Bakalářská práce Veřejný ochránce práv

Transkript

1 Právnická fakulta Masarykovy univerzity v Brně Katedra správní vědy, správního práva a finančního práva Bakalářská práce Veřejný ochránce práv Lumír Zajíček Prohlašuji, že jsem bakalářskou práci na téma: Veřejný ochránce práv zpracoval sám a uvedl jsem všechny použité prameny. Lumír Zajíček

2 O B S A H 1. Úvod... str Historie, vývoj..str Historie veřejného ochránce práv.....str Vznik a vývoj veřejného ochránce u nás..str Charakteristika instituce ombudsmana..str Definice instituce ombudsmana......str Klasifikace instituce.. str Postavení ombudsmana z pohledu dělby moci.....str Veřejný ochránce práv v ČR...str Působení ombudsmana.str Ustanovování do funkce...str Právní úprava....str K funkci zástupce ochránce práv. str Slib......str Neslučitelnost funkce....str Nezávislost... str Šetření prováděna ochráncem...str Zánik funkce. str Trestní imunita, mlčenlivost...str Některé případy řešené ombudsmanem.str Ombudsman k případu R 52 Pohořelice... str Ombudsman o kuřimském případu...str Případ vystěhování romských rodin ve Vsetíně str

3 6. Evropský ombudsman....str Jak si stěžovat... str Možnosti postupu veřejného ochránce práv při řešení stížností..str Co je nesprávný úřední postup.....str Co je orgánem nebo institucí EU.str Jak kontaktovat Evropského veřejného ochránce práv str Komparace s vybranými zahraničními právními úpravami.. str Slovenský ombudsman....str Polský ombudsman..str Dánský ombudsman.....str Závěr...str Sumary....str Seznam použité literatury str.44 3

4 1.Úvod 1 Téma své bakalářské práce, která by měla být dovršením tříletého úsilí spojeného se studiem na Právnické fakultě Masarykovy univerzity v Brně, jsem zaměřil na problematiku instituce tzv. ombudsmana, v našich podmínkách vystupujícího pod označením veřejný ochránce práv. Veřejný ochránce práv je jednou ze záruk zákonnosti ve veřejné správě. V České republice byla tato instituce zřízena zákonem č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv ze dne Uvedený zákon nabyl účinnosti dnem a do součastné doby byl již několikrát novelizován. Velmi důležitá je samotná osoba ombudsmana, není totiž lehké najít člověka, kterému bude veřejnost důvěřovat a u správních institucí bude mít přirozenou autoritu. Dovolím si říci, že v tomto směru nemám proti současnému veřejnému ochránci práv v ČR žádné výtky. Moje přesvědčení o potřebnosti této instituce v ČR bylo i důvodem proč jsem si za téma bakalářské práce vybral právě ombudsmana. Ve své práci se budu věnovat historii, vzniku a vývoji veřejného ochránce práv u nás, jeho postavení a to i z pohledu teorie dělby moci. Dále se pokusím shrnout důvody, které vedly ke zřízení tohoto institutu v ČR. Důkladně se zaměřím na charakteristiku ochránce, podmínky jeho ustanovení do funkce a na relevantní volební proces. Uvedu zde také některé případy řešené ombudsmanem. Také se budu zaobírat funkcí Evropského ombudsmana. Dále provedu i stručnou komparaci s vybranými zahraničními právními úpravami tohoto institutu. V demokratických společnostech se systém záruk zákonnosti skládá z několika specifických složek mezi nimiž má své nezanedbatelné místo i veřejný ochránce práv. Veřejný ochránce práv je česká podoba ve světě hojně zastoupené instituce tzv. ombudsmana. Z pohledu současných poznatků jej lze obecně charakterizovat jako nezávislou a nestrannou osobu volenou parlamentem za účelem šetření nezákonnosti nebo jiných pochybení ( nespravedlnost, nesprávnost, nepřiměřenost apod. ) v jednání nebo naopak nečinnosti veřejné správy. Veřejný ochránce se v dané věci začne angažovat tehdy, kdy už není k dispozici jiný účinný právní prostředek a svými doporučeními iniciuje nápravu. 2 1 Zákon č.349/1999 Sb. O Veřejném ochránci práv ve znění pozdějších předpisů, 2 Sládeček, V.Zákon o veřejném ochránci práv, Komentář, Praha, C.H.Beck, 2000, str.v, 4

5 V našich podmínkách se jedná o relativně mladou instituci, přesto si myslím, že si již své místo mezi institucemi našeho státu vybudovala, především pro svou užitečnost. Také je zajímavé, jak veřejného ochránce práv přijali, Ti pro něž je především určen a to od úplného odmítnutí a zavržení snad pro nadbytečnost a zbytečné plýtvání penězi nás všech až po uspokojení a naději, že jim bude veřejným ochráncem práva pomoženo ve všech jejich problémech. Závěrem práce se snažím o zhodnocení významu veřejného ochránce práv na základě poznatků z jeho působení v praxi a o nastínění připravovaných změn zákona o veřejném ochránci práv, jež mají vést k rozšíření působnosti ochránce a tím i ke zkvalitnění jeho činnosti. Teoretické informace čerpá tato práce z odborných právnických publikací, právních předpisů a časopiseckých článků, především tuzemských. Velmi důležitým pramenem poznatků z činnosti veřejného ochránce práv jsou hlavně pravidelně publikované zprávy o jeho činnosti a další informace z internetových zdrojů ochránce. 2.Historie a vývoj Svůj prapůvod měl ombudsman (jako řada ostatních právních institucí) již ve starověké minulosti římský tribun lidu, nebo také kontrolní orgány působící ve starověké Číně a dokonce i panovníci některých států, kteří už v 7.století plnili částečně funkce ombudsmana. Ombudsmanská funkce panovníků přetrvala v určité podobě (stížnost na vrchnost) i ve středověku a v moderní modifikaci existuje dodnes. 3 3 Sládeček, V.Zákon o Veřejném ochránci práv. Komentář. 1.vydání. Praha C:H:Beck, 2000, In.sborník příspěvků přednesených na mezinárodní vědecké konferenci Postavení a role ombudsmana v demokratické společnosti, dne 14.května 2002, 5

6 2.1. Historie veřejného ochránce práv Stejně jako lze u řady jiných právních institucí nalézt ve starověké minulosti jisté, byť nezřídka jen vzdáleně podobné předchůdce, rovněž u instituce ombudsmana se jako historická paralela někdy uvádí římský tribun lidu, kontrolní orgány působící ve Starověké Číně (Yuan), a také se konstatuje, že sami někteří panovníci plnili již v dávné minulosti (7.stol.) v zásadě taktéž funkce ombudsmana. Ombudsmanská funkce panovníků není ostatně nijak překvapující, v určité době ( stížnosti na vrchnost ) přetrvala i ve starověku. Ovšem v moderní modifikaci existuje i nadále. Prezident (hlava státu) resp.jeho kancelář se zabývá i stížnostmi občanů, které se týkají veřejné správy (např.v USA nebo u nás). První skutečný ombudsman se patrně objevil až na začátku 18.století ve Švédsku. Švédský král Karel XII.zřídil v r.1713 úřad Královského Nejvyššího Ombudsmana. Sám výraz ombudsman je sice původu švédského, jeho zárodek lze ale vysledovat ve středověkém slově umbud (moc, autorita ), prapůvodem patrně pocházejícího z islandštiny. Jako ombud, resp. ombudsman byla označována osoba, jež vystupovala jako zástupce, zmocněnec či mluvčí dalších osob. Vůbec první ústavní úprava, kterou obsahuje švédská konstituce z r výslovně stanoví, že úkolem ombudsmana jako orgánu parlamentu je dohlížet na to, jak soudci, vládní i ostatní úředníci zachovávají zákony a jiné právní předpisy. V podstatě lze říci, že vládní ombudsman, stejně jako zvláštní ombudsman podřízený moci výkonné, má charakter ombudsmana nepravého, neboť jim chybí nezbytný znak, který lze u dané instituce považovat za profilující a sice nezávislost. Pro svou podřízenost vládě má tato forma ombudsmana charakter interní, vlastní kontroly veřejné správy, jakéhosi atypického druhu služebního dozoru. Pochopitelně se takový mechanismus, byť je dán relativní autonomií, zpravidla nejeví dostatečně efektivním dozorem nad veřejnou správou. Je sice pravdou, že i ombudsman legislativy je parlamentu v různé míře odpovědný a vůči němu zavázaný plnit určité povinnosti. Nikdy se však nejedná o přímou podřízenost, nelze hovořit o jakési pouhé výkonné složce parlamentu. A není tedy patrně ani přesné hovořit o orgánu parlamentu, i když na druhé straně je nepochybné, že z pohledu dělby státní moci, ombudsman tvoří součást moci zákonodárné. Ombudsman má tedy charakter státního orgánu, který je zejména i na orgánech 6

7 výkonné moci nezávislý a odpovídá za svou činnost výlučně jen zákonodárnému sboru, kterému však ani jemu není podřízen. V počátcích existence instituce ombudsmana plnění úkolů vyplývajících z funkce zastal jeden člověk s relativně nepočetným odborným aparátem. Kvantitativní nárůst veřejné správy vedoucí k vytvoření komplikovanějšího, méně průhledného systému, především svou diferenciací agendy a odbornou různorodostí správních činností vyvolal potřebu jisté dělby kompetencí ombudsmana. Dochází k ustanovování jednoho či více zástupců všeobecného ombudsmana. Velice dobře to můžeme pozorovat právě na příkladu Švédska, kolébky instituce, kde se postupně rozrostla na čtyři ombudsmany, kteří však nepůsobí jako orgán kolegiální, ale každý z nich má přesně vymezenou oblast, kde samostatně vykonává svou činnost.většinou je zástupce ombudsmana ustanovován stejným způsobem jako ombudsman a pro jeho postavení i činnost platí obdobně stejná úprava jako pro ombudsmana. Někdy si ovšem svého zástupce vybírá sám ombudsman, bez jakékoliv zasahování parlamentu. Pravidlem pak bývá, že ombudsman může na svého nebo své zástupce delegovat výkon části kompetence. Pokud se zde pokusíme shrnout a doplnit výše uvedené informace, můžeme veřejného ochránce práv definovat jakožto nezávislý orgán, jehož existence je většinou zmíněna v ústavě, vymezení jeho pravomocí a postavení upravuje speciální zákon. Ombudsman sám o sobě nedisponuje mocenskou pravomocí a není součástí dělby státní moci. Většinou je odvozen od parlamentu. Pod vlivem švédského vzoru vznikaly obdobné instituce i v dalších zemích ve Finsku (1919), Dánsku (1953), Norsku (1962), Islandu (1987), Novém Zélandu (1962), Velké Británii (1967), Francii (1973) a Guayaně (1966). Nověji pak v Maďarsku (1989 resp. 1993), Švýcarsku (1992), Slovinsku (1993), Rusku (1994) a Gruzii (1996). V současné době působí po celém světě více než sto institucí typu ombudsmana. 7

8 2.2Vznik a vývoj veřejného ochránce práv v ČR Zřízení nezávislého orgánu, jehož hlavním cílem by bylo zajištění ochrany práv občanů v oblastech, kde se dostávali do styku s veřejnou správou, se zdálo být po několika letech od převratu nevyhnutelné. Důvěra tehdejšího obyvatelstva k rozhodnutím a jednání orgánů veřejné správy nebyla zrovna největší. Začíná se tedy uvažovat o možných formách zlepšení důvěry mezi obyvatelstvem a veřejnou správou. Zřízení orgánu tohoto typu umožňuje občanům možnost dovolání nápravy v případě nesprávného postupu veřejné správy, což by ve svém důsledku mělo zvýšit důvěryhodnost veřejné správy v očích občanů. Každý úředník i úřad si totiž musí uvědomovat, že se může stát terčem kontroly svých úředních postupů, jež bude muset zdůvodnit a obhájit. 4 V roce 1990 federální zákon č. 540/1990 Sb. o Generálním inspektorovi ozbrojených sil zřídil instituci, která vykazovala určité znaky ombudsmana. Tento zákon však postihoval jen určitou vymezenou oblast a přirovnal bych ho k speciálnímu ombudsmanovi pro oblast vojenství. Měl umožňovat příslušníkům ozbrojených sil obracet se mimo služební postup na inspektora ve věcech respektování lidské důstojnosti a občanských práv. Jeho využití se očekávalo především vojáky základní služby ve věcech tzv. šikany. Inspektor však nebyl tehdejším Federálním shromážděním nikdy zvolen. K ochraně subjektivních práv bylo znovu vytvořeno správní soudnictví. Bylo opět zavedeno dovolání jako opravný prostředek v občanském soudním řízení a vytvořen Ústavní soud, kde si občan může podat ústavní stížnost. Od roku 1992 byla problematice ombudsmana věnována pozornost i v Českém parlamentu. Prvním a zároveň posledním československým pokusem o zřízení této funkce byl návrh zásad ústavního zákona o ochránci lidských a občanských práv České a Slovenské Federativní republiky, který byl vypracován na základě Federativního shromáždění č. 272 ze dne 30. ledna 1992 expertní komisí. Tímto usnesením pak byla vláda ČSFR požádána o předložení návrhu zákona o zřízení úřadu ochránce pro lidská práva. Přijetí ústavního zákona mělo přispět ke zvyšování demokratické právní kultury v činnosti a rozhodování všech státních orgánů a mělo tak vytvořit jakési předpoklady plného začlenění země do společenství 4 Renata Kalenská, LEXikon Otakara Motejla, Nakladatelství Lidové noviny. 5 Renata Kalenská, LEXikon Otakara Motejla, Nakladatelství Lidové noviny 8

9 demokratických států světa. Zpracování návrhu bylo poznamenáno přípravou voleb a blížícím se koncem legislativního období, což si vyžádalo řadu kompromisů. Tolik tedy společná československá historie. Prakticky od vzniku samostatného státu probíhaly v České republice četné odborné semináře a akce, na kterých se živě diskutovala problematika ombudsmana. Diskutovanými otázkami bylo jeho zřízení, způsob právního zakotvení, model instituce a mnohé další. Jmenovat můžeme například seminář Ombudsman v České republice, který se konal 24. a 25. června 1993 v Praze a seminář, uspořádaný na půdě Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR, s názvem O úloze ombudsmana v evropských zemích z Návrh zásad zákona o Veřejném ochránci práv byl zpracován na Právnické fakultě UK v Praze. Tato předloha pak posloužila jako výchozí materiál pro vypracování návrhu zásad zákona o veřejném ochránci práv, který byl předložen v květnu 1995 skupinou poslanců. Nebyl však projednán z důvodu změny jednacího řádu poslanecké sněmovny. V prosinci 1995 byl podán návrh obdobný, ten však byl projednán pouze v prvním čtení. Třetí návrh tohoto zákona byl podán v srpnu 1996, absolvoval již řádný legislativní proces, ve třetím čtení však poměrně těsnou většinou neprošel. Teprve návrh zákona z dubna 1999 Poslanecká sněmovna schválila a v nezměněném znění ji přijal i Senát. Jeho podpora však nebyla jednoznačná. S jeho přijetím nesouhlasila ODS a US. Pro úpravu tohoto zákona byly použity právní úpravy Velké Británie, Francie, Německa, Portugalska, Dánska, Nizozemí a Polska.. 5 Renata Kalenská, LEXikon Otakara Motejla, Nakladatelství Lidové noviny. Tento seminář se konal pod záštitou Výboru petičního, pro lidská práva a národnosti Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR. Konal se opět za hojné účasti nejen tuzemských, ale i zahraničních hostů - např. prezidenta Institutu Evropského ombudsmana Viktora Pickla a mnohých dalších. 9

10 3. Charakteristika instituce ombudsmana 6 Charakteristika Instituce původně především sledovala dodržování zákonů a jiných právních předpisů a řádné plnění povinností úředníky, resp.veřejnou správou. V některých pozdějších modifikacích, i když jde o menšinový výskyt, byla její činnost specifikována jako přešetřování stížností proti nespravedlnostem, které jsou důsledkem špatné správy, což je někdy chápáno jako jisté zúžení kompetence. Ombudsman (nebo instituce ombudsmanského typu) by měl působit jako vnější, nezávislý, bezplatný, relativně operativní a co nejméně formální institut, jehož hlavní funkcí je zajištění ochrany práv a oprávněných zájmů v oblastech, kde se občan či jiný subjekt střetává s úřady státní správy. Ombudsman by měl do značné míry kompenzovat nerovné postavení subjektu oproti úřadu státní správy. Bývá charakterizován jako orgán nezávislý na moci výkonné, který se ze své činnosti odpovídá zákonodárnému sboru, kterému však není podřízen. Na základě stížností a podnětů občanů, které je povinen přijímat, provádí vlastní šetření. Šetření však může provádět i z vlastní iniciativy. Zjistí-li, že práva občanů byla porušena, doporučuje správním orgánům provedení nápravy, nemá tedy šanci v daném problému rozhodnutí správního orgánu sám pravomocně změnit nebo rozhodnout jinak = nemá právní prostředky, jimiž by do výkonu správy mohl přímo zasahovat. Existuje však jistá neformální autorita ombudsmana, která značně ovlivňuje správní orgány v tom smyslu, že stanoviska ombudsmana jsou veřejnou správou respektována. To ovšem záleží i na činnosti daného ombudsmanského institutu a také na osobních kvalitách daného ombudsmana. Pokud jde o terminologii, pak název veřejný ochránce práv byl zvolen na základě inspirace označeními vyskytujícími se v nemalém počtu zemí, kde nebyl použit název původní. Uvedený víceslovný název na původní význam slova ombudsman určitým způsobem navazuje či jinak postihuje obsah předmětné instituce. Termín ombudsman nebyl do našeho právního řádu zřejmě akceptován, jak již bylo výše v této práci uvedeno, především pro svou cizorodost a exotičnost, přestože uvedený pojem vzhledem ke značné publicitě u nás zdomácněl. 6 In Sborník příspěvků přednesených na mezinárodní vědecké konferenci Postavení a role ombudsmana v demokratické společnosti, dne 14. května Dostupný z: 10

11 3.1 Definice instituce ombudsmana 7 Veřejného ochránce práv lze považovat za českou podobu ve světě značně rozšířené instituce tzv. ombudsmana. Lze ombudsmana charakterizovat jako orgán (většinou jednu osobu), který je zejména i na orgánech výkonné moci nezávislý a odpovídá za svou činnost výlučně jen zákonodárnému sboru ( ani jemu však není podřízen ). Na základě stížností a podnětů občanů, které je povinen přijímat (a to i způsobem, třeba telefonicky), provádí vlastní šetření (někdy tak může učinit i z jiného podnětu nebo z vlastní iniciativy) a zjistí-li, že práva občanů byla porušena, doporučuje správním orgánům provedení nápravy. Ombudsman se věcí začne zabývat zpravidla tehdy, když není k dispozici jiný účinný právní prostředek, a svými přímo nevynutitelnými doporučeními iniciuje nápravu. Z českých autorů se o obecnou definici instituce pokusil např. V. Mikule, dle kterého lze celkově ombudsmana charakterizovat jako orgán (většinou jednu osobu), který je zejména i na orgánech výkonné moci nezávislý a odpovídá za svou činnost výlučně jen zákonodárnému sboru (ani jemu není podřízen). Na základě stížností a podnětů občanů, které je povinen přijímat (a to i neformálním způsobem, třeba telefonicky), provádí vlastní šetření (někdy tak může učinit i z jiného podnětu nebo z vlastní iniciativy) a zjistí-li, že práva občanů 8 byla porušena, doporučuje správním orgánům provedení nápravy. Hlavní obsah práce spočívá v prošetřování stížností jednotlivců na postup, rozhodování nebo nečinnosti orgánů veřejné správy. Od počátku je tato instituce chápána jako ústavní orgán provádějící ústavní kontrolu nad činností exekutivy, jakož i dalších orgánů, zároveň ovšem i jako orgán působící k zlepšení ochrany občanů před správními orgány. Základní myšlenka, na níž je vybudována koncepce ombudsmana je vcelku jednoduchá. Nejčastěji se ve světě používá definice vytvořená Mezinárodní asociací právníků. Jde o Úřad (instituci) zřízený ústavou, legislativním aktem nebo parlamentem, v jehož čele stojí nezávislý, vysoce postavený veřejný činitel, odpovědný zákonodárnému sboru nebo parlamentu, který přijímá stížnosti občanů na vládní úředníky a zaměstnance, nebo který jedná ze své vlastní iniciativy, a který má pravomoc vyšetřovat, doporučovat nápravná opatření a vydávat zprávy. 7 Sládeček, V. Zákon o veřejném ochránci práv. Komentář. Praha : C. H. Beck, 2000, s. XXII. 11

12 3.2 Klasifikace instituce 8 Ombudsman bývá často různě klasifikován, eventuálně přiřazován k určitému tzv.modelu. Tak se např.rozlišují typy ombudsmanů: ombudsman moci zákonodárné (parlamentní či legislativní ombudsman), ombudsman moci výkonné a zvláštní ombudsman. Nejrozšířenější skupinou zřejmě tvoří klasický, historický starší ombudsman moci zákonodárné, jehož existence je odvozena od nejvyššího zastupitelského sboru, jenž ho zpravidla volí a ke kterému má také určité, zákonem regulované vztahy. Pouze tento typ byl také v podstatě předmětem výše uvedených definic. Ombudsman moci zákonodárné je nejrozšířenějším typem, historicky nejstarší. Volí jej parlament (nejvyšší zákonodárný sbor) na stanovené funkční období, má k němu zákonem stanovené povinnosti. Za realizaci své činnosti odpovídá jen parlamentu. Podporuje, doplňuje a rozšiřuje tradiční kontrolní funkci parlamentu vůči ostatním státním orgánům, zejména vůči exekutivě. Není ale orgánem parlamentu. Ombudsman moci výkonné, mladší varianta ombudsmana, je jmenován představitelem výkonné moci hlavou státu, vládou nebo jejím předsedou. Jeho vazba na parlament je buď žádná nebo velmi slabá. Vládní ombudsman nebývá zpravidla považován za dosti účinnou formu dozoru nad veřejnou správou, protože je vlastně sám její součástí. Ombudsman zvláštní (speciální) může mít povahu součásti moci výkonné nebo orgánu ustanoveného legislativou, zřizujícímu orgánu je odpovědný a přímo podřízen. 9 Poslední dva typy se řadí mezi ombudsmany nepravé, jelikož jim chybí nezbytný znak ombudsmana nezávislost a naopak se vyznačují podřízeností výkonné moci, čímž se řadí mezí prostředky interní, vlastní kontroly veřejné správy. Jiná důležitá klasifikace, týkající se vlastně jen ombudsmana legislativního ( parlamentního ), v zásadě vychází z rozdílu v možnostech přístupu k ombudsmanovi; jako podpůrná diferenciační hlediska lze patrně ještě uvést možnosti jednání ombudsmana z vlastní iniciativy, eventuálně i šíře přezkumných oprávnění, příp.i způsob ustanovení do funkce a 8 Sládeček V. Zákon o Veřejném ochránci práv. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2000, 12

13 délku funkčního období. Rozlišuje se pak tzv.skandinávský model, kdy je občan oprávněn se na instituci obracet přímo, a britský model, pro nějž je charakteristický tzv.poslanecký filtr, tzn.že jednání ombudsmana se lze dovolávat nepřímo, prostřednictvím podání k poslanci. A ten zpravidla, byť většinou (ryze ) formálně, musí vyslovit se šetřením ombudsmana souhlas. Někdy lze z literatury vyvozovat i možnost existence specifického, afrického modelu ombudsmana. Vesměs se nicméně jedná o ombudsmany moci výkonné, charakterizované zvláště kolektivním složením instituce. V této souvislosti se zdá vhodné objasnit používání termínu ombudsmanské instituce, resp. instituce ombudsmanského typu. Jde o určité zastřešení skutečnosti, že ombudsman, byť se tak vesměs oficiálně neoznačuje, nepůsobí vždy pouze jako jednotlivec, vedoucí instituce, s eventuálně zástupci či pobočníky vybavenými samostatnou pravomocí a působností, ale také jako vícečlenný, kolegiální orgán. Takový jev není typický, jak by se zdálo, jen pro Afriku, ale kolektivní ombudsman působí např.v sousedním Rakousku. 3.3 Postavení ombudsmana z pohledu dělby moci 9 Je odvozen od parlamentu, tedy moci zákonodárné, který jako jediný může sankcionovat a mocensky uplatnit svou pravomoc vůči moci výkonné. Dává se do souvislosti s nedostatky mezi jednotlivými složkami systému dělby moci, zejména pak mocí výkonnou a mocí zákonodárnou. Působí zde jako určitý zprostředkovatel, který poukazuje na určité chyby systému moci výkonné, na které je zcela nezávislý. Moc výkonná je zpravidla obecně žádána o součinnost a pomoc ombudsmanovi. Pomineme-li ombudsmana moci výkonné, který je její součástí, můžeme říci, že ombudsman je nezávislý orgán, který je zpravidla zmíněn v ústavě a podrobně upraven běžným zákonem. Nedisponuje samostatnou mocenskou pravomocí a není tak součástí existující dělby moci ve státě Sládeček, V. Zákon o Veřejném ochránci práv. Komentář 1. vydání. Praha: C.H.Beck, 2000, dostupný z : 13

14 Obvykle ho volí parlament, tedy moc zákonodárná, jemuž však není výslovně podřízený a odpovědný. Také jeho odvolání se děje zpravidla na základě komplikované procedury, respektive ze zákonem stanovených důvodů. Jeho styk se zákonodárným sborem se uskutečňuje formou pravidelně předkládaných výročních zpráv. Co se týče vztahu k ostatním orgánům státu, je zpravidla obecně žádána součinnost a pomoc ombudsmanovi. Na moci výkonné je ombudsman zcela nezávislý, naopak správní úřady mají a nezřídka i samotná vláda, stanoveny širší povinnosti, ke kterým patří předkládat příslušné materiály, vyjadřovat se k věci, umožňovat vstup do svých objektů, atd. Dále je ombudsman oprávněn žádat podklady a součinnost, nemůže však vydávat příkazy či dokonce jako vyšší instance meritorně rozhodovat nebo jinak ovlivňovat, respektive zasahovat do činnosti úřadů spadajících do jeho přezkumné pravomoci. Ombudsman není ve vztahu k úředníkům nadřízený, který dává pokyny podřízeným, ani nezávislým zvláštním státním orgánem samostatně rozhodujícím s externími účinky. Jeho oprávnění mají iniciační, limitovanou povahu, projevující se ve formě návrhů, doporučení, názorů, atd. Hypotetickou a nepřímou vynutitelnost jeho doporučení lze ovšem vysledovat v jeho vazbách na parlament, kdy prostřednictvím výroční, bilanční zprávy či individuálních podnětů může ombudsman iniciovat odvetná opatření členů zákonodárného sboru, respektive jeho orgánů vůči členům vlády, ministrům jako vrcholovým vedoucím správních úřadů, kteří nejednají v souladu s jeho doporučeními. Jistou výjimkou se jeví možnost, aby ombudsman inicioval či výjimečně i nařídil zahájení disciplinárního řízení s úředníkem, který se významněji provinil. Zcela vzácné jsou případy, kdy ombudsman může ukládat pokuty za nedostatečnou součinnost. Povinnosti správních úřadů poskytnout Veřejnému ochránci práv součinnost v rámci jím prováděného šetření jsou zakotveny v 15 ZoVOP a obecně v povinnosti poskytnout Veřejnému ochránci práv pomoc v 16 ZoVOP; nesplní-li správní úřad povinnost sdělit Veřejnému ochránci práv jaká opatření k nápravě provedl, nebo nejsou-li provedená opatření podle jeho názoru dostatečná, vyrozumí dle 20 odst. 2 písm. a) ZoVOP Veřejný ochránce práv nadřízený úřad, a není-li takového úřadu, vládu. Vztahy k moci soudní jsou pak v Zákoně výslovně vyjádřeny v 12 odst. 2 písm. d), podle kterého může Veřejný ochránce práv odložit věc, které se podnět týká, je-li projednávána nebo již byla rozhodnuta soudem a dle 13 ZoVOP je Veřejný ochránce práv povinen 14

15 stěžovatele neprodleně vyrozumět, je-li podnět podle svého obsahu opravným prostředkem podle předpisů o řízení ve věcech správních nebo soudních, žalobou nebo opravným prostředkem ve správním soudnictví, anebo ústavní stížností. 4.Veřejný ochránce práv v ČR Zřízení nezávislého orgánu, jehož hlavním cílem by bylo zajištění ochrany práv občanů v oblastech, kde se dostávali do styku s veřejnou správou, se zdálo být po několika letech od převratu nevyhnutelné. Důvěra tehdejšího obyvatelstva k rozhodnutím a jednání orgánů veřejné správy nebyla zrovna největší. Začíná se tedy uvažovat o možných formách zlepšení důvěry mezi obyvatelstvem a veřejnou správou. Zřízení orgánu tohoto typu umožňuje občanům možnost dovolání nápravy v případě nesprávného postupu veřejné správy, což by ve svém důsledku mělo zvýšit důvěryhodnost veřejné správy v očích občanů. Každý úředník i úřad si totiž musí uvědomovat, že se může stát terčem kontroly svých úředních postupů, jež bude muset zdůvodnit a obhájit. Snahy o zřízení Veřejného ochránce práv můžeme vysledovat již několik roků před konečným uzákoněním této instituce v roce Za první iniciativu v tomto směru můžeme považovat seminář Ombudsman v České republice, jenž byl zorganizován na požádání Českého helsinského výboru a Československé nadace Charty 77 spolu s Komisí pro lidská práva Poslanecké sněmovny. Tato akce se konala ve dnech 24. a 25 června V květnu roku 1995 spatřuje světlo světa první návrh zásad zákona o veřejném ochránci práv, předložený skupinou poslanců. Předložen byl v prosinci téhož roku, kdy úspěšně prošel v prvním čtení (v únoru 1996). Vzhledem k tehdejší politické situaci, zvláště pak blížícímu se konci volebního období, však již z taktických důvodů tehdejších zákonodárců nedošlo k prosazení. V roce 1998, kdy po výměně vlády tehdejší ČSSD vyjadřuje ve svém vládním programovém prohlášení úmysl předložit návrh na doplnění ústavy o institut veřejného ochránce práv. Tehdejší místopředseda vlády Pavel Rychetský na podzim r iniciuje návrh zákona o veřejném ochránci práv. Ten také posléze úspěšně prochází legislativním procesem, a to dne , kdy byl schválen Poslaneckou sněmovnou a zřízení této instituce posvětil také Senát. Prezident republiky zákon podepsal dne Zákon 10 Renata Kalenská, LEXikon Otakara Motejla, Nakladatelství Lidové noviny 15

16 byl posléze vyhlášen , účinnosti pak nabyl dne Do českého právního řádu je tak zaveden zcela nový pojem veřejného ochránce práv, jehož kompetence a postavení mnohdy nebyly pochopeny a dochází tak ke zkreslování postavení a působnosti ombudsmana. I dnes tak dochází k nepochopení tohoto orgánu a čas od času se k nesouhlasu s existencí tohoto úřadu. 4.1 Působení ombudsmana Veřejný ochránce práv působí k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí uvedených v tomto zákoně, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností a tím přispívá k ochraně základních práv a svobod. Působnost ochránce podle odstavce 1 se vztahuje na ministerstva a jiné správní úřady s působností pro celé území státu, správní úřady jim podléhající, Českou národní banku, pokud působí jako správní úřad, Radu pro rozhlasové a televizní vysílání, okresní úřady a města při výkonu působnosti okresního úřadu, obce při výkonu státu státní správy, dále na Policii České republiky, Hradní stráž, Armádu České republiky, Vězeňskou službu České republiky, zařízení, v nichž se vykonává vazba, trest odnětí svobody, ochrannou nebo ústavní výchovu, ochranné léčení, jakož i na veřejné zdravotní pojišťovny. Působnost ochránce se nevztahuje na Parlament, prezidenta republiky a vládu, na Nejvyšší kontrolní úřad, na zpravodajské služby České republiky, na vyšetřovatele Policie České republiky, státní zastupitelství a na soudy, s výjimkou orgánů státní správy soudů. Ochránce není oprávněn zasahovat do činnosti a rozhodování úřadů jinak, než jak stanoví zákon č.349/1999 Sb.zákon o Veřejném ochránci práv Sládeček, V. Zákon o Veřejném ochránci práv. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2000, Domnívám se, že funkce ochránce je třeba vzhledem ke špatně fungujícímu státnímu aparátu a možná chybně postavených zákonů. Je to jen "lepení nějaké díry záplatou", ale neřeší to primární problém, na jehož základě byla tato funkce vytvořena. Nejde o to zabývat se jen důsledky, ale hlavně řešit příčiny. Kdyby všechno fungovalo přesně tak jak má, možná by funkce ombudsmana nebyla ani potřebná, nebo tolik vytížená. 16

17 4.2 Ustanovování do funkce Ochránce je volen Poslaneckou sněmovnou na funkční období šesti let z kandidátů, z nichž po dvou navrhuje prezident republiky a Senát; shodné návrhy jsou přípustné. Ochránce může být zvolen pouze na dvě bezprostředně po sobě jdoucí funkční období. Ochráncem může být zvolen každý, kdo je volitelný do Senátu. Sídlem ochránce je Brno. Zástupce ochránce zastupuje ochránce v plném rozsahu v době jeho nepřítomnosti. Ochránce ho může pověřit výkonem části své působnosti. Pro volbu, pozbytí funkce, odvolání z funkce a právní postavení zástupce ochránce platí ustanovení tohoto zákona o ochránci obdobně, pokud tento zákon nestanoví jinak Právní úprava Zákon č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 18/2000 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o Veřejném ochránci práv 1314 Nařízení vlády č. 165/2000 Sb., o některých opatřeních k provedení zákona č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv Usnesení vlády České republiky č. 37/2000 (UV), o některých organizačních opatřeních souvisejících s přijetím zákona o Veřejném ochránci práv 12 Sládeček, V. Zákon o Veřejném ochránci práv. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, Sládeček, V. Teoretické problémy působnosti ombudsmana, jeho působení ve vztahu k jiným orgánům a institucím. In Sborník z mezinárodní vědecké konference Působení ombudsmana v demokratické společnosti, konané dne 5. června 2003, Dostupný z: 13 Mají stejnou imunitu, vyšetřovací oprávnění, adekvátní plat apod. 17

18 4.4 K funkci zástupce ochránce Postavení tzv. zástupce veřejného ochránce zákonodárce upravil též v 2, konkrétně v jeho odstavci čtvrtém. Jeho právní zakotvení reaguje na ověřenou praxi zahraničních právních úprav institucí ombudsmanského typu. Koexistence veřejného ochránce práv s jeho zástupcem umožňuje větší míru specializace a dělby práce a přispívá k efektivitě fungování úřadu. Zástupce je oprávněn zastupovat ochránce v době jeho nepřítomnosti, a to v plném rozsahu. Ochránce může svého zástupce též pověřit výkonem části své působnosti. Ochránce je tedy oprávněn na svého zástupce trvale delegovat svou působnost a pravomoc. Konkrétním projevem tedy může být např. dlouhodobá specializace zástupce na určité otázky. Co se volby, odvolání, pozbytí funkce a právního postavení zástupce týče, platí ustanovení zákona 349/1999 Sb. o veřejném ochránci obdobně i pro zástupce, není-li zákonem stanoveno jinak. Ač je zástupce ochránce zajisté smysluplná funkce, nese s sebou potenciální problémy. Ty se projevily naplno v průběhu neúspěšného pokusu o ustanovení ochránce a jeho zástupce v roce Ochránce i jeho zástupce jsou totiž nominováni i voleni odděleně, aniž by zde existovala vzájemná provázanost, tudíž ochránce nemá možnost žádným způsobem ovlivnit, kdo se stane jeho nejbližším spolupracovníkem. Volba ochránce a zástupce je však tímto způsobem vědomě zákonodárcem koncipována. Záměrem bylo, aby zástupce zastával v zásadě stejně silné postavení jako ochránce, což by u řadového zaměstnance úřadu, kterého by si ochránce na post zástupce sám vybíral, nebylo dost dobře představitelné Nařízení vlády č. 165/2000 Sb., o některých opatřeních k provedení zákona č. 349/1999 Sb, Zákon č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, Zákon č. 18/2000 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o Veřejném ochránci práv 18

19 4.5 Slib Ochránce se ujímá výkonu funkce složením slibu do rukou předsedy Poslanecké sněmovny. Složení slibu právě do rukou předsedy poslanecké sněmovny vyplývá z faktu, že je sněmovnou volen a svým způsobem se jedná o součást moci zákonodárné. Zákonodárce věnoval pozornost též okolnostem, kdy v úřadu střídá nově zvolený ochránce svého dosavadního předchůdce. Slib tedy nově zvolený ochránce skládá, jak výše uvedeno, do rukou předsedy poslanecké sněmovny, ne však dříve než dnem, jenž následuje po dni, kdy uplynulo funkční období dosavadního ochránce. Do doby, kdy nově zvolený ochránce složí slib, vykonává jeho působnost ochránce, jehož funkční období skončilo. Podoba slibu ochránce je inspirována slibem soudců Ústavního soudu, z něhož se při formulaci slibu ochránce vycházelo. Složení slibu je dále zákonem konkretizováno rozšířeno o časový prvek tak, že v případě, kdy ochránce nesloží slib do 10 dnů ode dne svého zvolení, hledí se na něj, jako by nebyl zvolen. Tytéž následky má složení jeho slibu s výhradou. V současné době, kdy v České republice stále pociťujeme určitý deficit politické kultury, se nabízí otázka, co by se stalo v případě, že by nově zvolenému ochránci bylo obstrukcemi ze strany předsedy poslanecké sněmovny bráněno ve složení slibu. Podle znění zákona by se po uplynutí této lhůty presumovalo, že ochránce nebyl zvolen, tudíž by se muselo přikročit k volbě nové. Jde sice o situaci krajně nepravděpodobnou, nicméně v teoretické rovině možnou. 4.6 Neslučitelnost funkce 16 Funkce ochránce je neslučitelná s funkcí prezidenta republiky, poslance, senátora a soudce, jakož i s jakoukoliv činností ve veřejné správě. Výkon funkce ochránce je neslučitelný s jinou výdělečnou činností, s výjimkou správy vlastního majetku a činnosti vědecké, pedagogické, publicistické, literární nebo umělecké, není-li taková činnost na újmu výkonu 15 Sládeček, V. Zákon o Veřejném ochránci práv. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2000, čl. 85 odst. 2 ústav. zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky Slibuji na svou čest a svědomí, že budu chránit neporušitelnost přirozených práv člověka a práv občana, řídit se ústavními zákony a rozhodovat podle svého nejlepšího přesvědčení nezávisle a nestranně. 7 V 16 5 odst. 1, 2 cit. Zákona 349/1999 Sb., ust. 11 zákona č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů 19

20 funkce a její důstojnosti a neohrožuje-li důvěru v nezávislost a nestrannost výkonu funkce. Ochránce nesmí být členem politické strany nebo politického hnutí. Po dobu výkonu funkce se ochránce, pokud podléhá branné povinnosti, nepovolává k vojenské činné službě nebo se mu vojenská činnost přeruší; vojenské cvičení takto zameškané se promíjí. Co se týče k požadavku nezávislosti, jde především o to, aby ochránce skutečně jednal v souladu se svým slibem i se samotným zákonem, který se snaží stranické vlivy na jeho jednání eliminovat. 17 Nicméně lze konstatovat, že zabránit osobnímu politickému přesvědčení, eventuálně nějakým formám aktivní podpory některé politické straně či politického hnutí právními prostředky stejně nelze. Ujmutí se výkonu některé funkce, vykonávání i nevýdělečné činnosti ve veřejné správě nebo členství v politické straně či hnutí, má za následek pozbytí funkce, které vysloví předseda Poslanecké sněmovny. 17 Dočasné zproštění ochránce branné povinnosti má za účel oprostit ochránce od rušivých zásahů do kontinuity práce a v určitém smyslu potvrdit jeho nezávislost. V tomto případě lze pomýšlet na možnosti zneužití existence branné povinnosti, např. opakovaným povoláváním na vojenské cvičení ochráncem sledovaným subjektem, tj. ministerstvem obrany Viz. ust. 11 zákona č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů. 20