Provozně ekonomická fakulta

Transkript

1 Mendelova univerzita v Brně Provozně ekonomická fakulta Ústav práva a humanitních věd Dotace v zemědělství pod aspektem českého a komunitárního práva Diplomová práce Vedoucí práce: doc. JUDr. Martin Janků, CSc. Vypracoval: Mgr. David Rykr Brno 2010

2

3 Čestné prohlášení Prohlašuji, že jsem diplomovou práci na téma: Dotace v zemědělství pod aspektem českého a komunitárního práva vypracoval samostatně a použil jen pramenů, které cituji a uvádím v přiloženém seznamu literatury. V Brně, dne 30. dubna David Rykr

4 Poděkování Děkuji vedoucímu diplomové práce doc. JUDr. Martinu Janků, CSc. za vedení při zpracování diplomové práce. Děkuji prof. Ing. Věře Bečvářové, CSc. za odborné podněty využitelné při zpracování diplomové práce.

5 Abstrakt RYKR, D.: Dotace v zemědělství pod aspektem českého a komunitárního práva. Diplomová práce. Brno, Diplomová práce předkládá přehled o problematice zemědělských dotací v ekonomických a právních souvislostech s ohledem na historický vývoj v evropském prostředí. Práce se zabývá vývojem Společné zemědělské politiky včetně realizovaných reforem a vývojem agrární politiky České republiky ve spojitosti s realizaci konkrétních opatření, a to pod aspektem českého i komunitárního práva. Cílem práce je předložit informace k pochopení podstaty zemědělských dotací a provést vymezení normativní základny pro celou problematiky zemědělských dotací. Klíčová slova Dotace, Společná zemědělská politika Evropské unie, Agrární politika České republiky, externality, mimoprodukční funkce zemědělství. Abstract RYKR, D.: Subsidies in agriculture under the aspect of Czech and Community law. Diploma thesis. Brno, This diploma thesis presents an overview of the issue of agricultural subsidies in the economic and legal context of the historical developments in the European environment. Work deals with the development of the Common Agricultural Policy, including the implemented reforms and the development of the Agrarian Policy of the Czech Republic in connection with the implementation of specific measures under the aspect of Czech and Community law. The objective of this thesis is to present information to understand the nature of agricultural subsidies and to define the normative base for the whole issue of agricultural subsidies. Key words Subsidies, Common Agricultural Policy of the European Union, Agrarian Policy of the Czech Republic, externalities, non-productive function of agriculture.

6 Obsah 1 Úvod Cíl práce a metodika zpracování Dotace jako pojem Ekonomický rámec zemědělských dotací Oprávněnost státních zásahů do zemědělství v tržní ekonomice Dotace jako nástroj agrární politiky Právní rámec zemědělských dotací Normotvorba na komunitární úrovni Vztah právní úpravy komunitární a vnitrostátní Normotvorba na vnitrostátní úrovni Společná zemědělská politika Evropské unie Vznik a podstata Společné zemědělské politiky Zásady Společné zemědělské politiky Reformy Společné zemědělské politiky Financování Společné zemědělské politiky Společná zemědělská politika ve vztahu k novým členům Evropské unie Agrární politika České republiky Období do roku Období od roku 1989 a ekonomická reforma Období po roce 1997 do vstupu ČR do Evropské unie Období po vstupu ČR do Evropské unie Nástroje Společné zemědělské politiky a prameny práva Evropské unie Předvstupní nástroje SZP (Phare, ISPA, SAPARD) Tržní opatření Přímé platby Horizontální plán rozvoje venkova Operační program Rozvoj venkova a multifunkční zemědělství Program rozvoje venkova Právní úprava poskytování zemědělských dotací v prostředí ČR Zákonný rámec poskytování dotací Práva a povinnosti příjemců dotací Jednotná žádost... 52

7 7.2.2 Ostatní projekty Dopad zemědělských dotací na ekonomiku podniku Parametry podniků Způsob výpočtu jednotlivých podpor Výsledné výše dotací na základě Jednotné žádosti Závěrečná kapitola Seznam použité literatury a jiných pramenů Přílohy Příloha č. 1: Tabulky a obrázky Příloha č. 2: Grafy... 74

8 1 Úvod Termín dotace je v běžném prostředí lidské společnosti dosti rozšířený a používaný v různých souvislostech. Laický pohled spatřuje v dotacích zejména příjem z veřejných prostředků, který dokáže výrazně změnit finanční náročnost, resp. návratnost zamýšlených investic. S dotacemi se lze setkat ve všech sektorech hospodářství, významnou mírou zasahují i do agrárního sektoru. 1 Ne zcela jednoznačně je však vnímáno, v čem spočívá podstata dotací, proč veřejné rozpočty podporují soukromou sféru a kde vznikají zdroje potřebné k financování dotačních politik. Zemědělské dotace tvoří základ Společné zemědělské politiky Evropské unie, jejíž snahou je udržení a rozvoj evropského formátu zemědělství, který je typický velkým množstvím malých farem. Evropský typ farem obhospodařuje spíše malé výměry zemědělské půdy na často velice členitém reliéfu krajiny. Konkrétně i prostředí České republiky je považováno za podhorský typ zemědělství. V důsledku toho dochází k růstu nákladnosti zemědělské produkce, a tudíž ke snižování konkurenceschopnosti. S ohledem na pokračující globalizaci, která se v současnosti silně týká i agrárního sektoru včetně potravinářské produkce, a zájmy Světové obchodní organizace (World Trade Organisation WTO) 2 se evropské zemědělství v oblasti produkce primárních komodit dostává pod silný konkurenční tlak ostatních světových producentů, kteří využívají vhodnější přírodní oblasti. Nezanedbatelným aspektem Společné zemědělské politiky je rovněž snaha o trvale udržitelný rozvoj krajiny a venkova, ke kterému největší mírou přispívá právě zemědělská činnost. Neobhospodařování jakéhokoliv místa na planetě vede k degradaci takové lokality a k odchodu obyvatelstva. Z ekonomického hlediska musí být ovšem samotné obhospodařování krajiny motivováno získáním užitku (zisku) z dané činnosti, a to při pouhém produkčním chápání zemědělské výroby ne vždy funguje. Dalším argumentem používaným pro ospravedlnění regulace zemědělství je požadavek zajištění potravinové bezpečnosti, příp. nezávislosti, jelikož potraviny vedou ke splnění primární potřeby lidské populace 1 Blíže GREGA, L. Teoreticko-metodologické aspekty ekonomických nástrojů zemědělské politiky. Disertační práce. Brno : MZLU v Brně. 1996, str Srovnání ANANIA, G., BOHMAN, M., CARTER, C., McCALLA, A. Agricultural Policy Reform and the WTO. Cheltenham : Edward Edgar Publishing Limited, 2004, str

9 přísun živin a nasycení se. Jako takové jsou silnou zbraní států potravinových producentů v celosvětovém měřítku. 3 Komunitární protekcionismus v zemědělství zavedený po II. světové válce tak bude pravděpodobně prosazován i nadále, i když ve snižující se míře a určitě už ne převážně v provýrobní orientaci. I přesto bude do budoucna důležité prosadit vnímání přínosu venkova pro obyvatele nejen pro krásu, ale také právě díky produkčnímu potenciálu. 4 V současné době je v Evropské unii vynakládáno na Společnou zemědělskou politiku okolo 45 % z jejího rozpočtu, což činí přibližně 55 miliard EUR ročně. Je zřejmé, že zemědělství je a přes všechny snahy o reformu Společné zemědělské politiky i v blízké budoucnosti zůstane klíčovým a nejnákladnějším odvětvím evropské integrace. Přesto Evropská komise proklamuje v příštím sedmiletém časovém horizontu snahu o přesun výdajů na podporu ekonomiky, boj s klimatickými změnami a naplňování cílů zahraniční politiky. Cílem je i úprava redistribuce finančních prostředků tak, aby byla omezena podpora nečinnosti, resp. neefektivity dotovaných subjektů. Tento nešvar dotací se projevuje i v zemědělství, kdy se v odvětví díky přímým platbám do důchodu drží i subjekty, které by je jinak musely opustit. Společná zemědělská politika je oblastí, kde Evropská unie vyvíjí největší legislativní aktivitu, o čemž vypovídá fakt, že z celkového počtu všech stránek komunitárního práva jich přibližně polovina připadá na právní úpravu Společné zemědělské politiky. Agrární sektor je v členských státech Evropské unie předmětem komunitárního i národního práva. Po vstupu České Republiky do Evropské unie je česká agrární politika omezena rámcem Společné zemědělské politiky Evropské unie, tudíž i na české zemědělské subjekty působí přímo použitelné předpisy Evropské unie. Ve smyslu platné Lisabonské smlouvy pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského společenství, podepsané v Lisabonu dne 13. prosince 2007, bude dále v textu této práce pojmem komunitární právo, resp. právo Evropských společenství chápáno právo EU. Autor považuje za důležité na tomto místě ještě vymezit, jak je v práci pojímána oblast agrárního sektoru. Tato zahrnuje celou výrobní vertikálu a nejen zemědělskou prvovýrobu. V současném pojetí tedy agrární sektor tvoří primární výroba (zemědělská prvovýroba, lesnictví, vodní hospodářství), potravinářský průmysl, krmivářský průmysl, 3 Srovnání STOJAROVÁ, Š., SCHWARZOVÁ, Z. Dotační služby pro české zemědělce. In Firma a konkurenční prostředí část. 1. vyd. Brno : MSD, spol s r. o., 2008, str Blíže prof. Bečvářové, předmět Agrární politika, PEF MENDElU, přednáška č. 12,

10 služby pro zemědělství a potravinářský průmysl, dodavatelské odvětví vstupů do zemědělství a potravinářství a nakonec potravinářský obchod, příp. veřejné stravování. Kompletní takto definovaný sektor hospodářství je M. Tracym označován jako agrobyznys. 5 5 Blíže TRACY, M. Food and Agriculture in a Market Economy. Prague : V. Krigl, Polygrafická a nakladatelská činnost, 1993, str

11 2 Cíl práce a metodika zpracování Hlavním cílem práce je přiblížit podstatu zemědělských dotací pod aspektem právního řádu České republiky ovlivněného právem Evropské unie. Dílčím cílem je potom provést analýzu Společné zemědělské politiky Evropské unie v historickém kontextu, její odraz v konkrétních dotačních nástrojích regulujících evropský agrární sektor včetně implementace příslušných pravidel v národním právu a její dopad na zemědělské subjekty. Obsahem práce je vymezení dotací v ekonomické a právní terminologii. Ve větší míře se autor věnuje vývoji Společné zemědělské politiky, resp. české agrární politiky s ohledem na pochopení podstaty dotačních politik a jejich regulace v národním právním řádu. V návaznosti na to práce přibližuje vztah komunitární úpravy k postavení subjektů uvnitř členských států ve smyslu funkčnosti právního systému propojujícího národní právo a nadstátní právo Evropské unie Velký díl práce tvoří rozbor ekonomických dotačních nástrojů v rámci Společné zemědělské politiky a analýza právního rámce dotací v právním řádu České republiky včetně vymezení základních práv a povinností žadatelů o dotace. Z důvodu analýzy vlivu dotací na ekonomickou realitu podniku je v práci proveden konkrétní výpočet výše dotace dvou zemědělských podniků, které žádají o platbu horizontálních podpor za rok 2009 prostřednictvím Jednotné žádosti. Závěrečná kapitola hodnotí zemědělské dotace z ekonomického a právního pohledu a snaží se o výhled do následujícího období, a to jak pod aspektem ekonomických stimulů, tak i z pohledu de lege ferenda. Při vypracování diplomové práce bude z metodického hlediska použito zejména studium a analýza dostupné odborné literatury v oblasti dotační politiky evropského rozměru včetně analýzy dopadu právních a ekonomických pravidel v aplikační praxi. Dále bude využita historická metoda při pohledu na utváření agrární politiky na komunitární i národní úrovni a komparativní metoda při analýze jednotlivých dotačních nástrojů s využitím statistické metody. Vzhledem k časté legislativní tvorbě v oblasti Společné zemědělské politiky, resp. dotačních programů, je text diplomové práce vztažen k aktuálnímu období a vychází z právních předpisů účinných k 1. dubnu

12 3 Dotace jako pojem Ekonomická teorie, resp. prof. Samuelson a prof. Nordhaus přiznávají dotacím následující vlastnost: Zatímco daně slouží k tomu, aby odradily od spotřeby určitých komodit, datace mají na druhou stranu výrobu podporovat. 6 Prof. Grega uvádí, že pod pojmem dotace se většinou rozumí transfer peněžních prostředků od jedné skupiny ve společnosti ke druhé, konkrétněji tedy přerozdělení peněžních prostředků od daňových poplatníků přes systém státního rozpočtu k určitým skupinám 7 Prof. Bečvářová k dotacím uvádí: Dotace obecně lze charakterizovat jako transfery odrážející změny v rozdělování důchodů, které nejsou spojeny s tokem zboží a služeb. 8 Celou problematiku dotací je nutné chápat v širším kontextu, a proto se následující text pokusí přiblížit podstatu dotací z více pohledů. 3.1 Ekonomický rámec zemědělských dotací Dotace ve smyslu ekonomického pojmu jsou chápány jako nástroj hospodářské politiky, kterým lze dosahovat předem stanovených cílů odstraňujících problém efektivnosti alokace tržním mechanismem. Podstatou problému je kolize teoretického modelu s reálným prostředím. Teoretický model všeobecné ekonomické rovnováhy totiž vychází z následujících předpokladů: existence kompletní množiny trhů a dokonale konkurenčního prostředí (mnoho prodávajících a mnoho kupujících) s dobře definovanými vlastnickými právy, každý subjekt maximalizuje svůj zisk, spotřebitelé znají své preference a dokáží je uplatnit k maximalizaci svého užitku, dokonalost informací a jejich dostupnost, nulové transakční náklady, neexistence bariér vstupu do odvětví. 6 SAMUELSON, P., NORDHAUS, W. Ekonomie 18. vydání. Přel. kol. autorů vedený M. Gregorem. 1. vyd. Praha : NS Svoboda, Přel. z: Economics, eighteen Edition, str GREGA, L. Teoreticko-metodologické aspekty ekonomických nástrojů zemědělské politiky. Disertační práce. Brno : MZLU v Brně. 1996, str BEČVÁŘOVÁ, V. Podpora zemědělství na bázi přímých plateb. In Firma a konkurenční prostředí Sekce 2: Úloha podniku v udržitelném rozvoji regionů. Brno : MSD, spol. s r. o., 2007, str

13 Splnění uvedených předpokladů vede k následujícímu modelu: 9 poměry mezních užitků jednotlivých statků se u všech spotřebitelů rovnají relativním cenám těchto statků, poměry mezních nákladů statků, vyráběných firmami, se rovnají relativním cenám těchto statků, poměry mezních produktů všech vstupů jsou u všech firem a pro všechny statky stejné a rovnají se relativním cenám těchto vstupů. Nastává tak stav Pareto efektivní alokace zdrojů 10 (podle ekonoma V. Pareta), kdy neexistuje žádné přeskupení výroby nebo spotřeby, které zvýší uspokojení jednoho subjektu, aniž by snížil uspokojení jiného subjektu. V reálném prostředí však tzv. Pareto optimalita nebývá naplněna, a to zejména z důvodu selhání trhu a nepřijatelného rozdělení důchodu. Problematika selhání trhu je charakteristická následujícími stavy: faktická existence nekompletních trhů (př. využívání veřejných statků, vznik pozitivních či negativních externalit 11 ), existence nedokonalé konkurence (př. aplikace teorie rostoucích výnosů z rozsahu, legislativně upravené monopoly, financování veřejné správy, apod.), projev asymetrie informací (teorie morálního hazardu nebo adverzní selekce), existence transakčních nákladů, diskriminace u segmentovaných trhů práce vedoucí k nerovným příležitostem zaměstnání a ve svých důsledcích i k ekonomické neefektivnosti. 12 Dle prof. Bečvářové je problém nepřijatelného rozdělení důchodu spojen s otázkou, zda dokonale konkurenční trhy jsou schopny zaručit spravedlivé rozdělení důchodu, tj. takové, aby důchod a spotřeba byly alokovány tam, kde je zřejmá jejich potřeba, resp. zásluha důchod získat. 13 V teorii je tak definováno tzv. Druhé nejlepší řešení podle Pareta, které uznává možnost oddělení problému alokace a distribuce, pracující 9 BEČVÁŘOVÁ, V. Zemědělská politika. 1. vyd. Brno : MZLU v Brně, 2001, str Grafické znázornění v Příloze č. 2, Graf č. 4: Pareto efektivní alokace. 11 Ekonomické důsledky externalit viz. Příloha č. 2, Graf č. 1: Ekonomické důsledky externích nákladů a Graf č. 2: Ekonomické důsledky externích přínosů. 12 BEČVÁŘOVÁ, V. Zemědělská politika. 1. vyd. Brno : MZLU v Brně, 2001, str BEČVÁŘOVÁ, V. Koncepce pilířů I a II SZP v dotační politice ČR. 1. vyd. Brno : MZLU v Brně, 2008, str

14 s tzv. omezenou alokací, kdy je část důchodu vyjmuta z prvotní alokace trhem a následně přerozdělována na segmentovaných trzích a distribuována v rámci pravidel a opatření příslušné hospodářské politiky. Samotná podstata dotací je spojena s teorií ekonomie blahobytu 14, která je popsána v pracích A. Marshalla a jeho nástupce A. C. Pigoua z první poloviny 20. stol. Ekonomie blahobytu poukazuje na rizika spojená s mechanismem volného trhu, který nemusí vždy zajistit maximální blahobyt společnosti i při teoretické schopnosti optimální alokace zdrojů. Společenský blahobyt lze zjednodušeně chápat jako součet blahobytu všech jedinců společnosti. K maximalizaci společenského blahobytu dochází v situaci, kdy není možné zvýšit blahobyt jednoho jedince, aniž by současně nedošlo ke snížení blahobytu jiného jedince (tzv. první věta ekonomie blahobytu). A. C. Pigou, i přes jeho liberální povahu, zdůvodnil potřebu státní ingerence při řešení externalit. Problém externalit uvažoval jak v pozitivní tak v negativní rovině, kdy při odlišném vnímání soukromých a společenských nákladů dochází k neměřenému přínosu pro společnost nebo naopak vznikají společnosti další náklady. Navržené řešení problému externalit vychází z nastavení systému daní a subvencí, kterými bude možno ohodnotit zmíněné přínosy či náklady. Objevuje se tzv. Pigouova daň, která má ekonomicky motivovat jednotlivé subjekty k takovému jednání, které je společensky efektivní (typickým příkladem rozpracované externality je znečištění životního prostředí při produkci privátních subjektů). 15 Realizuje se tak distribuční úloha státu ve smyslu druhé věty ekonomie blahobytu, která zní takto: existuje-li ekonomika, ve které jsou tzv. regulérní preference a technologie, tj. klesající mezní užitky spotřeby a nerostoucí výnosy ve výrobě, lze libovolné efektivní alokace zdrojů dosáhnout segmentovanou dokonale konkurenční rovnováhou. 16 Uvedené ospravedlnění státních zásahů do volného trhu je uplatňováno i v současnosti. Aby bylo realizováno uvedené druhé nejlepší pravidlo podle V. Pareta, musí stát zajistit základní stavební prvky pro funkčnost celého systému, mezi něž se řádí existence kvalitního právního rámce tržní ekonomiky včetně jeho důsledného vynucování, funkční makroekonomická stabilizační politika a správně konstruovaná hospodářská politika. Právě v rámci hospodářské politiky dochází k ovlivňování alokace 14 V rámci ekonomických teorií postavena na neoklasické ekonomii a jejím marginálním přístupu. 15 Srov. TRACY, M. Food and Agriculture in a Market Economy. Prague : V. Krigl, Polygrafická a nakladatelská činnost, 1993, str BEČVÁŘOVÁ, V. Koncepce pilířů I a II SZP v dotační politice ČR. 1. vyd. Brno : MZLU v Brně, 2008, str

15 zdrojů s cílem zvýšit ekonomickou efektivnost a následné distribuci důchodů podle nastavených programů. Hospodářská politika je definována jako soubor ekonomických rozhodnutí a na ně navazujících ekonomických nástrojů a opatření, pomocí nichž stát ovlivňuje makroekonomickou i mikroekonomickou oblast národního hospodářství k dosažení stanovených cílů /priorit/. 17 Při tvorbě hospodářské politiky je důležité stanovení cílů, neméně důležitý je i výběr a následná konstrukce ekonomických nástrojů, které povedou ke splnění stanovených cílů. Při volbě nástrojů je nutné zahrnout do rozhodování i informaci o jejich nákladnosti při uplatnění, tj. zvažovat tzv. transakční náklady. Na faktickou existenci a význam transakčních nákladů upozornil R. H. Coase (1937) v reakci na Pigouovou daň, která předpokládala nulové transakční náklady. Povahu transakčních nákladů dále propracovává O. E. Williamson a vymezuje je jako náklady provozu ekonomického systému, které musí být odlišeny od nákladů výrobních. Transakční náklady chápe jako neopominutelnou součást hodnocení efektivnosti regulačních zásahů a užití základních typů dotací a daní v hospodářské politice. Vedle dotací existují ještě jiné související nástroje používané k tvorbě hospodářské politiky. V případě dotačních nástrojů, které vedou k podpoře nabídky a následně k produkci přebytků, jsou současně užívány zpravidla tzv. kvantitativní restrikce. V rámci agrární politiky je typickým představitelem kvantitativních restrikcí produkční kvóta (stanovující limit produkce) nebo nástroj set-aside (omezující použití primárního výrobního faktoru půdy). Vždy je nutné sestavit systém podpor logicky a tak, aby vedl k požadovanému cíly. Zejména je nežádoucí, aby vyvolané náklady redistribuce důchodů převýšily hodnotu skutečného příjmu do důchodu u příjemců podpor Oprávněnost státních zásahů do zemědělství v tržní ekonomice Odvětví zemědělství je typické svými specifickými vlastnostmi, které ovlivňují možnost realizace a ocenění přínosů a samotné tvorby důchodu, a tudíž nelze bez dalšího spoléhat na alokační funkci trhu. Je nutné si uvědomit, že zemědělství plní kromě tradičně vnímané produkční funkce, tj. vlastní produkce prvotních komodit určených ke zpracování a výrobě potravin k lidské obživě, i mimoprodukční funkce vedoucí ke vzniku pozitivních externalit, např. péče o krajinu jako základní prostor 17 BEČVÁŘOVÁ, V. Zemědělská politika. 1. vyd. Brno : MZLU v Brně, 2001, str

16 lidského bytí a ochrana dlouhodobých zájmů rozvoje společnosti, udržení a případný rozvoj venkovského prostoru a s tím spojená nabídka pracovních míst, a nebo zajištění potravinové bezpečnosti. Na takto položené funkci zemědělství pak nelze aplikovat některé ekonomické teorie řešící pouze produkční úlohu zemědělství (př. přemístění zemědělské produkce do oblastí, kde se dosahuje nejnižších nákladů). V samotném formování agrárních trhů je důležitý fakt, že produkce je založena na využití biologických zákonitostí na straně nabídky a poptávka po potravinách je ovlivňována vývojem populace a fyziologickými charakteristikami a limity ve spotřebě potravin, zejména s těmito důsledky na vývoj trhů: 18 a) na straně nabídky: omezenost množství půdy ve spojení s uplatněním vlastnických práv znamená omezenou dostupnost k základnímu výrobnímu faktoru, konzervativnost při volbě rozsahu a struktury výroby limitovaná časovým nesouladem v možnosti reakce výrobců na signály trhu i kapitálovou strukturu odvětví, rizika, že změny rozhodnutí o výrobě nevyvolají adekvátní změny v časově opožděné nabídce v důsledku působení diferencovaných faktorů klimatu a kvality půdy a nepředvídatelných vlivů počasí. Právě vliv počasí znamená pro zemědělskou produkci výrazné zásahy vyšší moci, které v jiných odvětvích nejsou tak pravděpodobné, resp. jejich vliv se neodráží v samotné produkci; b) na straně poptávky: vliv hranice minimální spotřeby potravin, která je dána fyziologickým minimem nutným k zachování životních funkcí člověka, omezení možnostmi maximální spotřeby potravin; Obecně to vede k pomalejšímu růstu poptávky, který je typický i při promítnutí vlivu růstu populace vč. zvýšení spotřeby potravin na obyvatele, a k podstatnějšímu růstu nabídky zahrnující jak částečné rozšíření obhospodařované plochy, tak zejména růst produktivity výrobních faktorů v důsledku technologických inovací. Nový rovnovážný stav celkově vede k poklesu rovnovážné ceny Blíže k problematice: BEČVÁŘOVÁ, V. Koncepce pilířů I a II SZP v dotační politice ČR. 1. vyd. Brno : MZLU v Brně, 2008, str Graficky znázorněno v Příloze č. 2, Grafu č. 3: Princip formování cen komodit na agrárních trzích

17 3.1.2 Dotace jako nástroj agrární politiky Dotace jsou nástrojem používaným k redistribuci důchodů směrem k předem vybraným cílovým skupinám v rámci ekonomiky. Neoddělitelnou vlastností dotací je vyvolání ekonomických nákladů spojených s jejich uplatněním, což vede ke vzniku rozdílu mezi výdaji společnosti na danou dotační politiku a samotným projevem v důchodu příjemce. Ekonomické náklady se však projevují v různé výši podle konkrétně zvolené formy dotace. Stejně tak jednotlivé dotační formy odlišně zasahují do trhu a deformují jeho signály vysílané účastníkům trhu. Ekonomické náklady vázané k transferu prostředků lze rozdělit na: 20 přímé náklady deformace, tj. náklady vyvolané deformací signálů trhu (tyto náklady jsou však těžko vyčíslitelné), přímé náklady transakce, tj. náklady spojené se zavedením a uplatňováním konkrétního nástroje, nepřímé náklady transakce, tj. samotná hodnota transferu. Z hlediska deformujících účinků lze dotace rozdělit do čtyř forem: cílené transfery celkové částky (přímé dotace do důchodu), 2. proporcionální dotace primárních faktorů, 3. dotace výstupu nebo dotace spojené s použitím vstupů, 4. podpora tržních cen. Z důvodu historického vývoje přiblížím nejprve podstatu podpory tržních cen. Jde o nástroj, který dokáže efektivně nastartovat produkci bez velkých nároků na přerozdělení důchodů, resp. na státní rozpočet. Přímými plátci jsou v případě této formy podpory samotní spotřebitelé, kteří hradí uměle zvýšenou cenu produkce. V případě dovozů dokonce dochází ke zvyšování příjmu do rozpočtu z důvodu působení cel, případně jiných dávek s obdobným účinkem. U vývozu se už situace zhoršuje, protože dochází ke zvýšení nepřímých nákladů transakce z důvodu potřeby vyrovnání domácí cenové hladiny se světovým trhem (vývozní dotace). Nejvyšší hrozbou tohoto nástroje však je silný deformační účinek ve vztahu k trhu, a to jak při rozhodování o produkci, tak i při rozhodování o spotřebě. Proporcionální dotace primárních faktorů mají naopak nízký deformační účinek ve vztahu k trhu, vyvolávají však vysoké požadavky financování z důvodu vysokých 20 BEČVÁŘOVÁ, V. Zemědělská politika. 1. vyd. Brno : MZLU v Brně, 2001, str Viz přehled v Příloze č. 1, Tab. č. 5: Přehled nákladů u jednotlivých forem dotací

18 transakčních nákladů, a to jak přímých (institucionální zajištění), tak i nepřímých (zdrojem financování jsou veřejné rozpočty). Dotace výstupu jsou cíleny na kontrolu cen konečné produkce v rámci výrobkové vertikály. Z hlediska přímých transakčních nákladů se jeví nejlépe směřovat tyto dotace k finálním producentů (tj. zpracovatelskému průmyslu), protože jejich počet je výrazně nižší než počet producentů v jiné fázi výrobkové vertikály. Nepřímé transakční náklady jsou opět vysoké (výdaje veřejných rozpočtů) a nastává i vysoká deformace tržních signálů. Podobný charakter vykazuje i podpora ve formě dotace vstupů. 22 Nakonec několik informací k podpoře ve formě cíleného transferu celkové částky do důchodu příjemce. Tato podpora by neměla vůbec vykazovat deformační účinek ve vztahu k trhu. 23 Nicméně vznikají velmi vysoké přímé náklady transakce, protože je nutné zjistit a udržovat velice detailní informace o příjemcích podpory, a nepřímé náklady transakce jsou také velmi vysoké, což, jak už bylo uvedeno, výrazně zatěžuje veřejný rozpočet. Zatížení veřejného rozpočtu setrvává i v dlouhodobém pohledu, protože, jak uvádí prof. Bečvářová, tato forma podpory může vytvořit pseudosociální záchrannou síť 24, která udržuje v sektoru i neefektivní producenty, kteří by jinak sektor opustili, a tudíž by nefigurovali v okruhu příjemců dotace. 3.2 Právní rámec zemědělských dotací Dotace jako ekonomický nástroj používaný při státní ingerenci do volného trhu vedoucí k přerozdělení důchodů musí být určitým způsobem ukotven v platném právním řádu. Vyjde-li se z výše uvedené definice hospodářské politiky v rovině regulovaného tržního hospodářství, jejíž tvorbu lze rozdělit na fázi stanovení cílů /priorit/, fázi vymezení ekonomických nástrojů, fázi institucionálního zabezpečení a fázi realizace samotného systému, pak první dvě fáze považuje autor za postupy ve sféře ekonomické a zbylé dvě fáze za postupy v právní sféře. Tudíž aby bylo dosaženo požadovaného cíle, který je v rámci příslušné hospodářské politiky uvažován a dle kterého se volí vhodné ekonomické nástroje, musí být celý systém, tj. zejména institucionální vybavení a samotná realizace hospodářské politiky, upraven na bázi 22 Blíže BEČVÁŘOVÁ, V. Koncepce pilířů I a II SZP v dotační politice ČR. 1. vyd. Brno : MZLU v Brně, 2008, str Srov. BEČVÁŘOVÁ, V. Podpora zemědělství na bázi přímých plateb. In Firma a konkurenční prostředí Sekce 2: Úloha podniku v udržitelném rozvoji regionů. Brno : MSD, spol. s r. o., 2007, str BEČVÁŘOVÁ, V. Zemědělská politika. 1. vyd. Brno : MZLU v Brně, 2001, str

19 předem stanovených pravidel. Jelikož je nutné ekonomické otázky v praxi začlenit do právního rámce, na jehož základě fungují jednotlivé státy, které se ve většině případů považují za právní státy, bude vhodné vymezit i základní přístupy legislativní tvorby na různých úrovních, které působí na zemědělské subjekty vzhledem k jejich pozici v národních, resp. nadnárodních agrárních politikách. V rámci teorie právní vědy, která kromě jiného stanoví vlastnosti právní normy jako základního pravidla chování, je nutné při tvorbě pravidel dostát zásady perfektnosti právní normy, tj. nestačí stanovit podobu požadovaného chování (dispozici), které má nastat při existenci určité podmínky (hypotézy), ale je nutné stanovit i sankci, která postihne subjekt, jehož chování bude právem reprobované. Do konstrukce sankce už opět zasahuje ekonomický efekt (ekonomičnost v právu), protože sankce musí být postavena tak, aby subjekt porušující právem stanovené, resp. společensky žádoucí, pravidlo chování, byl zatížen uloženou sankcí více, než když bude postupovat dle právních pravidel. Samozřejmě se při rozhodování jednotlivých subjektů projevuje i teorie morálního hazardu, která rozebírá jejich chování, zda je pro ně výhodnější pravidla porušit nebo ne, a efektivita státního vynucování stanovených právních pravidel Normotvorba na komunitární úrovni Od května 2004 je Česká Republika (dále jen ČR) součástí dvou mezinárodních organizací Evropského společenství a Evropského společenství pro atomovou energii (dále jen Evropská společenství - ES). Obě Společenství se významně odlišují od ostatních mezinárodních organizací, protože členské státy na ně převedly pravomoc tvorby právních norem, které jsou závazné nejen pro samotné členy (státy), ale i pro vnitrostátní subjekty těchto členů. 25 Vzniká tak právo ES, které je unikátně vybudováno na principu subordinace členských států ES. 26 Prameny práva ES se dle strukturálního přístupu dělí na právo primární, právo sekundární, mezinárodní smlouvy uzavírané ES (případně členskými státy) se státy nečlenskými a obecné zásady, jejichž formulace vzniká v judikatuře Evropského soudního dvoru. S ohledem na zaměření této práce budou přiblíženy pouze dva prvně jmenované prameny práva ES. 25 Srov. JANKŮ, M. Evropská unie právní systém. 1. vyd. Praha : Computer Press, 2002, str Blíže TÝČ, V. Základy práva Evropské unie pro ekonomy. 5. aktualizované vyd. Praha : Linde Praha, 2006, str

20 Primární právo je v podstatě tvořeno právní akty jednotlivých členských států. Státy v této fázi vystupují jako suverénní subjekty mezinárodního práva a jejich jednání je pouze na bázi dobrovolnosti. Konkrétně do této skupiny pramenů patří mezinárodní smlouvy sjednané mezi členskými státy, zejména zřizovací smlouvy a jejich změny, smlouvy rozpočtové, smlouvy o přístupu nových členů, případně tzv. subsidiární smlouvy, které byly postupem času nahrazeny nařízeními. Na základě primárního práva vznikají samotné mezinárodní organizace a jejich institucionální složení (orgány Společenství). Sekundární právo je už tvořeno právními akty vzniklých orgánů Společenství vydávanými na základě primárního práva. Vznikají tak prameny komunitárního práva, mezi něž se dle čl. 249 Smlouvy o založení Evropského společenství (dále jen SES) řadí nařízení, směrnice, rozhodnutí, doporučení a stanoviska. Nařízení jako normativní právní akt je zásadně závazné na úrovni ES i v jednotlivých členských státech a může tak zavazovat jednotlivé subjekty členských států. Používá se v případech, kdy je potřeba vytvořit unifikovanou právní úpravu jednotnou pro všechny členské státy a vykazující přímý účinek. Tento formální pramen práva ES je široce používán pro úpravu pravidel ohledně Společné zemědělské politiky. Směrnice už nevykazuje obecnou normativní povahu, ale její závaznost směřuje pouze k jejím adresátům, kterými mohou být výhradně členské státy. Směrnice většinou stanoví výsledek, kterého má být na úrovni členských států dosaženo, volba samotných postupů a metod vedoucích k dosažení výsledku zůstává na straně členského státu. 27 Důležitým obsahem směrnice je lhůta, ve které má být směrnice transponována do vnitrostátního práva, resp. řádně implementována. Nezřídka ale právě tuto lhůtu některé členské státy nepohlídají, a směrnice tak může velice zajímavě změnit svůj charakter /viz dále/. Směrnice slouží k harmonizaci obsahu jednotlivých vnitrostátních právních řádů tak, aby byl v rámci ES vytvořen určitý standard pravidel (např. tzv. nitrátová směrnice Rady 91/676/EHS ze dne 12. prosince 1991). Rozhodnutí slouží k operativní normotvorbě a existují v podobě individuálních právních aktů (př. rozhodnutí Komise o přípustnosti národní podpory, tzv. State aid), v podobě normativních právních aktů (spíše rozhodnutí Rady) nebo v podobě institucionálních právních aktu (př. rozhodnutí Rady o zřízení Soudu prvního stupně). 27 Srov. JANKŮ, M. Evropská unie právní systém. 1. vyd. Praha : Computer Press, 2002, str

21 Doporučení a stanoviska nejsou považovány za právní akty, tudíž ani nevykazují charakter závaznosti. V rámci práva ES zastávají pomocnou roli a jejich cílem je spíše neformální působení na okolí Vztah právní úpravy komunitární a vnitrostátní S ohledem na specifičnost práva EU považuje autor za důležité vymezit vztah tohoto systému práva k vnitrostátnímu právnímu řádu ČR, tudíž i k jednotlivcům zemědělským subjektům, a případný přenos tohoto práva do vnitrostátního právního rámce. Důležité je tedy vymezení zásady přímého účinku na jednotlivce. Právní norma má přímý účinek, přiznává-li jednotlivcům práva nebo ukládá-li jim povinnosti, a to sama, bez prostřednictví jiné právní normy. 29 Důležité je konkrétní vymezení pravidla chování pro subjekty práva. Jestliže primární právo je považováno za mezinárodní právo, pak obecně existuje několik forem recepce mezinárodního práva do vnitrostátního práva (adopce, transformace, adaptace, inkorporace). V případě zakládacích smluv je v právním řádu ČR využita forma inkorporace, kdy přes příslušný článek fundamentálního právního předpisu (Ústavy ČR) je vtažena smluvní norma mezinárodního práva do systému vnitrostátního práva a je jí propůjčen účinek vnitrostátní právní normy. Často používaná je i forma transformace, kdy je mezinárodní smlouva v doslovném znění vyhlášena ve Sbírce zákonů ČR, resp. Sbírce mezinárodních smluv ČR. Důležitým právním aktem nezbytným k faktické recepci mezinárodního práva do vnitrostátního je ratifikace příslušným státním orgánem. Primárnímu právu je tak obecně přisuzován přímý účinek horizontální při splnění požadované konstrukce právní normy z hlediska konkretizace chování subjektů práva. Horizontální charakter znamená, že primární právo může jednotlivci stanovit nejen práva ale i povinnosti a právo, stejně tak i povinnost, může být na základě primárního pramene práva prosazováno/a i při sporu jednotlivců. 30 Situace ohledně sekundárního práva není zdaleka tak přímočará. Ústava ČR umožňuje, aby se suverénní stát částečně vzdal některých pravomocí a přenesl je na mezinárodní organizaci. V rámci zakládacích smluv jsou tyto pravomoci vymezeny a kromě institucionálního zabezpečení je nastaven i systém normotvorby, který má přispět 28 Blíže JANKŮ, M. Evropská unie právní systém. 1. vyd. Praha : Computer Press, 2002, str Blíže TÝČ, V. Základy práva Evropské unie pro ekonomy. 5. aktualizované vyd. Praha : Linde Praha, 2006, str Srovnání rozsudek Evropského soudního dvoru ze dne 5. února 1963, ve věci 26/62 Van Gend en Loos nebo rozsudek Evropského soudního dvoru ze dne 15. července 1964, ve věci 6/64 Costa v. E.N.E.L

22 k plnění přenesených pravomocí. Vzniká tak systém komunitárního práva, jehož formální prameny práva vznikají na základě původní vůle všech členů a stejně tak i jejich účinek může být jen takový, jaký byl upraven v primárním právu. SES však poskytuje výslovné pravidlo pouze v případě nařízení, kdy čl. 249 SES stanoví, že nařízení má obecnou působnost a je závazné v celém rozsahu a přímo použitelné ve všech členských státech. 31 Evropský soudní dvůr (dále jen ESD) musel zásadu přímého účinku nařízení mírně upravit, a to tak, že vnitrostátní prováděcí opatření týkající se nařízení nejsou přípustná s výjimkou případů, kdy jsou nezbytná (nařízení výslovně vyžaduje určitý prováděcí akt nebo v případech přílišné obecnosti ustanovení nařízení). 32 V případě nařízení se opět jedná o přímý účinek horizontální. U směrnic čl. 249 SES stanoví, že směrnice je závazná pro každý stát, kterému je určena, pokud jde o výsledek, jehož má být dosaženo, přičemž volba formy a prostředků se ponechává vnitrostátním orgánům. Směrnicím, jako dalším formálním pramenům práva ES, tedy nebylo obecně přisouzeno, aby měly přímý účinek. ESD ovšem povahu směrnic postupně svými rozsudky upravoval. Hlavní charakter směrnice je spatřován v tom, že směrnice jsou určeny výhradně členským státům, které mají zajistit cíl stanovený směrnicemi ve svých vnitrostátních právních řádech, a to s pomocí metod a forem pramenů práva, které si zvolí sám daný členský stát. Směrnice může získat přímý účinek až po uplynutí lhůty, která je stanovena členskému státu pro její transpozici do vnitrostátního právního řádu. Je třeba doplnit, že směrnice nemůže sama o sobě jednotlivci stanovit povinnosti, jednotlivec se může pouze dovolat svých práv, které mu směrnice nabízí, v případě, že nebyla řádně implementována. Naopak členský stát nemůže vynucovat splnění povinností na jednotlivci, a to ani na základě platné vnitrostátní právní úpravy, která je však v rozporů se zněním směrnice, jestliže směrnici ve lhůtě netransponoval do svého právního řádu. 33 U směrnic se hovoří o přímém účinku vertikálním vzestupném, což znamená, že pouze jednotlivec může od státu požadovat zajištění konkrétního práva, které mu garantuje včas neimplementovaná směrnice. Tuto konstrukci však nelze použít při sporu jednotlivců. 31 Srovnání rozsudek Evropského soudního dvoru ze dne 17. května 1972, ve věci 93/71 Leonesio v. Italské ministerství zemědělství. 32 Blíže TÝČ, V. Základy práva Evropské unie pro ekonomy. 5. aktualizované vyd. Praha : Linde Praha, 2006, str Srovnání: Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 5. dubna 1979, ve věci 148/78 Ratti

23 Ještě pro doplnění, i když není dán přímý účinek směrnic, musí soudy vykládat vnitrostátní právo eurokonformě, což znamená, že musí obsah pramenů práva ES (směrnic) brát do úvah při výkladu odpovídajících vnitrostátních předpisů tzv. nepřímý účinek. 34 Vedle zásady přímého účinku je ještě důležitá zásada přednosti práva ES, která sehrává důležitou roli při rozporu konkrétní normy práva ES s konkrétní normou vnitrostátního práva, týkají-li se obě téhož právního vztahu. Tato zásada opět není výslovně stanovena primárním právem, proto k její formulaci přispěl ESD v rámci svých rozhodnutí. Přednost práva Společenství vychází ze tří vlastností tohoto právního systému: 35 a) Společenství je založeno na omezení svrchovaných práv členských států. Má svou svrchovanost ve vymezených oblastech, kde již neexistuje svrchovanost členských států. Proto v těchto oblastech musí být svrchovaným právem právo Společenství, které zde vlastně nahrazuje vnitrostátní právo. b) Právo Společenství je autonomní, nezávislé na právu mezinárodním i vnitrostátním, čímž se stává nenapadnutelné zvnějšku. c) Právo Společenství je právem společným pro všechny členské státy, tedy právem regionálně kodifikovaným. Bez primátu nad jednotlivými (a různými) právními řády členských států by ztratilo smysl. Musí být aplikováno ve všech členských státech jednotně, ve stejném rozsahu a se stejnou právní silou Normotvorba na vnitrostátní úrovni V rámci právního řádu ČR je možno připomenout, že základním právním předpisem je ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, v aktuálním znění, přičemž součástí ústavního pořádku České republiky je Listina základních práv a svobod v podobě v jaké vyplývá s usnesení České národní rady č. 2/1993 Sb. Z ústavního pořádku vyplývá, že hlavním formálním pramenem práva v právním řádu České republiky je zákon a moc zákonodárná náleží pouze Parlamentu České republiky. K normotvorbě je dále Ústavou ČR generálně zmocněna vláda, která může vydat k provedení zákona a v jeho mezích nařízení. Mimo to ministerstva, jiné správní úřady a orgány územní samosprávy mohou na základě a v mezích zákona vydávat právní 34 Rozhodnutí Komise ze dne 11. ledna 1983, ve věci 83/14/EEC. 35 Blíže TÝČ, V. Základy práva Evropské unie pro ekonomy. 5. aktualizované vyd. Praha : Linde Praha, 2006, str

24 předpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocněny. Sektoru zemědělství, resp. celého agrárního byznysu se dotýká mnoho právních norem v zákonné rovině, v rámci předpisů nižší právní síly vznikají nařízení vlády implementující právo EU a vyhlášky příslušných ministerstev, zejména ministerstva zemědělství, ministerstva životního prostředí, ministerstva zdravotnictví, ministerstva průmyslu a obchodu, případně ministerstva pro místní rozvoj, provádějící zákonnou právní úpravu

25 4 Společná zemědělská politika Evropské unie 4.1 Vznik a podstata Společné zemědělské politiky Společná zemědělská politika (dále jen SZP, v anglicky psaných textech CAP Common Agricultural Policy) patří v rámci Evropské unie a předešlých organizací (dále jen EU) k nejstarším a nejpodstatnějším zájmům členských zemí. 36 Označení společná politika znamená, že záležitosti týkající se tohoto sektoru spadají do výlučné kompetence orgánů EU. Kořeny vzniku SZP spadají až do dokumentu, ve kterém šest evropských zemí (Spolková republika Německo, Francie, Itálie, Belgie, Nizozemí, Lucembursko) zakládá v roce 1957 Evropské hospodářské společenství s platností od roku Uvedený dokument je znám jako tzv. Římská smlouva (1957). SZP zahrnující i oblast rybolovu začala být na základě uvedené smlouvy realizována od roku V dalším textu se práce zaměřuje pouze na oblast zemědělství bez rybolovu. Vznik SZP byl ukotven zejména v ekonomickém a politickém rámci. Z ekonomického nahlížení byla podstatou vzniku SZP potřeba tvorby funkčního mechanismu, který by umožňoval plynulé dodávky potravin. Je třeba si uvědomit, že Evropa se nacházela v období po II. světové válce a zemědělská produkce nebyla z pohledu následné produkce potravin na dostatečné úrovni. Dalším podstatným faktem, na který je nutné brát zřetel, je odlišnost zemědělské produkce od průmyslové výroby - v zemědělství je výrazně vyšší pravděpodobnost zásahu vis maior (tzv. vyšší moci) v podobě neočekávaného vývoje počasí (sucha, záplavy, nedostatek slunečného svitu, apod.) či vlivu škůdců. Z politického hlediska bylo snahou zakládajících evropských států zajistit výživu obyvatelstva (tj. potravinou samostatnost a bezpečnost), podpořit zakládání rodinných farem, rozvíjet zemědělskou výrobu i v odlehlých částech regionu, stabilizovat důchody zemědělců, a tím dosáhnout srovnatelné životní úrovně obyvatelstva ve městech a na venkově. 37 Nejdůraznějším prosazovatelem SZP se stala Francie, ve které mělo zemědělství důležitou pozici v národním hospodářství a která spatřovala ve společném trhu důležitá odbytová místa pro vlastní potravinovou produkci. Vedle Francie se k myšlence úpravy 36 Srovnání STOJAROVÁ, Š., SCHWARZOVÁ, Z. Dotační služby pro české zemědělce. In Firma a konkurenční prostředí část. 1. vyd. Brno : MSD, spol s r. o., 2008, str FOJTÍKOVÁ, L., LEBIEDZIK, M. Společné politiky EU. Historie a současnost se zaměřením na Českou republiku. 1. vyd. Praha : C. H. Beck, 2008, str

26 SZP přikláněly i státy jako Itálie a Nizozemí. Odlišný názor na SZP mělo Německo, které prosazovalo vytvoření společného trhu s volným pohybem zboží, avšak bez upřednostňování vybraných komodit. Nakonec zakladatelské státy dospěly ke kompromisnímu řešení a SZP byla definována. Příslušná Římská smlouva v aktuálním znění známá pod názvem Smlouva o založení Evropského společenství (SES) upravuje základní problematiku SZP v části třetí nazvané Politiky společenství, v hlavě II. Zemědělství, v čl. 32 až 38. Základní cíle SZP byly definovány čl. 33 (v původní Římské smlouvě z roku 1957 čl. 39) takto: 38 a) zvýšit produktivitu zemědělství podporou technického pokroku a zajišťováním racionálního rozvoje zemědělské výroby a optimálního využití výrobních činitelů, zejména pracovní síly; b) zajistit tak odpovídající životní úroveň zemědělského obyvatelstva, a to zejména zvýšením individuálních příjmů osob zaměstnaných v zemědělství; c) stabilizovat trhy (myšleno se zemědělskou produkcí); d) zajistit plynulé zásobování; e) zajistit spotřebitelům dodávky za rozumné ceny. SES dále stanoví, aby bylo při konstrukci SZP přihlíženo zejména ke zvláštní povaze zemědělské činnosti (blíže bylo zmíněno výše) a ke skutečnosti, že v členských státech zemědělství představuje odvětví, které je těsně spjato s celým hospodářstvím. Čl. 34 SES zavádí pojem Společná organizace zemědělských trhů (SOT), jehož naplnění má vést k dosažení stanovených cílů, přičemž SES umožňuje vytvoření zemědělských orientačních a záručních fondů k dosažení těchto cílů. Cílem SOT je regulovat nabídky komodit, případně produktů po první fázi zpracování takovým způsobem, aby nedocházelo ke kolísání nabídky. V rámci rostlinné výroby spadají do SOT především obiloviny nebo ovoce a zelenina, u živočišné výroby především mléko a mléčné výrobky. Z dalších zemědělských produktů se SOT týká vína, cukru, nebo bramborového škrobu. Vybudování SZP zajistilo rovnoměrné pokrytí zemědělské výroby na celém území původního Společenství. Zemědělství v ES se tak zásadním způsobem zmodernizovalo a přispělo ke zvýšení životní úrovně v západní Evropě. Rubem SZP se stál růst zemědělské nadvýroby. 38 Konsolidované znění smlouvy dostupné na portálu Eur Lex: <

27 4.2 Zásady Společné zemědělské politiky Fungování SZP se od počátku odvíjelo od třech základních principů: jednotný trh zemědělské produkty se volně pohybují po území členských států ES, preference Společenství ochrana zemědělských produktů vyrobených v rámci ES před dovozy ze třetích zemí /protekcionismus/, finanční solidarita financování SZP z rozpočtu ES, do kterého všichni členové přispívají. Pro zemědělské producenty SZP de facto znamenala zavedení příjemného cenového mechanismu, který garantoval udržení cen placených zemědělcům na stanovené úrovni s využitím intervenčních nákupů zemědělské produkce, případně vývozních dotací. 4.3 Reformy Společné zemědělské politiky SZP dokázala splnit stanovené cíle, jimiž byly zejména existence stabilizovaného trhu zemědělskými produkty, dostatečná a bezpečná produkce potravin, ochrana před cenovými výkyvy na světových trzích. M. Lebiedzik k tomu dodává: Zatímco v roce 1958 pokrývaly členské státy svou spotřebu vlastní výrobou jen asi z 80 %, činil podíl produkce na spotřebě v první polovině 80. let okolo 115 %. 39 Začala se tedy projevovat již výše zmíněná negativní stránka zavedení SZP - růst výdajů na SZP a nadprodukce zemědělské výroby. V roce 1979 představovaly výdaje na SZP 75 % rozpočtu tehdejšího EHS. 40 První pokus o změnu nekontrolovaně se rozbíhající podpůrné politiky se objevil už v roce 1968 pod názvem Mansholtův plán (podle příjmení viceprezidenta Evropské komise zodpovídajícího za SZP na konci 60. let). Záměrem tohoto plánu bylo vyjmutí okrajové plochy zemědělské půdy z užívání a snížení počtu osob zaměstnaných v sektoru zemědělství, čímž měla být zvýšena efektivnost zemědělské výroby s cílem vytvořit produktivní a ziskové zemědělské podniky. Proti se postavila silná zájmová organizace farmářů a jeho plnění zůstalo pouze v rovině dobrovolnosti členských zemí. Na základě uvedeného lze dobře popsat značně konzervativní sociálně-ekonomickou strukturu agrárního sektoru evropských států. 39 LEBIEDZIK, M. Hospodářská politika Evropské unie. Karviná : Slezská univerzita, 2000, str Businessinfo.cz. Společná zemědělská politika Evropské unie [on-line] [cit. 10. dubna 2010]. Dostupné z <

28 Dále lze zmínit pokus o reformu SZP z 80. let 20. stol., kdy Evropská komise v dokumentu Perspektivy pro Společnou zemědělskou politiku volá zejména po získání rovnováhy na trhu a zavedení nových způsobů snižování produkce v problémových sektorech. Následně Rada odsouhlasila soubor reformních opatření př. zavedení procentního limitu na výdaje SZP v porovnání s meziročním přírůstkem hrubého národního produktu ES, snížení intervenčních cen, zavedení produkčních kvót. V reálném prostředí však nadále docházelo k růstu absolutních výdajů na SZP. Pokračující problémy s financováním SZP vyústily v roce 1992 v zahájení tzv. MacSharryho reformy (Ray MacSharry obsadil od roku 1991 pozici komisaře pro oblast zemědělství). Podstatou této reformy bylo snížení přímé cenové podpory, což v praxi znamenalo snížení intervenčních cen tak, aby se evropská zemědělská produkce stávala konkurenceschopnější na světovém trhu. Pro zemědělce však byla současně připravena kompenzace v podobě tzv. přímých plateb v souvislosti s uvedením půdy do klidu. Mimo uvedené tato reforma navrhovala dále např. využití půdy pro nezemědělské účely nebo odchod starých zemědělců do předčasného důchodu. Přes všeobecně kladné hodnocení této reformy se nepodařilo snížit finanční náročnost SZP, zejména z důvodu prosazení zachování původních zásad pro SZP (existence společného trhu, preference Společenství, finanční solidarita). Se jménem MacSahrry je tedy spojováno právě zavedení přímých plateb, které nejsou nutně vázány na produkci. Na konci 90. let 20. stol. vznikla další snaha o reformu SZP (opět na poli Evropské komise) v rámci dokumentu Agenda V tomto dokumentu se mimo jiné objevuje plán finanční perspektivy na období let , v jehož rámci mělo dojít k zafixování výdajů na SZP na všeobecně přijatelné úrovni. Důvodem pro vznik tohoto dokumentu byla dle prof. Bečvářové reakce na tři skutečnosti: 41 blížící se nové kolo jednání na úrovni Světové obchodní organizace (WTO) a s tím související neudržitelnost stávající SZP, 42 rozšíření EU a s tím spojené dopady na rozpočet a nabídku agrárního trhu, požadavek snížení rozpočtové náročnosti SZP. 41 BEČVÁŘOVÁ, V. Zemědělská politika. 1. vyd. Brno : MZLU v Brně, 2001, str Srov. BEČVÁŘOVÁ, V. Dotace v modelu agrární politiky EU a USA. In Firma a konkurenční prostředí část. 1. vyd. Brno : MSD, spol. s r. o., 2008, str