JAK OBCE ZAJIŠŤUJÍ VEŘEJNÉ SLUŽBY?

Transkript

1 JAK OBCE ZAJIŠŤUJÍ VEŘEJNÉ SLUŽBY? Markéta Fantová Šumpíková, Pavel Rousek 1 1 Cíl a význam tématu V tomto příspěvku prezentujeme výsledky primární analýzy dat o formách a podmínkách zajišťování vybraných veřejných služeb a způsobech výběru dodavatelů těchto služeb u obcí v ČR. Tento výzkum probíhá v rámci vědeckovýzkumného projektu č. 402/05/2644 podpořeného Grantovou agenturou ČR, řešitel prof. PhDr. F. Ochrana, CSc. Cílem příspěvku je předložit vyhodnocená data k diskusi o možných příčinách zjištěného stavu a k přípravě případných návrhů na změnu situace tam, kde bude shledáno, že je nevyhovující. Význam problematiky veřejných služeb lze ilustrovat následujícími čísly a relacemi. Ročně se z veřejných rozpočtů v ČR vynakládá na služby mld. Kč, přičemž z rozpočtu centrální vlády jde částka ve výši cca 5,6 % HDP a z rozpočtů územní samosprávy dokonce přes 6 % HDP ročně. Zvýšit efektivnost alokace těchto prostředků byť jen o 10 %, by znamenalo úsporu 40 mld. Kč ročně, které by se mohly použít na řešení aktuálních potřeb společnosti. Pro srovnání můžeme uvést, že v roce 2006 vydala ČR na výzkum a vývoj 6,7 mld. Kč a rozpočty vysokých škol byly 19 mld. Kč. 2 Metodika výzkumu a vyhodnocení dat Rozesílání dotazníků probíhalo na celém území ČR dvěma formami, a to elektronickou poštou (6052 obcí) a poštou (150 obcí). Bylo osloveno obcí z celkového počtu obcí (údaj k roku 2006, ČSÚ). Graf 1 Návratnost dotazníků podle jednotlivých velikostních kategorií Návratnost dotazníků 45,00% 40,00% 40,00% 35,00% 30,00% 25,00% 21,95% 20,00% 18,84% 17,65% 15,00% 13,56% 10,00% 10,22% 5,00% 4,77% 0,00% více než Zdroj: ČSÚ (data o počtu obcí v ČR), vlastní výpočty, 2007 Z důvodu předpokládaného návazného hloubkového výzkumu (na jaro 2007) formou řízeného pohovoru nebylo mezi oslovené obce zařazeno 17 statutárních měst 2. Zbývá pouze 29 neoslovených obcí, protože jsme na ně nezískali ani ovou ani poštovní adresu. 1 Vysoká škola ekonomická v Praze, Fakulta managementu, Jarošovská 1117/II, J. Hradec. y: sumpik@fm.vse.cz, rouse-pa@fm.vse.cz.

2 V prvních dvou kolech sběru dat bylo získáno celkem 607 odpovědí, které splňují požadavek náhodného výběru a jsou tudíž vhodné k dalšímu statistickému zpracování. Zde předložené výsledky analýzy dat byly převáženy váhou jednotlivé velikostní kategorie podle vztahu: [(počet obcí v dané velikostní kategorii v ČR) / (celkový počet obcí v ČR)], aby se eliminoval vliv nevyváženého počtu obcí (a logicky i získaných odpovědí) v jednotlivých velikostních kategoriích. Určitý počet obcí neodpověděl na vybrané otázky, proto v grafech vždy uvádíme, jaký byl počet respondentů u dané otázky. Zaměřili jsme se pouze na vybrané druhy komunálních služeb (v závorkách jsou uvedeny názvy a numerické kódy podle rozpočtové skladby): (1) nakládání s komunálním odpadem (odvoz komunálního odpadu, č. 3722), (2) pohřebnictví (č. 3632), (3) péče o podobu obce, resp. o veřejnou zeleň (péče o obce, č. 3745), (4) udržování místních komunikací (pozemní komunikace, č. 221), (5) veřejné osvětlení (č. 3631), (6) čištění odpadních vod - provoz čističek (č. 232). 3 Výsledky analýzy primárních dat 3.1 Formy zajišťování vybraných služeb Při sestavování dotazníku jsme vycházeli z toho, že obce mohou komunální služby zajišťovat několika různými formami nebo jejich mi, a to: (1) přímou produkcí (tj. vlastními zaměstnanci), (2) vlastní příspěvkovou organizací, (3) s.r.o. nebo a.s., ve kterých má obec větší než 50% majetkový podíl, (4) externím dodavatelem, (5) mi výše uvedených způsobů, (6) jinými způsoby. Způsoby (1) (3) lze zařadit k tzv. interním formám zabezpečování komunálních služeb municipalitou. Výjimku tvoří způsob zajišťování externím dodavatelem, což je externí forma zabezpečování služeb. Zařazení (5) a (6) k interní nebo externí formě je už obtížnější, a proto jsme se při zařazení řídili podle toho, kterou formou prochází největší objem finančních prostředků. V případě kategorie (6) jiné způsoby se lze nejčastěji setkat s bývalými (6.1) rozpočtovými organizacemi (pokud nebyly v souladu se zákonem 128/2000 Sb. 3 přetransformovány na příspěvkové organizace, ale staly se organizačními složkami), (6.2) společnostmi (s.r.o. nebo a.s.), v nichž má obec menší než 50% majetkový podíl a s (6.3) veřejně prospěšnými prácemi. U (5) způsobů jsme zjistili, že u všech služeb a obcí je touto kombinací v průměru 96 % případů s (3) s.r.o. nebo a.s., ve kterých má obec větší než 50% majetkový podíl, nebo s (4) externím dodavatelem. 2 Byl použit seznam statutárních měst platný před 1. lednem 2003 Brno, České Budějovice, Havířov, Hradec Králové, Jihlava, Karlovy Vary, Kladno, Liberec, Most, Olomouc, Opava, Ostrava, Pardubice, Plzeň, Ústí nad Labem, Zlín a hlavní město Praha. V současnosti se ke statutárním městům řadí také Děčín, Frýdek- Místek, Chomutov, Karviná, Mladá Boleslav, Přerov a Teplice. 3 Zákon č. 128/2000 Sb. o obcích ve znění poslední úpravy zákonem 626/2004 Sb., 35a. Rozpočtové organizace obcí se podle pravidel pro rozpočtování obcí s účinností od staly organizačními složkami obcí a následně obce měly na výběr, zda tuto organizační složku přemění na organizaci příspěvkovou, a to rozhodnutím nejpozději do

3 Graf 2 Formy zajišťování vybraných druhů služeb Formy zajištění veřejných služeb jiný způsob externí dodavatel spol. vlastněná obcí rozpočtová organizace vlastní zaměstnanci odpad (599 dotazníků) pohřebnictví (440 dotazníků) zeleň (588 dotazníků) komunikace (594 dotazníků) osvětlení (583 dotazníků) čističky (282 dotazníků) Zdroj: vlastní výpočty, 2007 Legenda: (1) přímá produkce (tj. vlastní zaměstnanci), (2) vlastní příspěvková organizace, (3) s.r.o. nebo a.s., ve kterých má obec větší než 50% majetkový podíl, (4) externí dodavatel, (5) výše uvedených způsobů, (6) jiné způsoby, tj. (6.1) bývalé rozpočtové organizace, (6.2) společnosti (s.r.o nebo a.s.), v nichž má obec menší než 50% majetkový podíl a (6.3) veřejně prospěšné práce. Z grafu je zřejmé, že externí dodavatelé dominují v podstatě u všech sledovaných služeb s výjimkou zeleně, kde je nejvíce používána přímá produkce. Přímá produkce (vlastní zaměstnanci) je relativně významná ještě u pohřebnictví, komunikací a osvětlení. Kombinace možných způsobů je nejvýznamnější u komunikací a u zeleně, přičemž v 96 % případů je to s (4) nebo s (3). Při posuzování míry externího (4+5) a interního způsobu ( ) zajišťování lze říci, že u všech služeb (s výjimkou zeleně) převažuje externí forma zajišťování. Menší obce do 5 tis. obyvatel - mají kromě externích dodavatelů poměrně významné procento zajišťování služeb formou (1) - vlastní zaměstnanci. Obce nad 5 tis. obyv. využívají v relativně významné míře formu (3). Obce mezi 200 až 10 tis. obyv. mají navíc často kombinaci nějaké formy s formou (3) nebo (4). 3.2 Způsob výběru dodavatele služby V případě zajišťování externí formou vzniká celá řada vztahů mezi financujícím subjektem (veřejný rozpočet, nadace, soukromý investor), poskytovatelem služeb (municipalita), producentem služby (veřejná organizace, soukromá organizace, mimovládní organizace) a spotřebitelem (občan), jak popisuje Péteri (1996), Meričková (2003). Externí dodavatel by měl být v podstatě u jakékoliv zakázky vybrán v souladu se zákonem o veřejných zakázkách. Tento zákon byl v ČR několikrát novelizován (poslední úprava zákon 137/2006 Sb.), v současnosti má přes 90 stran a není příliš zdařilý, zejména proto, že některé pojmy a formulace jsou nejasné a dají se vykládat několika způsoby. V naší analýze je zařazena mezi interní formy také kategorie (3) s.r.o. nebo a.s., ve kterých má obec větší než 50% majetkový podíl. Tento typ dodavatele by měl být rovněž vybrán ve veřejné soutěži, a pokud tomu tak není, tak by měl soutěžit svoje nákupy od jiných dodavatelů, jak vyplývá ze zákona o veřejných zakázkách a z judikátů Evropského soudního dvora. V otázce jsme se zaměřili na způsoby, jakými obce vybírají producenta služby, přes kterého prochází největší objem finančních prostředků vynakládaných na danou službu. Mezi sledované způsoby patřily (v souladu se

4 zákonem o veřejných zakázkách): (a) veřejná obchodní soutěž otevřené řízení, (b) užší zadávací řízení výzva více zájemcům, (c) jednací řízení s uveřejněním, (d) jednací řízení bez uveřejnění nebo (e) přímý nákup. 4 Vyskytla se řada obcí, které neuvedly způsob výběru externího dodavatele, ačkoliv danou službu zajišťují externě nebo způsobem č. (3). Poměr nezodpovězené otázky na celkovém počtu získaných dotazníků se pohybuje od cca 24 % (zeleň) až po 41 % (pohřebnictví). Podrobněji viz následující graf. Graf 3 Procento obcí, které neuvedly způsob výběru externího dodavatele Neuveden způsob výběru externího dodavatele 45,00% 42,24% 40,00% 35,00% 32,72% 31,79% 30,00% 25,00% 26,45% 28,92% 26,23% 20,00% 15,00% 10,00% 5,00% 0,00% odpad pohřebnictví zeleň komunikace osvětlení čističky Při vyhodnocování této otázky jsme nejdříve vyřadili obce, které danou službu nezajišťují. V druhé fázi jsme vyhodnotili procento získaných odpovědí od obcí, které pro zajišťování služby používají buď (3) nebo (4) nebo kombinaci s těmito možnostmi. Zjistili jsme, že pokud obce používají kombinaci různých forem zajištování, tak v průměru u 96 % obcí jde o kombinaci (3) a (4). Výsledky vyhodnocení ukazuje následující graf. 4 V souladu se zákonem č. 137/2006 Sb. o veřejných zakázkách mají možnost využívat obce ještě status soutěžního dialogu a zjednodušeného podlimitního řízení.

5 Graf 4 Způsob výběru dodavatele Výběr externího dodavatele přímý nákup jednací řízení bez uveřejnění jednací řízení s uveřejněním užší zadávací řízení veřejná obchodní soutěž odpad (366 dotazníků) pohřebnictví (160 dotazníků) zeleň (178 dotazníků) komunikace (322 dotazníků) osvětlení (329 dotazníků) čističky (118 dotazníků) Zdroj: vlastní výpočty, 2007 Uvedený graf ukazuje, že převažujícím způsobem výběru dodavatele u všech sledovaných služeb je přímý nákup bez soutěžení. Dalšími relativně významnými postupy jsou jednací řízení bez uveřejnění (v podstatě modifikace přímého nákupu) a užší zadávací řízení. Z pohledu působnosti zákona o veřejných zakázkách by se výběr dodavatelů služeb měl týkat nejen formy zajištění (4), ale v převážné většině případů také (3) a (5) (viz Graf 2). Takže převažující formou by měla být veřejná obchodní soutěž (otevřené nebo užší zadávací řízení, případně jednací řízení z uveřejněním), což není. Podle výzkumů Pavla (2006) o objemu veřejných výdajů na vybrané služby splňují tyto zakázky kritéria pro podlimitní veřejné zakázky už v kategorii obcí s 5 20 tis. obyv. Menší obce spadají spíše do kategorie veřejných zakázek malého rozsahu a obce nad 20 tis. obyv. do nadlimitních veřejných zakázek. Ze zákona vyplývá povinnost veřejně soutěžit podlimitní a nadlimitní zakázky, ale nic nebrání obcím, aby i zakázky malého rozsahu zadávaly ve veřejné soutěži. Bylo zjištěno, že menší obce převážně používají přímý nákup, relativně významné jsou užší zadávací řízení nebo jednací řízení bez uveřejnění. Z analýzy vyplývá, že čím větší obec, tím více využívá veřejnou obchodní soutěž a méně přímý nákup. To odpovídá logickému vztahu mezi větší velikostí města a větší zakázkou, a z toho vyplývajících povinností postupovat podle zákona o veřejných zakázkách. Nicméně i u větších obcí je poměrně významný přímý nákup, což by mohlo naznačovat konflikt se zákonem.

6 3.3 Kritéria rozhodující o výběru formy zajištění veřejné služby Z vyhodnocených dat vyplynulo, že u všech sledovaných služeb se obce při rozhodování o formě zajištění veřejné služby rozhodují buď podle ekonomického, ale zejména podle ekonomického a jiných kritérií. Poměrně často se mezi jinými kritérii objevuje dostupnost služby (existence jediného externího zájemce o zabezpečování dané služby) a kvalita. Z dat však nelze dovodit, jak obce hodnotí tato kritéria, zejména kvalitu služeb. Graf 5 Kritéria rozhodující o výběru formy zajištění veřejné služby Kritéria rozhodující při výběru formy zajištění 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% jiné kritérium ekonomické a jiné kritérium ekonomické kritérium 30% 20% 10% 0% odpad (578 dotazníků) pohřebnictví (273 dotazníků) zeleň (387 dotazníků) komunikace (493 dotazníků) osvětlení (489 dotazníků) čističky (183 dotazníků)

7 3.4 Přezkoumání zvolené formy zajištění veřejné služby Obce provádí přezkoumání zvolené formy zajištění veřejné služby většinou zcela výjimečně napříč celému spektru velikostních kategorií. Druhá nejčastější odpověď byla, že obce přezkoumání zvolené formy neprovádí vůbec, a to zejména u menších obcí do 5 tis. obyv. Relativně nejméně častou odpovědí bylo, že obce přezkoumávají zvolenou formu 1x ročně. Graf 6 Četnost přezkoumání zvolené formy zajištění veřejné služby Četnost přezkoumání zvolené formy 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% zcela výjimečně 1x ročně neprovádíme 30% 20% 10% 0% (77 dotazníků) (339 dotazníků) (142 dotazníků) (26 dotazníků) (12 dotazníků) (9 dotazníků) (2 dotazníky) více než (0 dotazníků) V členění podle služeb se odpovědi liší zřejmě logicky v určité závislosti na typu služby. Tak například u pohřebnictví a čističek najdeme % obcí, které přezkoumání provádí zcela výjimečně a dalších % obcí přezkoumání neprovádí vůbec. Podobná je situace u zeleně, kde přes 30 % obcí neprovádí přezkoumání, cca 20 % provádí přezkum jednou ročně a ostatní obce pouze výjimečně. Přitom péče o zeleň bude mít určitě větší variabilitu ve výběru možných forem zajištění než čističky odpadních vod. I u svozu tuhého komunálního odpadu je 50 % obcí, které provádí přezkoumání pouze výjimečně.

8 3.5 Důvody pro přezkoumání Nejčastěji uváděnými důvody pro přezkoumání zvolené formy zajištění veřejné služby jsou ekonomické důvody, dále podněty ze strany občanů a důvodů (podnět ze strany občanů, podnět ze strany vedení obce a ekonomické důvody). Jiné než tyto důvody jsou zcela minoritního významu. Podrobněji celou situaci ilustruje následující graf. Graf 7 Důvody pro přezkoumání zvolené formy zajištění veřejné služby Důvody pro přezkoumání 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% jiný důvod ekonomické důvody vedení obce občané 30% 20% 10% 0% odpad (487 dotazníků) pohřebnictví (204 dotazníků) zeleň (292 dotazníků) komunikace (373 dotazníků) osvětlení (367 dotazníků) čističky (128 dotazníků) Zajímavé je, že u jednotlivých služeb mají důvody různou váhu. Například u svozu tuhého komunálního odpadu jsou nejvýznamnější ekonomické důvody, zatímco u pohřebnictví jsou to podněty ze strany občanů, v případě péče o zeleň, komunikací, osvětlení a čističek jsou nejvýznamnější ekonomické důvody.

9 3.6 Charakter smlouvy s externím dodavatelem V nadpisu je záměrně uvedeno externím v uvozovkách, protože v dané otázce jsme se dotazovali nejen na charakter smlouvy v případě čistě externího dodavatele, ale také na s.r.o. nebo a.s., ve kterých má obec větší než 50 % majetkový podíl. Dotazovali jsme se na obsah smluv s dodavatelem, na to, zda jsou ve smlouvě stanoveny měřitelné (přímo vyhodnotitelné) ukazatele, nebo je smlouva spíše rámcová (bez udání podrobných parametrů poskytované služby), zda jsou ve smlouvě výslovně stanoveny podmínky jejího vypovězení a zda je smlouva na dobu určitou nebo neurčitou. Současně jsme se dotazovali na počet let, na které jsou uzavřeny smlouvy na dobu neurčitou, ale nepodařilo se nám získat v podstatě žádná data, ze kterých by mělo smysl vyhodnotit průměrnou dobu kontraktu. Výsledky vyhodnocení dat poskytuje následující graf a komentář. Graf 8 Charakteristiky smlouvy s externím dodavatelem Smlouva s externím dodavatelem 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% smlouva na dobu neurčitou smlouva na dobu určitou stanovené podmínky vypovězení rámcová smlouva stanovené měřitelné ukazatele 30% 20% 10% 0% odpad (336 dotazníků) pohřebnictví (113 dotazníků) zeleň (132 dotazníků) komunikace (228 dotazníků) osvětlení (224 dotazníků) čističky (90 dotazníků) Z vyhodnocených dat vyplývá, že u většiny služeb je relativně významné procento obcí, které mají ve smlouvách stanovené měřitelné ukazatele (od cca 20 % obcí u odpadů až po cca 45 % u péči o zeleň). Ostatní parametry smlouvy se poměrně významně liší podle typu služeb. Například u odpadů je nejvýznamnější smlouva na dobu neurčitou, případně uvedených způsobů. U pohřebnictví je nejčastěji používaným typem rámcová smlouva a jako druhá nejvýznamnější je smlouva na dobu neurčitou. U zeleně jsou nejčastější konkrétnější smlouvy, kde jsou stanoveny měřitelné ukazatele, relativně významné jsou také rámcové smlouvy a charakteristik. U komunikací jsou nejčastěji stanoveny měřitelné ukazatele a význam jiných typů smluv je víceméně vyrovnaný. Ve vyhodnocení charakteristik smluv v závislosti na velikostních kategoriích obcí se ukazuje, že u menších obcí je nejsilnější tendence uzavírat smlouvy s měřitelnými ukazateli. Celkově jsou ve sledovaném vzorku obcí více významné konkrétní smlouvy s měřitelnými ukazateli než smlouvy rámcové. Smlouvy na dobu neurčitou se objevují častěji než smlouvy na dobu určitou. Podmínky vypovězení smlouvy obsahuje pouze nepatrné množství smluv. Poměrně často jsou zastoupeny smlouvy obsahující sledovaných charakteristik. Zde platí, že čím větší obec, tím je tento typ smlouvy častější, ale zde je třeba vzít v úvahu počet respondentů za jednotlivé velikostní kategorie.

10 3.7 Srovnání se SR Z výzkumů provedených Pavlem (2007) vyplývá, že na Slovensku je míra interního zabezpečování většiny sledovaných služeb podstatně vyšší než v ČR. V českých obcích je daleko častěji využívaná forma obecních obchodních společností, které vznikly vyčleněním dané služby (včetně aktiv) do obchodní společnosti typu s.r.o. nebo a.s. vlastněné z více jak 50 % obcí. V ČR část těchto obecních firem prošla konkurenčním testem v otevřené nebo omezené veřejné soutěži se soukromými firmami, zatímco na Slovensku tomu tak není. Slovenské obce ve srovnání s českými však ve větší míře využívají soutěžní metody externího zajišťování, což může souviset s rozdílem v limitních částkách v českém (2 mil. CZK) a slovenském zákoně (1 mil. SKK) o veřejných zakázkách. Slovenské obce poměrně často používají metodu jednacího řízení bez uveřejnění, což lze označit za určitou modifikaci přímého nákupu a je otázkou, zda byly splněny zákonné podmínky pro uplatnění této metody. 4 Závěr a doporučení Z výzkumu vyplynulo, že je třeba věnovat zvýšenou pozornost a další výzkum zadávání zakázek metodou jednacího řízení bez uveřejnění a přímého nákupu. Cílem by mělo být zjištění, zda jsou splněné všechny zákonné předpoklady pro uplatnění těchto metod. Obdobně přínosný by mohl být hlubší výzkum podmínek, za jakých obecní obchodní společnosti získávají zakázky, a srovnání těchto podmínek s národní a evropskou legislativou. Z výše uvedené analýzy lze identifikovat řadu závažných zjištění možných konfliktů s národní a evropskou zákonnou úpravou. To je potenciální nebezpečí významných finančních postihů obcí, které mohou znamenat velké zatížení již dnes dosti zadlužených municipálních rozpočtů. Použité zdroje: [1] Fanta, P., Rousek, P. (2006): Formy zajišťování veřejných služeb obcemi. In: Vargová, Viktoria, Elexa, Ľuboš (ed.). Európske financie teória, politika, prax [CD-ROM]. Banská Bystrica : Ekonomická fakulta University M. Bela, 11/2006. ISBN [2] Meričková, B. (2003). Zabezpečovanie verejných služieb verejným a súkromným sektorom. Disertačná práca. Univerzita M. Bela, B. Bystrica. [3] Meričková, B. (2003). Zabezpečovanie verejných služieb verejným a súkromným sektorom. Disertačná práca. Univerzita M. Bela, B. Bystrica. [4] Nemec, J. Meričková, B. Šumpíková, M. (2004): Public-private-civil mix : nástroj zvyšovania efektívnosti veřejných výdavkových programov. In: IX. mezinárodní konference Teoretické a praktické aspekty veřejných financí. Praha : Oeconomica [CD-ROM], 2004, 14 stran. ISBN [5] Ochrana, F. Šumpíková, M. (2006): Vliv organizačních forem na hospodárnost, efektivnost a účelnost při zabezpečování veřejných služeb na úrovni municipalit. In: Vargová, Viktoria, Elexa, Ľuboš (ed.). Európske financie teória, politika, prax [CD-ROM]. Banská Bystrica : Ekonomická fakulta University M. Bela, 11/2006. ISBN [6] Pavel, J. (2006): Methods of selection of external suppliers of local public services and the impact of the quality of selection procedure on the effectiveness and efficiency of local public service provision in the Czech Republic. Moscow In: Mezinárodní konference světové banky [CD-ROM]. Moscow : World Bank, 10 s. [7] Pavel, J. (2007): Metódy zabezpečovania vybraného okruhu služieb obcami na Slovensku a vzťah k nákladovej efektívnosti. Publikováno na: [8] Péteri, G. Horváth, T. M. (1996). Management of Local Communal Services. In: Market Competitive Contract. Birmingham : Institutes of Local government Studies, University of Birmingham, s Bez ISBN. [9] Rousek, P. (2007): Zajišťování veřejných služeb v ČR zkušenosti ze sběru primárních dat a analýzy. Mezinárodní konference ETAP II, Banská Bystrica, Slovensko. [10] zákon č. 128/2000 Sb., o obcích ve znění pozdějších změn a doplňků [11] zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách [12] zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní [13] zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů ve znění pozdějších změn a doplňků