PŘÍLOHA 2. Zhodnocení Protikorupčního programu a fungování Protikorupčního portálu

Transkript

1 PROTIKORUPČNÍ STRATEGIE PŘÍLOHA 2 Zhodnocení Protikorupčního programu a fungování Protikorupčního portálu 1. Protikorupční program z roku 2001 Stávající Protikorupční program hl. m. Prahy vycházel ze společenského požadavku na zvýšení transparentnosti a zefektivnění činnosti veřejné správy, a to v návaznosti na Vládní program boje proti korupci z února Program byl vytvořen na základě prokazatelných informací evidovaných tehdejším odborem vnitřního auditu a kontroly a Rada hl. m. Prahy ho přijala 26. června Program byl koncipován na společenské a politické vůli k boji proti korupci a kladl důraz na prevenci, ucelenou protikorupční legislativu a vnitřní normy, nutnost identifikovat náchylné aktivity, analýzu legislativních a správních opatření, partnerství s občanskou společností a na záměr učinit korupci vysoko riskantní činností s malou výnosností. Protikorupční program se opíral o tři základní oblasti: organizační analýza činností potenciálně ohrožených korupcí, průhlednost rozhodovacích, povolovacích a přidělovacích procesů, zdokonalování kontrolního systému, zřízení Protikorupční komise. personální přísný výběr zaměstnanců, důsledné zařazování zaměstnanců, pravidelná odborná školení a rozvoj psychosociálních dovedností zaměstnanců. spolupráce s ostatními subjekty a veřejností spolupráce s orgány státní správy i nevládními organizacemi, otevřenost vůči veřejnosti. Vyhodnocení Protikorupčního programu Vytvoření Protikorupčního programu a jeho zapracování do podmínek hl. m. Prahy bylo ušlechtilou myšlenkou s náročnou realizací. Program se opíral o tři základní oblasti a za plnění stanovených úkolů z každé oblasti byl odpovědný příslušný garant ředitel Magistrátu hl. m. Prahy, tajemníci úřadů městských částí hl. m. Prahy a ředitelé příspěvkových organizací zřizovaných hl. m. Prahou. Vytyčené úkoly byly často obecnějšího charakteru, což poskytovalo dostatečný prostor pro konstruktivní připomínky a návrhy dílčích organizačních jednotek (odborů, oddělení) uvedených subjektů. V podmínkách Magistrátu hl. m. Prahy tak mělo dojít k diskusi na úrovni 64

2 ředitele Magistrátu hl. m. Prahy a jeho zástupců s řediteli jednotlivých odborů úřadu, která by konkretizovala a stanovila dílčí úkoly z příslušných oblastí, na které se Program zaměřil. Tento postup však nebyl řádně uplatněn a realizaci Programu tak zajišťoval zejména ředitel Magistrátu hl. m. Prahy. Z dochované spisové dokumentace není vůbec patrné, zda se na plnění Programu aktivně a vědomě podíleli tajemníci městských částí hl. m. Prahy a ředitelé příspěvkových organizací, kteří byli taktéž garanty. Program byl v tomto ohledu příliš ambiciózní a zapojení všech těchto garantů bylo spíše formálním krokem než skutečným počinem. Nová strategie by se proto měla důkladněji zaměřit na samotný Magistrát hl. m. Prahy a konkretizaci dílčích úkolů v jednotlivých oblastech. Stávající postup, a tím celý stávající Protikorupční program lze tudíž považovat za překonaný. To, že byl Program koncipován jako obecný a povšechný materiál k další diskuzi, výrazně ztížilo identifikaci odborů a úředníků s jeho obsahem. Časem pak Program zákonitě upadl v zapomnění nejenom mezi řadovými zaměstnanci uvedených subjektů, nýbrž i mezi mnohými řediteli jednotlivých odborů, o čemž vypovídají jejich zprávy zaslané k plnění Programu, vypracované koncem roku 2007 z podnětu náměstkyně primátora hl. m. Prahy Markéty Reedové. Z těchto zpráv k plnění Programu je často patrné nepochopení až neochota podílet se na řešení této problematiky. Odbory Magistrátu hl. m. Prahy svá vyjádření velmi často odbyly strohým konstatováním, že Program naplnily dodržováním platných právních předpisů, což nelze vnímat jinak než právě jako naprosté nepochopení samé podstaty tohoto Programu a jeho vnímání jako nadbytečné a zbytečné práce. Dodržování právních předpisů přece patří k základním principům výkonu veřejné správy, resp. právního státu a demokracie vůbec, a tak v něm není možné spatřovat žádný aktivní příspěvek v oblasti boje proti korupci. Lze tak konstatovat, že ředitelé některých odborů stále nepřekonali pocit, že se jich tato problematika netýká a neztotožnili se s náplní a posláním Programu. Změna v tomto přístupu by tak měla být jedním z klíčových faktorů pro vytvoření nové střednědobé koncepce v oblasti boje proti korupci. I přes tento ne zcela uspokojivý stav věci je však možno nalézt i pozitivní stránky plnění Programu. Dodržování nařízení ředitele Magistrátu hl. m. Prahy, osvojování si nově přijatých zákonů či jejich novelizací a každodenní aplikace platných zákonů by měly být samozřejmostí, vedle toho se však jednotlivé odbory Magistrátu hl. m. Prahy podílely a i nadále podílejí na plnění Programu dalšími, často i nevědomými kroky. Jedná se například o pravidelná školení zaměstnanců, přijetí interních norem vedoucích ke standardizaci procesů a tím přispívajících k větší efektivitě práce a ke snížení rizika možného korupčního chování nebo o zavádění nových nástrojů a opatření uvedených v této Strategii. Otázkou zůstává, zda byla tato činnost přirozeným a nezbytným vývojem zvyšování kvality činností úřadu, nebo výsledkem účinnosti Programu. Oblast problematiky boje s korupcí však zahrnuje mnohem více. S výhledem do budoucnosti je nutné si uvědomit existenci Programu, a to nejenom v tom ohledu, že bude novelizován v podobě nové komplexní strategie. Je důležité, aby ho zaměstnanci přijali s pochopením a nepokládali ho za nadstandard jednorázového plnění, nýbrž jako záležitost přidané hodnoty, která dokáže vykonávané procesy zjednodušit, zefektivnit a zprůhlednit. Důležitým krokem by mělo být zlepšení komunikace, účasti na pravidelných školeních, seminářích zaměstnanců, jejich aktivní zapojení se do vzdělávacích projektů i zainteresování ředitelů jednotlivých odborů na konkrétních úkolech. Stanou se tak součástí týmu a partnery Programu, do kterého vnesou vlastní názory a návrhy opatření, stanou se současně garanty konkrétních opatření. 65

3 Mezi největší zjištěné problémy stávajícího Protikorupčního programu patří nepochopení či neochota podílet se na řešení problematiky boje proti korupci, resp. předcházení korupci. Odbory Magistrátu hl. m. Prahy často vyhodnotily svou protikorupční činnost tak, že dodržují platné právní předpisy. Paradoxní je, že například odbor stavební, jehož činnost je již ze své podstaty velmi náchylná ke korupci, si toto ohrožení vůbec neuvědomuje a riziko výskytu korupce bagatelizuje. Přitom se tento odbor řadí mezi ty, vůči kterým směřuje největší počet stížností ze strany občanů. To samozřejmě nahrává možným spekulacím o výskytu korupce v tomto odboru. Na základě uvedeného zjištění a podnětu z Protikorupčního portálu byl řediteli Magistrátu hl. m. Prahy dán návrh na provedení procesního auditu a návrh na reorganizaci agendy, která by umožnila efektivnější a transparentnější činnost stavebního odboru. V jiných případech si naopak odbory riziko korupce uvědomují a podnikají kroky k jeho eliminaci. Odbor dopravních přestupků ve svém hodnocení definuje možná rizika (zkreslování kvalifikace skutkových zjištění, neodůvodněná minimalizace uložených sankcí, pasivní činnost úředníka) a současně i nástroje k jejich eliminaci (přesun spisového materiálu mezi úředníky pouze se souhlasem vedoucího, evidence veškerých přesunů spisů, využívání programu SPŘ DSA ORGA umožňujícího provést řídícím pracovníkům v kterémkoliv okamžiku kontrolu stavu vyřizované věci a obsahu písemností). Podobně i odbor dopravně správních agend ten na podezření na kupčení s pořadovými čísly při výměně řidičských průkazů reagoval zkrácením čekacích lhůt nabráním nových pracovníků, prodloužením úředních hodin a spuštěním možnosti elektronicky se objednat k odbavení. Další novinkou je spuštění elektronického systému výdeje registračních značek vozidel, který eliminuje riziko korupce při přidělování vybraných registračních značek. Oba uvedené odbory nicméně ze své podstaty patří z hlediska možného korupčního chování k nejvíce rizikovým a i nadále jim bude věnována zvýšená pozornost. 2. Zhodnocení fungování Protikorupčního portálu (září 2007 září 2009) Dalším významným zdrojem objektivních dat jsou výstupy z Protikorupčního portálu. Ten byl spuštěn 26. září 2007 mimo jiné na základě výsledků průzkumu veřejného mínění (viz Příloha 4). Jeho cílem je umožnit občanům, aby upozornili nejen na konkrétní případy korupce, ale i na případy takového jednání odpovědných osob, které odporuje principům dobré správy a principům O-P-O. Stejně tak mohou občané upozornit na možné systémové chyby, které korupci nahrávají. Právě v tom spočívá výhoda Protikorupčního portálu, že může pomoci identifikovat oblasti, které vnímají jako problémové občané, tedy vlastně klienti úřadu. Za první dva roky jeho existence bylo na Protikorupčním portálu zaevidováno celkem 190 podání. Nejvíce podání bylo přijato v měsících bezprostředně následujících po spuštění projektu, kdy občané reagovali na spuštění nového projektu a mediální kampaň s tím spojenou, a poté na podzim 2008 v souvislosti s medializací prvního roku fungování Protikorupčního portálu. Poté se počet podání opět snížil a stabilizoval na úrovni do deseti nových podání měsíčně. Ne všechny podněty byly využitelné pro další šetření, několik podání obsahovalo nesouvislý text, kdy zřejmě občan testoval funkčnost internetového formuláře, další podání nespokojených občanů se týkala obecně stavu korupce v české společnosti nebo obsahovala poznámky a postřehy k mediálně známým korupčním kauzám. Objevila se také podání upozorňující na údajný konkrétní případ korupce, ovšem popsaný v natolik obecných frázích 66

4 a bez jakýchkoli bližších podrobností, že podnět nebylo možno řádně prošetřit a prověřit. V několika případech občané využili Protikorupčního portálu jako další šance, jak upozornit na své případy, které ve všech případech byly již Magistrátem hl. m. Prahy řádně projednány, nezřídka byly šetřeny i na úrovni ministerstev nebo dokonce skončily u soudu. U těchto podnětů, pokud neobsahovaly nové skutečnosti, již případné další šetření nemohlo přinést nic nového. Všechny podněty obsahující relevantní informace, na jejichž základě je možno podnět prověřit, procházejí šetřením odboru stížností, mimořádných kontrol a metodiky kontrolních činností (OMK MHMP). Ten podněty prošetřuje ve spolupráci s příslušnými odbory MHMP, úřady městských částí, ale také s dalšími orgány státní správy včetně Policie ČR. V odůvodněných případech jsou prováděna terénní šetření přímo na místě nebo zadány externí právní či odborné posudky. Snahou je, aby šetření nebylo jen formální, ale aby se dobralo podstaty celého problému a umožnilo poskytnout autorovi podnětu kvalifikovanou odpověď a případně navrhnout adekvátní opatření k vyřešení problému, ať již v daném konkrétním případě, nebo obecně. OMK MHMP se od spuštění Protikorupčního portálu do září 2009 zabýval celkem 157 podněty. Jak ukazuje graf č. 1, největší část z podnětů se týkala pražského magistrátu, celkem 63 podání (40%). Na druhém místě směřovaly podněty na městské části (41 podání, 26%) a další velká skupina podnětů směřovala na stavební odbory úřadů městských částí nebo pražského magistrátu (celkem 20 podání, 13%). Zbylých 33 podání směřovalo jednotlivě na další orgány státní správy včetně mimopražských, na Dopravní podnik hl. m. Prahy, Policii ČR a také na soukromé subjekty Magistrát hl. m. Prahy městské části stavební úřady jiné 63 Druhý graf uvádí obsah přijatých podnětů na Protikorupčním portále. Trend zůstává po celou dobu existence stejný, mezi hlavní tři oblasti, které se na Protikorupčním portálu objevují nejčastěji, patří pronájem a privatizace bytů, doprava včetně parkování a oblast pozemků, nemovitostí a stavebních řízení. Konkrétně se jednalo celkem o 50 podnětů týkajících se stavebního řízení, prodeje či pronájmu nemovitostí a pozemků nebo územního plánování (32%), 30 podnětů týkajících se oblasti dopravy, ať již zavádění parkovacích zón či obytných zón, udílení výjimek pro vjezd nákladních vozidel do centra města, přidělování stanovišť autobusům, převody vozidel v evidenci, ale také nákup tramvají Dopravním podnikem apod. (19%), a 26 podnětů týkajících se pronájmu bytů, privatizace bytového fondu nebo přidělování míst v domovech pro seniory (17%). Zbylých 51 podnětů se jednotlivě týkalo dalších agend (pracovněprávní spory, zvýšený hluk, oblast sociální, kulturní, životního prostředí, živnostenská, personální politika MHMP, grantová politika) stavební řízení doprava byty 67

5 30 26 stavební řízení doprava byty jiné Správní řád stanovuje šedesátidenní lhůtu na prošetření stížností podaných v rámci správního řízení. Protikorupční portál sice nešetří podněty ve správním řízení a nepostupuje tedy striktně v rámci správního řádu, nicméně i zde je snaha o dodržení maximálně této dvouměsíční lhůty (stanovená vnitřním předpisem Postup při evidenci a vyřizování podnětů přijatých na Protikorupční portál). Většina z podání učiněných na Protikorupčním portále byla prošetřena v této lhůtě, v ojedinělých případech způsobených obsáhlostí dokumentace či menší spoluprací dotčených dalších úřadů dochází k prodloužení této lhůty. Ani v jednom sledovaném případě se neprokázalo, že by byl postup úředního orgánu při vyřizování daného případu nezákonný. Podněty na korupční jednání obsahují jen velmi obecné podezření z korupce bez jakýchkoliv důkazů a prokázání uvedených skutků je tak velice obtížné. Jeden z podnětů obsahující konkrétní případ korupčního jednání na městské části byl předán k prošetření Policii České republiky. Nezanedbatelná část podnětů směřuje mimo kompetence MHMP, tyto podněty byly všechny odeslány příslušným institucím k jejich vlastnímu šetření a případným nápravným opatřením, která v některých případech, jak víme na základě zpětné vazby, skutečně byla provedena. O výsledcích činnosti Protikorupčního portálu jsou na svých zasedáních pravidelně informovány také Komise pro transparentní veřejnou správu Rady hlavního města Prahy a Kontrolní výbor Zastupitelstva hlavního města Prahy. Na základě podnětů přijatých na Protikorupční portál byly navrženy a realizovány některé významné protikorupční procesní změny, spočívající například v elektronizaci agendy na odboru dopravně správních agend, které by mělo vést k náhodnému počítačovému přidělování registračních značek a tak k omezení možnostem korupce. Podobně došlo k reorganizaci způsobu přidělování spisové agendy na odboru dopravních přestupků tak, aby byla omezena možnost referentů vybírat si konkrétní případy. Dalším výstupem z Protikorupčního portálu byl návrh na reorganizaci agendy na stavebním odboru Magistrátu hl. m. Prahy tak, aby úředníci, kteří nyní spravují agendu podle jednotlivých městských částí a u nichž mohou vznikat nežádoucí osobní vazby s úředníky městských částí, rotovali. Tento návrh byl předložen řediteli Magistrátu hl. m. Prahy k dalšímu řešení. Protikorupční portál současně ukázal na další problematický bod, kterým je neprofesionální přístup některých úředníků k občanům. Na základě tohoto zjištění se proto pro úředníky připravuje vzdělávací program. 68