POLITIKY ZÁVĚR EU - PŘÍSTUP A KONCEPCE SOCIÁLNÍHO PILÍŘE TRVALE UDRŽITELNÉHO ROZVOJE ZÁKLADNÍ PŘÍSTUP KE KONCEPCI TRVALE UDRŽITELNÉHO ROZVOJE OBSAH SOCIÁLNÍHO PILÍŘE TUR LISABONSKÁ STRATEGIE SOUČASNÝ STAV V IMPLEMENTACI STRATEGIE TUR V ČLENSKÝCH ZEMÍCH EU ZÁVĚR PŘÍSTUPY K SOCIÁLNÍMU PILÍŘI V ANGLO-SASKÝCH ZEMÍCH VELKÁ BRITÁNIE 89 STRANA 1

3 BOX 1: SEZNAM SLUŽEB, KTERÉ POSKYTUJE NEBO KOORDINUJE PRO OBČANY V PRODUKTIVNÍM VĚKU MINISTERSTVO PRÁCE A DŮCHODOVÉHO ZABEZPEČENÍ VELKÉ BRITÁNIE KANADA USA ZAHRANIČNÍ POSTUPY A NÁSTROJE PRO ZVYŠOVÁNÍ ZAMĚSTNANOSTI PRACOVNÍKŮ DŮCHODOVÉHO A PŘEDDŮCHODOVÉHO VĚKU ÚVOD VYMEZENÍ PROBLEMATIKY, CÍL A METODIKA STUDIE LEGISLATIVNÍ NÁSTROJE DAŇOVĚ-DÁVKOVÉ NÁSTROJE OPATŘENÍ ZAMĚŘENÁ NA POPTÁVKOVOU STRANU TRHU PRÁCE OPATŘENÍ ZAMĚŘENÁ NA NABÍDKOVOU STRANU TRHU PRÁCE (DE)STIMULY NA STRANĚ DÁVKOVÝCH SYSTÉMŮ PŘÍPAD SOUBĚHU PŘÍJMŮ Z PRÁCE A STAROBNÍCH DŮCHODŮ (DE)STIMULY NA STRANĚ DÁVKOVÝCH SYSTÉMŮ PŘÍKLAD ODLOŽENÝCH A ČÁSTEČNÝCH STAROBNÍCH DŮCHODŮ DOPLŇKOVÁ OPATŘENÍ ZÁVĚR 128 ZÁVĚR 130 LITERATURA 131 PŘÍLOHA - TABULKY 135 STRANA 2

4 ÚVOD Tato zpráva shrnuje výsledky řešení projektu Formulace doporučení MPSV v oblasti sociálního pilíře udržitelného rozvoje vycházejících HR139/05, kterých docílil řešitelský tým složený s pracovníků VŠE a externích odborníků. Projekt byl zpracováván v druhé polovině roku 2005 a struktura jeho řešení vychází ze schváleného projektového záměru a zápisů z kontrolních dnů. Původní harmonogram prací byl v etapě 3 na základě požadavků zadavatele modifikován (viz zápis z kontrolního dne ). Čerpání finančních prostředků proběhlo zcela v souladu s přijatým rozpočtem. Výstupy projektu shrnuté v této zprávě byly v průběhu řešení konzultovány se zástupci zadavatele a také představeny odborné veřejnosti na semináři, který se uskutečnil 20. prosince 2005 v prostorách VŠE. Semináře se zúčastnilo více než 20 zástupců MPSV, VŠE a MF. Kvalita výstupů byla obecně shledána jako vysoká a následná diskuse přispěla k nasměrování budoucího výzkumu v této oblasti. Závěrečná zpráva je strukturována z hlediska tématických okruhů, které byly zpracovávány. Kapitola první je zaměřena na analýzu současného stavu sociálního pilíře v ČR. Druhá část obsahuje komparaci přístupů mezinárodních organizací k problematice sociálního pilíře trvale udržitelného rozvoje. Konečně třetí, závěrečná část, je zaměřena více prakticky a představuje přehled opatření a postupů v zahraničí zacílených a zvyšování zaměstnanosti pracovníků důchodového a předdůchodového věku. K této závěrečné zprávě je přiložena zpráva o čerpání finančních prostředků poskytnutých zadavatelem včetně požadovaných formulářů. STRANA 3

5 1 SOUČASNÝ STAV SOCIÁLNÍHO PILÍŘE TRVALE UDRŽITELNÉHO ROZVOJE V ČESKÉ REPUBLICE 1.1 ZÁKLADNÍ VYMEZENÍ POJMU Trvale udržitelný rozvoj patří v posledních desetiletích mezi značně frekventované pojmy a to především na úrovni mezinárodních organizací a vládních dokumentů. Jeho používání je spojeno především s procesem postupného uvědomování si omezených přírodních zdrojů a z toho plynoucí potřeby omezit extenzivní růst požadavků současného ekonomického vývoje. Problematiku trvale udržitelného rozvoje však nelze omezovat pouze na otázku ochrany životního prostředí, ale je nutné neopomenout i ostatní aspekty - ekonomický a sociální. Cílem tohoto pracovního dokumentu je načrtnout obecnou definici pojmu trvale udržitelný rozvoj a v základní rovině definovat jeho složky resp. pilíře. 1 Dalším cílem dokumentu je analýza současné podoby sociálního pilíře v České republice a jeho vývoj v minulosti. Na závěr jsou na základě provedené analýzy definována slabá místa současného pojetí sociálního pilíře trvale udržitelného rozvoje v ČR a identifikovány klíčové výzvy, před kterými stojí OBECNÁ DEFINICE TRVALE UDRŽITELNÉHO ROZVOJE A JEHO PILÍŘŮ V rámci exitující jak světové, tak i domácí odborné literatury lze narazit na řadu definic, snažících se vystihnout podstatu trvale udržitelného rozvoje. V řadě případů jsou však tyto definice zaměřeny pouze na problematiku ochrany životního prostředí, což z hlediska cíle tohoto textu, tedy analýzy sociálního pilíře, není příliš uspokojivé. Proto se jako lepší jeví využití obecnějších definic, mezi které patří i následující: Trvale udržitelný rozvoj je takový způsob rozvoje, který uspokojuje potřeby přítomnosti, aniž by oslaboval možnosti budoucích generací naplňovat jejich vlastní potřeby. (Brundtland 1987). Tato definice akcentuje klíčový prvek teorie trvale udržitelného rozvoje, kterým je zodpovědnost existující generace za život generací budoucích, což jinak řečeno znamená, že současná generace by měla žít takovým způsobem, aby neomezovala v životě generaci budoucí. Tato omezení vznikají především z titulu čerpání omezených zdrojů. Může se jednat 1 Podrobnější vymezení sociálního pilíře a jeho základních vazeb na pilíře ostatní bude provedeno na základě komparace přístupů mezinárodních institucí. Tato problematika je řešena v rámci druhé etapy projektu formou rešerší a analýz relevantních dokumentů klíčových mezinárodních institucí. STRANA 4

6 o zdroje ekonomické, environmentální a také sociální. Dostáváme se tak již v hrubé rovině ke třem oblastem, na které je trvale udržitelný rozvoj zaměřen. Výše popsaná definice je však v určitém směru nedokonalá. Jedná se o fakt, že zcela přesunuje pozornost na generaci budoucí a opomíjí stav současný, tedy životní podmínky generace přítomné. To je důležité zejména v sociální oblasti, kde je představa trvale udržitelného rozvoje spojena s určitou garantovanou kvalitou života. Výše uvedená definice pochází z Brundlandovy zprávy, která byla vydána v roce 1987 a která představuje určitý přelom. Od té doby byl opuštěn úzký pohled na problematiku trvale udržitelného rozvoje a byla postupně akceptována jeho komplexnější verze zahrnující i problematiku ekonomickou a sociální. Mezi základní milníky vedoucí k současnému pojetí je možné považovat: Konferenci v Rio de Janeiro organizovanou Spojenými národy v roce 1992, která vyústila v přijetí tzv. Agendy 21, kterou lze chápat jako komplexní plán opatření na mezinárodní, národní i lokální úrovni, které by měly vést k trvale udržitelnému rozvoji. Konference na nejvyšší politické úrovni v Johanesburgu v roce 2002, jejímž výsledkem byla nejen identifikace klíčových problémů, ale i vytvoření institucí, které budou pokrok v implementaci potřebných kroků monitorovat. Gothemburgský summit Evropské unie, kde byla formulována Strategie EU pro trvale udržitelný rozvoj. Lisabonský summit z roku 2000 představoval další klíčový krok v procesu tvorby dlouhodobé hospodářské strategie zohledňující jak sociální tak i environmentální aspekty. Z hlediska Evropské unie je tento summit základním kamenem pro formulaci dlouhodobých politik. Revize Lisabonské strategie na jaře 2005 vycházející z poznatků Kokovy zprávy, která vyústila v přijetí tzv. Integrovaných směrů hospodářské politiky. Jejím cílem je zajištění hlubší konzistentnosti mezi jednotlivými opatřeními mimo jiné také vzhledem k cílům trvale udržitelného rozvoje. Současný pojem trvale udržitelného rozvoje je tak chápán podstatně šířeji než v minulosti a zahrnuje tři základní dimenze, které jsou v řadě případů nazývány pilíři. Jedná se o pilíř ekonomický, environmentální a sociální. STRANA 5

7 Ekonomický pilíř je soustředěn především na posilování konkurenceschopnosti ekonomiky za předpokladu respektování limitů existujících environmetálních zdrojů. Environmentální pilíř je zaměřen na oblast ochrany životního prostředí resp. jeho zlepšování a zabránění vyčerpání omezených přírodních zdrojů. Spolu s opatřeními implementovanými v rámci ekonomického pilíře by mělo docházet k motivování ekonomických subjektů zavádět ekologicky šetrné technologie. Kvalitní životní prostředí má potom silné dopady na kvalitu života populace, což již zasahuje do oblasti sociální. Sociální pilíř je oproti pilířům předešlým více zaměřen na přítomnost a jeho vazba na generace budoucí je znatelná pouze v případě problematiky stárnutí populace a z toho plynoucího přesunu břemene důchodového systému na tuto generaci. Opatření sociálního pilíře by měla sledovat především zajištění kvalitního života z hlediska absence hmotné nouze. V některých případech je do problematiky zajištění kvalitního života přidávána i otázka uspokojování kulturních potřeb. Obecně jsou v rámci sociálního pilíře akcentovány tři oblasti: o zamezení sociálnímu vyloučení, což souvisí s otázkou chudoby a nezaměstnanosti, o zajištění kvalitního bydlení, o zabezpečení ve stáří (což lze v jistém úhlu pohledu chápat jako zamezení sociálnímu vyloučení starých občanů). Z výše uvedeného tedy vyplývá, že současné chápání trvale udržitelného rozvoje s sebou nese tři tématické oblasti a dvě roviny časové. Přehledně lze tento koncept znázornit na následujícím schématu. Přitom je ale nutné mít na paměti, že opatření, která jsou přijímána ve snaze vyřešit určitý problém v rámci jednoho z pilířů, nepůsobí izolovaně, ale mají dopady jak na ostatní pilíře, tak i na obě roviny časové resp. generační. Schéma 1: Aspekty současného pojetí trvale udržitelného rozvoje Pilíř Generace Ekonomický Environmentální Sociální Současná Budoucí STRANA 6

8 1.1.2 SOCIÁLNÍ PILÍŘ A JEHO VAZBA NA OSTATNÍ PILÍŘE Nový pohled na problematiku trvale udržitelného rozvoje, který vedle oblasti životního prostředí akceptuje i dimenzi ekonomickou a sociální, s sebou nepřinesl pouze rozšíření záběru problematiky trvale udržitelného rozvoje, ale také zvýšil jeho komplexnost. V rámci současné podoby trvale udržitelného rozvoje je totiž zdůrazňována provázanost těchto tří pilířů a fakt, že opatření přijatá v rámci jednotlivých pilířů mají signifikantní dopady i do pilířů ostatních. V rámci současného pojetí sociálního pilíře lze zřejmě identifikovat nejtěsnější vztah mezi náklady, které implementace jednotlivých kroků v této oblasti přináší, a vyrovnaností resp. stabilitou ekonomického pilíře. Důvodem je fakt, že řešení tří klíčových okruhů sociálního pilíře (tedy zamezení sociálnímu vyloučení s úzkou vazbou na politiky trhu práce, zajištění kvalitního bydlení a zabezpečení ve stáří) vyžaduje značnou finanční participaci veřejného sektoru (jinak řečeno pohlcuje značný objem veřejných výdajů). Tyto tzv. sociální výdaje mají většinou mandatorní charakter a v řadě případů narušují stabilitu veřejných rozpočtů. Existence příliš vysokých sociálních výdajů má potom řadu negativních dopadů do oblasti ekonomického a environmentálního pilíře. Jedná se například o následující: Vysoké sociální výdaje plynoucí z veřejných rozpočtů si vyžadují vysoké daňové zatížení ekonomických subjektů. To má negativní dopady na jejich investiční aktivitu, což podlamuje konkurenční schopnost a zároveň snižuje tempo zavádění ekologicky šetrných technologií. Vysoké sociální výdaje mohou vytěsňovat veřejné investice do oblasti infrastruktury a lidských zdrojů, což má opět negativní dopady na konkurenční schopnost ekonomiky a sekundárně také na kvalitu života (Meričková 2005). Vysoké sociální výdaje mohou vytlačovat i veřejné výdaje na ochranu životního prostředí s negativním dopadem na kvalitu života a trvalou udržitelnost stavu existujících přírodních zdrojů. Neefektivní systém sociální ochrany také odrazuje řadu lidí od pracovního úsilí (pasti chudoby a neaktivity), což jednak podlamuje ekonomickou efektivnost a navíc prohlubuje problém sociálního začleňování (Šumpíková 2003). Konečně nerovnováha veřejných financí způsobená neřešením některých problémů v oblasti sociálního pilíře (zejména důchodové reformy v kontextu stárnutí populace) má STRANA 7

9 negativní dopady na existující makroekonomické prostředí (vytěsňovací efekt soukromých investic 2 apod.) a navíc přesouvá řešení současných problémů na generace budoucí, což je z hlediska existující filozofie trvale udržitelného rozvoje nežádoucí. Z výše uvedených důvodů je nutné se na opatření navrhovaná v rámci sociálního pilíře dívat vždy komplexně a pečlivě analyzovat jejich dopady na ostatní aspekty trvale udržitelného rozvoje. Přitom je nutné mít neustále na paměti, že pro řešení je k dispozici jen omezené množství zdrojů a že existují jasně definovatelná trade off mezi efekty dosahovanými v rámci jednotlivých pilířů. Řada problémů, které je nutné v rámci sociálního pilíře řešit, má dlouhodobý charakter, a kroky vedoucí k jejich řešení jsou často provázeny nepopulárními opatřeními. Proto je jejich řešení často odkládáno, což je i případ České republiky, jak o tom svědčí analýza současného stavu několika dílčích oblastí SOCIÁLNÍ PILÍŘ A VEŘEJNÉ FINANCE Jak již bylo v předešlé kapitole zmíněno, jsou opatření prováděná v rámci sociálního pilíře značně náročná na zdroje veřejných rozpočtů. Jejich stav však není rozhodně uspokojivý. Česká republika v současné době čelí značným deficitním tlakům, přičemž velikost deficitů veřejných rozpočtů se nedaří dlouhodobě stabilně snižovat. Pokles deficitů veřejných rozpočtů v roce 2004 byl pak způsoben především jednorázovým započtením státních záruk v roce 2003 a cyklickým vývojem ekonomiky. Tabulka 1: Vývoj deficitů veřejných rozpočtů v ČR a EU (v % HDP) EU ,8 0,8-1,2-2,3-2,9-2,6 EU ,7 1,0-1,1-2,2-2,8-2,6 Euro-zóna -1,3 0,1-1,7-2,4-2,8-2,7 Česká republika -3,6-3,7-5,9-6,8-11,7-3,0 Zdroj: Eurostat Současný problém deficitu veřejných rozpočtů ČR je do značné míry spojen s politikami v sociální oblasti a s tzv. mandatorními výdaji. Relativní velikost těchto výdajů se dlouhodobě nesnižuje, což omezuje manévrovací prostor vlády pro provedení potřebných reforem. 2 viz například IMF (2005) STRANA 8

10 V oblasti sociálního pilíře je to především reforma důchodového systému, která musí reagovat na proces stárnutí populace a zamezit tak tomu, aby nebyla budoucí generace nadměrně zatížena důchodovými platbami pro generaci současnou. Tabulka 2: Celkové výdaje na sociální ochranu jako % HDP EU ,0 27,3 EU ,0 27,5 27,4 27,3 27,6 28,0 Euro-zóna 27,8 27,4 27,4 27,2 27,4 27,9 Česká republika 18,3 18,3 19,1 19,3 19,2 19,9 Zdroj: EC (2005) Dalším styčným místem mezi politikami sociálního pilíře a veřejnými financemi je politika daňová, zejména pak v oblasti práce. Vysoké zdanění práce s sebou nese negativní stimuly zejména pro nízkopříjmové skupiny obyvatel, kterým se nevyplácí pracovat a je pro ně výhodnější zůstávat neaktivní při pobírání sociálních dávek. Tyto skupiny se tak dostávají do tzv. pasti chudoby resp. neaktivity se všemi negativními dopady na jejich sociální začlenění. Tento fakt nejenže neumožňuje řádné začlenění těchto skupin do společnosti, ale navíc zatěžuje výdajovou stranu veřejných rozpočtů a přináší s sebou také ekonomickou neefektivnost z titulu nevyužití existující pracovní síly. Na základě provedené hrubé analýzy vztahu mezi politikami sociálního pilíře a veřejnými financemi, lze zformulovat následující závěry: politiky v oblasti sociálního pilíře jsou poměrně náročné na veřejné zdroje, proto je nutné pro kvalitní implementaci těchto politik disponovat konsolidovaným systémem veřejných financí, v dlouhodobém horizontu představuje klíčovou výzvu sociálního pilíře proces stárnutí populace spojený s reformou důchodového systému; tato reforma si však vyžaduje značné finanční zdroje, STRANA 9

11 vhodná reforma daňového zatížení práce 3 spojená s reformou dávkového systému může být jedním z kroků k posílené sociálního začleňování nízkopříjmových skupina a vést k potenciálním úsporám na výdajové straně veřejných rozpočtů. 1.2 VÝVOJ A SOUČASNÝ STAV SOCIÁLNÍHO PILÍŘE Trvale udržitelný rozvoj je pojmem, který je v České republice stále nový a jeho význam a potřebnost nejsou vždy správně chápány. Systémově bylo k této problematice přistoupeno ze strany vládních institucí už v druhé polovině 90. let minulého století, kdy byly zahájeny práce na Strategii udržitelného rozvoje České republiky 4 (dále jen Strategie). V současnosti existuje verze této strategie z listopadu 2004, která již akceptuje strukturování problematiky do tří pilířů. V rámci sociálního pilíře jsou zde akcentovány problémy v oblasti sociální soudržnosti a stárnutí populace. Slabinou exitující Strategie je zejména malá provázanost opatření v kontextu jednotlivých pilířů, neuvědomění si existence trade off mezi zvolenými cíly a nevhodně vybrané monitorovací indikátory. 5 Z hlediska minulého vývoje sociálního pilíře v České republice lze konstatovat, že tento pohled nebyl do politické reality transformován, ač většina problémů, která svým charakterem do sociálního pilíře spadá, byla řešena v rámci standardní sociální politiky. Proto je nutné se při analýze a identifikaci hlavních změn, které proběhly v oblasti sociálního pilíře, spokojit s analýzou dílčích aspektů sociální politiky. V následujících podkapitolách je tak popsán vývoj a současný stav ve třech oblastech, které jsou v rámci sociálního pilíře vnímány jako klíčové. Jedná se o bytovou politiku, zabránění chudobě a otázku zabezpečení ve stáří. Aby bylo možné pochopit celkový kontext změn, byla zařazena i kapitola objasňující základní aspekty transformace socialistické sociální politiky na sociální politiku v moderním slova smyslu. 3 Pozitivní posun v této oblasti lze očekávat v souvislosti s připravovanou ekologickou daňovou reformou, kde se uvažuje, že v rámci kompenzačních opatření bude snižováno právě zdanění práce (Assenza 2000) Podrobná analýza slabých stránek existující Strategie bude provedena v další fázi projektu, kdy bude moci být konfrontována s analýzou zkušeností ostatních zemích a doporučeními mezinárodních institucí. STRANA 10

12 1.2.1 TRANSFORMACE SOCIÁLNÍ POLITIKY PRO POTŘEBY STANDARDNÍ SMÍŠENÉ EKONOMIKY Sociální politika za dob reálného socialismu Před listopadem 1989 v rámci existujícího centrálně-plánovaného hospodářství, které v řadě případů extenzivně vyčerpávalo vzácné ekonomické i environmentální zdroje, nebyl prostor pro formulaci a již vůbec ne pro implementaci zásad trvale udržitelného rozvoje. Tehdejší socialistické Československo de facto ani nemělo sociální politiku v tom smyslu, jak je chápána po r Šlo více méně jen o aktivity státu v sociální oblasti, tedy o sociální politiku "sui generis", která byla poznamenána i řadou dalších deformací. Mluví pro to následující skutečnosti: Především sám termín sociální politika z našich slovníků začátkem padesátých let vymizel, (vrací se sem až v 70. a 80. letech v souvislosti s vytvářením tzv."socialistického způsobu života"). Z ideologického hlediska totiž neexistovaly sociální problémy, které socialismus údajně odstranil (viz např. neexistence nezaměstnanosti, chudoby aj.). Tyto problémy samozřejmě existovaly, ve společnosti byly latentně přítomny, byly skryty a řešeny nikoli systémy a mechanismy sociálními, ale prostřednictvím ekonomiky, zejména přezaměstnaností a cenovými dotacemi. Aplikace distribučních procesů, rozsáhlé a nepřehledné redistribuce respektovaly v nadměrné míře rovnostářské myšlenkové koncepty. Konfuse "ekonomického" a "sociálního" byla značná a škodila ekonomické racionalitě a vedla k zastírání sociálních problémů. Sociální politika byla deformována především v tom smyslu, že šlo de facto pouze o aktivity státu, který monopolně realizoval spolu s jinými aktivitami i jisté aktivity v sociální oblasti. Role ostatních sociálních subjektů byla potlačena (občan, rodina) nebo zcela vyloučena (např.církví, charit). Systém byl vysoce centralizován, byl značně nedemokratický. Stát výrazně omezil (případně likvidoval) prostor pro samostatné sociální chování všech nestátních subjektů, včetně rodiny, jejichž působení je ve všech demokraticky fungujících systémech naprostou samozřejmostí. Občanům tak byla vnucena role pasivních příjemců dávek a služeb, aniž měli významnější reálnou možnost o jejich rozsahu a kvalitě spolurozhodovat. Okleštění politických a sociálních práv mělo 6 Následující kapitoly jsou založeny na analýzách publikovaných v Krebs a kol. (2005). STRANA 11

13 za následek, že sociální opatření byla prezentována jako dary velkorysého a štědrého státu občanovi, který vystupoval především v roli pouhého objektu sociální politiky. Monopol státu byl v sociální sféře takřka totální. Stát koncipoval, realizoval, financoval a kontroloval celou oblast. (Ani podniková sféra nebyla ve svém sociálním chování autonomní, neboť v podstatě byla jen prodlouženou rukou státu.) K tomu také využíval výlučně státních institucí a mechanismů. Ve svých myšlenkových konceptech respektoval sociální spravedlnost spíše ve smyslu rovnostářství a prosazoval především universální schémata a celospolečenský solidarismus. (Tato oficiální filosofie zároveň nevylučovala privilegované jištění určitých vrstev, viz např. bezpečnostní složky, stranický aparát, opory režimu). Způsob financování byl výlučně založen na státním rozpočtu a financování sociálních opatření fungovalo spíše jako reziduální. Prioritou v rozdělování zdrojů byla politika, armáda a ekonomika. Dostatek zdrojů pro financování relativně rozsáhlých sociálních výdajů ze státního rozpočtu se v průběhu let stával stále problematičtější. Stagnace a pokles ekonomického rozvoje v 60 a 80. letech naznačovaly nutnost změny. Sociální systém signalizoval, že beze změn postavení občanů (zejména bez posílení vlastní odpovědnosti a participace), bez korekcí výdajů na sociálních účely a změn ve způsobu jeho financování nutně vyústí v krizi. Nicméně nutno poznamenat, že sociální jištění obyvatelstva v minulosti se snad ze všeho nejméně setkávalo a setkává s odsudky. Velké sociální systémy, jako je např. zdravotnictví, školství, sociální zabezpečení v minulosti relativně dobře fungovaly. Vycházely a čerpaly z dlouholeté a dobré tradice a úrovně. Postupem let se dále vyvíjely a sledovaly (alespoň v časově omezeném vývojovém období, zhruba do 60. let) v určité míře i vývoj ve vyspělých zemích a akceptovaly nebo přihlížely i k mezinárodním konvencím a doporučením nadnárodních organizací (např. ILO, WHO apod.). Obohacovaly se však, jak již bylo uvedeno, zejména solidaristickými prvky a staly se neúnosně ekonomicky nákladnými a samozřejmě i nadmíru uniformními a z hlediska motivace naprosto indiferentními. Uvedené okolnosti měly za následek, že zatímco minulá politika a ekonomika (opírající se o nedemokratické uspořádání a administrativní řízení) byly zcela odmítány, nebylo a není tomu tak vždy a jednoznačně v oblasti sociální. Nutnost sociální reformy jako procesu dlouhodobého, jehož smyslem je nastolení nové sociální politiky byly sice obecně uznána a STRANA 12

14 započata, ale konkrétní představa a naplňování této reformy krystalizuje postupně a relativně pomalu. Důvody toho lze s ohledem na charakter transformace chápat Obecná charakteristika procesu transformace Podstatou procesu transformace je přeměna dřívějšího společenského systému se všemi jeho základními atributy na nový společenský systém. Prioritní úlohu v něm nesporně zaujímá ekonomická a sociální oblast, resp. jejich vnitřní těsné sepětí. Tyto dvě oblasti se po několik desetiletí rozvíjely do značné míry nezávisle na sobě a v podstatě nezávisle na změnách a vývoji ve vyspělých zemích světa, především Evropy. Obě tyto oblasti se po r nacházejí v procesu transformace. Více než 40ti letá existence komunistického režimu v Československu vedla k propadu úrovně jeho hospodářské vyspělosti a k zaostávání řady sociálních oblastí. Např. v roce 2000 HDP přepočtu na hlavu činil v PPP jen 59% průměru zemí EU, takže i v současnosti existuje v ekonomické úrovni EU a ČR výrazná mezera, která mimo jiné svazuje i možnosti rozvoje celé sociální oblasti. Její zaostávání v ČR je poměrně značné. (Lze je např. přiblížit podílem výdajů na sociální ochranu obyvatel na HDP, který činil v roce 2000 podle VÚPSV jen 22,6% a který byl s výjimkou Španělska ve všech zemích EU (a v některých dosti výrazně) vyšší. Rovněž je v ČR např. podíl veřejných výdajů na zdravotnictví (6,6%), na školství (4,4%), a na důchody (9,8%) nižší než činí průměrné hodnoty za EU.) Při objasňování podstaty a základních problémů transformace sociální politiky v naší zemi, je účelné upozornit na tři skutečnosti, které podstatným způsobem ovlivňují celkovou obecnou snahu naší společnosti o uplatnění novodobé sociální politiky a které se výrazným způsobem dotýkají všech subjektů a objektů sociální politiky bez ohledu na úroveň řízení a regionální aspekty: V prvé řadě jde o proces, v němž naše společnost přechází od dřívějšího systému k systému pro ni novému, ve vyspělém světě však dlouhodobě realizovanému a historií osvědčenému. Pro systém, k němuž vědomě směřujeme, je charakteristické především demokratické uspořádání celé společnosti a tržní mechanismus a také určitý systém morálních hodnot. Jedná se o změnu zásadního charakteru, kterou lze též vyjádřit jako základní kvalitativní zvrat (zlom). Takovouto systémovou změnu nelze uskutečnit v krátkém časovém údobí. Svoji povahou jde o proces, v němž vedle sebe koexistují prvky nového a starého systému: starý systém již ve své původní funkci neexistuje, ale zároveň ještě ve své celistvosti dostatečně nepůsobí systém nový. Toto poznání má STRANA 13

15 mimořádný význam právě pro celou oblast sociální, kde se doslova každodenně nové potýká se starým. Proto lze s určitostí říci, že některé dnes konkrétně používané způsoby a formy a provádění sociální politiky nutně doznají změn. Opodstatněnost této hypotézy plyne i z faktu, že sociální politika je vždy systémem živým, který musí nutně reagovat na aktuální podmínky a úkoly společnosti a jako takovou ji nelze nikdy považovat za definitivní a jedině správnou konstantu. Neméně významný je druhý proces, vnitřně úzce související s procesem prvým. V naší společnosti značná část lidí (několik generací) ve skutečnosti prakticky nepoznala žádný jiný systém sociální politiky než ten dřívější a neměla také reálnou možnost jiný systém poznat. To zanechalo na naprosté většině z nás velmi silné negativní stopy, bez ohledu na to, zda si to uvědomujeme či ne, nebo zda si to vůbec chceme připustit. Dosavadních postojů a návyků se zbavujeme a ještě dosti dlouhou dobu se budeme zbavovat velmi těžce. Transformaci je proto třeba vnímat nejen jako proces směřující k nové a jiné podobě sociální politiky, ale současně i jako proces směřující ke kultivaci jedince, ke změně jeho postojů, chování, hodnotových orientací apod. Třetí proces lze ve stručnosti vystihnout jako problém trendů ve vývoji sociální politiky, což není samozřejmě náš specifický problém, ale problém všech vyspělých zemí. Jde v podstatě o tendenci přechodu ke společnosti informací, o nutnost věnovat maximální soustředěnou pozornost člověku, o účinnější zvládání velmi rychle postupujícího vědeckotechnického vývoje a diverzity v životě společnosti, o přechod od národních hledisek a kritérií k aspektům mezinárodním apod. Uvedené skutečnosti samozřejmě poznamenávají sociální politiku v procesu transformace. Projevuje se to např. na těchto faktech: v sociální politice stále ještě v určité míře přežívá starý mechanismus tvorby zdrojů a jejich přerozdělování státem. Nový fondový způsob hospodaření se buduje pomalu a s problémy (viz např. soustava sociálního pojištění); stále nedostatečná je míra participace nestátních subjektů na realizaci sociální politiky. Činnost hnutí, spolků, církví a jednotlivců je teprve v počátcích a státem není v potřebné míře stimulována, objevil se fenomén nezaměstnanosti a spolu s ní potřeba řešit situace lidí, kteří mnohdy a ne vlastní vinou přišli o práci. S tím souvisí vznik nových problémů i možnost chybných kroků; STRANA 14

16 existuje nedořešenost legislativy v některých sociálních oblastech (např. ve sféře bydlení, vzdělání, sociálních služeb aj.); není dořešen přesun pravomocí na regionální orgány zejména ve smyslu decentralizace rozhodování a regionální uspořádání samotné bylo prakticky po celá 90. léta oddalováno, nejpomaleji a nejtíže se mění vědomí občanů a jejich snaha stále se spoléhat na stát. Zodpovědnost za vlastní životní podmínky ze strany občanů se prosazuje pomalu a s obtížemi Sociální reforma Od samého počátku transformace naší společnosti bylo zřejmé, že transformace ekonomiky není možná a proveditelná bez zásadních změn v sociální oblasti. Jinak řečeno: ekonomická reforma musela být - a to platí dodnes - souběžně doprovázena reformou sociální. Obě reformy se navzájem podmiňovaly, žádnou nebylo možno uskutečnit izolovaně od druhé. V podstatě šlo o to, aby bylo zabezpečeno, že každý postupný krok ekonomické reformy bude sociálně přijímán a že nebude docházet k nadměrnému sociálnímu napětí či snad krizi. To také byl a pořád je jeden ze základních předpokladů toho, aby mohly být v ekonomické oblasti realizovány další postupné změny a kroky. Proto byl současně se scénářem ekonomické reformy připraven a vládou přijat i scénář sociální reformy. Sociální reformu je třeba chápat nikoli jako jednorázový akt, ale jako reformu kontinuální. Jejím posláním je, jak jsme již zmínili postupně měnit minulý sociální systém v nový, neboť sociální politika, tak jak byla uplatňována v uplynulých zhruba čtyřiceti letech reagovala na naprosto odlišné poměry ve společnosti. Ve změněných podmínkách politických (práva a svobody občanů) i ekonomických (rozvíjení tržní ekonomiky) se ukázala jako nefunkční a neefektivní. Protože konkrétní opatření (náplň) reformy je předmětem výkladu dalších navazujících kapitol II. oddílu této učebnice, uvádíme na tomto místě jen tři základní vzájemně propojené procesy, které charakterizují proces sociální reformy obecně. Jedná se o: odstranění státního monopolu, podporu nestátních subjektů v sociální politice, liberalizaci sociálních aktivit občanů, jejich dobrovolných sdružení a organizací; opuštění státního paternalismu a nastolení principu občanské odpovědnosti a participace (spoluúčasti); STRANA 15

17 odklon od centrálního direktivismu a vytváření decentralizované správy na demokratickém základě. Počátek sociální reformy je spojován s přijetím scénáře sociální reformy, který byl vypracovaný a vyhlášený vládou ČSFR v r Scénář je chápán jako prvý krok v rámci kontinuální reformní činnosti v sociální oblasti. Je prakticky sociálním programem tehdejší ještě federální vlády zpracovaným na přechodné období dvou let a možno říci, že je zároveň prvým koncepčněji zaměřeným programem naší sociální politiky po roce Scénář byl pojat spíše jako program ochranný (sanační a garanční, který měl umožnit a podpořit ekonomickou reformu), nežli jako program orientovaný cílově, tj. ke komplexnímu zdokonalení celého sociálního systému. Proto se přednostně zaměřil na vytipování aktuálních rizik dalšího vývoje, které spatřoval v nezaměstnanosti, inflaci a privatizaci a na opatření, která budou tlumit sociální napětí spojená s těmito procesy. Přes svůj převážně ozdravný a garanční charakter sehrál scénář velice aktivní roli, neboť sociální politika jako taková podpořila a umožnila start a počátek ekonomické reformy. Scénář však svůj charakter v určitém smyslu přesáhl. Položil základy k vybudování sociální politiky nového typu, zejména tím, že vytvářel chybějící sociální instituce (např. úřady práce), instituty (např. sociální pojištění, životní minimum) a mechanismy (např. valorizační mechanismy, kolektivní vyjednávání). K tomu účelu byla také přijata v počátcích 90. let řada zákonů (např. zákon o zaměstnanosti, o životním minimu, sociální potřebnosti, o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, o zdravotním pojištění aj.) Tyto zákonné normy i dalších opatření doznaly v průběhu 90. let a na počátku tohoto století mnoha změn, o nichž se hovoří v dalším textu. Zde je jen nutno poznamenat, že naší sociální politice se v transformačním období doposud nepodařilo připravit dlouhodobější program rozvoje celé sociální oblasti a dosáhnout celospolečenského konsensu o řešení základních sociálně politických problémů, k nimž patří zejména reforma důchodového systému. Scénář sociální reformy také inicioval budování záchranné sociální sítě Záchranná sociální síť Záchrannou sociální síť lze vymezit jako soubor různých legislativních norem upravující různá sociálně politická opatření, kterými stát garantuje všem občanům určitou minimální úroveň pomoci v případě, že se ocitnou v závažných a státem uznaných nouzových sociálních situacích. Je zamýšlena především jako reakce na nepříznivé sociální důsledky ekonomické STRANA 16

18 reformy a fungování tržního mechanismu vůbec. funkce: Záchranná sociální síť plní tyto základní aktivně působí v politice zaměstnanosti a spoluvytváří předpoklady k tomu, aby se pracovní síla vracela do aktivní ekonomické činnosti a byla zabezpečena nezbytnými příjmy v případě nezaměstnanosti; garantuje ekonomicky aktivnímu obyvatelstvu minimální výši pracovního příjmu garantováním tzv. minimální mzdy; garantuje nezbytně nutnou výši příjmů sociálně potřebným občanům, zejména nízkopříjmovým rodinám s dětmi (např. stanovením tzv. životního minima) - poskytuje určitou ochranu bydlení sociálně potřebným občanům (určitými příspěvky na úhradu nákladů spojených s bydlením). Záchranná sociální síť je institutem, který je ve vyspělých zemích značně rozšířen a používán. Tato síť je - a to i z hlediska mezinárodních zkušeností - považována za podstatnou součást kteréhokoliv programu ekonomické reformy. Všeobecně se uznává, že má být integrální součástí reformního procesu, neboť v opačném případě hrozí nezbezpečí, že může dojít k výraznému zpomalení až zpochybnění ekonomické reformy. Záchranná sociální síť má v podstatě především zmírňovat nejvyhraněnější sociální dopady jednotlivých postupných kroků transformace ekonomiky. Je výrazem celospolečenské solidarity a zodpovědnosti státu ve vztahu k občanům pro případ, že se ne vlastní vinou dostanou do stavu nouze, případně že jsou ohroženy důležité sociální zájmy občana nebo i státu (společnosti). V těchto případech stát garantuje potřebný, nezbytný, společensky uznaný standard pomoci. Záchranná sociální síť je koncipována jako aktivizační, adaptabilní a pružný systém sociálních opatření, který musí nutně reagovat na změny, k nimž dochází v reálném životě. Zatímco základní charakteristika záchranné sítě (zejména je-li chápána jen jako garance minimálního příjmu) je poměrně jednoduchá, je mnohem složitější jak žádoucího fungování dosáhnout. To vyžaduje řadu klíčových rozhodnutí, protože záchranná síť může mít velmi rozdílné formy. Může být spravována centrálně s jednotnou výší dávek, nebo lokálně, třeba i s lišícími se dávkami. Může být aplikována na domácnost, rodinu, jednotlivce. Může to být schéma všeobecné podpory, nebo schéma cílené na specifické kategorie obyvatelstva. Výše dávek může být vázána na hranici chudoby, nebo vyjádřena relací k minimální mzdě apod. STRANA 17

19 Rovněž rozsah sociálních situací, které záchranné sítě pokrývají se liší. Tradičně se sítě zaměřují na podporu chudých. Fungování záchranných sítí není bezproblémové. Především jejich úspěšnost není jednoznačná. 7 Příčinou je buď okolnost, že v sítích jsou značné mezery, sítě jsou příliš řídké a nepokrývají některé žádoucí sociální situace občanů buď vůbec, nebo v nedostatečné míře a nebo naopak zabezpečují přílišné sociální pohodlí občanů a dostatečně je nemotivují k vlastní aktivní činnosti. Přitom je zřejmé, že konkrétní podoba sítí není jen otázkou dobré vůle a sociálního cítění ve společnosti, ale že je závislá na zdrojích, z nichž jsou opatření financována (a to ať jde o zdroje určené k financování dávek, či k financování administrativní správy sítí). 8 Dalším problémem fungování sítí je fakt, že sami lidé vždy nevyužívají možnosti požádat o dávky a mnohdy nemusí o nich ani vědět, či nevěří, že by na ně měli nárok. (Např. pocit poníženosti, odrazující způsob administrace dávky, nedostatek času na získání informací a vyplnění žádosti, nedostatečná znalost čtení, psaní apod.). 9 Význam různých důvodů pro nevyužívání dávek se liší mezi skupinami obyvatelstva a jednotlivými zeměmi. Existují důkazy z celé řady zemí, že neúplné využití práva na podporu je problém, jehož překonání není snadné. Záchranné sociální sítě mají v sociálních politikách vyspělých zemí důležitou roli. S narůstáním jejich důležitosti ale současně narůstá problém nedostatečné efektivnosti prostředků, které jsou na ně vynakládány. Vzdor tomu je třeba záchrannou sociální síť jako institut uplatňovat pro její humánní podstatu a naplňování sociální spravedlnosti cestou širší společenské solidarity. Je však na ni třeba nahlížet jako na jedeno ze série sociálně politických opatření. Záchranná sociální síť nemůže být všelékem, ale jakýmsi záchranným lanem pro případ nepříznivých sociálních událostí. Těm však je nezbytné primárně předcházet a to jak makroekonomickou politikou, (dostatečná 7 Např. v USA dobře ale nikoli dostatečně efektivně funguje síť zaměřená na chudé. Není zde však universální záchranná síť. Ve Velké Britanii není rozšířena na rodiny. O omezené úspěšnosti záchranných sítí se hovoří v Německu a Irsku. Ve Finsku a ve Švédsku sítě nedostatečně fungují ve vztahu k mladým skupinám obyvatelstva. 8 Administrativní výdaje spojené s fungováním sítí jsou značné. V některých vyspělých zemích činí až pětinu celkových výdajů na dávky. K jejich výši přispívají zejména náklady spojené se zjišťováním sociální potřebnosti. 9 Dokumenty vyžadují určitou úroveň znalostí, kterou potenciální žadatel nemusí mít. Např. v USA jedna studie dospěla k závěru, že zhruba 75% chudých obyvatel má znalosti na úrovni 8. třídy, přičemž vyplnění okolo 90% dokumentů agentur veřejné sociální pomoci vyžaduje úroveň vyšší a 1/3 dokumentů úroveň dokonce vysokoškolskou. STRANA 18

20 nabídka pracovních míst, neinflační vývoj) tak i sociální politikou (např. opatřeními v oblasti důchodového pojištění, vzdělávací politiky aj.) Jedině tak lze také zajistit, že finanční výdaje na tyto sítě budou pro společnost únosné Orientace procesu transformace v dalším období Orientaci dalšího vývoje sociální politiky a jejích proměn ovlivňuje skutečnost, že dlouhodobější a dostatečně konkrétní program sociální politiky zatím nebyl zformulován. Tato skutečnost má sice své pochopitelné příčiny spočívající především v komplikovanosti zpracování takového programu, v konfliktnosti procedury sjednocení se na konkrétních záměrech apod. Z těchto důvodů proto naše představa o budoucí sociální politice není zatím zcela zřetelná a je více méně jen obecná. Víme, že sociální politika musí být adresná, přehledná, pružná a účinná v reakci na životní podmínky lidí a samozřejmě i ekonomicky únosná, nevyvolávající vysoké daňové zatížení poplatníků a že současně to musí být pochopitelně politika sociálně citlivá a politika se stimulačními impulsy vůči ekonomickému a celému společenskému vývoji. Problémem pro budoucnost zůstává tyto rysy - mnohdy vzájemně konkurenční - v sociální politice prosadit. To, co bylo po roce 1989 v sociální politice realizováno sice dokazuje, že vláda a stát nepostupují v této oblasti jenom krátkodobě a prakticisticky. Nicméně vnitřně vyvážený středně až dlouhodobý program (koncepce) řešení základních sociálních problémů chybí. Jejich řešení nelze oddalovat (viz např. situace mladých rodin a problém bydlení, či problém reformy důchodového pojištění). I vcelku dobré výsledky jichž bylo doposud v transformaci sociální politiky dosaženo by neměly vést k přílišnému uspokojení a v žádném případě k tomu, že by včas nebylo připraveno řešení důležitých problémů ve střednědobém horizontu. Transformační proces naší společnosti otevřel řadu zásadních, konfliktních a nejen společensky, ale především i lidsky bolestivých problémů, které nejsou ani snadno, ani krátkodobě odstranitelné a vyřešitelné. To, k čemu se naše společnost rozhodla, a co je uznáváno a podporováno většinou lidí (i když nejde o všeobecnou shodu) je vybudování demokratické společnosti s tržním hospodářstvím, funkční sociální politikou a vyspělou kulturou. Taková společnost jako historicky vyhraněný typ již dlouhou dobu ve světě reálně existuje. Cesta k ní je však dlouhodobější a není bezproblémová. Je účelné upozornit na některé závažné skutečnosti, jejichž první symptomy se již v dosavadním průběhu transformace STRANA 19