Veřejný ochránce práv záruka zákonnosti moderního právního státu

Transkript

1 PRÁVNICKÁ FAKULTA MASARYKOVY UNIVERZITY Katedra správní vědy, správního práva a finančního práva Bakalářská práce Veřejný ochránce práv záruka zákonnosti moderního právního státu Richard Vala 2008 Prohlašuji, že jsem bakalářskou práci na téma : Veřejný ochránce práv záruka zákonnosti moderního právního státu zpracoval sám a uvedl jsem všechny použité prameny. Richard Vala

2 Děkuji JUDr. Petru Kolmanovi Ph.D. za odborné vedení, poskytování rad a připomínek při psaní této práce. Rovněž všem ostatním, kteří mi jakýmkoliv způsobem pomohli. 2

3 Zadání práce 3

4 OBSAH ZADÁNÍ BAKALÁŘSKÉ PRÁCE...3 OBSAH ÚVOD OBECNĚ O INSTITUCI OMBUDSMANA Definice a klasifikace instituce Vznik a vývoj instituce VEŘEJNÝ OCHRÁNCE PRÁV V ČR Záruky zákonnosti Právní úprava Veřejného ochránce práv Důvody zřízení institutu Veřejného ochránce práv v ČR Postavení Veřejného ochránce práv Působnost, pravomoc a činnost Veřejného ochránce práv Veřejný ochránce práv jeho charakteristika, podmínky ustanovení do funkce a volební proces Vymezení Veřejného ochránce práv z pohledu dělby moci Veřejný ochránce práv jako osobnost EVROPSKÝ OMBUDSMAN KOMPARACE S VYBRANÝMI ZAHRANIČNÍMI PRÁVNÍMI ÚPRAVAMI Slovenský ombudsman Komparace právních úprav v ČR a na Slovensku Polský ombudsman Francouzský ombudsman ZÁVĚR RESUMÉ SEZNAM POUŽITÉ LITERATURY A ZDROJE

5 1. ÚVOD Téma své bakalářské práce, která by měla být dovršením mého tříletého studia na Právnické fakultě Masarykovy univerzity v Brně, jsem zvolil problematiku institutu tzv. ombudsmana, v našich podmínkách vystupujícího pod označením veřejný ochránce práv. Veřejný ochránce práv je jednou ze záruk zákonnosti ve veřejné správě. Jelikož jsem zaměstnán právě ve veřejné správě, a tato instituce může zasáhnout do mé působnosti, vybral jsem si toto téma, neboť chci tuto oblast poznat hlouběji. Rozsah této práce byl stanoven na nejméně 30 stran. Po dohodě s mým vedoucím práce byl rozsah zvolen na stran, neboť se jedná o téma velice obsáhlé. V úvodu bych chtěl rovněž uvést rozdíl mezi pojmem institut a instituce, neboť tyto pojmy se v mé práci často objevují. Institutem mám na mysli především soubor právních norem a pojmem instituce pak orgán či úřad. Podle mě jsou tyto pojmy velice podobné a v konečné fázi mohou vyjadřovat to samé. V České republice upravuje instituci Veřejného ochránce práv zákon č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů. Tento zákon byl do současné doby již šestkrát novelizován ( podrobněji viz. kapitola 3.4 ). Při seznamování se s dostupnou literaturou a jinými zdroji, jsem přemýšlel nad obecným smyslem předmětné instituce. V kapitole druhé se obecně zmíním o pojmu ombudsman. Uvedu zde definici tohoto institutu. Z hlediska klasifikace institutu uvedu typy a různé modely ombudsmanů. Dále také vznik a vývoj instituce. Ve třetí kapitole se zaměřím na Veřejného ochránce práv v České republice z hlediska záruk zákonnosti ve veřejné správě. Jeho postavení a právní úpravu, důvody zřízení tohoto institutu v ČR. Jakožto charakteristiku, podmínky jeho ustanovení do funkce a relevantní volební proces. Rovněž se v této kapitole zaměřím na pohled na veřejného ochránce práv z pohledu dělby moci a na současného Veřejného ochránce práv u nás. Čtvrtou kapitolu věnuji Evropskému ombudsmanovi a pátou pak komparaci s vybranými zahraničními právními úpravami, a to zejména komparaci se slovenskou právní úpravou. Dále se zmíním o právní úpravě /kterou jsem si vybral/ ombudsmana polského a francouzského. V závěru nakonec shrnu zjištěné poznatky a pokusím se o sdělení mého vlastního názoru na předmětnou věc, a také možné úvahy do budoucna. 5

6 2. OBECNĚ O INSTITUCI OMBUDSMANA 1 Původ slova ombudsman lze nalézt ve středověkých výrazech umbup (moc, autorita), případně ve švédském slově ombud, které označuje osobu, jenž vystupuje jako zástupce, zmocněnec či mluvčí jiných. Označení ombud (resp. později ombudsman) má tedy původ ve švédštině a může také znamenat osobu jednající v zájmu jiné osoby 2. Ombudsman a tedy i instituce, úřad, který se pod tímto cizokrajným názvem skrývá, stále zcela ještě nepatří do obecného podvědomí a mnohdy vyvolává spíše nejasné či zkreslené představy. A to i navzdory skutečnosti, že se s tímto termínem již poměrně často setkáváme i v denním tisku. 2.1 Definice a klasifikace instituce 3 Ombudsmana můžeme z pohledu současných poznatků zhruba obecně charakterizovat jako nezávislou a nestrannou osobu volenou parlamentem, která na základě stížností nebo z vlastní iniciativy a poměrně neformálně šetří namítanou (tvrzenou) nezákonnost nebo jiná pochybení (nespravedlnost, nesprávnost, nepřiměřenost atp.) v jednání (nečinnosti) veřejné správy. Ombudsman se věcí začne zabývat zpravidla tehdy, když není k dispozici jiný účinný (obranný) právní prostředek, a svými přímo nevynutitelnými doporučeními iniciuje nápravu. Dále uvádím několik dalších vymezení instituce ombudsmana : 1) Nezávislý úředník, ustanovený proto, aby přijímal stížnosti občanů na zneužívání moci, nesprávné či pomalé jednání vládních úřadů. Provádí šetření, podává zprávy o svých zjištěních a doporučuje řešení. 2) Nezávislý úředník parlamentu, který přešetřuje stížnosti občanů proti jednání veřejné správy, a pokud zjistí, že jednání nebylo oprávněné, doporučuje opatření k nápravě. 3) Zmocněnec legislativy pro šetření stížností občanů na nepřijatelné byrokratické praktiky. 4) Oficiální nebo polooficiální úřad nebo osoba, na který, resp. na kterou se lidé mohou obracet se svými stížnostmi proti státu (vládě, státní správě). Stojí mezi občanem a státem a zastupuje občana vůči němu. 1 [Citováno dne ] Dostupné z odkazu : 2 Kolman, P. Vše důležité o ombudsmanovi. 1. Moderní obec, Praha : Economia, Roč. 8, č. 6, s Sládeček, V. Zákon o Veřejném ochránci práv. Komentář. 1. vydání. Praha : C. H. Beck, 2000, s. XIII XVII. 6

7 5) Orgán (většinou jedna osoba), který je zejména i na orgánech výkonné moci nezávislý a odpovídá za svou činnost výlučně jen zákonodárnému sboru (ani jemu však není podřízen). Na základě stížností a podnětů občanů, které je povinen přijímat (a to i neformálním způsobem, třeba telefonicky), provádí vlastní šetření (někdy tak může učinit i z jiného podnětu nebo z vlastní iniciativy) a zjistí-li, že práva občanů byla porušena, doporučuje správním orgánům provedení nápravy. 6) Ochránce lidu (ochránce práv člověka, mluvčí lidských práv) je nezávislým orgánem právní ochrany. Hlavní obsah jeho práce spočívá v prošetřování stížností jednotlivců na postup, rozhodování nebo nečinnost orgánů veřejné správy. 7) Orgán státu volený parlamentem, jehož hlavní funkcí je chránit a uvádět v život práva, svobody, (jejich) záruky a oprávněné zájmy občanů a zajišťovat, pomocí neformálních prostředků, aby se výkon veřejné moci řídil spravedlností a zákony. Osobně se přikláním k vymezení ombudsmana pod číslem 6, tedy definice : Ochránce lidu (ochránce práv člověka, mluvčí lidských práv) je nezávislým orgánem právní ochrany. Z hlediska klasifikace bývá ombudsman často různě klasifikován, event. přiřazován k určitému tzv. modelu. Tak se např. rozlišují tři typy ombudsmanů : 1) ombudsman moci zákonodárné (parlamentní či legislativní ombudsman) 2) ombudsman moci výkonné 3) speciální ombudsman Nejrozšířenější skupinu zřejmě tvoří klasický, historicky starší ombudsman moci zákonodárné, jehož existence je odvozena od nejvyššího zastupitelského sboru, jenž ho zpravidla volí a ke kterému má také určité, zákonem regulované vztahy. Pouze tento typ byl také v podstatě předmětem výše uvedených definic. Ombudsman moci výkonné je jmenován vládou, resp. jejím předsedou, event. hlavou státu; jeho vazba na parlament je buď slabá nebo žádná. Speciální ombudsman může mít povahu jak součásti moci výkonné, tak orgánu ustaveného legislativou. Zřizujícímu orgánu je ombudsman odpovědný či přímo podřízený. Z hlediska forem instituce lze dále ombudsmany rozlišovat na pravé a nepravé. Mezi ty nepravé ombudsmany bych zařadil vládního a speciálního ombudsmana, neboť oběma těmto typům chybí nezbytný znak, který lze u dané instituce považovat za profilující a sice nezávislost. Pro svou podřízenost vládě má tato forma ombudsmana charakter interní, vlastní kontroly veřejné správy, jakéhosi atypického druhu služebního dozoru. 7

8 Pochopitelně se takový mechanismus byť je nadán relativní autonomií zpravidla (oprávněně) nejeví dostatečně efektivním dozorem nad veřejnou správou. Je sice pravdou, že i ombudsman legislativy je parlamentu v různé míře odpovědný a (zákonem) vůči němu zavázaný plnit určité povinnosti. Nikdy se však nejedná o přímou podřízenost, nelze hovořit o jakési pouhé výkonné složce parlamentu. A není tedy patrně ani přesné explicitně hovořit o orgánu parlamentu (parlamentním), i když na druhé straně nepochybně (z pohledu dělby státní moci) ombudsman tvoří součást moci zákonodárné 4. Ombudsman má tedy charakter státního orgánu dosti značně nezávislého, výjimečně dokonce osobu vykonávající tuto funkci nelze odvolat (jako je tomu např. ve Finsku a Portugalsku). Mezi pravé ombudsmany tedy patří ombudsman parlamentní, jež lze nejobecněji rozčlenit na všeobecného a speciálního. Základní rozdíl mezi nimi spočívá v tom, že všeobecný ombudsman se zaměřuje na činnost prakticky celé veřejné správy (s event. výlukami), kdežto působnost speciálního ombudsmana je věcně vymezena (omezena) úžeji, specializovaněji (např. ombudsman pro oblast vojenství, ombudsman pro vězeňství, ombudsman pro ochranu dat, dětský ombudsman, atp.). Všeobecné ombudsmany je ovšem možné, především podle územního rozsahu působnosti, ještě dále rozlišovat. Jde o dělení na ombudsmany ústřední (celostátní), zemské, resp. státní a místní (regionální, městské apod.). I ombudsman speciální ovšem může mít charakter instituce ústřední, kupř. právě ombudsmani specializovaní jen na oblast vojenskou nebo vězeňství, ale event. i zemské (státní) či místní. V počátcích existence instituce ombudsmana plnění úkolů vyplývajících z funkce zastal jeden člověk s relativně nepočetným odborným aparátem. Kvantitativní nárůst veřejné správy (subjektů i počtu úředníků) vedoucí k vytvoření komplikovanějšího, méně průhledného systému, především svou diferenciací agendy a odbornou různorodostí správních činností vyvolal potřebu jisté dělby kompetencí ombudsmana. Dochází k ustanovování jednoho či více zástupců (všeobecného) ombudsmana. Velice dobře to můžeme pozorovat právě na příkladu Švédska, kolébky instituce, jež se zde postupně rozrostla na čtyři ombudsmany, kteří však nepůsobí jako orgán kolegiální, ale každý z nich má přesně vymezenou oblast, kde samostatně vykonává svou činnost. Zástupce ombudsmana je většinou ustanovován stejným způsobem jako ombudsman. Někdy si ovšem svého zástupce vybírá sám ombudsman, bez jakékoliv ingerence parlamentu. Ombudsman pak může na svého (své) zástupce delegovat výkon části kompetence. Taková dělba působnosti může však být podle některých názorů nežádoucím zeslabováním instituce, kdy je zdůrazňován přísně monokratický charakter instituce. 4 Srov. s kapitolami 3.2 a 3.7 8

9 Já se přikláním k názoru, že dělba působnosti na více ombudsmanů je nežádoucím zeslabováním instituce a to především v tom ohledu, že ombudsman jako osoba by měla být pro lidi něco jako prezident. Zdůrazněna by tak byla vážnost této osoby, a to i při jejím výkonu působnosti. Při působení více ombudsmanů by to pak nebyla instituce s názvem např. Veřejný ochránce práv, ale třeba Úřad ombudsmanů. Charakter monokratický bych tedy osobně u této instituce vyžadoval. 2.2 Vznik a vývoj instituce 5 Funkci prvního skutečného ombudsmana (pokud pomineme některé podobné činnosti římských tribunů lidu či středověkých panovníků) zřídil v 18. století švédský král Karel XII. V roce 1713 tak vznikl úřad Královského Nejvyššího ombudsmana. Úkolem Královského Nejvyššího ombudsmana, později označovaného jako kancléř justice (justitiekansler), bylo především dohlížet na dodržování zákonů a ostatních právních předpisů a plnění povinností královskými úředníky. Přestože po roce 1719 byl kancléř jmenován vládou a nikoliv králem, zastával poměrně samostatné postavení a plnil i další úkoly. V pozdější době, kdy došlo k posílení parlamentu, kancléře jmenoval parlament a působil jako jeho orgán. V průběhu období silné vlády Karla Gustava III byl vztah kancléře justice k parlamentu potlačen; nadále působil spíše jako součást moci výkonné. Instituce kancléře justice tak, jak vypadala v období, kdy plnila funkci orgánu parlamentního, se stala předchůdcem a vzorem pro vytvoření instituce (parlamentního) ombudsmana (justitieombudsman). Od roku 1809 byla instituce ombudsmana poprvé pevně zakotvena ve švédské ústavě, kdy byla definována jako orgán parlamentu dohlížející na to, jak soudci, vládní a ostatní úředníci zachovávají zákony a jiné právní předpisy. Není sice mnoho známo o faktickém zákulisí ústavního vzniku této instituce, pouze se ví, že k jejímu ustavení což nepřekvapuje došlo proti vůli vlády. Parlament měl zřejmě v úmyslu, jak na základě špatných zkušeností s despotickou vládou některých králů, tak i do určité míry pod vlivem Montesquieuovy 6 teorie o dělbě moci, zajistit ochranu občanů před úřady a úředníky zvláštním orgánem parlamentu. Ústavní zakotvení v roce 1810 doplnil zákon o instrukcích pro ombudsmana, který přesněji specifikoval jeho oprávnění a výkon působnosti, a také byl zvolen první ombudsman. 5 [Citováno dne ] Dostupné z odkazu : 6 Charles de Secondat, Baron de Montesquieu (* 18. ledna 1689, 10. února 1755) francouzský spisovatel, historik a filozof, představitel filozofie francouzského osvícenství. 9

10 Největšího rozvoje dosáhla instituce ombudsmana ve 20. století. Zejména po 2. světové válce vznikala v různých modifikacích závislých především na historickém a politicko-společenském vývoji konkrétní země téměř ve 100 státech světa. Název instituce je pochopitelně v různých zemích různý, např. ve Španělku působí defensor del pueblo, ve Francii médiateur, v Rakousku Volksanwaltschaft, v Polsku Rzecznik praw obywatelskich, v Rumunsku Avocatul Popolurui či v České republice Veřejný ochránce práv. 10

11 3. VEŘEJNÝ OCHRÁNCE PRÁV V ČR 3.1 Záruky zákonnosti 7 Zachování zákonnosti je jedním z předpokladů právní jistoty 8. Zákonnost se ve veřejné správě 9 projevuje : - požadavkem přesného a přísného dodržování a plnění obsahu právních norem všemi subjekty správního práva - uskutečňováním funkcí veřejné správy příslušnými metodami a formami realizace výlučně na základě zákonů a při přísném respektování zákonných práv a svobod občanů - poskytováním právní ochrany subjektům správního práva v jejím právním postavení K zajištění realizace cílů a úkolů veřejné správy slouží právní záruky ve veřejné správě záruky zákonnosti. K zárukám zákonnosti ve veřejné správě patří : 1) Zrušení, změna, sistace (pozastavení) vadných správních aktů = řádné opravné prostředky a mimořádné opravné prostředky. Zrušení a změna se týká ústavní a správní soudnictví. 2) Kontrola veřejné správy : a) vnitřní = např. když ministerstvo financí kontroluje finanční úřad b) vnější = je to kontrola mimo hierarchii veřejné správy. Patří sem moc zákonodárná a moc soudní. Moc soudní = I) Správní soudnictví = provádějí krajský soud a Nejvyšší správní soud II) Ústavní soudnictví = ústavní stížnosti = rušení normativních právních aktů, precedenty Ombudsman ( Veřejný ochránce práv ) = patří také do vnější kontroly, ale nepatří pod moc soudní. Ombudsman nerozhoduje, je to pouze iniciativní instituce, na rozdíl od soudní kontroly, která je zavazující. 3) Institut odpovědnosti za porušení povinností 7 Souhrn právních prostředků, určených k zabezpečení dodržování a zákonné realizace práva pro případ jeho porušení. 8 Srov. Knapp, V.: Teorie práva, Praha, C.H.Beck, 1995, s. 212 nebo Průcha, P.: Správní právo. Obecná část, Masarykova univerzita Brno, 2001, s Správa veřejných záležitostí ve společnosti - projev realizace výkonné moci ve státě a samosprávné moci, veřejnou mocí je nadán stát a dále jí disponují subjekty povolané ke správě veřejných záležitostí, zabezpečuje žádoucí stav vztahů ve společnosti. 11

12 Odpovědnost schopnost nést následky stanovené právní normou, pokud porušíme právní povinnost. Pokud je povinnost dána správním právem a sankce také, hovoříme o správně právní odpovědnosti. Pokud je povinnost dána správním právem a sankce v trestním, je to trestně právní odpovědnost. 4) Přímé vynucení odpovědnosti Individuální právní akt = pokuta a rozhodnutí. Vynucení podle správního řádu = srážky ze mzdy nebo přikázání pohledávky Vynucení podle občanského soudního řádu = prodej movitých a nemovitých věcí 5) Právo na informace zákon č. 106/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů Těchto pět právních záruk ve veřejné správě se vztahují jak na vnitřní činnost, kdy porušení práva dochází v činnosti správních orgánů, tak na vnější činnost, kdy porušení dochází v chování subjektů. Ad 2) Charakteristika kontroly veřejné správy Obecným znakem řízení je problematika kontroly veřejné správy jako příslušná záruka zákonnosti ve veřejné správě Kontrola je nedílnou součástí každé řídící činnosti, realizuje se v příslušných řídících vztazích a specificky se spolupodílí na dosahování cílů k níž činnost směřuje Veřejná správa jako cílená činnost sama zahrnuje kontrolu jako součást svého působení Kontrolou se zjišťuje, nakolik odpovídá existující stav tomu, co býti mělo nebo má býti, zjišťují se příčiny nesplnění příslušných povinností a ze zjištěného stavu se vyvozují závěry a stanoví příslušná opatření Kontrola veřejné správy obecně slouží k posilování zákonnosti, popř. k účelnosti a hospodárnosti veřejné správy. Kontrola veřejné správy prostřednictvím institutu Veřejného ochránce práv - jeho posláním je ochrana osob před jednáním úřadů a dalších institucí uvedených v zákoně 10, pokud je toto jednání v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu 11 a dobré správy 12, jakož i nečinností Zákon č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů 11 Demokratický právní stát je založen na hodnotách, kterými jsou svoboda, rovnost, spravedlnost, demokracie, tolerance k odlišnostem a především solidarita se slabšími, ohroženými a bezbrannými. Demokratický právní stát vnímá vláda jako stát, který svým právním řádem a jeho skutečnou uplatnitelností poskytuje všem občanům i právnickým osobám rovný přístup k právům a svobodám, zaručeným Listinou základních práv a svobod a ratifikovanými úmluvami o lidských právech. 12 Srov. zákon. č. 500/2004 Sb., Správní řád a 1 zákona č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů (v moderním právním státě jsou kladeny požadavky na kvalitu činnosti, rozhodování, postupů a chování vůči adresátu veřejné správy). 12

13 Ochránce práv lze tedy pokládat za nový typ záruky zákonnosti ve veřejné správě našeho státu, a to záruku pružnou, neformální, moderní a relativně rychlou. Jelikož tomu není ani deset let, kdy byl tento institut v ČR zřízen, a tak si myslím, že občané naší vlasti nemohli plně využít jeho služeb, a teprve čas ukáže jak tato záruka zákonnosti v našem právním prostředí uspěje. Jistě jsou lidé, kteří o tomto institutu ani neslyšeli a také lidé, kteří tuto instituci neuznávají a nejlépe by ji zrušili. Přikláním se určitě na stranu těch, kteří zřízení ombudsmana vítají. 3.2 Právní úprava veřejného ochránce práv První snahy o zřízení instituce tzv. ombudsmana u nás se dají vysledovat už v polistopadovém Československu. V prosinci 1990 se v našem právním řádu objevila instituce s podobnými znaky, a to Generální inspektor ozbrojených sil, zákon č. 540/1990 Sb., o Generálním inspektorovi ozbrojených sil. Jeho hlavním úkolem mělo být zabezpečování dohledu Federálního shromáždění nad stavem a činností ozbrojených sil, působnost měla být omezena jen na oblast ozbrojených sil. Zákon mimo jiné také stanovil, že Generální inspektor vykonává inspekční činnost i v oblasti lidské důstojnosti a občanských práv. K reálnému ustanovení však nedošlo, jelikož funkce byla podmíněna existencí ČSFR a příslušností České republiky k ní. Dalším pokusem o zakotvení instituce tohoto typu bylo navržení zásad ústavního zákona o ochránci lidských a občanských práv ČSFR z června roku Návrh se však dostal pouze do fáze připomínkového řízení vzhledem ke konání voleb. K oživení diskuse o ustanovení instituce veřejného ochránce práv došlo opět v roce 1998, kdy bylo zadáno zpracování návrhu zákona členům katedry správního práva a správní vědy Právnické fakulty Univerzity Karlovy. Tento návrh byl dopracován v prosinci, prošel připomínkovým řízením, byl projednán v Legislativní radě vlády. Posléze byl schválen vládou v dubnu roku 1999 a předložen Poslanecké sněmovně schválen dne , poté schválen Senátem dne jako zákon č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv 14. Zákon č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv (dále jen zákon o VOP ) byl do současné doby šestkrát novelizován. Jedná se o novely zákona č. 265/2001 Sb., 309/2002 Sb., 320/2002 Sb., 626/2004 Sb., 381/2005 Sb. Poslední novelou je zákon č. 342/2006 Sb., ze dne 25. května 2006, kterým se mění některé zákony související s oblastí evidence obyvatel a některé jiné zákony (zejména tedy zákon o VOP). 13 Podrobněji v kapitole Sládeček, V.: Zákon o Veřejném ochránci práv - komentář, 1. vyd. Praha, C.H.Beck, 2000, s. V. 13

14 Tento zákon nabyl účinnost dne 3. července Zákonem č. 342/2006 Sb. byl de facto novelizován zákon o VOP, kdy bylo přidáno ustanovení 16a, ve kterém se mimo jiné hovoří o tom, že pro výkon působnosti ochránce Ministerstvo vnitra, krajské úřady a obecní úřady obcí s rozšířenou působností poskytují z informačního systému evidence obyvatel 15 údaje o obyvatelích. Předposlední novelizace zákona o VOP - zákon č. 381/2005 Sb. je novelou řekněme obsáhlejší. Nechci se věnovat každé novele zvlášť, ale k této novele ještě pár poznámek uvedu, protože dle mého názoru je velice důležitá a řeší některé zásadní otázky, které nebyly brány v úvahu při tvorbě vlastního zákona o veřejném ochránci práv 16. Tento zákon nabyl účinnosti dne 1. ledna Považuji zde mimo jiné za nejdůležitější doplnění 1 a 21a. V 1 jsou vloženy nové odstavce, kde se uvádí, že ochránce provádí návštěvy míst, kde se nacházejí nebo mohou nacházet osoby omezené na svobodě veřejnou mocí nebo v důsledku závislosti na poskytované péči, s cílem posílit ochranu těchto osob před mučením, krutým, nelidským, ponižujícím zacházením nebo trestáním a jiným "špatným zacházením" 17. Změna v 4 uvádí, že nový ombudsman se své funkce může ujmout nejdřív den po dni, kdy uplynulo funkční období dosavadního ochránce a do doby, než složí slib, vykonává tuto funkci dosavadní ombudsman. Pokud svůj slib nesloží do 10 dnů, hledí se na něj, jako by nebyl zvolen. V 6 došlo k dalšímu doplnění, které se týká funkčního období. Pokud se funkce ochránce uvolní ještě před skončením funkčního období, nová volba se koná do 60 dnů. Změna nastala také v 7, kde původní formulace trestní stíhání ochránce bylo vyloučeno až do skončení jeho funkčního období byla nahrazena formulací trestní stíhání ochránce je vyloučeno po dobu výkonu působnosti ochránce. Nově je zde vložen 21a, kdy ochránce po návštěvách zařízení musí vypracovat zprávu o svých zjištěních a součástí mohou být i doporučení k nápravě. Zařízení se k těmto doporučením musí ve stanovené lhůtě vyjádřit. 22 je doplněn o oprávnění ochránce podat žalobu k ochraně veřejného zájmu k nejvyššímu státnímu zástupci. 23 uvádí, že ochránce vhodným způsobem zveřejní i zprávy z návštěv zařízení. 15 Zákon č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech a o změně některých zákonů (zákon o evidenci obyvatel), ve znění pozdějších předpisů. 16 Zákon č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů 17 Tzn. jednání, které nerespektuje lidskou důstojnost. 14

15 3.3 Důvody zřízení institutu veřejného ochránce práv v ČR 18 Zřízení českého ochránce práv bylo dlouho odkládáno, neboť ve společnosti se ozývaly hlasy a argumenty o jeho zbytečnosti a nadbytečnosti. Postupem času se však začaly projevovat následky komplikované, nepřehledné a mnohdy nedůsledné přestavby právního řádu, které souvisely se společenskými a ekonomickými změnami. V jejich důsledku část občanů ztratila sociální a občanské jistoty a cítila se zklamaná z očekávaného rychlého a bezproblémového přechodu k obecnému blahobytu a pořádku. Významnou měrou k tomu přispěla i nespokojenost se stavem veřejné správy, která byla zapříčiněna jak objektivní nefunkčností a necitlivým postupem při výkonu pravomocí státu vůči občanům tak i subjektivně vnímanou negativní zkušeností. Občan vždy velmi citlivě vnímá situace, kdy se cítí odstrčen nebo ponížen a většinou neví kde a jak se lze domáhat svých práv, protože na rozdíl od kvalifikovaného úředníka nemá dostatek relevantních informací a znalostí. Z této situace nemůže vzejít nic jiného než ztráta důvěry ve spravedlnost a kompetentnost výkonu veřejné správy. Proto se v dané situaci jevilo jako vhodné řešení zřízení funkce veřejného ochránce práv jako nezávislé a co nejméně formální instituce, jejímž hlavním úkolem je zajištění ochrany práv a právem chráněných zájmů občanů při styku s orgány jež vykonávají státní správu. Hlavním bodem působení ochránce je oblast výkonné moci. Díky objektivním a všeobecným poznatkům tak může upozornit zákonodárce na nedostatky, které je třeba řešit. Tento institut může působit i jako prevence, neboť každý úředník či úřad, vykonávající státní správu, si musí být vědom toho, že bude muset zdůvodnit a obhájit svůj úřední postup. Zde bych uvedl to, co jsem již napsal v úvodu vzhledem k mému zaměstnání ve státní správě jsem si rovněž vědom toho, že i po mě se může kdykoliv vyžadovat zdůvodnění mého úředního postupu a jsem připraven tento postup obhájit jsem si plně vědom toho, že mé chování jako úředníka musí podléhat principům dobré správy, takové jednání či chování však očekávám také ze strany občanů. Prvním pokusem o zřízení funkce veřejného ochránce práv v samostatné historii České republiky se stal návrh zákona ze začátku roku Návrh se dostal na pořad jednání parlamentních výborů až na podzim téhož roku, kdy již platil nový jednací řád Poslanecké sněmovny a proto byl stažen z jednání. Podle tohoto poslaneckého návrhu by byl veřejný ochránce práv volen Poslaneckou sněmovnou na pětileté volební období. Zajímavé na tom bylo, že právnické vzdělání nebylo podmínkou. 18 Sládeček, V., Zákon o Veřejném ochránci práv, Komentář, Praha, C.H. Beck, 2000, s.v VIII. 15

16 Na ochránce by se mohly obrátit jak fyzické tak i právnické osoby a podněty mohly být podávány v osobním i veřejném zájmu. Ochránce měl působit při ochraně základních práv a svobod zaručených ústavním pořádkem a zákony České republiky jakož i mezinárodními smlouvami o lidských právech a základních svobodách. Mimo jiné měl být nápomocen při zdokonalování právního řádu v oblasti základních práv a svobod a při jeho účinném uplatňování v činnosti orgánů veřejné moci a veřejné správy. Z jeho působnosti by však byly vyňaty nejvyšší ústavní orgány prezident republiky, parlament, vláda, Česká národní banka a Nejvyšší kontrolní úřad, dále soudy a Armáda České republiky. Ochránce měl mít také mnohá vyšetřovací oprávnění. Měl mít právo vstupovat do úřadů a to bez předchozího upozornění, nahlížet do spisů či klást otázky pracovníkům. Návrh také přepokládal obecnou povinnost součinnosti správních orgánů. Přepracovaný návrh zákona byl znovu předložen k projednání v samém závěru roku Tento návrh úspěšně prošel prvním čtením v únoru roku Zřejmě s ohledem na blízkost voleb se však na další čtení nedostalo. Dalším pokusem byl návrh zákona v němž byly zapracovány pozměňovací návrhy jež vzešly ze stanoviska vlády k předešlému návrhu a také návrhy z projednávání ve výborech Poslanecké sněmovny. Návrh zákona byl projednáván v prvním čtení v říjnu roku Rovněž druhé čtení v únoru roku 1997 bylo úspěšné, ale ve třetí čtení, které se konalo o měsíc později těsně neprošel. Třetím a zároveň zdařilým pokusem se stalo přijetí zákona č. 349/1999 Sb.,o Veřejném ochránci práv. Zahraniční poznatky a zkušenosti při tvorbě tohoto zákona bylo možno využít pouze rámcově, protože vznikal v odlišném právním a společenském prostředí. Zachovává však základní principy této instituce. Zpracování projektu bylo zadáno profesionálům, učitelům na Právnické fakultě University Karlovy. Návrh byl dokončen na sklonku roku 1998, prošel řádným připomínkovým řízením. Byl schválen vládou a v dubnu roku 1999 předložen Poslanecké sněmovně. Návrh zákona byl na začátku listopadu schválen těsnou většinou v Poslanecké sněmovně a za pár dní i v Senátu. Prezident republiky pak zákon podepsal v prosinci roku 1999 a následně byl vyhlášen ve Sbírce zákonů pod číslem 349/1999. Významným důvodem zřízení institutu Veřejného ochránce práv v ČR byla jistě v té době také snaha stát se členem Evropské unie, kdy zřízení obdobného institutu byla určitou podmínkou. Samozřejmě jen schvaluji postoj Evropských společenství zavést takový institut právní ochrany ve všech svých členských státech. 16

17 3.4 Postavení veřejného ochránce práv Veřejný ochránce práv (dále jen VOP ) je v České republice postaven na principu výlučné pravomoci a odpovědnosti ochránce za nezávislý a nestranný výkon funkce Poslanecké sněmovně. Nezávislost ochránce na jiných státních orgánech je uvedena v ustanovení 5 odst. 1 zákona o VOP. Svou nezávislost ochránce také slibuje do rukou předsedy Poslanecké sněmovny. Jeho nezávislost je také zajištěna neslučitelností s výkonem veřejných funkcí (prezident, poslanec, senátor, soudce, i funkce ve veřejné správě) nebo členstvím v různých politických stranách a hnutích. Toto je jasně vymezeno v ustanovení 3 zákona o VOP. V zákoně o VOP není sice zmíněna funkce zastupitele obce (města, městské části, městského obvodu) nebo zastupitele kraje, avšak z účelu, logiky, systematiky a obsahu zmíněného zákona máme za to, že by veřejný ochránce práv neměl současně zastávat ani funkce v městském nebo krajském zastupitelstvu. Pokud měl zákonodárce tyto zastupitelské funkce na mysli pod pojmem jakákoliv činnost ve veřejné správě, pak je nutno říci, že se členové obecních a krajských zastupitelstev u poslanců a senátorů netěší patrně velké úctě. Jinak by přece jejich funkce byly rovněž výslovně zmíněny vedle funkcí poslanců, senátorů a soudců, atd. 19 Zákon o VOP označuje osobu ombudsmana jako institut s jasně monokratickými znaky. Díky jeho právnímu postavení a pravomoci jako veřejného činitele. V druhém ustanovení zákona o VOP je zakotven zástupce ombudsmana. Volba zástupce VOP, pozbytí funkce, dále odvolání z funkce a právní postavení zástupce platí ustanovení zákona o VOP obdobně, pokud zákon nestanoví jinak. Zástupci VOP náleží jen jiné platové podmínky než pro VOP. Platové náležitosti jsou v ustanovení 8 odst. 2, kde se říká, že VOP náleží plat, náhrada výdajů a naturální plnění jako prezidentovi Nejvyššího kontrolního úřadu. Zatímco zástupci VOP plat, náhrada výdajů a naturální plnění jako viceprezidentovi Nejvyššího kontrolního úřadu. Zástupce VOP je pak vybaven kompetencemi VOP v plném rozsahu v době jeho nepřítomnosti. Jestliže bychom chtěli podřadit různorodou činnost ombudsmana tradiční typologii koncepce dělby moci, jde téměř o nemožné. Náplní činnosti ombudsmana je odhalování a odstraňování většinou právně obtížně postižitelných chyb státní administrativy. Ombudsman je prostředníkem mezi občany a státem. Provádí korektury nedostatků veřejné správy, a to jak prostřednictvím neformálních návrhů nebo doporučení, tak prostřednictvím politického a 19 Kolman, P. Vše důležité o ombudsmanovi. 1. Moderní obec, Praha : Economia, Roč. 8, č. 6, s

18 veřejného tlaku ústícího případně i v návrh na zahájení soudního projednání. Z hlediska předmětu své činnosti se ombudsmanovo zařazení může pohybovat spíše někde mezi zákonodárnou a výkonnou mocí, než že by byl některé z nich jasně podřazen. VOP tedy stojí mimo zákonodárnou, výkonnou a soudní moc. VOP je instituce, která je od parlamentu, tedy orgánu moci zákonodárné, odvozená, a je opatřená jen iniciačními oprávněními. Objektivizováním a zevšeobecňováním zjištění ze své činnosti a bližším určením příčin zjištěného nežádoucího stavu a nespokojenosti občanů, může Poslanecké sněmovně signalizovat nedostatky, které je třeba změnit či řešit. Na základě podnětu VOP je Poslanecká sněmovna oprávněna uplatnit svou pravomoc vůči moci výkonné. Z pohledu teorie dělby moci můžeme tedy říci, že v případě ochránce práv jde o zlepšení efektivity zaběhnutých kontrolních funkcí moci zákonodárné vůči moci výkonné. VOP tedy plní funkci jakéhosi spojovacího činitele mezi nimi. Jeho existence může navíc působit preventivně tím, že každý úřad a úředník státní správy si při své činnosti musí být vědomi, že může nastat situace, kdy budou muset své postupy vysvětlit a obhájit. 3.5 Působnost, pravomoc a činnost veřejného ochránce práv Působnost ombudsmana je stanovena v ustanovení 1 zákona o VOP. Ten má chránit fyzické a právnické osoby před protiprávním, ale i jiným nepřijatelným jednáním orgánů a úřadů veřejné správy. Zákon používá pro vymezení osobní působnosti veřejného ochránce práv výčet pozitivní ( 1 odst. 2) i negativní ( 2 odst. 3). Výčet orgánů uvedených v 1 odst. 2 na něž se působnost veřejného ochránce práv vztahuje je výčtem příkladným. Negativní výčet orgánů ( 1 odst. 3) je však výčtem taxativním. Z této konstrukce tedy vyplývá, že ombudsman vykonává své koncepce vůči všem orgánům a úřadům veřejné správy včetně obcí při výkonu veřejné správy mimo parlament, prezidenta republiky a vládu, Nejvyšší kontrolní úřad, zpravodajskou službu České republiky, vyšetřovatele Policie České republiky, státní zastupitelství a soudy, s výjimkou orgánů státní správy soudů. Působnost ochránce se tedy vztahuje konkrétně na ministerstva a jiné správní úřady s působností pro celé území státu, správní úřady jim podléhající, Českou národní banku, pokud působí jako správní úřad, Radu pro rozhlasové a televizní vysílání, orgány územních samosprávných celků při výkonu státní správy, a není-li dále stanoveno jinak na Policii České republiky, Armádu České republiky, Hradní stráž, Vězeňskou službu České republiky, dále na zařízení, v nichž se vykonává vazba, trest odnětí svobody, ochranná nebo ústavní výchova, ochranné léčení, jakož i na veřejné zdravotní pojišťovny. 18

19 Jednou z pravomocí ochránce, jež mu dává zákon, je, že může k jednotlivým věcem provádět nezávislá šetření, ovšem nemůže měnit nebo rušit rozhodnutí. Na druhou stranu může požadovat od úřadů, aby byla zjednána náprava. Další významnou pravomocí je, že provádí šetření i z vlastní iniciativy, není tak vázán podáním stížností občanů. Ochránce nesmí vstupovat do soukromoprávních vztahů, do rozhodovací činnosti soudů. Od roku 2006 má ombudsman novou povinnost 20, která spočívá v navštěvování všech míst, kde mohou být osoby omezené na svobodě, ať už z rozhodnutí soudu nebo z důvodů závislosti na poskytované péči. Ombudsman také ze svého postavení může doporučit jak vydání, změnu tak i zrušení právních nebo vnitřních předpisů. Také musí každoročně podávat zprávu Poslanecké sněmovně, a to vždy k 31. březnu. Tato zpráva je dále zasílána jak Senátu tak i prezidentovi, vládě a jejím ministrům a dalším správním úřadům. Poslanecké sněmovně musí také předkládat minimálně jednou za tři měsíce informace o své činnosti. Pokud Poslanecká sněmovna zasedá ve věcech týkajících se působnosti Veřejného ochránce práv, může se ochránce této schůze účastnit i za předpokladu, že je neveřejná a má právo požádat o slovo. Ochránce je vázán mlčenlivostí o skutečnostech, které se při svém vyšetřování dozvěděl, ale zároveň je v mezích zákona povinen informovat o své činnosti veřejnost. Povinnost zachovávat mlčenlivost má i po skončení volebního období. Primárním úkolem veřejného ochránce práv, jak vyplývá z dikce zákona, není chránit základní lidská práva a občanské svobody. Tento úkol je v našem právním řádu svěřen soudním orgánů a to především ústavnímu soudu. Institut ombudsmana není koncipován jako konkurence soudních orgánů. Úkolem ombudsmana je působit k ochraně osob před jednáním úřadů vymezených výše, pokud je: a) v rozporu s právem, b) neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, c) jakož i před jejich nečinností, a tím přispívá k ochraně základních práv a svobod. ad a) Státní moc lze uplatňovat v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Tuto zásadu obsahuje čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a čl. 2 odst. 2 Ústavy České republiky. Pouze zákon tedy stanoví, kdy může být státní moc uplatňována, jakým způsobem a jakými prostředky. Každý orgán, úřad, ale i jejich pracovník při výkonu státní moci musí mít pro svoji činnost oporu v zákoně. V rozporu s právem je tedy každé jednání, které oporu v zákoně nemá. 20 Podrobněji viz. kapitola

20 ad b) Principy právního státu a dobré správy nejsou v našem právním řádu výslovně upraveny a jedná se spíše o zásady, na kterých je založena naše ústava a celý náš právní řád. Zákonodárce zde měl zřejmě na mysli ochranu před byrokratickým, nespravedlivým, liknavým, arogantním nebo nezdvořilým jednáním. Každý občan má právo na dobré právo, právní jistotu a na odpovědné chování státu a jeho úředníků. ad c) Činnost ochránce se týká i případů, kdy úřad; resp. jeho pracovník je nečinný tehdy, kdy mu činnost ukládá zákon. Do této skupiny patří i případy, u nichž dochází k neodůvodnitelným průtahům řízení. Veřejný ochránce může hrát ve vztahu k institucím veřejné správy jak úlohu pozitivního právního poradce (návrhy vydání nových právních či vnitřních předpisů), tak i úlohu negativního právně tvůrčího poradenství (návrhy na rušení právních nebo vnitřních předpisů). Tato činnost však vždy musí mít na zřeteli fundamentální cíl, pro který byl veřejný ochránce práv vytvořen, tj. ochranu základních práv a svobod a realizaci principů demokratického právního státu. 21 Obecně lze shrnout, že úkolem ombudsmana je působit na činnost veřejné správy tak, aby došlo ke zlepšení přístupu úředníků k občanům. Konečným cílem je veřejná správa, která ctí zákony, pravidla slušného chování a vystupuje spíše jako ochránce a pomocník občanů než arogantní byrokratický orgán žijící svým vlastním životem. Vyřizování podnětů ochráncem Se svým podnětem se na VOP může obrátit kterákoliv fyzická nebo právnická osoba, která se cítí být dotčena na svých právech jednáním úřadů a institucí. Přijetí podnětu a jeho šetření je bezplatné. Na oprávněné osoby jsou kladeny obecné požadavky. Podnět mohou podat také obce, kraje i cizinci, bezdomovci či osoby s plnou nebo omezenou způsobilostí k právním úkonům. Podnětem může být i společné podání více osob, ale v konkrétní věci. Ochránce vyřizuje i podněty postoupené od poslance, senátora, na které se obracejí jejich voliči se svými stížnostmi. Zákonodárci ovšem nejsou dostatečně vybaveni, aby mohli prošetřovat jednotlivé stížnosti na úřady. Tento postup je rovněž upraven v jednacím řádu obou komor Parlamentu ČR. 21 Kolman, P. Vše důležité o ombudsmanovi. [3] : (dokončení). Moderní obec, Praha : Economia, Roč. 8, č. 8, s