Právní úprava soudního přezkumu věcí sociálního zabezpečení

Transkript

1 APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2008 JIŘÍ VESELÝ Právní úprava soudního přezkumu věcí sociálního zabezpečení V minulém čísle byl čtenářům přiblížen význam odlišností věcí sociálního zabezpečení ve vztahu k úpravě soudního přezkumu a způsob, jakým se s těmito specifickými potřebami vyrovnala minulá, zejména prvorepubliková, právní úprava. Dnešní příspěvek se podrobněji zaměří na rozbor současné právní úpravy soudního přezkumu věcí sociálního zabezpečení. Zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (SŘS), upravuje pravomoc a příslušnost soudů jednajících a rozhodujících ve správním soudnictví a některé otázky organizace soudů a postavení soudců, a dále postup soudů, účastníků řízení a dalších osob ve správním soudnictví. V 2 SŘS jsou soudy jednající ve věcech správního soudnictví definovány jako soudy veřejného práva (poskytují ochranu veřejným subjektivním právům). Procesním předpisem je pouze soudní řád správní, znění 2 SŘS nepřipouští, aby způsob poskytování ochrany určil jiný zákon. 1) Rovněž další věci, o kterých jednají soudy podle SŘS, může určit pouze SŘS. Naopak jiný zákon může určit podmínky, za kterých se soudní ochrana poskytuje (tedy m.j. věci ze soudního přezkumu vyloučit, což je v oblasti sociálního zabezpečení u některých agend využito). Soudní řád správní obsahuje v 32 až 64 (hlava první třetí části SŘS) Obecná ustanovení o řízení a dále v 102 až 120 (hlava třetí třetí části SŘS) rovněž obecná ustanovení o opravných prostředcích, avšak tato kapitola je již nadepsána pouze Opravné prostředky. V hlavě druhé třetí části poté v jednotlivých dílech (Díl 1 až Díl 7) upravuje zvláštní ustanovení týkající se jednotlivých druhů řízení. Pravomoc, příslušnost a složení soudů Správní soudnictví podle soudního řádu správního vykonávají ze soustavy soudů pouze krajské soudy (specializované senáty a specializovaní samosoudci) a Nejvyšší správní soud. Nejvyššímu správnímu soudu v zájmu sjednocování 1) Soudní řád správní je přitom procesním předpisem samostatným. Pouze v 42 odst. 5 SŘS ukládá obdobné užití předpisů platných pro doručování v občanském soudním řízení, nestanoví-li SŘS jinak a v 64 přiměřené použití ustanovení prvé a třetí části OSŘ, opět nestanoví-li SŘS jinak. APLIKOVANÉ PRÁVO 1/

2 správní judikatury svěřuje zákon kompetenci projednávat kasační stížnosti a za stanovených podmínek zaujímat stanoviska a zásadní usnesení ( 12 SŘS). Sídlem Nejvyššího správního soudu bylo rozdílně oproti vládnímu návrhu, který předpokládal sídlo NSS v Praze, určeno Brno. Z rozhodování soudů ve správním soudnictví jsou podle 6 SŘS vyloučeny věci, o nichž to stanoví SŘS nebo zvláštní zákon. Ze soudního přezkoumání jsou vyloučeny úkony správního orgánu uvedené v 70 SŘS. 2) Žaloba je nepřípustná také tehdy, nevyčerpal-li žalobce řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem, připouští-li je zvláštní zákon, ledaže rozhodnutí správního orgánu bylo na újmu jeho práv změněno k opravnému prostředku jiného, nebo jde-li o rozhodnutí správního orgánu v soukromoprávní věci vydané v mezích zákonné pravomoci správního orgánu 3), nebo je-li jediným jejím důvodem tvrzená nicotnost napadeného rozhodnutí, nedomáhal-li se žalobce vyslovení této nicotnosti v řízení před správním orgánem nebo směřuje-li jen proti důvodům rozhodnutí nebo domáhá-li se přezkoumání rozhodnutí, které je z přezkoumání podle tohoto nebo zvláštního zákona vyloučeno. 4) Zvláštní zákony v oblasti sociálního zabezpečení zachovávají stále poměrně velké množství výluk ze soudního přezkumu. Zákon č. 582/1991 Sb. ve znění zákona č. 151/2002 Sb. a zákona č. 518/2002 Sb., vylučuje ze soudního přezkumu v oboru nemocenského pojištění rozhodnutí o ukončení dočasné pracovní neschopnosti (soud přezkoumá takové rozhodnutí jen při rozhodování o žalobě proti rozhodnutí o odnětí dávky nemocenského pojištění) a rozhodnutí o dobrovolných dávkách nemocenského pojištění (78 odst. 2). Ve věcech důchodového pojištění zákon vylučuje ze soudního přezkumu rozhodnutí, která jsou podkladem pro rozhodnutí o důchodu z důchodového pojištění; soud přezkoumá takové rozhodnutí jen při rozhodování o žalobě proti rozhodnutí České správy sociálního zabezpečení o důchodu ( 89 odst. 2). Tato ustanovení platí obdobně též ve věcech přezkumu ve věcech důchodového pojištění příslušníků ozbrojených sil ( 111 odst. 5). Ze soudního přezkumu jsou vyloučena také rozhodnutí o náhradách vydaná v odvolacím řízení a rozhodnutí o povolení splátek pojistného a penále a o prominutí penále ( 104e). Ze soudního přezkumu jsou vyloučena rovněž rozhodnutí o žádosti o odstranění tvrdosti předpisů o sociálním zabezpečení ( 106). Zákon č. 114/1988 Sb. ve znění zákona č. 151/2002 Sb., vylučuje ze soudního přezkumu rozhodnutí o dávkách sociální péče a o mimořádných výhodách občanům těžce zdravotně postiženým podle 34 odst. 1 písm. a) až e) tohoto zákona a rozhodnutí o odstranění tvrdosti zákona podle 2 odst. 2 tohoto zákona ( 56c). Zákon č. 117/1995 Sb. ve znění zákona č. 151/2002 Sb., ze soudního přezkumu vylučuje rozhodnutí o prominutí podmínky trvalého pobytu podle 3 odst. 3 tohoto zákona ( 73a). 2) Jde o úkony správního orgánu, které nejsou rozhodnutími nebo jsou předběžné povahy nebo jimiž se upravuje vedení řízení před správním orgánem nebo jejichž vydání závisí výlučně na posouzení zdravotního stavu osob nebo technického stavu věcí, pokud samy o sobě neznamenají právní překážku výkonu povolání, zaměstnání nebo podnikatelské, popřípadě jiné hospodářské činnosti, nestanoví-li zvláštní zákon jinak, nebo rozhodnutí o nepřiznání nebo odnětí odborné způsobilosti fyzickým osobám, pokud sama o sobě neznamenají právní překážku výkonu povolání nebo zaměstnání nebo jiné činnosti nebo jejichž přezkoumání vylučuje zvláštní zákon. 3) Takové rozhodnutí je přezkoumatelné v civilním řízení podle části páté OSŘ. 4) 68 SŘS. 40 APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2008

3 K řízení je v prvé instanci věcně příslušný krajský soud a místně příslušný soud, v jehož obvodu je sídlo správního orgánu, který ve věci vydal rozhodnutí v posledním stupni nebo jinak zasáhl do práv toho, kdo se u soudu domáhá ochrany ( 7 odst. 1 a 2 SŘS). Ve věcech důchodového pojištění a důchodového zabezpečení je však k řízení místně příslušný krajský soud, v jehož obvodu má navrhovatel bydliště, popřípadě v jehož obvodu se zdržuje. Důvodem uvedené výjimky je v situaci, kdy rozhodnutí vydává přímo ČSSZ v Praze, předejít neúměrnému zatížení pražského Městského soudu a dále i neúměrnému zatěžování účastníků řízení, pro které by jednání soudu v Praze, ať již pocházejí z kterékoli části republiky, mohlo působit značné komplikace, zvláště je-li příčina většiny sporů v hodnocení jejich nepříznivé zdravotní situace. Ve věcech nemocenského pojištění, pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti je k řízení místně příslušný krajský soud, v jehož obvodu je sídlo správního orgánu, který ve věci rozhodl v prvním stupni. Zde již jde o jednotlivé okresní správy sociálního zabezpečení, a proto jsou řízení rovnoměrně rozdělena mezi jednotlivé krajské soudy. 5) U krajských soudů vykonávají správní soudnictví specializované senáty a specializovaní samosoudci. Krajský soud zpravidla rozhoduje ve specializovaných senátech složených z předsedy a dvou soudců. 6) Ve věcech sociálního zabezpečení uvedených v 31 odst. 2 SŘS rozhoduje specializovaný samosoudce. I zde jsou patrné výjimky ve věcech sociálního zabezpečení. Důvody jsou převážně tradiční a praktické, ve věcech důchodového pojištění soud navíc rozhoduje, aniž by předcházel přezkum odvolacím správním orgánem. Při přijetí zákona o sociálních službách nebyla provedena novela 31 odst. 2 SŘS, krajský soud by tedy pravděpodobně musel při přezkumu rozhodnutí o příspěvku na péči jednat v senátu podle obecného ustanovení 31 odst. 1 SŘS. Rozsah přezkumu Naše správní soudnictví upravené OSŘ od jeho novely č. 519/1991 Sb. bylo postaveno na principu přezkumu zákonnosti, čímž bezprostředně navázalo na prvorepublikovou úpravu. Důvodová zpráva k soudnímu řádu správnímu jednoznačně akceptovala požadavek tzv. plné jurisdikce 7), který vyplývá z čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod Rady Evropy 8). 5) Odvolacím orgánem je ČSSZ, a tak by v případě absence uvedeného odchylného ustanovení nastal stejný problém jako u věcí důchodového pojištění a důchodového zabezpečení. 6) Jde o obecnou úpravu obsaženou v 31 odst. 1 SŘS. 7) Princip plné jurisdikce popisují např. J. Baxa a M. Mazanec (Baxa, J., Mazanec, M., Reforma českého správního soudnictví, Právní rádce č. 1/2002), kteří uvádějí, že vlastní pojem tzv. plné jurisdikce není citací z Úmluvy, ale vyplynul z judikatury Evropského soudu pro lidská práva právě v souvislosti se správním soudnictvím. Minimálními požadavky na plnou jurisdikci je zákonné zajištění toho, že správní soud může provádět dokazování (a to ve věcech trestání ke zjištění skutkového stavu ke dni rozhodování soudu, v ostatních věcech čl. 6 odst. 1 Úmluvy ke dni rozhodnutí správního orgánu), že správní soud může hodnotit nezávisle na správním orgánu skutkový stav, ať zjištěný v postačujícím rozsahu správním orgánem, ať doplněný soudem, a že může vázat správní orgán při zrušení jeho rozhodnutí a vrácení věci k novému řízení nejen názorem na otázky právní, ale také na otázky skutkové (a tedy vlastním hodnocením skutkového stavu). 8) 209/1992 Sb. APLIKOVANÉ PRÁVO 1/

4 Přezkum správních rozhodnutí musíme pro účely zkoumání pojmů zákonnosti a tzv. plné jurisdikce rozložit na dvě klíčové otázky. První z nich je přezkum správního uvážení, druhou vázanost soudu skutkovým stavem, který zjistil správní orgán. Pokud jde o přezkum správního uvážení, OSŘ od novely provedené zákonem č. 519/1991 Sb. stanovil, že u rozhodnutí, které správní orgán vydal na základě zákonem povolené volné úvahy (správní uvážení), přezkoumává soud pouze, zda takové rozhodnutí nevybočilo z mezí a hledisek stanovených zákonem. SŘS jde v tomto směru mnohem dál když uvádí, že správní soud zruší napadené rozhodnutí rovněž tehdy, zjistí-li, že správní orgán překročil zákonem stanovené meze správního uvážení nebo jej zneužil, což považuje za nezákonnost. 9) Ústavní soud vyjádřil v nálezu č. 276/2001 Sb. názor, že ve věcech spadajících pod režim čl. 6 odst. 1 Úmluvy je třeba, aby soud měl možnost správní uvážení závislého orgánu nahradit nezávislým soudcovským uvážením. Uvedený článek Úmluvy hovoří o právu každého, aby jeho záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem (tribunálem), zřízeným zákonem, který rozhodne o jeho občanských (civilních) právech nebo závazcích nebo o oprávněnosti jakéhokoli trestního obvinění proti němu. Druhý klíčový moment přezkumu správních rozhodnutí je vázanost soudu skutkovým stavem, který zjistil správní orgán. Prvorepublikový náhled, můžeme čerpat od E. Háchy 10). Ten uvádí, že trvaje na zásadě, že soud je skutkovou podstatou žalovaným úřadem přijatou vázán, zkoumá soud nicméně, zda-li úsudek úřadu o otázkách povahy skutkové je vůbec logicky možný. Shora uvedená zásada plynula z ustanovení, že správní soud má rozhodovat na základě skutkové podstaty přijaté poslední stolicí správní. Jak E. Hácha uváděl, tohoto předpisu bylo jistě zapotřebí, protože z omezení soudu na otázku přezkumu zákonnosti správního aktu by taková výluka automaticky neplynula, protože správní akt je nezákonným, kdykoli bylo právní normy na skutkovou podstatu nesprávně použito, tedy i když jí bylo použito na skutkovou podstatu neskutečnou. OSŘ ve znění do v této věci uváděl, že při přezkoumávání zákonnosti rozhodnutí je pro soud rozhodující skutkový stav, který tu byl v době vydání napadeného rozhodnutí a pro řízení o žalobách, že se dokazování neprovádí, zatímco pro řízení o opravných prostředcích, že soud může provést důkazy nezbytné k přezkoumání napadeného rozhodnutí. 11) V ustanovení 78 odst. 1 soudního řádu správního se uvádí, že je-li žaloba důvodná, zruší soud napadené rozhodnutí pro nezákonnost nebo pro vady řízení. Zákon sice uvádí v 75 odst. 1, že soud vychází ze skutkového i právního stavu, který tu byl v době vydání napadeného rozhodnutí 12), to však pouze implikuje tzv. rozhodné datum, když jinak zákon v 77 odst. 2 uvádí, že v rámci dokazování soud může zopakovat nebo doplnit důkazy, provedené správním orgánem, soud jím provedené důkazy hod- 9) 245 odst. 2 OSŘ, ve znění do a 78 odst. 1 SŘS. 10) E. Hácha, Nejvyšší správní soud, v: Slovník veřejného práva československého, sv. II., Brno 1932, str ) 250i odst. 1 a 250q odst. 1 a 250l odst. 2 OSŘ, ve znění do ) Jinak je tomu v řízeních o ochraně proti nečinnosti správního orgánu a o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu, ve kterých platí, že soud rozhoduje na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí ( 81 odst. 1 a 87 odst. 1 SŘS). 42 APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2008

5 notí jednotlivě i v jejich souhrnu i s důkazy, provedenými v řízení před správním orgánem, a ve svém rozhodnutí vyjde ze skutkového i právního stavu takto zjištěného. K rozsahu přezkumu je nutné zmínit se o úpravě činnosti posudkových komisí Ministerstva práce a sociálních věcí pro účely přezkumného řízení soudního ve věcech důchodového pojištění. 13) Toto skloubení soudního řízení s posudkem přicházejícím ze sféry státní správy bývá v literatuře zpochybňováno 14), a to nejčastěji z toho hlediska, že posudek má podávat zvláštní orgán (či quasi-orgán) téhož ministerstva, které současně řídí jednu stranu sporu 15). Je zde poukazováno na vzájemnou provázanost jednotlivých rezortních složek, na druhou stranu je argumentováno zvláštní povahou věcí důchodového pojištění a odborností a složitostí posuzování pro účely důchodového pojištění a tím, že konec konců posudek PK MPSV podléhá v řízení před soudem volnému hodnocení důkazů. Částečně i z tohoto hlediska se věcí zabýval Ústavní soud ČR, který ve svém nálezu č. j. II. ÚS 92/95 neshledal úpravu 4 odst. 2 zák. č. 582/1991 Sb. protiústavní, a to s ohledem na ustanovení 250q i 246c OSŘ, ve znění do , která umožňovala aplikaci zásady zjištění skutečného stavu věci prováděním i jiných důkazů ( 132 OSŘ) a dále též s ohledem na složení posudkových komisí MPSV upravené v 3 vyhl. 182/1991 Sb. (jde o povinnou účast lékaře klinického oboru, který není zaměstnancem MPSV nedodržení této podmínky složení PK MPSV soudy považují za zásadní procesní pochybení). V témže judikátu však Ústavní soud ČR uvedl, že je-li toho třeba k odstranění pochybností a obnovení důvěry účastníka řízení v právo, je třeba v přezkumném řízení soudním vyžádat též znalecký posudek. Procesní legitimace, zastoupení Podle 65 odst. 1 SŘS kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti, může se žalobou proti rozhodnutí správního orgánu domáhat zrušení takového rozhodnutí, popřípadě vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li SŘS nebo zvláštní zákon jinak. Aktivní žalobní legitimace tak není podmíněna předchozím účastenstvím ve správním řízení, navíc žalobu proti rozhodnutí správního orgánu může podle 65 odst. 2 SŘS podat i účastník řízení před správním orgánem, který není k žalobě oprávněn podle 65 odst. 1 SŘS, tvrdí-li, že postupem správního orgánu byl zkrácen na právech, která jemu přísluší, takovým způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí. Legitimace k podání žaloby je obdobně jako v OSŘ, ve znění do , založena na tvrzení porušení veřejných subjektivních práv, nestačí tedy tvrzení porušení zájmu. Ochrany ve správním soudnictví se lze domáhat jen na návrh a po vyčerpání řádných opravných prostředků, připouští-li je zvláštní zákon. Takové opravné prostředky nadále nepřipouští zákon ve věcech rozhodování o nárocích z důchodového 13) 4 odst. 2 zákona č. 582/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů. 14) Např. Brejcha A., Šantrůček, V., Právo důchodového pojištění, Linde, Praha 1998, str. 266 až ) 4 odst. 1 písm. b) zákona č. 582/1991 Sb. APLIKOVANÉ PRÁVO 1/

6 pojištění, a tak prvoinstanční rozhodnutí musí nejprve nabýt právní moci a poté je napadnutelné žalobou podle 65 SŘS (na rozdíl od úpravy platné do , podle které se opravné prostředky ve věcech důchodového pojištění podávaly proti nepravomocnému rozhodnutí). Zákonodárce se přiklonil k názoru, že u procesně způsobilých účastníků není třeba v řízení o žalobách proti rozhodnutím správních orgánů před krajskými soudy povinného právního zastoupení. 16) Tato významná změna oproti obecnému stavu 17) platnému do konce roku 2002 se do zákona dostala až cestou návrhu ústavněprávního výboru Poslanecké sněmovny 18) (jehož rozsáhlý pozměňovací návrh Poslanecká sněmovna přijala). Přitom je zajímavé, jak se k této problematice postavil Ústavní soud, když rušil část pátou OSŘ ve znění platném do ) Uvedl, že povinné zastoupení, ať již advokátem či jinými specialisty, není před správními soudy základních soudů v Evropě obvyklé. Přes tuto výjimečnost a faktickou přísnost české právní úpravy však podle Ústavního soudu nešlo platné úpravě vytknout rozpor s ústavním pořádkem. Proti možné námitce omezení přístupu k soudu bylo možné namítnout snahu zajistit rovnost účastníků v řízení před správním soudem, tedy aby žalobce nebyl znevýhodněn proti žalovanému správnímu orgánu, který zpravidla zastupuje kvalifikovaný státní úředník. Povinné právní zastoupení má obecně sloužit k realizaci zásady rovnosti zbraní, jako znaku spravedlivého procesu. Ústavní soud uvedl, že bude věcí zákonodárce, aby při nové kodifikaci zvážil nezbytnost nutného právního zastoupení obecně, jakož i to, zda právní pomoc, resp. právo na tuto pomoc, stanovené v čl. 37 odst. 2 Listiny, může být zabezpečováno pouze osobami s vysokoškolským právnickým vzděláním. V této souvislosti Ústavní soud uvedl, že v případě povinného právního zastoupení by bylo nutné lépe než dosud zajistit dostupnost takového zastoupení pro osoby sociálně slabé. Účastník řízení může být zastoupen advokátem, popřípadě jinou osobou, která vykonává specializované právní poradenství podle zvláštních zákonů, týkáli se návrh oboru činnosti v nich uvedených. Navrhovatel může být zastoupen též odborovou organizací, jejímž je členem. Za odborovou organizaci jedná k tomu pověřený její zaměstnanec nebo člen. Domáhá-li se soudní ochrany účastník, který tvrdí, že došlo správním orgánem k jeho diskriminaci z důvodu pohlaví, národního, sociálního nebo rasového původu, příslušnosti k národnostní nebo etnické menšině, barvy pleti, jazyka, náboženství, víry, světového názoru, politického nebo jiného smýšlení, zdravotního postižení, věku, majetku, rodu nebo jiného postavení, anebo sexuální orientace, může být zastoupen též právnickou osobou, vzniklou na základě zvláštního zákona, k jejímž činnostem, uvedeným ve stanovách, patří ochrana před takovou diskriminací. Účastník se může dát zastoupit také fyzickou osobou, která má způsobilost k právním úkonům v plném rozsahu. Soud takové zastoupení usnesením nepřipustí, není-li taková osoba zřejmě způsobilá k řádnému zastupování nebo zastupuje v různých věcech opětovně. 16) Úpravu zastoupení obsahuje 35 SŘS. 17) Ve věcech důchodového pojištění a zabezpečení existovala výjimka z povinného právního zastoupení již před nabytím účinnosti SŘS. 18) Poslanecký tisk 1080/2, 3. volební období. 19) Nález Pl. ÚS 16/99 publikovaný pod č. 276/2001 Sb. 44 APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2008

7 V 35 odst. 8 SŘS upravuje ustanovení zástupce navrhovateli, u něhož jsou předpoklady, aby byl osvobozen od soudních poplatků, který takové opatření navrhl a je-li to třeba k ochraně jeho práv. Důležitým ustanovením je poslední věta 35 odst. 8 SŘS, kde se uvádí, že požádá-li navrhovatel o osvobození od soudních poplatků nebo o ustanovení zástupce, po dobu od podání takové žádosti do právní moci rozhodnutí o ní neběží lhůta pro podání návrhu na zahájení řízení. To je důležité i s ohledem na poměrně přísnou tzv. koncentrační zásadu, kterou upravuje 71 odst. 2 SŘS. 20) Odkladný účinek Ustanovení o odkladu vykonatelnosti obsahuje soudní řád správní ve zvláštní části u jednotlivých řízení. V obecné části v 38 SŘS se výslovně upravuje předběžné opatření. Byl-li podán návrh na zahájení řízení a je potřeba zatímně upravit poměry účastníků pro hrozící vážnou újmu, může usnesením soud na návrh předběžným opatřením účastníkům uložit něco vykonat, něčeho se zdržet nebo něco snášet. Ze stejných důvodů může soud uložit takovou povinnost i třetí osobě, lze-li to po ní spravedlivě žádat. Návrh je však nepřípustný, lze-li návrhu na zahájení řízení přiznat odkladný účinek nebo nastává-li tento účinek ze zákona, tedy v řízení o žalobách proti rozhodnutím správních orgánů. Soud může rozhodnutí o předběžném opatření zrušit nebo změnit, změní-li se poměry, a to i bez návrhu. Předběžné opatření zaniká nejpozději dnem, kdy se rozhodnutí soudu, jímž se řízení končí, stalo vykonatelným. Podání žaloby nemá odkladný účinek, pokud SŘS nebo zvláštní zákon nestanoví jinak. Soud na návrh žalobce po vyjádření žalovaného usnesením přizná žalobě odkladný účinek, jestliže by výkon nebo jiné právní následky rozhodnutí znamenaly pro žalobce nenahraditelnou újmu, přiznání odkladného účinku se nedotkne nepřiměřeným způsobem nabytých práv třetích osob a není v rozporu s veřejným zájmem. Přiznáním odkladného účinku se pozastavují do skončení řízení před soudem účinky napadeného rozhodnutí. Usnesení o přiznání odkladného účinku může soud i bez návrhu usnesením zrušit, ukáže-li se v průběhu řízení, že pro přiznání odkladného účinku nebyly důvody, nebo že tyto důvody v mezidobí odpadly. 21) Soudní řád správní pro věci sociálního zabezpečení ani zvláštní zákony týkající se sociálního zabezpečení neobsahují ustanovení o tom, že žaloba má odkladný účinek. Náklady soudního řízení Každý z účastníků a osob zúčastněných na řízení platí náklady, které vzniknou jemu nebo jeho zástupci. Stát platí náklady vynaložené na svědečné, znalečné, tlumočené a jiné náklady spojené s dokazováním. Předseda senátu však může 20) Rozšířit žalobu na dosud nenapadené výroky rozhodnutí nebo ji rozšířit o další žalobní body lze podle tohoto ustanovení jen ve lhůtě pro podání žaloby. 21) Úprava je obsažena v 73 SŘS. APLIKOVANÉ PRÁVO 1/

8 účastníkovi, který nebyl osvobozen od soudních poplatků, usnesením uložit, aby složil zálohu na náklady provedení důkazu, který navrhl. 22) Pokud jde o náhradu nákladů řízení, nestanoví-li SŘS jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Měl-li úspěch jen částečný, přizná mu soud právo na náhradu poměrné části nákladů. 23) Ustanovení předchozích dvou vět neplatí, mělo-li by být právo přiznáno správnímu orgánu ve věcech důchodového pojištění, důchodového zabezpečení, úrazového pojištění, nemocenského pojištění, pomoci v hmotné nouzi a sociální péče. Uvedený princip usnadňuje přístup k soudu v uvedených oblastech, pozitivem je jeho úprava přímo v soudním procesním předpisu. V oblasti dávek důchodového pojištění je tato úprava v souladu s 118d odst. 1 zákona č. 582/1991 Sb., který uvádí, že orgány sociálního zabezpečení nemají nárok na náhradu nákladů vzniklých v řízení o dávkách důchodového pojištění včetně řízení před soudem. Pokud jde o sociální péči, navazuje se na ustanovení 125 odst. 1 zákona č. 100/1988 Sb., který obdobně jako 118d zákona č. 582/1991 Sb. ovšem pouze pro účely správního řízení upravuje zásadu, že orgány sociálního zabezpečení nemají na náhradu nákladů vzniklých v řízení o dávkách sociální péče. 24) Ve výčtu 60 odst. 2 SŘS nejsou uvedena řízení ve věcech státní sociální podpory a sociálních služeb, což pravděpodobně souvisí s tím, že ani ve správním řízení právní předpisy neobsahují obdobné ustanovení. Zajímavé však je, že úprava sociálních služeb se do zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, oddělila právě ze zákona č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení. Doplnění 60 odst. 2 SŘS však navrženo, a tedy ani provedeno, nebylo. Zákonem č. 151/2002 Sb. došlo rovněž ke změně 11 odst. 1 písm. b) zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích. Uvedené ustanovení je přesněji textováno, jeho smysl se však nezměnil. Od soudních poplatků jsou osvobozena řízení ve věcech důchodového pojištění (zabezpečení), příplatku k důchodu, zvláštního příspěvku k důchodu, nemocenského pojištění, státní sociální podpory, pojistného na veřejné zdravotní pojištění, pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, sociální péče, pomoci v hmotné nouzi a státních dávek. Zde se již výslovně upravuje osvobození od soudního poplatku i ve věcech státní sociální podpory, ve věcech sociálních služeb by toto osvobození bylo podle mého názoru možné dovodit u příspěvku na péči, a to vzhledem k tomu, že se jedná o státní dávku (v přenesené působnosti vyplácenou obecními úřady obcí s rozšířenou působností). Uspokojení navrhovatele Dokud soud nerozhodl, může odpůrce vydat nové rozhodnutí nebo opatření, popřípadě provést jiný úkon, jimiž navrhovatele uspokojí, nezasáhne-li tímto po- 22) Úpravu obsahuje SŘS v ) Jde úpravu obsaženou v 60 odst. 1 SŘS. 24) Dosud platný 125 odst. 3 tohoto zákona poté uvádí, že nároky na náhradu nákladů občanů v řízení před soudem upravují zvláštní předpisy s odkazem na 142 OSŘ; toto ustanovení je nutné od vykládat jako odkaz na 60 odst. 2 SŘS s tím, že poznámka pod čarou jednak nemá normativní význam, jednak platí, že lex posterior derogat priori. 46 APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2008

9 stupem práva nebo povinnosti třetích osob 25). Do českého správního soudnictví se tak se soudním řádem správním v plné míře vrátil institut uspokojení navrhovatele, který může přispět ke zrychlení a zlevnění řízení. Na rozdíl od úpravy obsažené v 250o OSŘ, ve znění do , zakládá úprava v SŘS možnost správního orgánu žalobce uspokojit v průběhu soudního řízení. 26) Svůj záměr navrhovatele uspokojit sdělí správní orgán soudu a vyžádá si správní spisy, pokud je již soudu předložil. Předseda senátu stanoví lhůtu, v níž je třeba rozhodnutí vydat, opatření nebo úkon provést a oznámit je navrhovateli i soudu; uplyne-li tato lhůta marně, pokračuje soud v řízení. Dojde-li oznámení odpůrce podle předchozí věty soudu, vyzve předseda senátu navrhovatele, aby se ve stanovené lhůtě vyjádřil, zda je postupem správního orgánu uspokojen. Zmeškání této lhůty nelze prominout. Soud řízení usnesením zastaví, sdělí-li navrhovatel, že je uspokojen. Soud řízení zastaví i tehdy, nevyjádří-li se takto navrhovatel ve stanovené lhůtě, jestliže ze všech okolností případu je zřejmé, že k jeho uspokojení došlo. Rozhodnutí, opatření nebo úkon podle odstavce 1 nabývá právní moci nebo obdobných právních účinků dnem právní moci rozhodnutí soudu o zastavení řízení. 27) Opravné prostředky Kasační stížnost je opravným prostředkem proti pravomocnému rozhodnutí krajského soudu ve správním soudnictví, jímž se účastník řízení, z něhož toto rozhodnutí vzešlo, nebo osoba zúčastněná na řízení ( stěžovatel ) domáhá zrušení soudního rozhodnutí. Kasační stížnost lze podat pouze při splnění alespoň jednoho ze zákonem předvídaných důvodů. 28) V zákoně uvedené důvody směřují spíše na vady řízení způsobující nezákonnost vydaného soudního rozhodnutí, nejsou tedy tak široké jako důvody pro odvolání. Zejména důvod uvedený pod písm. b) však dává Nejvyššímu správnímu soudu možnost přezkoumat, zda krajský soud postupoval v souladu s 77 odst. 2 SŘS, tedy zda ověřil, zda skutková podstata, na 25) 62 odst. 1 SŘS. 26) V důsledku toho bylo možné zrušit speciální ustanovení obsažené do v 89 odst. 6 zákona č. 582/1991 Sb., které umožňovalo ČSSZ vydat nové rozhodnutí, kterým opravnému prostředku zcela vyhoví, dokud soud nerozhodne. 27) Citovanou úpravu obsahuje 62 odst. 2 až 5 SŘS. 28) Důvodů je celkem 5 a obsahuje je 103 SŘS; jde o následující důvody: a) tvrzená nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení, b) vady řízení spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu, nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud, který ve věci rozhodoval, napadené rozhodnutí správního orgánu měl zrušit; za takovou vadu řízení se považuje i nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost, c) zmatečnost řízení před soudem spočívající v tom, že chyběly podmínky řízení, ve věci rozhodoval vyloučený soudce nebo byl soud nesprávně obsazen, popřípadě bylo rozhodnuto v neprospěch účastníka v důsledku trestného činu soudce, d) nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, e) nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu nebo o zastavení řízení; všechny důvody se užijí přiměřeně také pro důvody kasační stížnosti směřující proti rozhodnutí krajského soudu o pořádkové pokutě. APLIKOVANÉ PRÁVO 1/

10 kterou je právní předpis aplikován, byla správně zjištěna. Neznamená to však, že by Nejvyšší správní soud měl sám nesprávně zjištěnou skutkovou podstatu doplňovat, 29) v případě že dojde k závěru, že kasační stížnost je důvodná, zruší rozhodnutí krajského soudu rozsudkem v souladu s 110 SŘS. Účastníky řízení o kasační stížnosti jsou stěžovatel a všichni, kdo byli účastníky původního řízení. Stěžovatel musí být zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie. 30) Vzhledem k absenci zvláštního ustanovení pro věci sociálního zabezpečení znamená uvedená úprava změnu přístupu k opravným prostředkům v soudním řízení ve věcech důchodového pojištění a důchodového zabezpečení, kde k podání odvolání k vrchnímu soudu nebylo právní zastoupení do vyžadováno 31). Kasační stížnost nemá odkladný účinek; Nejvyšší správní soud jej však může podle 107 SŘS na návrh stěžovatele přiznat. Přípustná je též obnova řízení, ovšem pouze proti rozsudku vydanému v řízení o ochraně před zásahem správního orgánu a ve věcech politických stran a politických hnutí, tedy v řízeních, ve kterých soud rozhodoval na základě skutkového stavu zjištěného ke dni rozhodnutí soudu. Obnova řízení není přípustná proti rozhodnutí o kasační stížnosti. 32) V souvislosti se shora uvedeným se naskýtá úvaha, že ve věcech důchodového pojištění, ve kterých bylo možné do podávat odvolání k vrchním soudům, došlo nahrazením této možnosti kasační stížností k oslabení právní ochrany účastníků řízení. Je nesporné, že prostor bránit se rozsudkům krajských soudů se změnil přinejmenším ve dvou rovinách. Za prvé důvody pro podání kasační stížnosti jsou užší než důvody pro podání odvolání. Bylo však uvedeno, že minimálně podle písm. b) 103 SŘS se otevírá Nejvyššímu správnímu soudu cesta ke kontrole skutkových zjištění, i když zprostředkovaně, protože může zkoumat, zda krajský soud neměl zrušit napadené rozhodnutí správního orgánu pro důvodně vytýkanou vadu spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu, nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost. Je zde ovšem vyjádřená poměrně přísná koncentrační zásada, která spočívá v tom, že tyto vady rozhodnutí správního orgánu musely být vytýkány již v řízení před krajským soudem a nelze je nově vytýkat až v kasační stížnosti popř. v řízení před Nejvyšším správním soudem. V té souvislosti je třeba poznamenat skutečnost, že ve věcech důchodového pojištění dosud rozhoduje správní orgán Česká správa sociálního zabezpečení 29) Zákon mu v tom však nebrání, v 109 odst. 1 SŘS uvádí, že považuje-li to NSS za vhodné nebo provádí-li dokazování, nařídí k projednání kasační stížnosti jednání. 30) 105 SŘS. 31) A to vzhledem k ustanovení 250l odst. 2 a 250s odst. 3 OSŘ, ve znění do , a absenci ustanovení v 201 an. OSŘ., které by povinné právní zastoupení vyžadovalo; obdobné platilo u žaloby na obnovu řízení a pro zmatečnost ( 228 an. OSŘ); povinné právní zastoupení naopak bylo podle stejného výkladu potřebné k podání dovolání podle 241 OSŘ. 32) 114 SŘS. 48 APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2008

11 v jediné instanci, bez možnosti podávat proti těmto rozhodnutím řádné opravné prostředky ve správním řízení. Za druhé je nesporné, že od došlo k výrazné změně v tom, že zatímco pro podání odvolání a řízení o něm nemusel být účastník řízení kvalifikovaně právně zastoupen, k podání kasační stížnosti a řízení o ní tak tomu již být musí. Ponecháme-li stranou možnost žádat ustanovení zástupce na náklady státu těmi účastníky, kteří splňují předpoklady pro osvobození od soudních poplatků ( 35 odst. 8 SŘS), došlo zde s ohledem na zásadu, že každý účastník řízení platí své náklady na řízení ( 59 odst. 1 SŘS), ke znevýhodnění účastníků řízení oproti stavu účinnému do Shrnutí Jak bylo v článku podrobně popsáno, platná právní úprava správního soudnictví ve věcech sociálního zabezpečení je obsažena v obecném předpise soudním řádu správním, a vykonávají ji obecné soudy v prvé instanci (a v nich specializovaní samosoudci nebo specializované senáty) a Nejvyšším správním soudem v instanci druhé. Soudní řád správní obsahuje některá odlišná ustanovení pro soudní přezkum věcí sociálního zabezpečení a samotné předpisy sociálního zabezpečení definují některé výluky ze soudního přezkumu. Na prvorepublikovou úpravu specializovaného pojišťovacího soudnictví, která byla podrobně popsána v minulém článku, současná právní úprava úvaha nenavázala. Nerealizovány zůstaly rovněž úvahy o zavedení nezávislých správních úřadů nebo tribunálů, které by v nezávislém řízení přezkoumávaly rozhodnutí, k jejichž zhodnocení je vedle právních znalostí potřebné mít i jiné odborné znalosti, které pro soudy zajišťují soudní znalci 33). Ve věcech sociálního zabezpečení jde především o posouzení zdravotního stavu. Důsledkem této situace je v platné právní úpravě skutečnost, že ve věcech důchodového pojištění podávají pro účely nezávislého soudního přezkumu posudky o zdravotním stavu posudkové komise Ministerstva práce a sociálních věcí a v ostatních věcech soud musí využít posudku soudního znalce 34). Vzhledem k dosavadnímu nízkému počtu žalob 35) podávaných v těchto věcech se však nová právní úprava soudního přezkumu ve věcech sociálního zabezpečení v současné době nepřipravuje. 33) Blíže poslanecký tisk č. 669/2000 (3. volební období) a na něj navazují materiál Analýza problematiky správních tribunálů s vymezením jejich postavení, působnosti, zřizování, složení a řízení před nimi, ve vládě projednaný pod č. 1734/ ) Posudku soudního znalce může soud využít i ve věcech důchodového pojištění, pokud posudek posudkové komise MPSV není pro soud úplný a přesvědčivý. 35) Na rozdíl o vlastního počtu správních řízení, který se zejména po účinnosti zákona o sociálních službách výrazným způsobem zvýšil. APLIKOVANÉ PRÁVO 1/

12 Seznam použité literatury / References Gallas, J.: Pojištění invalidní, starobní a pro případ úmrtí, Slovník veřejného práva československého, Sociální pojištění, sv. IV., Brno Gallas, J.: Výklad k zákonu o pojištění zaměstnanců pro případ nemoci, invalidity a stáří, 2. vydání, Nákladem Sdružení úředníkù a zřízenců èeskoslovenských sociálně-pojišťovacích ústavů v RČS, Praha Glos, J. a kol.: Zákon o zlidovění soudnictví, Československé právo, Orbis, Praha Mazanec, J.: Rozhodování soudů ve věcech důchodového zabezpečení, Zprávy pro soudce z lidu č. 2/1981, Ministerstvo spravedlnosti, Praha. Mazanec, M.: Správní soudnictví, Linde, Praha Mikule, V.: Správní soudnictví v Československu, AUC Iuridica č. 4, Praha Pleskot, J.: Pojištění nemocenské, Slovník veřejného práva československého, Sociální pojištění, sv. IV., Brno Pocta Igoru Tomešovi. VŠAP, Praha Šedivý, A.: Poznámky k historii posudkové služby sociálního zabezpečení, Národní pojištění č. 11/1999. Uhlíř, J.: Chudinství, Slovník veřejného práva československého, sv. I., Brno 1929 Veselý, J.: Historie soudního přezkumu věcí sociálního zabezpečení Klíčová slova Sociální zabezpečení, správní soudnictví, soudní přezkum věcí sociálního zabezpečení, Nejvyšší správní soud, správní soudy, výluky ze soudního přezkumu, posuzování zdravotního stavu, posudkové komise v sociálním zabezpečení. Keywords Social security, administrative justice, judicial review of the social security cause, The Supreme Court of Administration, administrative tribunals, judicial review exclusions, examination of the state of health, social security assessment committee. Jiří Veselý Legal regulations of the judicial review regarding social security causes The writer documents the current legal regulations of the judicial review regarding social security causes in the Czech Republic. He defines the relation between the general norms, according to which the administrative tribunals proceed in the matters of administrative justice the rules of the court of administration, and social security directives. Within the court system, only the regional courts (specialized senates and specialized single judges) and the Supreme Court of Administration practice the administrative justice. In the interest of the administrative judicature unification the law entrust the 50 APLIKOVANÉ PRÁVO 1/2008

13 Supreme Court of Administration with the competence to hold cassation petitions and, under certain conditions, to take stands and to make fundamental resolutions. The decision-making process of the administrative justice courts excludes such matters which are excluded in such way by the stipulations of the rules of the court of administration or by a specific act. A legal action is also impermissible if a plaintiff did not exhaust all due legal remedies in administrative body proceedings, if permitted by a special act. Examples of impermissibility of due legal remedies in administrative proceedings are the pension insurance matters which at the first and only stage are still adjudged by the Czech Social Security Administration (to the contrary of the health insurance matters). The special acts in the social security field still keep a relatively large amount of judicial review exclusions; it namely concerns the non-requisite fulfilments, and further some welfare allowances. The administration tribunal is based on the issues in fact and the legal facts that were valid at the time of issue of the contested decision; within the evidence proceedings the tribunal may revise or add evidence proved by the administrative body; the tribunal adjudges the administrative body s evidence individually as well as together with the evidence brought in the administrative body proceedings and it bases its decision on the so-established issues in fact and the legal facts. In the matters of the pension insurance, the Ministry of Labour and Social Affairs assessment committees are invited, by law, to submit assessments for the purposes of the judicial review proceedings; however these assessments are subjects to the tribunal s free evaluation of evidence. The considerations on an establishment of independent administrative offices or tribunals, that in an independent proceedings would review decisions for which assessment it is necessary to have legal as well as other professional knowledge provided to courts by authorised experts (e.g. state of health issues), are still not implemented. APLIKOVANÉ PRÁVO 1/

14