Studie o odvětví bavlny v Evropské unii

Transkript

1 Shrnutí Cíle studie jsou: Posoudit vliv změn režimu podpor pro bavlnu na produkci bavlny a výnosnost bavlny vůči alternativním plodinám; Posoudit vliv reformy režimu podpor na průmyslové odvětví čištění bavlny; a Posoudit vliv různých scénářů politik na producenty a vyzrňovací stanice. REŽIM PODPOR PRO BAVLNU EU Režim podpor pro bavlnu EU byl zaveden v roce 1981 se vstupem Řecka do Společenství. Byl rozšířen v roce 1986 se vstupem Španělska a Portugalska. Systém je určen pro podporu bavlny v oblastech Společenství, kde je tento sektor důležitý pro zemědělské hospodářství tak, aby dotčení producenti mohli mít přiměřený příjem, a pro stabilizaci trhu strukturálními zlepšeními na úrovni zásobování a uvádění na trh. 1 Zásady Před reformou schválenou v roce 2004 byly základní principy režimu podpor tyto: Producenti dostávali minimální cenu za tunu neodzrněné bavlny. Minimální cena se skládala z ceny za nevyzrněnou bavlnu, odvozené od světové ceny za vyzrněnou bavlnu, a dále platbu od ES. Platba od ES se prováděla vyzrňovacím stanicím, jež ji předávaly pěstitelům. Když produkce bavlny přesáhla určité referenční hladiny, minimální cena byla snížena, aby se zabránilo nadprodukci. Režim podpor pro bavlnu byl reformován v roce 2004, přičemž reformy byly zavedeny v roce Podpora odvětví byla přeměněna z podpory založené na cenových podporách na podporu spočívající v platbě na plochu, jež byla částečně oddělena od produkce. Část platby oddělené od produkce (65 % podpory) se prováděla bez ohledu na rozhodnutí o produkci, zatímco vázaná platba se uskutečňovala při otevření bavlníkové tobolky, nikoli při sklizni. Rozdělení plateb je shrnuto v tabulce EXEC 1. Tabulka EXEC 1: Platby na výměru pro bavlnu v roce 2006 (EUR/hektar) Základní výměra Oddělená platba Vázaná platba ha 65% 35% Řecko ,85 Španělsko Portugalsko Protokol 4 STRANA E1

2 Poznámka: Zdroj: 1. Pro Řecko ve vyplácí 594 EUR za hektar na hektarů a 342,85 EUR na hektarů. 2. Oddělená platba pro Španělsko se snížila pod 65 %, neboť 10 % platby bylo nahrazených oddělenou platbou. Toto se povolilo článkem 69 nařízení 1782/2003. GŘ Agri. Reformovaný režim podpor pro bavlnu byl zpochybněn španělskou vládou. Soudní dvůr rozhodl proti ES a reformu zrušil. Důvodem bylo porušení zásady proporcionality ve dvou bodech: ES neprovedlo studii dopadů; a ES nezahrnulo do svých výpočtů přímé náklady na pracovní síly. Režim podpor pro bavlnu platil až do vypracování nového nařízení. Výdaje v rámci režimu podpor pro bavlnu V rámci starého režimu se výdaje ES na režimu podpor pro bavlnu skládaly ze dvou částí: Podpora poskytovaná pěstitelům; a Správní poplatek vyplácený vyzrňovacím stanicím. Spodní hranice pro výdaje v rámci podpory pro bavlnu činila 770 milionů EUR. V obdobích, v nichž nebyla dosahována tato úroveň výdajů (1996, 1998 a 2001), byla pěstitelům vyplácena vyšší cena. Výdaje dosáhly maxima v roce 2005, a to ve výši 952 milionů EUR. Mezi roky 2001 a 2005 představovala roční průměrná částka vyplácená pěstitelům 761 milionů EUR, zatímco správní poplatky vyplácené vyzrňovacím stanicím dosahovaly v průměru 78,3 milionů EUR. V rámci reformovaného režimu podpor pro bavlnu byla na základě průměrných výdajů během referenčního období (2001 až 2003) stanovena celková podpora bavlny na 803 milionů EUR. Rozpočet byl rozdělen takto: rozvoj venkova 22 milionů EUR, oddělená podpora 502 milionů EUR, vázaná podpora 275 milionů EUR a vytvoření meziodvětvových organizací čtyři miliony EUR. Vyzrňovacím stanicím nebyla poskytována žádná z těchto podpor. REŽIM PODPOR PRO BAVLNU EU Produkce bavlny Bavlna je produkována ve čtyřech státech EU 27, a sice v Řecku, Španělsku, Portugalsku 2 a Bulharsku. Řecko a Španělsko převažují. Pěstební plochy bavlny se ve státech EU 15 rozšiřovaly až do konce 90. let a v letech 1999/2000 dosáhly maxima hektarů. Od té doby se pěstební plocha bavlny ustálila (graf EXEC 1). 2 V Portugalsku se nevyzrněná bavlna posílala do Španělska na vyzrnění. STRANA E2

3 Řecko je největším producentem. V Řecku je zemědělců, kteří se zabývají pěstováním bavlny. Bavlna představuje 9,1 % celkové zemědělské produkce Řecka. Většina zemědělců pěstuje bavlnu na dvou až pěti hektarech. 600 Graf EXEC 1: Pěstební oblast bavlny v EU 500 Area ('000 hectares) / / / / / / / / /07 Poznámka: Údaje pro Španělsko jsou obsaženy pouze za období po vstupu Španělska do EU (1986/87) Zdroj: GŘ Agri Andalusie představuje 98 % produkce bavlny Španělska zemědělců v této oblasti jsou producenty bavlny. Bavlna představuje 1,3 % zemědělské produkce Španělska a 4,9 % zemědělské produkce Andalusie. Většina španělských zemědělců pěstuje bavlnu na méně než deseti hektarech, ale 5 % bavlníkových farem obhospodařuje více než 50 hektarů. Při produkci bavlny převažuje práce rodinných příslušníků (tabulka EXEC 2). STRANA E3

4 Tabulka EXEC 2: Využívání pracovní síly rodinnných příslušníků (hodiny na hektar za rok) bavlna tvrdá pšenice kukuřice slunečnice Makedonie Thessalia Španělsko Poznámka: Podle údajů shromážděných dotazníkem je využití pracovní síly rodinných příslušníků u bavlny nižší než u FADN. V Řecku využití pracovní síly rodinných příslušníků kolísalo od 75 až do 90 hodin na hektar, ve Španělsku od 23 až do 60 hodin na hektar.. Zdroj: FADN. Vyzrňování bavlny Vyzrňovací stanice vykupuje nevyzrněnou bavlnu od farmářů a zpracovává ji na vyzrněnou bavlnu a bavlníková semena. Vyzrňovací stanice získávají největší část příjmu z vyzrňování a s ním souvisejících činností. V Řecku řada vyzrňovacích stanic rovněž drtí bavlníková semena a vyrábí olej a mouku. V letech 2005/2006 bylo v Řecku činných 73 vyzrňovacích stanic. V průměru zaměstnává jedna řecká vyzrňovací stanice deset stálých pracovníků a 30 sezónních pracovníků, což znamená, že téměř pracovníků je zaměstnáno přímo ve stanicích (730 na plný úvazek a na částečný úvazek). V letech 2005/2006 bylo ve Španělsku činných 27 vyzrňovacích stanic. Celkový počet zaměstnanců se odhadoval na pracovníků, z toho 290 stálých zaměstnanců a sezónních pracovníků. Období před reformou režimu podpor pro bavlnu Starý režim podpor pro bavlnu, založený na platbě za tunu, podporoval systém s velkým množstvím vstupů a zajišťující vysoký výnos. V rámci tohoto režimu měla bavlna největší hrubé obchodní rozpětí a nejvyšší výnos za den práce rodinných příslušníků hlavních zemědělských plodin, které soupeří o pěstební plochy bavlny (graf EXEC 2). Úroveň ziskovosti byla taková, že pobídky byly dostačující k udržení produkce, nikoli k jejímu rozšíření (tabulka EXEC 3). STRANA E4

5 Graf EXEC 2: Hrubé obchodní rozpětí bavlny ve srovnání s alternativními zemědělskými plodinami v období před reformou ,500 2,000 Gross Margin ( per hectare) 1,500 1, Cotton Durum Wheat Maize Sunflow er Makedonia Thessalia Spain Zdroj: LMC Tabulka EXEC 3: Pěstební oblast a produkce bavlny před reformou v roce Řecko Plocha (ha) Produkce (tuny) Výnos (t/ha) Španělsko Plocha (ha) Produkce (tuny) Výnos (t/ha) Zdroj: GŘ Agri. Před změnou režimu podpor pro bavlnu existovala v odvětví čištění bavlny nadbytečná kapacita. Na standardizovaném základě 3 se vytížení kapacity na léta 2003 až 2005 odhadovalo v Řecku na 70 % a ve Španělsku na 41 % (graf EXEC 3). 3 Počet odpracovaných dní a hodin denně v jednotlivých vyzrňovacích stanicích značně kolísá. Jako objektivní měřítko kapacity byly použity srovnatelné parametry USA. Na tomto základě byla vypočtena kapacita 0,68 milionů tun nevyzrněné bavlny ve Španělsku a 1,60 milionů tun nevyzrněné bavlny v Řecku. STRANA E5

6 Graf EXEC 3: Průměrné vytížení kapacity při vyzrňování v USA a v EU, % Average Capacity Utilisation, , % 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Greece Spain US Zdroj: LMC Existuje řada důvodů pro nadbytečnou kapacitu: Vyzrňování bylo výnosné, což podnítilo růst. V Řecku povzbudily vysoké ceny bavlny mezi léty 1995 a 1999 produkci bavlny. Do roku 2000 rozšiřovaly řecké vyzrňovací stanice zpracovatelské kapacity, aby dostály zvýšené poptávce po bavlně. Produkce se ovšem dále nezvyšovala. Ve srovnání s mezinárodními standardy jsou jednotkové náklady na vyzrňování vysoké, částečně z důvodu nadbytečné kapacity. Vysoké náklady byly kompenzovány režimem podpor pro bavlnu, neboť producenti dostávali garantovanou minimální cenu za tunu nevyzrněné bavlny. Reforma režimu podpor pro bavlnu Změna režimu podpor pro bavlnu a odbourání přímé podpory režimu pro obilí 4 vedly pro producenty těchto zemědělských plodin k poklesu hrubého obchodního rozpětí 5 (celkový příjem zemědělců nebyl dotčen podobným způsobem, neboť snížení podpory cen bylo doprovázeno zvýšením oddělených plateb). V roce 2006 byly reakce producentů ve Španělsku a Řecku na tuto změněnou situaci velmi různé (graf EXEC 4). 4 V Řecku byly platby za obilí plně oddělené, zatímco ve Španělsku zůstalo 25 % podpor vázaných. 5 Ve výpočtu hrubého obchodního rozpětí není zahrnuta oddělená platba, neboť tato platba neovlivňuje výnosy, které producenti berou v úvahu při svém výběru zemědělských plodin. STRANA E6

7 Ve Španělsku se prudce snížily jak pěstební plochy bavlny, tak i výnosy (o 45 %, resp. 27 %). V Řecku se zvýšila pěstební plocha bavlny o 4 %, zatímco průměrné výnosy se snížily (o 24 %). Pokles výnosů byl však způsoben špatným počasím, nikoli změnou režimu podpor pro bavlnu. Graf EXEC 4: Změny v plochách a výnosech ve srovnání roku 2005 a % 0% -10% Change (%) -20% -30% -40% -50% Area (Greece) Yield (Greece) Area (Spain) Yield (Spain) Zdroj: GŘ Agri Ve Španělsku byli producenti po změně režimu podpor pro bavlnu postaveni před řadu produkčních alternativ: 1. Udržet produkci používající tradiční techniky (velké množství vstupů zajišťující vysoký výnos). 2. Snížit vstupy a poté žádat o agroenvironmentální platby, které jsou vypláceny dodatkově k příjmu z ceny bavlny určené na základě ceny na trhu a z vázané podpory. 3. Snížit vstupy a nežádat o agroenvironmentální platby. 4. Snížit vstupy na minimální úroveň, jež je ale dostatečná pro poskytnutí vázané platby. 5. Přejít z bavlny na jiné zemědělské plodiny. Hlavními alternativami jsou tvrdá pšenice, kukuřice nebo slunečnice. Bylo zjištěno, že v případech, kdy jsou vypláceny agroenvironmentální platby, je hrubé obchodní rozpětí ve Španělsku po reformě vyšší než rozpětí hlavních alternativ (graf EXEC 5). I když jsou tyto platby nezávislé na režimu podpor pro bavlnu, staly se důležitou součástí rozhodování zemědělců a plochy opravňující k příjmu plateb se v roce 2006 výrazně zvýšily. STRANA E7

8 V případě zemědělců, kteří neobdrželi agroenvironmentální platby, se pěstební plochy bavlny snížily, neboť zemědělci přešli na výnosnější alternativy. V případech, kdy jsou výnosy dále snižovány v rámci systému nízkých vstupů zajišťující nízký výnos (alternativa 4), se dále snižuje hrubé obchodní rozpětí. V praxi se ovšem ukázalo, že se někteří španělští producenti bavlny rozhodli pro tuto alternativu, jež je spojena s menšími riziky a zároveň vyžaduje nejnižší finanční náklady. U této alternativy, pokud jsou výnosy dostatečně nízké, může být výhodné bavlnu vůbec nesklízet. 1, Graf EXEC 5: Španělsko, hrubé obchodní rozpětí bavlny ve srovnání s konkurenčními zemědělskými plodinami po reformě LMC Gross Margin ( per hectare) Option 1: Cotton (trad) Option 2: Cotton (agripayments) Option 3: Cotton (no agri-payments) Option 4: Cotton (low input, no agripayment) Durum Wheat Maize Sunflower V Řecku reagovali producenti na reformu mnohem méně než ve Španělsku a v roce 2006 narostla pěstební plocha bavlny. To bylo částečně způsobeno tím, že po zavedení plného oddělení plateb režimu podpor pro obilí klesly výdělky jiných zemědělských plodin. Výdělky z tvrdé pšenice, hlavní alternativní zemědělské plodiny, jsou nižší než výnosy z bavlny (graf EXEC 6). Zvláštním případem je kukuřice, jež v některých případech vykazuje vyšší hrubé obchodní rozpětí než bavlna, což přesto nevedlo k tomu, že by producenti přešli ke kukuřici. V krátkodobé perspektivě je toto způsobeno technickými a hospodářskými faktory, ale také skutečností, že řečtí producenti jsou do jisté míry konzervativní. Stejně jako ve Španělsku jsou výnosy producentů, kteří dostávají agroenvironmentální platby, vyšší než výnosy producentů alternativních zemědělských plodin. Tyto platby jsou k dispozici pouze v Thessalii. K nárůstu pěstebních ploch plodin, pro které jsou určeny tyto platby, přitom nedošlo. STRANA E8

9 800 Graf EXEC 6: Řecko, hrubé obchodní rozpětí bavlny ve srovnání s konkurenčními zemědělskými plodinami po reformě 700 Gross Margin ( per hectare) Cotton Cotton (agro-environ payments) Durum Wheat Maize Makedonia Thessalia Zdroj: LMC Se sníženou produkcí se ve Španělsku snížilo vytížení kapacity vyzrňovacích stanic na 17 %. V Řecku se kapacitní vytížení snížilo na 56 %. Za normálních povětrnostních podmínek by ovšem vytížení kapacity nadále činilo téměř 70 %. Změna režimu podpor pro bavlnu přinesla rovněž kvalitativní změnu. Kvalita nevyzrněné bavlny ze sklizně roku 2006 byla špatná jak v Řecku, tak ve Španělsku. Částečně to byl důsledek špatného počasí v Řecku, ale největší dopad na kvalitu mělo horší hospodaření. Dopad změn režimu podpor pro bavlnu Porovnání tří alternativních skupin opatření: Návrat k systému vyrovnávacích plateb Reforma z roku 2004, ovšem s možností flexibilního uspořádání oddělených plateb a Plné oddělení plateb Systém vyrovnávacích plateb Systém vyrovnávacích plateb je systém, ve kterém je podpora vyplácena za tunu nevyzrněné bavlny. Systém vyrovnávacích plateb tím odpovídá opatřením, která platila před reformou. V rámci tohoto systému bylo hrubá obchodní rozpětí a denní výnosy výrazně vyšší než v případě jiných zemědělských plodin. Dalo by se tak předpokládat, že pěstební plochy a výnosy bavlny zůstanou na úrovni před reformou (viz tabulka EXEC 3). STRANA E9

10 Reforma z roku 2004, zavedená v roce 2006 Dopady reformy jsou diskutovány výše. Ve Španělsku pěstební plochy a výnosy bavlny poklesly, v Řecku zůstaly pěstební plochy nezměněny. Ve Španělsku se snížilo vytížení kapacity vyzrňovacích stanic, v Řecku by za normálních povětrnostních podmínek bylo zůstalo nezměněné. Nebyly-li by ve Španělsku provedeny doplňkové agroenvironmentální platby, byla by se pěstební plocha bavlny v roce 2006 dále snížila (tabulka EXEC 4). Tabulka EXEC 4: Pěstební plocha bavlny a produkce, scénář reformy z roku 2004 scénář reformy bez nárůstu v agroplatbách Řecko Plocha (ha) Produkce (tuny) Výnos (t/ha) 3,1 Využití kapacity 69 % Španělsko Plocha (ha) Produckce (tuny) Výnos (t/ha) 2,6 2,6 Využití kapacity 19 % 10 % Poznámka: Výnosy ve Španělsku se zakládají na odpovědích v dotazníku. Zdroj: LMC S klesající výší vázaných plateb klesá rovněž hrubé obchodní rozpětí pro bavlnu a producenti přecházejí k alternativním zemědělským plodinám. Ve Španělsku: Snížení vázaných plateb o 30 % (nebo 300 EUR na hektar) by vedlo ke snížení osázené plochy o hektarů. Pokud by neexistovala agroenvironmentální opatření, stejné snížení vázané platby by snížilo osázenou plochu o hektarů (tabulka EXEC 5). Co se týče produkce, je hrubé obchodní rozpětí pro systém se středním množstvím vstupů (alternativy 2 a 3) vždy větší než pro systém s velkým množstvím vstupů (alternativa 1). Proto by se dalo předpokládat, že průměrné výnosy ve Španělsku budou nižší než před zavedením reformy. Pro některé producenty by mohl být systém s malým množstvím vstupů a zajišťující nízký výnos (alternativa 4) výhodnější, což by vedlo k dalšímu snížení výnosů. V rámci takového systému spočívají pobídky v co největším snížení nákladů tak, aby se dosáhlo co nejvyššího hrubého obchodního rozpětí. Pro vyzrňovací stanice by alternativy se středním množstvím vstupů (alternativy 2 a 3) znamenaly, že by vytížení kapacity nikdy nepřekročilo 25 %. V Řecku: Snížení vázaných plateb o 30 % (nebo 160 EUR na hektar) by vedlo ke snížení osázené plochy o hektarů. Co se týče produkce, je hrubé obchodní rozpětí pro systémy s velkým množstvím vstupů a zajišťující vysoký výnos vždy STRANA E10

11 vyšší, proto zůstávají výnosy zhruba na stejné úrovni jako před reformou (tabulka EXEC 6). Pro vyzrňovací stanice by snížení vázaných plateb o 30 % vedlo ke snížení vytížení kapacity o 49 %. Tabulka EXEC.5: Španělsko vliv změn vázaných plateb Změna ve Vázaná Celková l Produkce Využití kapacity Plocha (bez agroenv. Výroba Využití kapacity vázané platba výměra (v tunách % plateb) (v tunách % platbě EUR na ha (ha) nevyzrněné bavlny) (ha) nevyzrněné bavlny) % % % + 40 % % % + 30 % % % + 20 % % % + 10 % % % 0 % % % - 10% % % - 20% % % - 30% % % - 40% % % - 50% % % Zdroj: Kapitola 5. Tabulka EXEC.6: Řecko, vliv změn vázaných plateb na odvětví Změna vázané platby Vázaná platba Výměra Produkce Výnos Využití kapacity EUR na ha tis. ha tis. tun t/ha (%) + 50 % ,1 96 % + 40 % ,1 91 % + 30 % ,1 86 % + 20 % ,1 79 % + 10 % ,1 73 % 0 % ,1 70 % - 10 % ,1 61 % - 20 % ,1 56 % - 30 % ,0 49 % - 40 % ,0 45 % - 50 % ,0 41 % Zdroj: Kapitola 5. Plné oddělení plateb Při plném oddělení plateb, kdy jsou plně odděleny rovněž platby pro obilí, se dostává hrubé obchodní rozpětí ve Španělsku do záporných čísel (graf EXEC 7). Proto klesá pěstební plocha bavlny na nulu. STRANA E11

12 V Řecku není marže bavlny v záporných číslech pouze tehdy, pokud jsou vypláceny agroenvironmentální platby (graf EXEC 8). Pěstební plochy bavlny by se tak zřejmě zredukovaly na ty plochy, pro něž jsou vypláceny podpory. Graf EXEC 7: Hrubé obchodní rozpětí s plným oddělením plateb ve Španělsku Gross Margin ( per ha) Cotton Cotton (agrienv payments) Cotton (no agri-env payments) Cotton (low input-low output) Durum Wheat Maize Sunflow er Zdroj: LMC Graf EXEC 8: Bavlna v porovnání s konkurenčními zemědělskými plodinami, plné oddělení plateb, Řecko Gross Margin ( per hectare) Cotton Cotton (agro-environ payments) Durum Wheat Maize Makedonia Thessalia Zdroj: LMC STRANA E12

13 POZNÁMKY Závěry analýzy reformy režimu podpor pro bavlnu a alternativních řešení: Alespoň v krátkodobé perspektivě existuje značný rozdíl mezi výsledky reforem v Řecku a ve Španělsku. Ve Španělsku se pěstební plocha bavlny snížila, zatímco v Řecku zůstala stabilní. V dlouhodobější perspektivě lze očekávat, že se pěstební plocha bavlny v Řecku vzhledem k vyššímu hrubému obchodnímu rozpětí pro některé konkurenční zemědělské plodiny sníží. Rychlost, s jakou zemědělci přecházejí od jedné zemědělské plodině k druhé, závisí na hrubém obchodním rozpětí, jež je závislé na cenách a nákladech. Tato analýza je založena na cenách, s kterými byli producenti konfrontováni při pěstování v roce Ceny ovšem podléhají časovým výkyvům. Nárůst cen obilí ve srovnání s cenami bavlny (jak tomu bylo například v roce 2006), by změnil hrubé obchodní rozpětí ve prospěch produkce obilí a pěstební plochy bavlny by se zmenšily. V případě plně odděleného systému plateb je hrubé obchodní rozpětí s výjimkou jednoho případu záporné. Předpokládá se, že by producenti přešli k alternativním zemědělským plodinám a že by produkce bavlny v Evropě silně poklesla. V rámci současného systému jsou hrubá obchodní rozpětí největší, když jsou vypláceny agroenvironmentální platby. To ovšem není cílem agroenvironmentálního režimu podpory. Zdá se, že úroveň těchto plateb je nastavena příliš vysoko. V rámci reformovaného systému se vyplácení vázaných plateb zakládá na otevření bavlníkové tobolky, nikoli na sklizni. Pro některé producenty ve Španělsku je nejvýhodnějším přechod k systému s malým množstvím vstupů a zajištujícímu nízký výnos bez sklizně. To, že tomu tak je, poukazuje na neoptimální strukturu podpor, jež nepřispívá k udržení odvětví čištění bavlny, které je klíčové vzhledem k dlouhodobé životaschopnosti bavlnářského průmyslu. Systém vázaných plateb vychází ze skutečnosti, že produkce bavlny je žádoucím cílem. Podpory pro otevření bavlníkových tobolek jsou ovšem s tímto cílem v rozporu, neboť odpadá nutnost sklízet bavlnu. Vyzrňovací výrobní jednotky mají nadbytečnou kapacitu. Ta existovala již před reformou. Poklesem produkce se však přebytek kapacit, obzvláště ve Španělsku, ještě zvýšil. Aby byla zajištěna dlouhodobá životaschopnost bavlnářského průmyslu, musí dojít k racionalizaci těchto kapacit. STRANA E13