Úvod - Odlišnosti veřejných a soukromých organizací

Transkript

1 Projekt 31/04 Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Aktivita 3: Analýza postupů managementu soukromé sféry využitelných ve veřejné správě a regionálním rozvoji Úvod - Odlišnosti veřejných a soukromých organizací Zpracování následující aktivity tohoto projektu je rozděleno do několika částí, přičemž každá z nich je věnována určité oblasti managementu organizací. Pozornost je nejprve zaměřena na úvodní informaci o odlišností veřejných a soukromých organizací, které je nutné si uvědomit a respektovat. Následuje informace o modernizačních tendencích, které se v posledních desetiletích v rámci veřejné správy objevily a objevují, zejména v souvislosti s tzv. New Public Management (část 3.1). Základem všech činností je kvalitně vypracovaná strategie, která stanovuje základní cíle a priority, kterými se organizace ve svém dalším vývoji řídí. Součástí vypracování strategií je proces plánování a obecně strategický management. Získat nové nápady lze pomocí metod generování nových idejí. Specifickou metodou tvorby strategií, která již byla vyzkoušena i v české veřejné správě, je metoda Balanced Scorecard (3.2). Další velmi důležitou oblastí, která získává stále větší akcent i v rámci české veřejné správy, je oblast kvality, jejího udržování a zvyšování. Část věnovaná této problematice je dále rozvedena pomocí představení modelů, které jsou v rámci managementu kvality využívány. Konkrétně jde o modely EFQM, CAF, Benchmarking, uplatnění norem ISO a dalších (3.3). Součástí činnosti každé organizace je rovněž její hospodaření, jež lze korigovat uplatňováním finanční analýzy, a zajišťování produkovaných statků a služeb. V rámci veřejné správy jsou příslušným organizacím v plnění daného úkolu nápomocny i organizace soukromé sféry, které s nimi vytváří partnerské vztahy (3.4). 1

2 Dobré fungování organizace je do značné míry závislé na kvalitě jejích interních procesů. Sem patří zejména kvalifikovaně vedený personální management (3.5) a systematická práce s veřejností, Public Relations, jejímž cílem je vybudování kvalitního a stabilního image (3.6). Samostatnou oblastí, která má k managementu organizací velmi blízko, je marketing. Jemu je rovněž věnován samostatný oddíl, zdůrazněn je zejména marketing služeb a marketing území (3.7). Závěr této části předložené studie je věnován programům rozvoje území v ČR. Pro vývoj současných veřejnosprávních organizací a jejich řízení je charakteristické neustálé přibližování jejich postupů managementu organizací soukromých. Mezi hlavní důvody tohoto posunu patří sílící tlak na zvyšování efektivnosti, hospodárnosti vynakládaných prostředků a účinnosti přijímaných opatření. Tyto a další požadavky se pak nutně odrážejí v měnícím se pohledu na veřejnosprávní organizace, které jsou stále více chápány jako poskytovatelé různých statků občanům klientům. Ve svých činnostech jsou více ovlivňovány tržními principy, což následně klade nové a vyšší nároky na jejich výkon a na změnu celkového řízení, resp. managementu. Jednotlivé činnosti, které jsou vykonávány ve veřejných a v soukromých organizacích se od sebe nijak výrazně neliší. Vždy je potřeba zajistit plánování, rozpočtování a financování, personální obsazení, udržovat dobré vztahy s veřejností atd. Výkon takovýchto shodných činností opravňuje veřejnosprávní organizace k přebírání postupů a metod, které jsou v soukromé sféře již naprosto běžné. Soukromá sféra navíc disponuje velkými zkušenostmi s danými postupy, zná jejich výhody, ale i úskalí. Tyto se také staly objektem mnoha zkoumání a teoretických prací, stále také prochází svým dalším vývojem. Základní koncepce však již byly vytvořeny a praxí byla odzkoušena jejich obecná využitelnost. Není tedy důvod bránit se jejich pronikání i do sféry veřejné správy. Při respektování určitých specifik, jakými jsou např. větší vázanost právem, ochrana veřejného zájmu, omezení ziskového motivu a nesnadná normovatelnost výkonu při některých, zejména koncepčních a rozhodovacích činnostech, lze různé manažerské metody soukromé sféry uplatnit i ve sféře veřejné, samozřejmě vždy s přizpůsobením konkrétní organizaci. 2

3 Existuje však několik oblastí, ve kterých se veřejné a soukromé organizace významným způsobem odlišují. Tyto odlišnosti, jež nelze opominout, se následně promítají do nutnosti transformovat manažerské postupy využívané v soukromé sféře a zaváděné do sféry veřejné. Veřejné organizace působí na základě politicky stanovených potřeb. Celý veřejný sektor je v podstatě závislý na prvotních politických rozhodnutích. Ve veřejném sektoru pociťuje důsledky rozhodnutí managementu široká veřejnost zcela bezprostředně, zatímco v sektoru soukromém přijatá rozhodnutí zasáhnou nejprve samotný podnik a až následně a zprostředkovaně dopadají na zákazníky. U veřejných organizací neexistuje klasický ziskový motiv. Tato skutečnost vyvolává problémy s měřením výkonnosti, jehož využití je značně omezené, řadu měřítek nelze použít. Obě sféry se rovněž odlišují rozdílným právním prostředím. Veřejné organizace jsou mnohem intenzivněji vázány právními předpisy a normami, což ve svém důsledku vede k omezování osobní tvořivosti a individuálních iniciativ. Rozhodování manažerů veřejné správy rovněž do značné míry ovlivňují tisk a další média. Na druhou stranu mají manažeři díky přístupu k informacím a stykům s tiskem a médii schopnost ovlivňovat dění a politické rozhodování. (3.1) Procesy modernizace ve veřejné správě a New Public Management V procesu modernizace veřejné správy v České republice dochází ke studiu a aplikaci manažerských principů ve veřejné správě. Management, který je přebírán ze soukromé sféry, slouží především ke zdokonalování organizace a činnosti veřejné správy. Především strategický management se stává neodmyslitelnou součástí přípravy i realizace rozvoje území jak na úrovni obcí, tak i krajů a celé ČR. V tomto procesu dochází k odklonu od dosavadního administrativního pojetí k cílově orientovanému řízení veřejné správy. 3

4 Modernizační hnutí ve veřejné správě někdy označované New Public Management (dále jen NPM ), nabylo v 90. letech minulého století globálního významu a rozvinulo se ve vyspělých zemích OECD i členských státech Evropské unie. Hlavní příčinou tohoto intenzivního modernizačního hnutí, zahrnujícího celý veřejný sektor, zejména v Evropě, jsou omezené možnosti veřejných financí, zvláště se zřetelem k úkolům sociálního státu, strukturální hospodářské krize a internacionalizace veřejných záležitostí. V tomto reformním úsilí jde především o snížení byrokratické zátěže veřejné správy a o transformování sociální politiky v souladu s ekonomickými možnostmi té které země. Sociální tlak na proces reformy veřejné správy vychází také ze sociodemografických změn, jejichž následkem je stárnutí obyvatelstva, a tím i růst nároků na sociální výdaje. Koncept tzv. New Public Managementu je ryze teoretickým modelem řízení organizací veřejné správy, který nelze aplikovat jednotně a bez výhrad na libovolnou organizaci veřejné správy. NPM je na službu orientované řízení organizací veřejné správy, které se objevilo v 90. letech 20. století. Celý koncept je založen na následujících pilířích1: - řízení probíhá prostřednictvím stanovení cílů, - výkonné pravomoci jsou delegovány na regionální a lokální úroveň, - uplatňuje se tzv. globální rozpočet pro předem definovaný výkon (službu) je k dispozici pevně stanovená finanční částka, - probíhá controlling pravidelně se prověřuje aktuální stav a zjišťují se odchylky od stavu žádoucího a vyvozují se nápravná opatření, - využívá se benchmarking srovnávání služeb správní jednotky s jinou jí odpovídající jednotkou či soukromým podnikáním, které či která určitou službu poskytuje nejlépe, - do veřejných služeb je zaveden prvek soutěže. Koncept NPM se orientuje na dopad poskytnuté služby, velký důraz je kladen na stanovování cílů a na kontrolu poskytovaných služeb. Silná je rovněž orientace na zákazníka, dále na náklady a produkt. I když je NMP považován za moderní nástroj řízení, byl často podrobován kritice pro určitou ekonomickou jednostrannost. Je nutné si uvědomit, že vztahy mezi občany a veřejnou správou nelze redukovat pouze na vztahy mezi poskytovateli 4

5 služeb a zákazníky. V demokratickém politickém, státním i správním systému jsou občané subjekty i spolutvůrci správního systému, nejsou jen klienty služeb, ale také nositeli samosprávných oprávnění na různých stupních samosprávy. I tento aspekt je potřeba uplatnit při zavádění managementu do veřejné správy. Příhodně se k tomuto problému vyjádřil D. Hendrych: Nejde o to nahradit pojem veřejná správa pojmem management, ale dosáhnout toho, aby správní úřady i orgány samosprávy měly lepší nástroje a volnější ruce k efektivnímu plnění úkolů při plné zachování odpovědnosti za jejich plnění. 2 Nejdůležitějšími požadavky na plnění úkolů veřejné správy jsou požadavky na kvalitu, rychlost a hospodárnost plnění. V ČR jsou tato kriteria ukotvena v zákoně o č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů, v platném znění. Konkrétně v druhém paragrafu písmena m, n, o: - efektivita (Efficiency) = takové použití veřejných prostředků, které zajistí optimální míru dosažení cílů při plnění stanovených úkolů; - efektivnost (Effectiveness) = takové použití veřejných prostředků, kterým se dosáhne nejvýše možného rozsahu, kvality a přínosu plněných úkolů ve srovnání s objemem prostředků vynaložených na jejich plnění; - hospodárnost (Economy) = takové použití veřejných prostředků k zajištění stanovených úkolů s co nejnižším vynaložením těchto prostředků, a to při dodržení odpovídající kvality plněných úkolů. (3.2) Význam strategického managementu a Balanced Scorecard v lokálním a regionálním rozvoji Při řízení regionálního rozvoje a při realizaci rozvojových aktivit je nezbytné, aby tyto procesy byly profesionálně řízeny. Úspěšnost jednotlivých projektů a naplňování strategií přímo souvisí s aplikací strategického managementu. O této skutečnosti hovoří zkušenosti zemí, kde byl a je strategický management uplatňován 1 Rektořík J., Šelešovský J. a kol.: Jak řídit kraj, město, obec Strategie, Komunikace, Řízení; Rukověť územní samosprávy, IV. Díl, Brno Praha Hendrych D. (2003): Správní věda teorie veřejné správy, ASPI, Praha, str

6 při přípravě i realizaci jednak reforem veřejné správy, ale také i při plánování strategického rozvoje na úrovni obcí a regionů, resp. krajů. Hlavním důvodem pro zavádění strategického řízení je rostoucí finanční zátěž lokálních vlád při zabezpečování veřejných služeb, dále i rostoucí komplexnost a složitost celé veřejné sféry. Všechny tyto procesy a požadavky přinášejí nutnost změny přístupů lokálních vlád k realizaci rozvojových koncepcí spravovaného území. Stejné tendence se projevují i při řízení v České republice. Specifikou českých municipalit a krajů při hledání možností využití strategického plánování jsou navíc dynamické ekonomické i sociální změny, které přinášejí nové požadavky na zabezpečení stabilní ekonomické základny, na vytváření a rozvíjení kvalitní infrastruktury zabezpečující požadované životní standardy obyvatel i na sociální integraci slabých a zmírnění exkluse okrajových skupin obyvatel. Mezi základní pilíře strategického řízení patří: - důraz na zapojení aktérů soukromého sektoru i občanské sféry do rozhodování a realizace rozvojových aktivit - komplexnost pojetí programů rozvoje - transparentnost rozhodování - význam zodpovědnosti za vykonávané služby a vysoká profesionalita a odbornost lokálních vlád při řízení rozvoje svého území. Ke speciálním metodám a technikám, které jsou v rámci strategického managementu využitelné, patří například 3 : - finanční analýza (více viz dále), - benchmarking (viz dále) - analýza SWOT, jejímž výsledkem jsou čtyři základní strategie s odlišnými koncepčními cíli (následně je nutné rozhodnout, která ze strategií se bude realizovat), - metoda SPACE (Strategic Position and Action Evaluation) slučuje výsledky analýzy vnějšího a vnitřního prostředí do jednoho celku, - analýza PEST analyzuje politické vlivy (legislativa, pracovní právo, poltická stabilita, stabilita vlády, daňová politika, integrační politika, ochrana životního prostředí atd.), ekonomické vlivy (trend vývoje HDP, úroková míra, míra inflace, míra nezaměstnanosti, výše investic, cena a 6

7 dostupnost energie atd.), sociální (demografické trendy populace, mobilita, rozdělení příjmů, životní styl, úroveň vzdělanosti atd.), technologické (výše výdajů na výzkum, podpora vlády v oblasti výzkumu, nové technologie, rychlost morálního zastarání atd.), - metoda Balanced Scorecard (BSC - více viz dále) Strategické řízení rozvojových aktivit obcí i krajů směřuje k vyváženému sociálně-ekonomickému vývoji příslušného území, který by měl vycházet z jeho dlouhodobých perspektiv. Jeho východiskem by mělo být stanovení vize rozvoje příslušného území a mise správního orgánu, tedy toho, co, podobně jako dávní misionáři i soudobé ziskové organizace společnosti, na rozdíl od jiných organizací, popř. v ekonomické konkurenci nebo prestižním soutěžení, nabízí. Analýzy potenciálu rozvoje obcí a krajů hodnotí ekonomické, finanční, sociální, kulturní a politické ukazatele dané oblasti, kdy významnou roli při koncipování rozvojových programů hrají rovněž názory a postoje občanů k budoucímu vývoji a podobě jejich měst a krajů. Zkušenosti některých evropských měst a regionů, které metod strategického řízení dlouhodoběji využívají (např. Barcelona, Bilbao, Valencie, Malmö aj.), ukazují, že nejen lokální vlády, ale i občané získávají nový pohled na rozvojové aktivity svého území; občané, občanská sdružení i soukromá sféra stále více participují na přípravě a realizaci rozvojových aktivit, správa města se tak stává z hlediska potencionálních investorů či jiných ekonomických subjektů více transparentní, a tedy i konkurenceschopnou a životaschopnou (podpora tzv. image města/regionu). Význam strategického řízení spočívá především ve vytváření stabilního prostředí čitelného pro aktivity všech aktérů. Při definování jasné strategie definující dlouhodobé finanční vazby i socio-ekonomické priority v řízení obce nebo kraje, mají občané, místní ekonomičtí aktéři, investoři, ale i instituce veřejné správy možnost předvídat orientaci a kroky v rozhodování místních představitelů a svoje aktivity tomuto rozhodování přizpůsobit. Při realizaci rozvojových projektů se do značné míry snižuje riziko redefinice rozvojových záměrů při politických změnách v důsledku přeměny politického zastoupení na základě výsledků místních voleb. 3 Veber J. a kol.: Management: základy, prosperita, globalizace, Management Press, Praha 2000, 7

8 Schéma: Strategické řízení Výchozí situace pro rozhodování: - ekonomický vývoj - sociální změny - politické klima - priority občanů strategie Cíl : - - efektivně zajištěné veřejné služby - - sociální spravedlnost - - demokratická participace Strategický management musí odpovídat vnitřní kultuře, struktuře a činnostem veřejné správy a musí být v souladu s prioritami i potřebami jak představitelů veřejné správy, tak občanů. Strategický management je proces, ve kterém je třeba zohlednit skutečnost, že na jakoukoliv změnu mohou reagovat účastníci změn jinak v okamžiku, kdy k nim dochází, a jinak z hlediska dlouhodobého. Plánování Podstatnou součástí strategického managementu tvoří plánování. Plánování je součástí každého řízení, je manažerskou aktivitou, která je zaměřená na budoucí vývoj organizace, určuje čeho a jak má být dosaženo, co se má stát. Důvodů pro jeho důslednou realizaci je několik. Bělohlávek 4 uvádí následující: 1) zvyšování efektivity - činnosti jsou o to více efektivnější, o co lépe, jasněji a srozumitelněji jsou stanoveny cíle, zvoleny optimální varianty způsobu jejich dosažení, zajištěny odpovídající zdroje, zadány úkoly a definovány měřítka kontroly a kritéria hodnocení; 2) snižování rizika plánování umožňuje objektivně určit rizika plánovaných činností a připravit se na jejich eliminaci; 3) úspěšné organizační změny úspěšné dosažení změn není možné bez plánovitého postupu; 4) integrace úsilí integrované plánování koordinuje činnosti dílčích organizačních jednotek společným plánem a přispívá tak k dosažení celkových cílů organizace efektivněji než prostým součtem dílčích činností; ISBN Bělohlávek F., Košťán P., Šuleř O. Management, Rubico, Olomouc 2001, ISBN

9 5) rozvoj manažerů plánování manažery nutí systematicky uvažovat o současnosti i budoucnosti, analyzovat vývoj v okolním i vnitřním prostředí, přijímat permanentnost změn, vyhledávat a řešit problémy; 6) vývoj standardů výkonnosti pomocí plánování jsou v podobě cílů,postupů a úkolů určovány racionální,objektivní standardy výkonnosti celé organizace, jejích dílčích jednotek, manažerů na všech úrovních řízení i řadových pracovníků. Metody generování nových idejí Důležitou podmínkou pro úspěšné zvládnutí tvorby strategií a plánů je schopnost vytvořit dostatečné množství variant možných cest, jakými další vývoj správní organizace a jí spravovaného území vést. Je důležité vědět, jakými všemi způsoby lze naplnit stanovené cíle, jak řešit vyvstalé problémy atd. Podstatou je vždy vycházet z dostatečně široké základny myšlenek, nápadů a podnětů. Způsoby, jakými si je lze opatřit, jsou mnohé. V následujících odstavcích budeme blíže charakterizovat metody brainstormingu a metody Delfy. Kromě těchto existují ještě mnohé další, metody zde uvedené však patří k těm nejrozšířenějším a snadno použitelným. Při aplikaci brainstormingové metody, jež je formou profesionálně vedené diskuse, manažer nejprve definuje určitý problém. Důležité je, aby jeho definice byla dostatečně jasná a konkrétní. Následně se vybírají vhodní účastníci odborné diskuse, kteří jsou po oslovení a jejich vyjádření souhlasu s účastí svoláni. Pozvánky do diskuse by měly přicházet s dostatečným předstihem, aby byl dán účastníkům časový prostor pro kvalitní přípravu. V rámci diskuse vyslovují její účastníci své nápady, jak stanovený problém řešit. K nejdůležitějším předpokladům efektivnosti brainstrormingu patří, že v této první fázi diskuse by měla být maximálně omezena autocenzura ze strany jednotlivých diskutujících a kritika či cenzura ze strany ostatních účastníků. Účelem je předem nevyloučit žádný z nápadů, které budou následně posuzovány.tomu by měl napomáhat také moderátor diskuse. Všechny vyslovené nápady se zaznamenávají a následného dne se k nim vede kritická diskuse a vznášejí se připomínky. Na základě nich se nakonec vybere nejvhodnější řešení, které se pak realizuje. 9

10 Další vhodnou metodou pro získání nápadů a myšlenek je metoda Delfy. Tato metoda využívá anonymity úsudku expertů. Na jejím počátku se opět definuje problém, který se následně transformuje do podoby dotazníku. Dotazníky se pak zašlou vybraným expertům, kteří se k problému vyjádří. Na základě získaných vyjádření se navrhne konečné řešení. Metoda Balanced Scorecard Z důvodu již existující praktické zkušenosti s aplikací metody Balanced Scorecard ve veřejné správě, včetně české, je jí v následujících odstavcích věnován větší prostor. Balanced Sorecard (dále jen BSC ) je zvláštním druhem konkretizace, znázornění a sledování strategií. S její pomocí se výrazně zvyšuje pravděpodobnost zavedení zamýšlené strategie. Při správném výběru cílů a měřítek BSC objasní strategické směřování a současně umožní jeho měření, při odpovídajícím výběru cílů může být prostřednictvím BSC usměrňováno chování v souladu se strategií. Základem metody jsou stanovené strategické cíle, jež jsou odvozovány z vize a strategie konkrétní organizace. K cílům jsou následně přiřazeny finanční a nefinanční měřítka a jejich cílové hodnoty, dosažení cílů by měly zajistit tzv. strategické akce, každá z nich má stanovený termín, rozpočet a konkrétní zodpovědnou osobu. Při zavádění BSC se cílům, měřítkům a strategickým akcím přiřazují konkrétní úhly pohledu, tzv. perspektivy. Ty jsou v základním modelu čtyři; finanční, zákaznická, interních procesů a učení se a růstu. V rámci finanční perspektivy se sleduje efektivnost finančního řízení organizace, využít zde lze postupů a ukazatelů finanční analýzy, ale i dalších. Zákaznická perspektiva identifikuje zákaznické segmenty a určuje pro ně jednotlivé cíle a měřítka. Základní otázkou je zde, co musí organizace udělat, aby dosáhla vysoké úrovně spokojenosti svých zákazníků, aby byla schopná si je udržet a získat zákazníky nové. Konkrétními užívanými měřítka pak jsou spokojenost a loajalita zákazníků, získávání nových zákazníků apod. Měřítka spokojenosti zákazníků poskytují organizaci zpětnou vazbu, využívány jsou v této souvislosti dotazníky, telefonické či osobní pohovory. 10

11 Perspektiva interních procesů se řeší až po stanovení cílů a měřítek zákaznické a finanční perspektivy. Z nich totiž může vyplynout nutnost zavést zcela nové interní procesy. Příkladem může být nutnost zlepšit komunikaci se zákazníky, předvídat budoucí potřeby zákazníků. V rámci perspektivy učení se a růstu se stanovují cíle, které vytvářejí infrastrukturu, která umožňuje, aby mohlo být dosaženo cílů v ostatních perspektivách. Základními oblastmi této perspektivy jsou schopnosti zaměstnanců, schopnosti informačního systému, delegování pravomocí a angažovanost. Všechny strategické cíle, jejich měřítka, cílové hodnoty a strategické akce jsou vzájemně úzce propojeny prostřednictvím svých příčin a následků. Uskutečnění jednoho napomáhá k dosažení druhého. Specifikem použití metody BSC ve veřejné správě je skutečnost, že veřejná správa a její orgány musí na prvním místě dbát na legitimitu a průhlednost svých činností, soukromé podniky se naopak důsledně zaměřují na kritéria efektivity a výkonnosti. Strategické cíle lze v rámci veřejné správy čerpat z vládních prohlášení, koaličních dohod, stranických programů, z programů rozvoje apod. Důležité je, aby všechny cíle byly vysvětleny občanům, aby byly představeny cesty k jejich dosažení. Vypracování celkové strategie je úkolem pro vedoucí úředníky. Při tvorbě strategií v oblasti veřejné správy je nutno počítat s určitými omezeními. Veřejná správa operuje v omezeném prostoru, kde meze jsou dány jednotlivými zákony a jinými právními předpisy. Omezené jsou i zdroje, existují zde zákonem stanovené úkoly a povinnosti, středem zájmu jsou zákazníci, resp. občané. Existují rovněž oprávněné nároky na veřejnou správu, na určité jí poskytované služby. Touto skutečností se do popředí dostává otázky financování, rozsahu a kvality poskytovaných služeb, zcela na druhou stranu odpadá rozhodování, zda službu poskytovat, tuto otázku řeší organizace soukromé sféry. V oblasti veřejné správy také existuje mnoho konfliktních cílů, něco jiného chtějí občané, zákazníci a nadřízené instituce, vyvstává zde proto nesnadno řešitelný problém nalézání kompromisů. Při sestavování BSC je nutno získat podporu těch, kteří nesou politickou odpovědnost. 11

12 Při uplatnění BSC ve veřejné správě je důležité také zohlednit hierarchii úřadů a definovat spolupracující instituce, následně je důležité koordinovat jednání na dané úrovni, mezi úrovněmi navzájem a s dalšími subjekty. Pro implementaci BSC v oblasti veřejné správy byl vytvořen model Horváth & Partners 5. Fáze implementace jsou následující: 1) plánování projektu, vytvoření organizačních předpokladů vytváří se organizační rámec, pozornost je třeba věnovat komunikaci, a to před i během vývoje BSC; důležité je v této fázi zvolit všechny relevantní perspektivy; 2) objasnění strategických principů zjišťuje se, jak najít a definovat strategii, co všechno je nutné pro to udělat (analyzovat dokumenty, vést rozhovory atd.); nejprve je nutné kvalitně zjistit a popsat skutečný stav, na základě toho pak stanovit strategický záměr (stanovení plánovaných hodnot); při vývoji strategie je možno využít SWOT analýzu; 3) vlastní sestavení BSC konkretizují se strategické cíle, vzájemně se propojují řetězci příčin a následků, vybírají se měřítka a stanovují se jejich cílové hodnoty, určují se strategické akce; 4) rozšíření BSC na nižší hierarchické úrovně; 5) zajištění trvalého nasazení prostřednictvím dosažení integrace s existujícími prvky řízení BSC se musí stát integrovanou součástí celého systému řízení. Zažlucené je v personálním managementu výstup za r (3.3) Metody managementu kvality ve veřejné správě Modernizace veřejné správy je dlouhodobý proces spojený také s vládními programy, které sledují především její zkvalitňování, zhospodárňování a zefektivňování. Jak již bylo zdůrazněno, v tomto procesu jsou používány základní 5 Horváth & Partners: Balanced Scorecard v praxi, Profess Consulting, 2002, ISBN

13 principy tržních mechanismů a moderního ekonomického managementu. 6 Významné postavení zde mají metody, které hodnotí kvalitu managementu v dané organizaci. Důvody pro zvyšování kvality veřejné správy jsou následující 7 : - rostoucí poptávka po veřejných službách bez ekvivalentního nárůstu zdrojů, - rostoucí očekávání uživatelů a jejich sklon k porovnávání veřejných služeb se službami, které poskytuje soukromý sektor, - potřeba demonstrovat větší transparentnost využití veřejných zdrojů a dokumentovat výkon, - manažeři veřejného sektoru hledají nové nástroje k dosažení lepších výsledků při stávajících rozpočtech. Organizace zaměřené na kvalitu jsou charakterizovány následujícími znaky 7 : 1) každý ví, kam organizace směřuje a jaké je v tomto procesu jeho místo, 2) všichni v organizaci jsou respektováni a každý zaměstnanec je podněcován k rozvoji svého potenciálu, 3) primární zaměření na službu klientům, spolupráce a týmová práce jsou způsobem života, 4) vedoucí jsou plně angažováni v programech a iniciativách kvality služeb, 5) každý se soustřeďuje na dosahování kvality, zaměření na neustálé zlepšování, 6) organizace je poháněna kvalitou a inovacemi, 7) zaměstnanci oceňují a chápou očekávání vlastníků např. v akciových společnostech nebo obyvatel obce, města či regionu, jimž mají obdobně sloužit, a vědí, jak je uspokojit. Model excelence EFQM 8 Model EFQM je duševním vlastnictvím Evropské nadace pro management kvality EFQM (EFQM European Foundation for Quality Management). Tato nadace je neziskovou organizací založenou v roce 1988 čtrnácti vedoucími evropskými 6 Kolektiv autorů (2004): Úvod do regionálních věd a veřejné správy, Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s. r. o., Plzeň, str Caddy J., Vintar M.: Building better quality administration for the public: Case studies from central and eastern Europe, NISPAcee 2002, ISBN Model excelence EFQM (2003) verze pro veřejný sektor, Česká společnost pro jakost, Praha, str

14 firmami. Jejím posláním je být hybnou silou trvale udržitelné excelence v Evropě, je vlastníkem Modelu excelence, řídí Evropskou cenu za jakost a poskytuje řadu dalších služeb. Výchozí myšlenkou tohoto modelu je, že každá organizace, bez ohledu na oblast její činnosti, potřebuje ke své úspěšnosti vytvořit vhodnou strukturu managementu. Komplexní model byl v roce 2003 upraven do verze pro veřejnou správu, která je dostupná u České společnosti pro jakost, jakožto národní partnerské organizace EFQM. Tento upravený model se skládá, stejně jako ten původní, z devíti kriterií. Pět kritérií se týká předpokladů a následující čtyři výsledků organizace. Každé kriterium je rozpracováno do subkritérií, která jsou složena z řady otázek, na které hledá pracovní skupina odpovědi. K hodnocení se využívá logika typu RADAR včetně matice bodového hodnocení. Hlavní cíle modelu EFQM jsou: - větší schopnost reagovat na potřeby zákazníků nebo uživatelů služeb - důraz na výkonnost a management výstupů - zavádění standardů výkonnosti - větší sdělování výsledků - převod odpovědností za finanční a personální management - oceňování významu tržních sil a vytváření vnitřních trhů - privatizace státních podniků - aplikování metod managementu ve veřejném sektoru Při aplikaci modelu excelence EFQM pro veřejný sektor se projevily některé odlišnosti (viz též úvod): Model excelence EFQM usiluje o hodnocení managementu uvnitř organizace. Sebehodnocení a zlepšování se bude týkat managementu a bude záviset také na jeho politickém postavení i roli. Zákazníkem ve veřejném sektoru je příjemce aktivit, produktů, nařízení nebo služeb ústředních nebo místních vládních organizací a dále pak ti, kteří z nich mají nějaký prospěch. Měřítka spokojenosti zákazníků vycházejí z oblastí, které jsou pro zákazníky důležité. Vztahy mezi zákazníky organizací ve veřejném sektoru mohou být odlišné od vztahů mezi zákazníky v soukromém sektoru. Jedním z důvodů může být například 14

15 ten, že veřejné služby mohou plnit monopolistickou, obligatorní nebo omezující funkci. Jde-li o priority, zaměřené na potřeby zákazníků, občanů, společnosti jako celku, bude se politika a strategie týkat zejména interní kultury, struktury a fungování správních orgánů. Organizace veřejného sektoru funguje pouze v určitých definovaných mezích volnosti. Ty jsou definovány zákony, popř. vládou v podobě různých omezení ať již v oblasti managementu lidí či při řízení finančních zdrojů. Model EFQM lze však i ve vztahu k veřejné správě charakterizovat jako nástroj pro komplexní zlepšování výkonnosti organizace, vycházející z filosofie Total Quality Managementu a podporující organizace při zlepšování činností vedoucích k vynikající kvalitě v uspokojování zákazníků, zaměstnanců a dopadů na společnost. Obsahuje 9 kritérií (váha kritéria se udává v %) a posuzovanou organizaci hodnotí třetí strana. CAF- společný sebehodnotící rámec (Common Assassment Framework) Model CAF je odvozen od EFQM a je s ním tudíž kompatibilní. CAF je zjednodušený model. Toto zjednodušení se týká hlavně systému hodnocení, model EFQM přiřazuje různým kritériím odlišné váhy, zatímco model CAF má stejnou váhu pro každé z 9 kritérií. Model EFQM používá pro hodnocení metodiku RADAR, model CAF používá sebehodnocení. Předpokládá se, že po implementaci modelu CAF, chce-li organizace soutěžit o Národní cenu za jakost, použije organizace detailnější nástroje a modely jako je model EFQM. Pokud jde o volbu mezi modelem EFQM a CAF, pak lze konstatovat, že CAF je více zaměřen na státní či ústřední veřejnosprávní organizace, a to pokud jde o kritéria i metody měření, kdežto EFQM je ucelenější pro začínající organizace, např. samosprávy menších obcí. Pokud organizace usiluje o zlepšení, ani EFQM ani CAF by však neměla používat jako jediný nástroj řízení. EFQM lze nicméně považovat za nástrojem budoucnosti pro evropské organizace ve veřejném sektoru. Společný hodnotící rámec (model CAF) je výsledkem spolupráce ministrů EU odpovědných za veřejnou správu. Na jejich podnět vznikl Evropský institut pro veřejnou správu (European Institute of Public Administration EIPA) v Maastrichtu. 15

16 Záměrem autorů bylo dát orgánům veřejné správy k dispozici model, který jim umožní prostřednictvím sebehodnocení lépe poznat a pochopit vlastní činnosti. Vede touto cestou management ke zvýšení výkonnosti a kvality práce bez rozdílu, zda se jedná o školu nebo o ústřední správní orgán. Pilotní verze modelu CAF (Common Assessment Framework) byla prezentována v květnu 2000 na 1. evropské konferenci o jakosti ve veřejné správě, která se konala v Lisabonu. Předkládané znění vychází ze zkušeností získaných z jeho uplatňování a představuje tedy jeho upravenou verzi v zásadě tak, jak byla prezentována na 2. konferenci kvality veřejné správy v říjnu 2002 v Kodani. Model CAF je distribuován jako share-ware volně šiřitelný nástroj, který veřejnému sektoru napomáhá zavádět nebo zlepšovat systémy kvality ve veřejné správě v Evropě. Za uplatnění tohoto modelu se nemusejí platit žádné licenční poplatky, při jeho aplikaci se organizace nemusí nikde registrovat a ani platit vysoké poplatky poradenským firmám za jeho zavedení. Základem modelu je sebehodnocení a co nejpřesnější zjištění vlastní výkonnosti. Tato výkonnost se pak může porovnávat s jinými organizacemi v České republice nebo s organizacemi veřejné sektoru celé Evropy v databázi EIPA. Proto se doporučuje pro získání co nejobjektivnějších podmínek použít externího experta nebo vyškolit vlastní experty v organizaci. V ČR se o zavedení modelu CAF zasloužila Česká společnost pro jakost. Model CAF má čtyři hlavní cíle: - Podchytit jedinečné vlastnosti organizací veřejného sektoru. - Sloužit jako nástroj pro představitele veřejné správy, kteří chtějí zlepšit výkonnost svých organizací. - Působit jako most přes různé modely používané v managementu jakosti. - Usnadnit benchmarking (viz dále) mezi organizacemi veřejného sektoru. Model CAF je navržen k použití ve všech částech veřejného sektoru, je aplikovatelný v organizacích veřejné správy na národní/federální, regionální a místní úrovni. Může být rovněž použit i v různých situacích, např. jako část systematického programu reformy nebo jako základ pro cílené zlepšování v organizacích veřejných služeb. V některých případech, zejména ve velmi velkých organizacích, se může sebehodnocení provádět také v části organizace, např. ve zvoleném úseku nebo 16

17 oddělení. Použitím modelu CAF organizace získá výkonný rámec pro iniciování procesu neustálého zlepšování. Model CAF poskytuje: - hodnocení založené na důkazu, - prostředek pro dosažení důsledného řízení a konsensu o tom, co je zapotřebí udělat pro zlepšení organizace, - hodnocení podle souboru kritérií, která byla ve velké míře přijata v celé Evropě, - prostředky pro měření pokroku v čase prostřednictvím pravidelného sebehodnocení, - vazbu mezi cíli a podpůrnými strategiemi a procesy, - prostředek pro zaměření činnosti zlepšování tam, kde je to nejvíce zapotřebí, - příležitosti pro prosazování a sdílení správné praxe v různých oblastech organizace a s jinými organizacemi, - prostředek pro vytváření nadšení mezi pracovníky, a to jejich zapojením do procesu zlepšování, - příležitosti pro identifikování pokroku a vynikajících úrovní úspěchu, - prostředek pro začlenění různých iniciativ v oblasti jakosti do běžných činností. 17

18 Schéma: Model CAF Pracovníci managementu Pracovníci -výsledky lidských zdrojů Procesy Klíčové Vedení Strategie a plánování (managementu procesů a změn) Zákazníci/ Občané - výsledky výsledky činností a výkonnost organizace Partnerství a zdroje Společnost - výsledky Zdroj: Společný hodnotící rámec (model CAF) (2004) 2. aktualizované vydání, Národní informační středisko pro podporu jakosti, Praha Tento rámec ukazuje hlavních devět kritérií, kterými se musí organizace zabývat. Každé z těchto kritérií má přesně definovaná subkritéria a k těm se již vztahují jednotlivé otázky. Prvních pět kritérií poukazuje na to, jak organizace funguje: 1. Vedení: Způsob, jakým vedoucí pracovníci řídí organizaci. Způsob rozpracování poslání a vize organizace veřejného sektoru. Jaké metody a hodnoty rozvíjejí k dosažení dlouhodobého úspěchu. Jsou vedoucí pracovníci a manažeři osobně zapojeni do zajišťování rozvoje a uplatňování systému managementu organizace. Nejedná se v tomto případě o hodnocení jakosti veřejné politiky, ale o hodnocení jakosti služeb, které organizace poskytuje. Klíčovým prvkem vedení je pochopit, kdo jsou jejich zákazníci, jaké mají požadavky a ukázat, že požadavky zákazníka můžou být v rovnováze s politickými příkazy. Pro hodnocení jsou důležitá tato kritéria: a. Jaké je nasměrování organizace, vypracování vize a sdělování vize, poslání a hodnot? b. Jak je systém pro řízení kvality vypracován a uplatňován? c. Jak jsou pracovníci v organizaci motivováni a podporováni? 18

19 d. Jakým způsobem řídí organizace vztahy s ostatními zainteresovanými stranami? 2. Strategie a plánování: Způsob, jakým organizace uplatňuje svoje poslání a vizi prostřednictvím jasné strategie zaměřené na zainteresované strany, podporované příslušnými politikami, plány, cíli, záměry a procesy. Politika a strategie by měly odrážet požadavky modelu CAF a způsob, jakým organizace dosáhne těchto záměrů. Také musí ukazovat přístup organizace k uplatňování procesů modernizace a managementu změn. Pro hodnocení jsou důležitá tato kritéria: a. Jakým způsobem shromažďuje informace týkající se současných a budoucích potřeb zainteresovaných stran? b. Jestli jsou vypracovány, přezkoumány a aktualizovány strategie a plánování? c. Jakým způsobem je strategie a plánování uplatňováno v organizaci? 3. Pracovníci (management lidských zdrojů): Způsob, jakým organizace řídí, rozvíjí a uvolňuje poznatky a plný potenciál svých pracovníků na úrovni jednotlivců, týmů a celé organizace. Mezi pracovníky veřejné správy patří z hlediska tohoto hodnocení všichni, kteří přímo nebo nepřímo přicházejí do styku s občany. Pro hodnocení jsou důležitá tato kritéria: a. Plánování řízení a zlepšování lidských zdrojů s ohledem na strategii a plánování? b. Identifikování, rozvíjení a využívání odborných způsobilostí pracovníků a přizpůsobování osobních, týmových a organizačních záměrů a cílů? c. Zapojení pracovníků rozvíjením dialogu a zmocnění? 4. Partnerství a zdroje: Způsob jakým organizace dokáže využívat partnerství a vnitřní zdroje k podpoře své politiky a svých strategií. V tomto bodě je svoboda veřejných organizací značně omezena zákonem. Organizace nemohou volně vytvářet finanční prostředky a přerozdělovat je. Organizace se musí snažit v rámci určité volnosti přidělovat zdroje tak, aby co nejvíce podpořily politiku a strategie. Pro hodnocení jsou důležitá tato kritéria: a. Jakým způsobem se rozvijí a uplatňují klíčové partnerské vztahy? b. Jakým způsobem se rozvijí a uplatňuje partnerství se zákazníky/občany? 19

20 c. Jak organizace provádí řízení znalostí? d. Jak organizace provádí řízení financí? e. Jak organizace provádí řízení technologií? f. Jak organizace provádí řízení budov a peněžních prostředků? 5. Procesy (management procesů a změn): Způsob jakým organizace řídí a inovuje svoje procesy, aby podpořila svoji politiku a strategii a splňovala potřeby občanů a ostatních zainteresovaných stran. Klíčové procesy jsou takové procesy, které přinášejí hodnotu občanům. Zlepšování těchto procesů spočívá v zlepšování jejich přínosu a ve větší efektivnosti. Pro hodnocení jsou důležitá tato kritéria: a. Identifikuje, navrhuje, řídí a zlepšuje procesy? b. Rozvíjí a poskytuje služby a produkty při zapojování zákazníků/občanů? c. Plánuje a řídí modernizaci a inovaci? Od kritéria 6 není důraz kladen na předpoklady veřejné správy, ale na výsledky veřejné správy. 6. Zákazníci/občané výsledky: Organizace veřejné správy vystupují v určitých případech stejně jako obchodní organizace. Lze tam najít stejný vztah prodejce zákazník. Ovšem je oprávněné namítat, že správní organizace mají na poskytování těchto služeb ze zákona monopol. Pro všechny organizace veřejné správy je důležité, aby měřily spokojenost občanů a tím i dbaly na image celého sektoru. K zaznamenání a ověření spokojenosti občanů využívá stejných metod jako soukromý sektor. Obvykle se jedná o dotazníkové průzkumy spokojenosti, ale mohou to být i jiné nebo další doplňkové nástroje. Pro hodnocení jsou důležitá tato kritéria: a. výsledky měření spokojenosti občanů b. ukazatelů měření orientované na občana 7. Pracovníci výsledky. Míra spokojenosti vlastních pracovníků. Ani v této oblasti veřejná správa nemá volnou ruku. Proto i samotné bodování musí brát ohled na zákonná omezení. Organizace by i přesto měla dbát na spokojenost svých zaměstnanců alespoň v mezích své rozhodovací pravomoci. Organizace musí sledovat a zaznamenávat výsledky ve vztahu ke svým pracovníkům. Jedná se o poslání organizace, pracovní prostředí, management 20