Cenové signály dopravy

Transkript

1 Technická zpráva č. 3/2004 Cenové signály dopravy Monitorování změn, k nimž dochází u cen dopravy v Evropě a u politiky výběru poplatků v rámci mechanismu TERM Evropská agentura pro životní prostředí 1

2 Adresa Evropské agentury pro životní prostředí: European Environment Agency Kongens Nytorv 6 DK-1050 Copenhagen K Dánsko Tel. (45) Fax (45) Informace: Internet: 2

3 i Obsah 1 Podklady a účel publikace Podklady Účel této zprávy Struktura této zprávy Vymezení Teoretický a politický kontext cenových signálů dopravy Grafický model a terminologie Vysvětlení grafického modelu Terminologie používaná v této zprávě Dvě dimenze cenových signálů dopravy Dimenze 1 změny u dopravních cen Dimenze 2 změny politiky účtování poplatků za dopravu Možné cíle politiky účtování poplatků za dopravu Rozlišení mezi úrovněmi poplatků za dopravu a jejich strukturami Shrnující přehled Závěr: dvě dimenze a dvě klíčové otázky Přehledné uspořádání aktuálních indikátorů TERM Ceny v dopravě (TERM 20) Ceny a daně u paliva (TERM 21) Daně a poplatky z dopravy (TERM 22) Dotace (TERM 23) Výdaje na osobní mobilitu podle příjmových skupin (TERM 24) Externí náklady dopravy (TERM 25) Internalizace externích nákladů (TERM 26) Zlepšení indikátorů Monitorování změn uživatelských cen dopravy Jak se vyvíjejí ceny dopravy podle druhů dopravy? Kolik je v průměru vynakládáno na dopravu? Monitorování změn politiky účtování poplatků za dopravu Některé metodické aspekty Definice tří dílčích otázek Odpověď na dílčí otázku č. 1: Externí náklady a poplatky podle typů vozidel Odpověď na dílčí otázku č. 2: Pokrok v úrovních poplatků Odpověď na dílčí otázku č. 3: Pokrok ve struktuře poplatků Shrnutí revidovaných indikátorů pro cenové signály v dopravě Odkazy Seznam termínů a zkratek Příloha A Seznam indikátorů TERM Příloha B Aktuální indikátory TERM pro cenovou tvorbu v dopravě Příloha C Historie politiky cenové tvorby v dopravě v EU Příloha D Nástroje pro účtování poplatků za společenské náklady Příloha E Přehled studií EU i

4 1 Podklady a účel publikace 1.1 Podklady Evropská agentura pro životní prostředí (EEA) společně s generálním ředitelstvím komise pro životní prostředí, generálním ředitelstvím pro dopravu a energii a statistickým úřadem Eurostat vyvinuly výkazový mechanismus pro dopravu a životní prostředí známý pod zkráceným označením (TERM). Snahou tohoto mechanismu je monitorovat pokrok, jehož je dosaženo v oblasti integrace environmentálních aspektů do dopravní politiky v celé Evropě. Obsahuje 40 speciálních indikátorů, které pokrývají všechny relevantní aspekty dopravního a environmentálního systému (viz příloha A, kde je uveden úplný seznam indikátorů TERM a skupin indikátorů). Tyto indikátory tvoří stavební bloky pro pravidelně zveřejňované zprávy o environmentálních otázkách, jako jsou např. zprávy TERM 2000 (EEA, 2000), TERM 2001 (EEA, 2001a) a TERM 2002 (EEA, 2002), a tématicky orientované zprávy, jako např. nákladní silniční doprava a životní prostředí v horských oblastech (EEA, 2001b). Jedna ze sedmi skupin indikátorů mechanismu TERM se zabývá cenovými signály dopravy. Všechny indikátory, jež se vztahují k cenám dopravy, poplatkům, daním, dotacím, atd. v souvislosti s dopravou, se soustřeďují do této skupiny. V návaznosti na vydání publikace TERM 2000 a pracovní schůzku expertů zaměřenou na indikátory tvorby cen v dopravě, jež se konala v roce 2001, bylo zřejmé, že tato skupina indikátorů požaduje určitou mírnou revizi, aby lépe odrážela stav vědecké a politické debaty o internalizaci externích nákladů. V návaznosti na tento vývoj došlo k vytvoření alternativní sady indikátorů, která se používala ve dvou následujících zprávách TERM v roce 2001 a Nejvýznamnější změnou, jež byla učiněna u dané sady indikátorů, bylo zahrnutí prvku cenové struktury (to znamená daňové nebo poplatkové složky uživatelské ceny dopravy nebo ceny paliva) v rámci doplnění již dostupných informací ohledně cenových hladin (to znamená skutečných cen, které uživatelé platí za dopravní služby). Poté, co se dva roky pracovalo s touto mírně upravenou sadou indikátorů, dozrál čas pro následující a konečný krok na cestě k vytvoření sady užitečných a srozumitelných indikátorů, které se zabývají cenovými signály dopravy v rámci mechanismu TERM. Z tohoto důvodu EEA požádala CE Delft o vypracování technické zprávy o indikátorech potřebných pro monitorování vývojových trendů v cenách dopravy a v politice tvorby cen v dopravě, kde by bylo podrobně vysvětleno, proč a jak budou určité indikátory v budoucnu podporovat výkaznictví o cenách dopravy a politice výběru poplatků v souvislosti s dopravou. 1.2 Účel této zprávy Hlavním účelem této zprávy je poskytnout metodický popis a technické podklady pro (revidovanou) sadu indikátorů TERM, které optimálním způsobem monitorují trendy v cenách dopravy a politice pro tvorbu cen v dopravě. 1.3 Struktura této zprávy Tato zpráva je strukturována následujícím způsobem. Kapitola 2 uvádí teoretický a politický základ pro ceny dopravy a politiku účtování poplatků v dopravě s vysvětlením různých typů nákladů a role a cílů správné tvorby cen v dopravě. Kapitola 3 uvádí přehled aktuálně používaných indikátorů TERM a analýzu jejich silných a slabých stránek při monitorování trendů v cenách dopravy a v politice pro výběr poplatků v dopravě. 1

5 Kapitola 4 se zaměřuje na monitorování politiky pro výběr poplatků v dopravě a vysvětluje, jaké zlepšení indikátorů je třeba zajistit, aby bylo možno tuto činnost vykonávat smysluplným způsobem. Kapitola 5 na závěr uvádí stručný přehled nové a úplné sady indikátorů cenových signálů. 1.4 Vymezení Tato zpráva bere cenovou tvorbu podle mezních společenských nákladů, která je zásadou Komise pro tvorbu cen, za určitý výchozí bod pro analýzu. Tato zásada tvorby cen je obsažena v Bílé knize Poctivá platba za používání infrastruktury fázovaný přístup ke společnému rámci pro výběr poplatků za dopravní infrastrukturu v EU (ES, 1998). Tato zpráva neusiluje o realizaci návrhu, tedy o plné vypracování sady indikátorů tím, že bude naplněna příslušnými daty. Je samozřejmé, že realizační aspekty, jako je například dostupnost dat, hrají významnou roli v návrhu, neboť předurčují proveditelnost vlastního vyvinutí indikátorů. Tato zpráva bude pokrývat hlavní druhy dopravy: silniční, železniční, leteckou a vnitrozemskou vodní dopravu, a to jak pro osobní, tak nákladní dopravu. V neposlední řadě stojí za zmínku poznamenat, že zásady cenové tvorby, jež jsou zde prezentovány, se v prvé řadě vztahují na veřejnou infrastrukturu. Soukromé společnosti budou v příslušných případech pravděpodobně účtovat plné infrastrukturní náklady (tedy pevné plus variabilní náklady) za účelem návratnosti vložených nákladů, namísto mezních (variabilních) infrastrukturních nákladů pro optimální cenovou tvorbu. V případě spolupráce veřejného a soukromého sektoru (typu PPP) bude záměr pravděpodobně z větší části nakloněn na získání vložených nákladů zpět. Pokud tato spolupráce typu PPP získá na významu, mohlo by to mít vliv na některé z dimenzí indikátorů, jež jsou navrhovány později v dané zprávě, a to zejména v případech, kdy zahrnují informace, pro které je relevantní zásadou aktuálně zvolená zásada tvorby cen podle mezních společenských nákladů. 2

6 2 Teoretický a politický kontext cenových signálů dopravy Cílem této kapitoly je stanovení kontextu pro diskusi o cenách v dopravě a politice cenové tvorby v dopravě prostřednictvím: prezentace grafického modelu, který poskytuje určitý zjednodušený přehled systému cen v dopravě a politiky cenové tvorby za účelem zavedení terminologie; podrobnějšího popisu teoretického a politického kontextu cenových signálů dopravy; popisu potřeb indikátorů pro monitorování vývojových trendů u cenových signálů dopravy. 2.1 Grafický model a terminologie Cenové signály dopravy se objevují všude v dopravním systému, od tržních cen přes daně vybírané státními orgány po mýtné. Níže uvedený grafický model poskytuje určitý zjednodušený přehled systému dopravních nákladů, cen a politiky výběru poplatků. Tento model je dále vysvětlen v následujícím oddílu Vysvětlení grafického modelu Vyjdeme-li od levého horního rohu, vidíme, že daný model ukazuje, že všechny typy dopravy vyžadují investice do vozidel, údržbu vozidel a nákup paliva, což vše stojí peníze. Tyto náklady se nazývají zdrojové náklady dopravy a nesou je uživatelé, protože jsou zakomponovány do placených cen. Tyto náklady jsou obecně výsledkem tržních transakcí. Horní roh vpravo uvádí náklady dopravy, které obecně nejsou neseny jednotlivými uživateli nebo je jednotliví uživatelé nesou pouze zčásti. Tyto náklady se nazývají externí náklady. Tyto náklady zahrnují náklady představované znečišťováním ovzduší, hlukem, bezpečnostními riziky pro ostatní subjekty, infrastrukturními náklady a rovněž náklady souvisejícími s kongescemi. Kongesce jsou speciálním případem. Budeme-li na sektor dopravy nahlížet jako na určitý celek, dojdeme k závěru, že náklady na kongesce nesou uživatelé dopravy, a tudíž se jedná o interní náklady systému. Z hlediska jednotlivého uživatele dopravy však ti uživatelé, kteří způsobují kongesce, nejsou nutně též stejnými uživateli jako ti, kteří těmito kongescemi trpí, a proto jsou náklady kongescí alespoň částečně externími náklady. Obdobným způsobem je možno konstatovat, že variabilní infrastrukturní náklady jsou externími náklady pro uživatele, neboť ti, kteří způsobují takové náklady, nejsou nutně těmi, kdo za ně platí. Tato vize je dále podpořena v této zprávě, neboť je v souladu s podporovanou vizí o optimální cenové tvorbě, pro kterou je základ tvořen zásadou cenové tvorby podle mezních společenských nákladů (viz oddíl 2.4). Zdrojové náklady a externí náklady společně tvoří tzv. společenské náklady. Společenské náklady zahrnují všechny relevantní náklady pro společnost. Půjdeme-li dolů z pravého horního rohu, dostáváme se k roli státních orgánů, které zde vystupují formou účtování poplatků za dopravu a daní. Některé z těchto položek jsou pevného typu - jako např. roční silniční daně, zatímco jiné jsou závislé na míře použití, jako jsou například daně z paliva, především z benzínu a nafty. Existují zde však ještě další daně a poplatky závislé na použití, jako je například mýtné nebo nedávno zavedený program pro zpoplatnění kongescí v Londýně. Současné daně a poplatky částečným způsobem internalizují externí náklady. Zlepšené internalizace je dosaženo uzpůsobováním daní a poplatků dvěma způsoby. To se provádí uzpůsobením úrovně poplatků či daní tak, abychom je přivedli do lepšího souladu s externími náklady, a uzpůsobením struktur poplatků či daní tím, že je například více svážeme s mírou využívání. Zlepšená internalizace externích nákladů povede ke sníženým externím dopadům buď prostřednictvím snížené poptávky po dopravě nebo 3

7 prostřednictvím snížených jednotkových vlivů dopravní služby, čehož lze dosáhnout například inovacemi. Tato otázka je podrobněji projednána v oddílech 2.3 a 2.4. Obrázek 2.1 Koncepční model popisující různé cenové signály v rámci dopravního systému Společenské náklady Zdrojové náklady vozidla paliva údržba Externí náklady infrastruktura znečišťování kongesce nehody Zdrojové náklady a poplatky Úrovně Struktury Dopravní poplatky Úrovně Paliva Ostatní Struktury Paliva Ostatní Ceny dopravy (Zisky/ztráty) Úrovně Struktury Snižování pomocí inovací Poptávka po dopravě Snižování ztrátou poptávky Budeme-li postupovat doleva, vidíme, že dopravní společnost (jako například silniční dopravce nebo letecký dopravce) převede zdrojové náklady, kterým čelí, a státní daně a poplatky, jež jsou uvaleny, do cen dopravy, které účtuje uživatelům, a výsledkem tohoto počínání budou jeho zisky nebo ztráty. Tento grafický model v typických případech platí pro poskytovatele dopravních služeb. Kromě složky zisků nebo ztrát je tento model rovněž relevantní pro jednotlivé občany, kteří používají jiné než hromadné dopravní prostředky (osobní automobily, atd.) Terminologie používaná v této zprávě Jak je již zřejmé z vysvětlení grafického modelu, je správné porozumění významu a roli infrastruktury a externích nákladů, jakož i koncepce mezních nákladů, v této zprávě podstatným faktorem. Linie zaujatá v této zprávě vychází z toho, že správným cílem politik tvorby cen je jednotlivý uživatel infrastrukturních služeb a že správným způsobem cenové tvorby je takový způsob, jakým by jednotlivému uživateli měly být účtovány přídavné (mezní) náklady, jež vyvstanou, ale nebudou placeny. Takové náklady zahrnují variabilní infrastrukturní náklady (zejména opotřebení). Tyto náklady 4

8 rovněž zahrnují environmentální náklady, náklady na nehody a náklady kongescí, které jsou obvykle uváděny jako externí náklady. Z hlediska jednotlivého uživatele jsou variabilní infrastrukturní náklady též externími náklady. Abychom však zdůraznili, že správná cenová tvorba zahrnuje tyto náklady, bude termínem používaným v této zprávě termín mezní infrastrukturní a jiné externí náklady. Grafický model v předchozím oddílu a zbývající část zprávy používají řadu dalších termínů, které jsou vysvětleny v tabulce 2.1. Tabulka 2.1 Terminologie používaná v této zprávě Ceny dopravy Zdrojové náklady Pevné/variabilní náklady Externí náklady dopravy Společenské náklady dopravy Dopravní daně a poplatky Politika výběru poplatků z dopravy a infrastruktury Ceny, které uživatelé platí za dopravní služby na jednotku přepravního výkonu Náklady s výjimkou státních poplatků a daní, které jsou hrazené uživatelem. Pevné náklady jsou nezávislé na používání; variabilní náklady jsou závislé na používání; to platí zejména pro infrastrukturní náklady. Náklady dopravy, jež nejsou placeny uživatelem obvykle tyto náklady zahrnují náklady na používání infrastruktury a náklady kongescí, nehod a ekologických dopadů. Plné ekonomické náklady dopravy, což znamená zdrojové náklady plus externí náklady. Odvody aplikované státem na dopravní systém nad úrovní stávajících nákladů, jedná se například o daně z paliva, nákup vozidel nebo daně z vlastnictví a infrastrukturní poplatky. Způsob, jakým jsou doprava a využití infrastruktury zpoplatněny státem. 2.2 Dvě dimenze cenových signálů dopravy Ceny jsou jedním z hlavních faktorů v tržní ekonomice. Ceny různých dopravních služeb a jejich vývoj, a to jak v průběhu času, tak vůči dalším hospodářským parametrům, jako jsou vývojové trendy v oblasti příjmů a obecný vývoj cen (inflace), mají vliv na poptávku po dopravních službách. Odsud plyne, že ceny jako takové, bez ohledu na jejich skladbu, jsou důležitými tržními signály. Jejich skladba však hraje významnou roli, případně tuto roli zastává spíše způsob, jakým státní poplatky a daně odrážejí externí náklady. Z této skutečnosti vyplývají dvě základní různé dimenze cenových signálů: cenové signály, jež jsou vztaženy k cenám dopravy; cenové signály, jež jsou vztaženy k politice zpoplatnění dopravy. Jak celkové cenové signály, tak ta část, jež se vztahuje k politikám účtování poplatků, jsou relevantní z ekologického hlediska, a proto je třeba monitorovat oba typy cenových signálů s indikátory v kontextu mechanismu TERM. 2.3 Dimenze 1 změny u dopravních cen Dopravní ceny mají vliv na poptávku po dopravě a na rozdělení mezi jednotlivými druhy dopravy, a to prostřednictvím tzv. cenových elasticit. Konec konců je známo, že když dojde k poklesu ceny dopravy, stává se cestování levnějším a vzhledem k tomu, že pro cestování je k dispozici určitý rozpočet umožňuje to také více cestování. Jestliže bude takový vývoj ovlivňovat pouze určité druhy dopravy (jako např. leteckou a silniční dopravu), bude mít vliv na přitažlivost těchto druhů dopravy, a tudíž (opět prostřednictvím cenových elasticit) též na modální rozdělení mezi jednotlivými druhy dopravy. Poptávka po dopravě a modální rozdělení jsou pak důležitými určujícími faktory vlivu dopravního sektoru na životní prostředí. Tento vliv je indikován vnější smyčkou u obrázku 2.1 snížení ztrátou poptávky. 5

9 Indikátory zaměřené na monitorování vlivů cenových signálů na poptávku po dopravě a rozdělení podle jednotlivých druhů dopravy by měly napomoci při odpovědi na následující klíčovou otázku: Jakým způsobem se vyvíjejí ceny dopravy podle druhů dopravy a jaký je vliv tohoto vývoje na poptávku po dopravě? 2.4 Dimenze 2 změny politiky účtování poplatků za dopravu Politika zpoplatnění dopravy je druhou dimenzí cenových signálů v dopravním systému. Tento oddíl se zaměřuje na tuto druhou dimenzi popis případných cílů politiky zpoplatnění dopravy a významu toho, abychom nejen věděli, kolik se účtuje (úrovně zpoplatnění), ale též jakým způsobem jsou dopravním uživatelům účtovány dané poplatky (struktury poplatků) a končí zformulováním klíčové otázky, jak řešit politiku účtování poplatků za dopravu prostřednictvím indikátorů Možné cíle politiky účtování poplatků za dopravu Zpoplatnění dopravy není cílem samo o sobě; provádí se pro řadu účelů: pro fiskální účely: pro dosažení určitého příspěvku dopravního sektoru k fiskálním výnosům; v tomto případě jsou dané odvody obvykle nazývány daněmi a nikoliv poplatky; pro obchodní účely: pro pokrytí nákladů (a případně vytvoření určitého zisku) vzhledem k určitým částem soukromě vlastněné infrastruktury; pro účely návratnosti nákladů: pro zajištění toho, aby dopravní sektor jakožto celek zaplatil své infrastrukturní náklady, environmentální náklady a bezpečnostní náklady, nebo aby vytvořil určité rovné prostředí mezi sektory či státy; pro účely efektivity (maximalizace společenskoekonomického bohatství): účtováním poplatků jednotlivým uživatelům za mimořádné náklady, které uvalují na ostatní prostřednictvím jejich dopravních rozhodnutí (infrastruktura, životní prostředí, bezpečnost). Většina strategií pro zpoplatnění dopravy aplikovaných v minulosti a současnosti představuje více či méně určitou kombinaci čtyř účelů, i když jejich důraz se mění případ od případu, a rovněž zde dochází k postupným posunům v čase. Na počátku byly fiskální a/nebo obchodní účely nejdůležitějšími důvody cenové tvorby v dopravě. S rostoucí složitostí dopravního systému a zvyšujícím se daňovým zatížením tohoto sektoru začala vstupovat do popředí otázka rovnosti (rovného nakládání se vzájemně si konkurujícími druhy dopravy, pokrytí infrastrukturních nákladů). V průběhu minulého desetiletí získalo zpoplatnění dopravy určitou dynamiku jakožto prostředek rostoucího společenskoekonomického bohatství tím, že umožňuje snižovat určité negativní vlivy dopravy, jako jsou kongesce, znečištění a bezpečnostní rizika a absence platby za variabilní infrastrukturní náklady při současném respektování přínosů, které uživatelé získávají z dopravy. V případě rostoucího počtu spolupráce veřejného a soukromého sektoru získává otázka návratnosti nákladů opět na větším významu. V této zprávě je čtvrtým cílem politiky cenové tvorby v dopravě řídicí zásada: maximalizovat společenskoekonomické bohatství, to rovněž znamená snížení negativních vlivů dopravy při současném respektování jejích přínosů. Nedávno publikované dokumenty EU z oblasti dopravní politiky tak implicitním nebo explicitním způsobem činí (viz PŘÍLOHA C Historie politiky cenové tvorby v dopravě v EU, kde jsou uvedeny podrobnosti) a uvádějí formulaci ostatních cílů (v oblasti daňové, obchodní a rovného zacházení), jež se více či méně pohybují v rámci mezních podmínek, jak je uvedeno níže. Zelená kniha Komise Poctivá a efektivní cenová tvorba v dopravě z roku 1995 (Evropská komise, 1995) uvedla, že politika účtování poplatků za infrastrukturu by v zásadě měla být zaměřena na plnou návratnost nákladů, které představují jak investiční náklady (a nikoliv běžné výdaje), tak provozní náklady. 6

10 Bílá kniha Komise Poctivá platba za použití infrastruktury z roku 1998 (Evropská komise, 1998) zavedla tzv. cenovou tvorbu podle mezních společenských nákladů (MSC)( 1 ) jako hlavní zásadu pro politiku cenové tvorby u dopravy v Evropě. Návratnost infrastrukturních nákladů již nebyla cílem sama o sobě, ale byla prezentována jako jeden z pravděpodobných důsledků strategie tvorby cen podle MSC. Bílá kniha Komise Evropská dopravní politika pro rok 2010 z roku 2001 (Evropská komise, 2001) se explicitně nezmiňovala o tvorbě cen podle mezních společenských nákladů jako o hlavní zásadě, ale rovněž neprovedla explicitním způsobem změnu strategie Komise k cenové tvorbě u dopravy. Nedávno navržená směrnice pro účtování poplatků za silniční infrastrukturu (Evropská komise, 2003) by členským státům dovolovala, aby založily své průměrné úrovně poplatků na plných infrastrukturních nákladech (s vyčleněním nákladů souvisejících s výstavbou, které již byly pokryty) a externích nákladech na nehody, a aby rozlišovaly mezi těmito průměrnými úrovněmi na základě počtu náprav, zatížení náprav, evropské klasifikace motorů do eurotříd, denní doby/úrovně kongescí, citlivosti vůči životnímu prostředí, hustoty obyvatelstva a rizika nehod. Tento návrh se zabývá pouze dopravou zajišťovanou těžkými nákladními vozidly na hlavních trasách, tedy nákladní dopravou na všech dálnicích, které tvoří součást transevropské dopravní sítě, a na dalších nejvýznamnějších komunikacích. Sazby poplatků podle tohoto návrhu se mohou odlišovat z hlediska své úrovně od poplatků, jež jsou vypočteny přesně v souladu se zásadou cenové tvorby podle mezních společenských nákladů. Možnosti rozlišování v tomto návrhu umožňují strukturu zpoplatnění, která plně odráží rozdíly v kategoriích těžkých nákladních vozidel a jejich vnější vlivy. Evropský parlament zdůrazňuje hlavní zásadu politiky cenové tvorby v dopravě, jak je navrhována Komisí, ale neupřednostňuje specifickým způsobem cenovou tvorbu podle mezních nákladů (vzhledem k odkazu na náklady na výstavbu infrastruktury) a přidává několik zvláštních mezních podmínek, jako například respektování zájmů odlehlých regionů, osob se sníženou pohyblivostí a orientací, veřejné dopravy, atd. ECMT podporuje maximalizaci společenského bohatství neboli tzv. internalizaci externích nákladů a dochází k závěru, že hlavní snahou je kromě hospodářské efektivity a udržitelnosti též podpora rovné hospodářské soutěže mezi jednotlivými druhy dopravy a různými zeměmi. Maximalizace společenskoekonomického bohatství znamená, že doprava by měla být prováděna pouze tehdy, když jsou společenské přínosy větší než společenské náklady. To znamená, že dopravní činnost by se měla realizovat pouze tehdy, když uživatelské přínosy převyšují hrubé interní náklady plus daně a poplatky. To zase znamená, že daně a poplatky by měly v ideálním případě odrážet mezní náklady na využití infrastruktury, včetně externích nákladů kongescí, nehod a ekologických dopadů. Tyto prvky jsou ve zbývající části zprávy uváděny jako mezní infrastrukturní a další externí náklady. To je zdůrazněno na obrázku 2.1 vykřičníkem (!). Stojí za zmínku, že ekonomické nástroje, jako například poplatky a daně v souvislosti s dopravou, nejsou jedinými nástroji pro snižování externích vlivů dopravy a zvyšování společenskoekonomického bohatství. Rozsáhlá přímá regulace podporovaná či nepodporovaná finančními pobídkami vedla například ke zlepšení ekologických parametrů osobních automobilů, kamionů, paliv, atd., a proto vedla ke sníženým externím vlivům. V důsledku toho měla vliv na cenové hladiny dopravy a struktury cen v dopravě. Ekonomické nástroje však mají určitou výhodu nad nástroji příkazového a regulačního typu tím, že ponechávají konečná dopravní rozhodnutí na trhu namísto toho, aby se trhu striktně nařizovalo co dělat. Tato flexibilita v zásadě vede k vyšší efektivitě a tudíž i k většímu společenskoekonomickému bohatství, protože: opatření jsou prováděna podle těch, kteří čelí nejnižším nákladům na dosažení souladu, kdežto při příkazových a regulačních opatřeních je každý povinen taková opatření přijmout; ti, kteří vnímají největší přínosy ze svých cest, budou i nadále v těchto cestách pokračovat, zatímco příkazová a regulační opatření se vztahují na každého v rámci daného režimu. 1 Termínem MSC se rozumějí mezní infrastrukturní a další externí náklady, přičemž pojem mezní náklady se vztahuje k dodatečným nákladům jedné další jednotky mobility, jednomu dalšímu vozidlovému, plavidlovému nebo letadlovému kilometru. 7

11 2.4.2 Rozlišení mezi úrovněmi poplatků za dopravu a jejich strukturami Důležitou roli hraje nejen úroveň, ale též struktura uživatelských cen dopravy. Pokud budou čistší vozidla levnější z hlediska provozu než silně znečišťující vozidla, dojde na trhu k posunu směrem k většímu využívání čistších vozidel. Struktury uživatelských cen v dopravě tak mohou táhnout inovace směrem k čistší, bezpečnější a klidnější dopravě, a tudíž mohou vést ke snížení externích nákladů na dopravu. Důležitým základním principem této zprávy je proto striktní rozlišení mezi úrovněmi a strukturami cen, daní nebo poplatků v dopravě. Úrovně poplatků nám říkají, v jaké výši je doprava zpoplatněna. To je relevantním údajem vzhledem k tomu, že poplatky za dopravu mohou zvyšovat uživatelské ceny v dopravě, a tudíž snižovat poptávku po dopravě u nějakého specifického druhu dopravy. To by mohlo v budoucnu vést buď k modálnímu přesunu nebo k čisté ztrátě poptávky prostřednictvím tzv. cenové elasticity poptávky, a tudíž i k nižším negativním dopadům u dopravy. Struktury poplatků nám říkají, jakým způsobem zpoplatnění probíhá. To znamená, jaký je základ příslušných poplatků, jaké složky do procesu vstupují a jakým způsobem jsou dané poplatky rozlišeny. Z tohoto důvodu nám tyto struktury říkají, jaké pobídky jsou v poplatcích zahrnuty. Prostřednictvím rozlišování a modulace stávajících daní a poplatků z dopravy mohou státní orgány stimulovat inovace a efektivitu v dopravě, aniž by bylo nutno zvyšovat cenovou náročnost dopravy jakožto celku. Pokud například dojde k zpoplatnění relativně čistých kamionů třídy Euro 4 na nižší úrovni než u poněkud více znečišťujících kamionů třídy Euro 3, budou dopravci stimulováni k nákupu a provozování méně znečišťujících vozidel. Dalším příkladem je daň z paliva, která stimuluje nákup těch vozidel, jež jsou relativně efektivní z hlediska spotřeby paliva. Tato inovace rovněž snižuje negativní vliv dopravy, aniž by však nutně snižovala poptávku po dopravě (jedná se o jakýsi vnitřní cyklus v rámci obrázku 2.1) Shrnující přehled Analýza v tomto oddílu vede k následujícím závěrům: Hlavním cílem účinné politiky tvorby cen v dopravě je snížení externích a infrastrukturních nákladů, které každý uživatel dopravy způsobuje, při současném respektování uživatelských přínosů. Z hospodářského hlediska se tento proces nazývá též maximalizace dopravní efektivity nebo maximalizace společenského bohatství. Systém účtování poplatků v dopravě s tímto cílem tak obnáší změny úrovní i struktur u cen, daní a poplatků v dopravě. Odsud plyne, že indikátory ve skupině cenových signálů by měly odpovídat na následující klíčovou provozní otázku, která se týká politiky zpoplatnění dopravy: Dojde u daní a poplatků v dopravě, které jsou uvalovány na každý jednotlivý dopravní pohyb, k lepšímu vyrovnání (z hlediska jejich struktury i úrovně) s mezními infrastrukturními a dalšími externími náklady? Referenční úrovní pro to, aby dopravní uživatelské náklady dosáhly ekonomického optima, je vyrovnání s mezními společenskými náklady. Mezními proto, že se zabýváme dodatečnými náklady v souvislosti s přidáním jednoho dalšího uživatele do systému, společenskými proto, že podobně jako v případě soukromých nákladů se zajímáme o náklady pro ostatní uživatele dopravního systému a společnost jako celek, včetně vlivů na bezpečnost a životní prostředí. 2.5 Závěr: dvě dimenze a dvě klíčové otázky Indikátory ve skupině TERM v souvislosti s cenovými signály slouží ke dvěma funkcím: 8

12 poskytování informací o vývoji cen v dopravě za účelem vysvětlení změn u poptávky po dopravě a rozdělení mezi jednotlivými druhy dopravy, jakož i souvisejících změn u dopadů na životní prostředí (dimenze 1 změny cen dopravy); poskytování informací o vývoji politiky účtování poplatků v dopravě směrem od mezních infrastrukturních a dalších externích nákladů nebo k těmto nákladům (dimenze 2 změny politiky účtování poplatků v dopravě). Dané indikátory by měly odpovědět na dvě klíčové otázky: Jakým způsobem se vyvíjejí ceny dopravy podle druhu dopravy a jaký je jejich vliv na poptávku po dopravě? Dochází u daní a poplatků v dopravě, které jsou uvalovány na každý jednotlivý dopravní pohyb, k lepšímu vyrovnání (z hlediska jejich struktury i úrovně) s mezními infrastrukturními a dalšími externími náklady? Příští kapitola popisuje aktuální skupinu indikátorů mechanismu TERM, které se vztahují k cenovým signálům. Následující kapitola pak uvádí prezentaci požadovaných zlepšení a úprav u této sady indikátorů, aby je bylo možno lépe využít při poskytování odpovědí na dvě klíčové otázky. 9

13 3 Přehledné uspořádání aktuálních indikátorů TERM Předtím, než přistoupíme k popisu požadovaných zlepšení u aktuálních indikátorů TERM pro cenové signály, uvádíme určitý přehled těchto indikátorů a jejich vzájemných vztahů ( 2 ). Skupina indikátorů TERM pro cenové signály v dopravě aktuálně obsahuje sedm indikátorů, které jsou vzájemně svázány tak, jak je to uvedeno na obrázku Ceny v dopravě (TERM 20) Tento indikátor rovněž nazývaný reálná změna ceny osobní a nákladní dopravy podle druhu dopravy popisuje reálnou změnu cenových indexů u osobní dopravy (pro všech 15 členských států) a u nákladní dopravy (pouze v případové studii Nizozemska). Obrázek 3.1 Aktuální indikátory mechanismu TERM ve skupině pro cenové signály a jejich vzájemné vztahy Transport demand Modal split Poptávka po dopravě Modální rozdělení mezi jednotlivé druhy dopravy Expenditure on personal mobility Náklady na osobní mobilitu External costs of transport Externí náklady dopravy Transport prices Transport user prices Ceny dopravy Uživatelské ceny dopravy Transport charging policy Transport taxes and charges Politika účtování poplatků v dopravě Daně a poplatky z dopravy Fuel prices and taxes Ceny a daně u paliva Internalisation of external costs Internalizace externích nákladů Subsidies Dotace = Indicator = Indikátor 2 Viz příloha A, kde je uveden seznam všech aktuálních indikátorů mechanismu TERM. 10

14 Hlavní předností tohoto indikátoru je skutečnost, že ukazuje časový vývoj jednoho z nejdůležitějších hnacích faktorů pro přepravní objem, kterým jsou ceny dopravy. Tento indikátor proto napomáhá vysvětlit vývoj v oblasti růstu poptávky a modálního přesunu. Jeho hlavní nevýhodou je, že nevysvětluje, odkud vývojové trendy v oblasti cen pocházejí: zda z tržního vývoje nebo ze změn v politice státních poplatků, daní nebo dotací. 3.2 Ceny a daně u paliva (TERM 21) Tento indikátor monitoruje vývojové trendy cen a daní u paliva v silniční dopravě ve všech 15 členských státech EU a ve čtyřech přistupujících zemích. Provádí se monitorování vývoje z hlediska absolutních cenových hladin, rozdílů mezi benzínem a naftou a daňových pobídek v souvislosti s bezolovnatým palivem a palivem s nízkým obsahem síry. Hlavní předností tohoto indikátoru je skutečnost, že ukazuje časový vývoj jednoho z nejdůležitějších hnacích motorů pro spotřebu paliva, a tudíž i emise CO 2 a aktuálně jednoho z nejdůležitějších státních nástrojů pro ovlivňování ceny dopravy (viz oddíl 3.1). Tento indikátor z tohoto důvodu napomáhá při vysvětlení vývojových trendů u energetické účinnosti vozidel, emisí CO 2 podle druhu dopravy, růstu poptávky a vývojových tendencí v souvislosti s modálními přesuny. Jeho hlavní nevýhodou je skutečnost, že tyto vývojové trendy jsou prezentovány pouze pro ceny silničních paliv, a dále skutečnost, že daně z paliva jsou ve stále větší míře považovány za poněkud tupý nástroj pro internalizaci externích nákladů. V Evropě se zaměření politik účtování poplatků za dopravu přesouvá směrem ke zpoplatnění vycházejícímu ze vzdálenosti a územních charakteristik namísto zpoplatnění na bázi paliva (jak je podchyceno v indikátoru pro daně a poplatky z dopravy, viz oddíl Daně a poplatky z dopravy (TERM 22) Tento indikátor v zásadě zastřešuje indikátor pro ceny a daně u paliva (viz oddíl 3.2) a indikátor pro dotace (viz oddíl 3.4). Tento indikátor však nebyl nikdy plně vyvinut kvůli nedostatku dat. 3.4 Dotace (TERM 23) Dotacemi se rozumí státní intervence zaměřené na snižování ceny určitých dopravních služeb. Jedná se o vyváženost daní, poplatků a dotací, která by se měla porovnávat s mezními náklady za účelem získání správného náhledu do rozsahu, v jakém je doprava efektivním způsobem oceněna. Tento indikátor však rovněž ještě nebyl plně vyvinut z důvodu nedostatku dat. 3.5 Výdaje na osobní mobilitu podle příjmových skupin (TERM 24) Indikátor pro výdaje na osobní mobilitu byl vyvinut pro zprávu TERM 2000 (EEA, 2000, s. 75) a od té doby nedošlo k jeho aktualizaci. To má částečně souvislost s absencí aktualizovaných dat a částečně též s absencí nutnosti provádět aktualizaci daného indikátoru, neboť průměrný podíl příjmů vynaložených na dopravu je více či méně stabilní. Hlavní předností tohoto indikátoru je skutečnost, že poskytuje nezbytné informace potřebné pro porozumění důsledkům změn u cen dopravy. V neposlední řadě platí, že dojde-li ke zlevnění dopravy při současném zachování podílu příjmu vynaloženého na mobilitu na konstantní úrovni, může si člověk koupit více dopravních služeb nebo lepší dopravní služby. To v praxi znamená rovněž vzhledem k tomu, že čas strávený na dopravu je víceméně stabilním faktorem že si člověk může koupit 11

15 rychlejší a pohodlnější dopravu. Tato skutečnost má důsledky jak v oblasti poptávky po dopravě, tak v oblasti modálního rozdělení ( 3 ). Hlavní nevýhodou tohoto indikátoru je skutečnost, že není schopen věrně postihnout všechny prvky dopravních výdajů, a to kvůli mnoha různým typům nákladů, které by měl pokrývat. V případě dopravy osobními automobily by měl například zahrnovat též náklady na nákup vozidla, náklady na údržbu vozidla, daně, mýtné, atd. V případě veřejné dopravy se tento indikátor týká částky všech použitých jízdenek spolu s náklady souvisejícími s dostavením se na místo nástupu do dopravního prostředku a na cestu zpět z místa výstupu. Takové náklady se v průměrném rozsahu v rámci EU určují velmi obtížně. 3.6 Externí náklady dopravy (TERM 25) Vzhledem k tomu, že mezní infrastrukturní a další externí náklady se budou v jednotlivých situacích lišit, nikdy nebude možno tyto náklady zachytit nějakým jednotlivým indikátorem. Tento indikátor uvádí minimální a maximální odhady těchto nákladů na vozidlový kilometr pro všechny druhy osobní a nákladní dopravy (minimální a maximální hranici průměrných hodnot pro danou zemi). Hlavní předností tohoto indikátoru je skutečnost, že indikuje určitou úroveň pro efektivní zpoplatnění dopravy, neboť uvádí šířku rozmezí pro mezní externí náklady na vozidlový kilometr. Jeho hlavní nevýhodou je, že příslušné informace nejsou založeny na statistických metodách, které v tomto ohledu nebyly dosud vyvinuty, nýbrž na odhadech prováděných v různých studiích, které se mezi jednotlivými studiemi liší. Tento indikátor rovněž neposkytuje náhled na časový vývoj externích nákladů. 3.7 Internalizace externích nákladů (TERM 26) Tento indikátor uvádí stupeň, v jakém členské státy zavedly cenové signály, které jsou přímo spojeny s externími náklady, jako např. znečištěním ovzduší, bezpečnostními riziky nebo kongescemi. Hlavní výhodou tohoto indikátoru je skutečnost, že se jedná o výkonný souhrnný přehled velmi rozptýlených a rozcházejících se informací ohledně struktury poplatků za dopravu. Jeho hlavní nevýhodou je skutečnost, že tento indikátor usiluje o shrnutí velmi složitých a vysoce divergentních informací. Z tohoto důvodu ztrácí významné informace, jako je například popis toho, co je skutečným signálem, o jak důležitý signál se jedná a zda v poslední době došlo k realizaci nějakých změn. 3 Při vybírání mezi dvěma druhy dopravy jsou často brány v úvahu pouze vnímané náklady (to znamená pouze zvláštní náklady na realizaci nějaké cesty, přičemž zde nejsou zahrnuty fixní (pevné) náklady). To má další vliv na vztahy mezi cenami dopravy podle jednotlivých druhů dopravy a modálního rozdělení. 12

16 4 Zlepšení indikátorů V návaznosti na popis indikátorů z předchozí kapitoly vyvstává otázka, jak revidovat tuto sadu indikátorů takovým způsobem, aby co nejlépe odrážela teoretické zásady a politické diskuse, jak je uvedeno v kapitole 2. Jak se pojednává v kapitole 2, měly by indikátory cenových signálů monitorovat změny uživatelských cen dopravy na straně jedné a změny politiky účtování poplatků za dopravu na straně druhé. Tyto dvě dimenze monitorování jsou předmětem diskuse v následujících dvou oddílech. 4.1 Monitorování změn uživatelských cen dopravy Klíčovou otázkou, která se týká uživatelských cen dopravy, je (viz oddíl 2.3): Jak se vyvíjejí uživatelské ceny dopravy podle druhů dopravy a jaký je důsledek tohoto vývoje na poptávku po dopravě? Z této klíčové otázky vyplývají dvě dílčí podotázky: 1. Jak se vyvíjejí ceny dopravy podle druhů dopravy? 2. Kolik je v průměru vynakládáno na dopravu? Jak se vyvíjejí ceny dopravy podle druhů dopravy? I přesto, že má řadu nevýhod, poskytuje indikátor, který se již nyní používá uživatelské ceny dopravy (reálná změna ceny osobní a nákladní dopravy podle druhu dopravy) (TERM 20) dostatečné informace pro to, abychom mohli odpovědět na tuto podotázku. Tento indikátor zůstane beze změn. Indikátor pro ceny a daně u paliva (TERM 21) poskytuje podrobnější analýzu, než je analýza, která je odvozena pouze z náhledu na celkovou cenu paliva. Daňová a poplatková složka a jejich podíl na celkové ceně paliva uvádějí hladinu cen paliva po zásahu státu, který se zčásti provádí za účelem internalizace externích nákladů (viz 4.2.1) Jak naložit s cenami paliva a jeho zdaněním? Kolik je v průměru vynakládáno na dopravu? Indikátor výdaje na osobní mobilitu (TERM 24) poskytuje dílčí odpověď na tuto otázku. Tento indikátor se však dotýká pouze osobní dopravy. Obdobný indikátor by mohl odrážet průměrné náklady na přepravu zboží v porovnání s dalšími náklady, jako jsou například náklady, jež se vztahují k výrobě a distribuci zboží, ale taková diskuse je mimo rozsah této zprávy. 4.2 Monitorování změn politiky účtování poplatků za dopravu Klíčovou otázkou, která se týká politiky účtování poplatků za dopravu, je (viz oddíl 2.4): Dochází u daní a poplatků v dopravě, které jsou uvalovány na každý jednotlivý dopravní pohyb, k lepšímu vyrovnání (z hlediska jejich struktury i úrovně) s mezními infrastrukturními a dalšími externími náklady? Předtím, než budeme podrobně pojednávat o tom, jaké indikátory je třeba upravit nebo přidat k danému monitorovacímu systému, aby bylo možno odpovědět na tuto otázku, je třeba nejprve vyřešit několik metodických aspektů. 13

17 4.2.1 Některé metodické aspekty Jak nakládat s výnosy získanými ze zpoplatnění dopravy? Výnosy ze zpoplatnění dopravy hrají významnou roli v daňové politice. Cenová tvorba podle mezních společenských nákladů vede k tomu, že by uživatelům měly být účtovány poplatky za dodatečné náklady, které způsobují tím, že využívají dopravních služeb, ale nikoliv za ztracené náklady, jako jsou například náklady na výstavbu infrastruktury financované z veřejných prostředků. Vyžadování návratnosti těchto nákladů by odrazovalo od optimálního využití investičního majetku, který již byl zaplacen. To navozuje otázku, zda budou poplatky za dopravu v souvislosti s mezními infrastrukturními a externími náklady dostačovat k financování investic do nové infrastruktury. Tato otázka byla zkoumána v několika zprávách v posledních letech, například se jednalo o nedávnou zprávu ECMT o optimálních daních a poplatcích (ECMT, 2003b). Hlavním závěrem z těchto studií je skutečnost, že na úrovni dopravního sektoru jakožto celku by výnosy z optimálních poplatků překračovaly pevné a variabilní náklady infrastruktury. Výnosy ze zpoplatnění dopravy nebudou zahrnuty do monitorovacího systému, neboť tyto celkové výnosy neposkytují žádnou indikaci ohledně toho, zda se politika účtování poplatků za dopravu pohybuje správným směrem či nikoliv. Jak nakládat s dotacemi, například na veřejnou dopravu? Některé dopravní sektory jsou v současné době dotovány. Zejména veřejná autobusová doprava a obecně do poněkud menší míry i vlaková doprava jsou dotovány národními, regionálními a místními orgány. Dotace ovlivňují čisté úrovně poplatků, které jsou uvalovány na dopravu. Například dotování vlakových jízdenek může na jedné straně vyrušit finanční efekt poplatků za použití železniční infrastruktury. Dotace jako takové by měly být klasifikovány jako záporné poplatky. Tento přístup byl například dodržován ve studii efektivní ceny za dopravu (CE Delft, 1999). Dopravní dotace nebudou zahrnuty v kvantitativní analýze dopravních poplatků a nákladů ze dvou důvodů. Zahrnutí dotací do výpočtu čistých úrovní poplatků by vedlo k prohlášení, že v ideálním případě by žádná jednotlivá forma dopravy neměla dostávat dotace. To je však tvrzení, které není možno podporovat v kontextu této zprávy. Shromáždění a aktualizace dat o dotacích poskytovaných všem druhům dopravy ve všech členských státech by vyžadovaly enormní úsilí. Obvykle je získání takových dat velmi obtížné a jejich posuzování je velmi složité. Současný monitorovací systém TERM již nyní obsahuje indikátor pro dotace dopravy, ale tento indikátor nebyl kvůli nedostatku dat nikdy realizován. Přestože by bylo užitečné zajistit realizaci tohoto indikátoru, neočekávají se žádné změny, pokud jde o dostupnost dat. Jak nakládat s výdaji na infrastrukturní náklady? Další důležitá kategorie státních výdajů vedle dotací zahrnuje náklady na dopravní infrastrukturu. Náklady se skládají z investičních nákladů a provozních nákladů, s nimiž je třeba nakládat rozdílným způsobem. Infrastrukturní investice nebudou zahrnuty do monitorovacího systému pro cenovou tvorbu u dopravy, protože indikátory pro cenovou tvoru u dopravy by měly být omezeny na dopravní náklady a poplatky, které jsou mezního charakteru, tedy by měly být přímo závislé na používání infrastruktury. Infrastrukturní investice představují v typických případech ztracené náklady mobility, které nejsou mezního charakteru, a z tohoto důvodu by neměly být zahrnuty do systému účtování poplatků. V ekonomicky efektivním rámci by měla být rozhodnutí o investicích do infrastruktury založena na analýze společenských nákladů a přínosů, přičemž budou brány v úvahu náklady a přínosy dodatečné infrastruktury pro společnost, hospodářství a životní prostředí. 14

18 Jak nakládat s dalšími fixními (pevnými) náklady (parkování) a fixními poplatky? Ne všechny externí náklady dopravy se mění s hustotou dopravního provozu a tato situace zcela jistě platí ještě ve větší míře u mnoha poplatků za dopravu. Například externí náklady za parkování tedy ty prostorové náklady, které nejsou zahrnuty v nákladech na parkování se vztahují jen na stojící vozidla. Náklady a poplatky na parkování je možno považovat za mezní poplatky, neboť se mění s dobou parkování a představují náklady alternativních příležitostí pro příslušné prostory. Z důvodů rozsahu a dostupnosti dat však nebudou zahrnuty do monitorovacího systému pro účtování poplatků z dopravy. Daně vybírané při nákupu vozidel (v zemích, kde jsou tyto daně používány) a daně z vlastnictví vozidel nejsou závislé na hustotě dopravního provozu, a proto je není možno použít k oceňování mezních nákladů, i když se mohou měnit s ekologickými parametry automobilu, na který jsou uvaleny. Výnosy z těchto poplatků jsou jedním ze zdrojů státního příjmu a používají se z části pro investice do infrastruktury a údržbu infrastruktury. Když povede tvorba cen podle mezních společenských nákladů k variabilním poplatkům (k nárůstu variabilních poplatků), poté bude rovněž růst finanční zatížení a dané fixní poplatky mohou být použity pro vykompenzování (části) zvýšeného zatížení. Cenová tvorba podle mezních společenských nákladů (MSC) vede k účtování poplatků za mezní (proměnné) infrastrukturní a další externí náklady, a z tohoto důvodu nejsou fixní infrastrukturní náklady podle této zásady zahrnuty. Existuje však důkaz, že optimální cenová tvorba podle této zásady povede k výnosům z dopravního sektoru, jenž bude převyšovat výnosy tradičního systému účtování poplatků (R. Roy a kol., 2003). Jak nakládat s cenami paliva a jeho zdaněním? Otázce zdanění paliva a cen paliva věnujeme zvláštní pozornost, neboť tuto otázku je možno zvažovat ze tří možných hledisek. 1. Ceny paliva jsou důležitou proměnnou veličinou na pozadí uživatelských cen dopravy, a tudíž i z hlediska poptávky po dopravě a modálního rozdělení (viz oddíl 4.1.1). 2. Zdanění paliva má vliv na cenové hladiny dopravy. Zdanění paliva je z hlediska parametrů vztažených na 1 km v současné době jedním z nejdůležitějších prvků v cenové tvorbě dopravy v EU. Důležitou výhodou u daně z paliva v porovnání s pevně stanovenými daněmi je skutečnost, že poplatek, který je nutno zaplatit, se mění podle toho, kolik kilometrů se ujede. Navíc se jedná o nástroj, který je k dispozici pro praktické využití jen v krátkodobém horizontu. 3. Zdanění paliva má rovněž vliv na struktury dopravních cen. Daně z paliva jsou v některých případech přímo svázány s emisemi souvisejícími s daným palivem, jako např. CO 2 (pokud jde o obsah uhlíku), SO 2 (pokud jde o obsah síry) a v minulosti zde figuroval též obsah olova. Rozlišení daní z paliva na základě těchto hodnot obsahů je možno z tohoto důvodu považovat za jakýsi první nejlepší nástroj k donucení uživatelů platit za náklady související s těmito emisemi. Přestože spotřeba paliva u určitých vozidel obecně vykazuje určité statistické vztahy s bezpečnostními riziky, emisemi dalších znečišťujících látek a poškozováním infrastruktury, nepovažuje se zdanění paliva obecně za první nejlepší nástroj pro přimění uživatelů platit za tyto náklady. Důvodem této skutečnosti je to, že daň z paliva neposkytuje přímé pobídky ke snižování bezpečnostních rizik, emisí znečišťujících látek nebo nákladů na poškození infrastruktury (pro přehled příslušných nástrojů viz tabulka D.1 v příloze D). V současné době je vývoj v oblasti cen a zdanění benzínu a nafty v rámci celé EU pokryt indikátorem TERM pro ceny a daně u paliva (TERM 21). Tento indikátor bude zachován, aby sloužil dvěma účelům: celkové ceny paliva se budou využívat při stanovení uživatelských cen dopravy (viz oddíl 4.1.1); složka představovaná daněmi z paliva po přepočítání na kilometr pro různé druhy dopravy se bude používat pro stanovení úrovně poplatků z dopravy (viz oddíl 4.2.4), kdežto daně z paliva na jednotku emisí CO 2 budou zvažovány pro analýzu struktur poplatků z dopravy (viz oddíl 4.2.5). Jak nakládat s DPH? Nyní vyvstává otázka, zda DPH, jež se vybírá i ze spotřební daně a dalších poplatků, by měla být zahrnuta do indikátorů pro účtování poplatků z dopravy. 15

19 Z hlediska daňových zákonů by bylo možno tvrdit, že DPH ze spotřební daně a dalších poplatků by měla být považována za specifickou dopravní daň, a tudíž by zde měla být zahrnuta jako určitý poplatek, neboť DPH ze spotřební daně je jakousi daní z daně. Z ekonomického hlediska by však měly být spotřební daně a fixní daně z vozidel posuzovány jako platba za služby poskytované státem v souladu se zásadou přímého prospěchu jak je zamýšleno ve výkazech veřejných příjmů a výdajů. V tomto případě je DPH ze spotřební daně obecným zdaněním a nikoliv speciální daní z dopravy. Absence povinnosti DPH z některých fixních daní z vozidel je z tohoto úhlu pohledu určitým formálním nedostatkem. Při úsilí o dosažení řádného rozdělení nákladů vzhledem k uživateli dopravy by měl být sledován ekonomický přístup k DPH a nikoliv přístup z hlediska daňových zákonů. Z tohoto důvodu jsme do této studie nezahrnuli DPH ze spotřební daně ( 4 ). Rozsáhlá většina jiných studií sleduje tento přístup. Vzhledem k indikátorům uživatelských cen dopravy je DPH samozřejmě relevantním parametrem, neboť zvyšuje tyto ceny, a tím i ovlivňuje chování. V těchto indikátorech je proto DPH zahrnuta v oblastech, kde to je relevantní Definice tří dílčích otázek Po metodických popisech a zásadních výběrech, jež plynou z předchozích kapitol, máme k dispozici dostatečné podklady pro definování podotázek spadajících pod společnou střechu pro monitorování politiky účtování poplatků, abychom mohli odpovědět prostřednictvím indikátorů. Budou rozlišovány následující dílčí otázky. 1. Jaké jsou mezní infrastrukturní a další externí náklady různých forem dopravy a do jaké míry jsou tyto náklady odraženy v uvalovaných poplatcích za dopravu? 2. Pohybují se úrovně poplatků za dopravu směrem k mezním infrastrukturním a dalším externím nákladům? 3. Dochází u struktur dopravních nákladů k lepšímu vyrovnání s mezními infrastrukturními a dalšími externími náklady? Každá z těchto tří dílčích otázek bude podrobně rozebrána v následujících oddílech Odpověď na dílčí otázku č. 1: Externí náklady a poplatky podle typů vozidel Otázkou, kterou je třeba odpovědět, je: Jaké jsou mezní infrastrukturní a další externí náklady různých forem dopravy a jak se tyto náklady odrážejí v poplatcích za dopravu, jež jsou uvalovány? Používaným indikátorem bude Externí náklady a poplatky podle typů vozidel. Tento indikátor poskytne přehled aktuálních znalostí mezních infrastrukturních a dalších externích nákladů různých druhů dopravy a typů vozidel v EU a rovněž přehled aktuálních poplatků, jež jsou z nich vybírány. Tento indikátor poskytuje určitý statický obraz aktuální úrovně integrace nákladů a poplatků a slouží jako určitý základ pro ostatní dva indikátory. Z hlediska realizace je tento indikátor pravděpodobně nejobtížnější budeme-li na něj nahlížet z velkého počtu různých druhů dopravy a ve světle různých dopravních okolností zatímco současně s tím je rovněž parametrem, jehož realizace je velmi důležitá, neboť tvoří informační základ pro ostatní indikátory politiky účtování poplatků (viz oddíl a oddíl 4.2.5). Je to právě tento informační základ externí náklady podle typu vozidla za různých okolností který navozuje velký prostor k diskusi. Jestliže dojde k dohodě ohledně tohoto informačního základu, budou spory ohledně ostatních dvou indikátorů mnohem menší. 4 Ve skutečnosti by poplatky, které na sebe nevážou DPH, měly být rovněž upraveny kvůli tomuto neúčtování DPH. V tomto případě jsme se však rozhodli, že tak neučiníme, neboť státní orgány ukazují prostřednictvím absence povinnosti DPH, že považují tyto poplatky spíše za poplatky fiskálního typu než za poplatky ekonomického typu z hlediska jejich povahy. 16

20 Povaha této dílčí otázky dále vede k závěru, že jeden jediný graf nemůže nikdy poskytnout dostatečné množství informací. Mezní externí náklady se mění podle času, místa, typu vozidla, atd. Pouze velmi sofistikovaný systém účtování poplatků se bude schopen optimálně vypořádat s těmito rozdíly. Z tohoto důvodu každý indikátor, který se zaměřuje na monitorování externích nákladů a poplatků podle typů vozidel, by měl obsahovat řadu grafů poskytujících optimální kompromis mezi přesností a rozsáhlostí. Daný indikátor je pouze pro informační účely a nebude k němu vydáno žádné posouzení (typu, nebo ). Konec konců tento indikátor uvádí určitý přehled současného stavu: Není možno z něj odvodit žádné trendy v souvislosti s odchýlením od cílů nebo přibližováním se k cíli. Současné indikátory V současné době uvádí indikátor pro externí náklady dopravy (TERM 25) minimální a maximální (z množiny průměrných hodnot pro jednotlivé země) odhady mezních infrastrukturních a dalších externích nákladů u určitého vybraného počtu typů vozidel pro všechny druhy osobní a nákladní dopravy za zvoleného počtu okolností. Dílčí indikátor ukazuje, že celková hodnota externích nákladů je velká (přibližně 8 % HDP). Úpravy Hlavní úpravou je skutečnost, že dojde k přidání informací o poplatcích za dopravu. Kromě toho dojde k nárůstu počtu typů vozidel, jež budou předmětem posouzení. Klíčový graf pro daný indikátor by měl uvádět: Náklady: odhady nejhoršího a nejlepšího případu (viz tabulka 4.1) pro odhad externích a infrastrukturních nákladů různých druhů nákladní dopravy pro jeden realizovaný vozidlový kilometr. Nákladní doprava je zde zvolena z toho důvodu, že zpoplatnění dopravy v rámci celé EU se v převážné míře zaměřuje na nákladní dopravu z důvodů vnitřního trhu. Budou zde zahrnuty následující položky mezních nákladů: infrastruktura; bezpečnostní rizika; znečištění ovzduší; změna klimatu; hluk. Náklady na kongesce zde zahrnuty nebudou, neboť tyto náklady se mění příliš široce v závislosti na skutečném využití kapacit (náklady se mohou měnit v rozmezí od nuly do částky ve výši zhruba 1 EUR za kilometr). Poplatky: aktuální evropské poplatky závisející na vzdálenosti nebo palivu, vztažené na vozidlový kilometr, pro členské státy s nejnižšími a nejvyššími poplatky. Tabulka 4.1 Kategorie vozidel a dopravní podmínky, jež budou zahrnuty v indikátoru Externí náklady a poplatky podle typů vozidel Nákladní doprava (hlavní indikátor) Silniční doprava, nejlepší případ: vozidlo třídy Euro 3 (vyrobeno ), 1 km na dálnici mimo špičku Silniční doprava, nejhorší případ: vozidlo třídy Euro 1 (rok v ) jedoucí 1 km uvnitř města ve špičce Železniční doprava, nejlepší případ: elektrický vlak jedoucí mimo městské oblasti Železniční doprava, nejhorší případ: motorový vlak jedoucí uvnitř městských oblastí Vnitrozemské plavidlo: 1 průměrný odhad Námořní plavidlo: 1 průměrný odhad Nákladní letoun: 1 průměrný odhad Osobní doprava (dílčí indikátor) Osobní automobil, nejlepší případ: vozidlo třídy Euro 3 (rok výroby ) jedoucí 1 km na dálnici mimo špičku Osobní automobil, nejhorší případ: vozidlo třídy Euro 1 (rok v ) jedoucí 1 km uvnitř města ve špičce Dieselový autobus: 1 průměrný odhad Železnice na krátkou/střední vzdálenost; 1 průměrný odhad Vysokorychlostní vlak: 1 průměrný odhad Letadlo pro osobní dopravu: 1 průměrný odhad 17