Studijní materiály k e-learningovému kurzu VZDĚLÁVÁNÍ VEDOUCÍCH ÚŘEDNÍKŮ OBECNÁ ČÁST

Transkript

1 Studijní materiály k e-learningovému kurzu VZDĚLÁVÁNÍ VEDOUCÍCH ÚŘEDNÍKŮ OBECNÁ ČÁST 1

2 1. Úvod do managementu ve veřejné správě Cíl kapitoly Management jako vědní disciplína Úvod Klasický management Management manažerské revoluce Postmoderní management Předpoklady pro řízení Úvod Předpoklady a úspěšnost řízení Rozhodování Ovlivňování Organizování Aplikace managementu ve veřejné správě Úvod Aplikace managementu ve veřejné správě Nové trendy v řízení organizací veřejné správy Úvod New Public Management Obsah pojmu New Public Management Dvě roviny New Public Mangementu Nutné a volitelné podmínky New Public Managementu Přínos New Public Managementu Základní nástroje managementu veřejné správy Cíl kapitoly Úvod do managementu, řízení a správy Management, řízení, správa Vymezení poslání, funkcí a cílů obcí a krajů Úvod Působnost Funkce Cíle Efektivní dosahování cílů, cyklus manažerské práce, role manažera Strategické plánování Úvod Obecně Prognóza Koncepční dokumenty Plán Operativní řízení SWOT analýza Organizování Úvod Obecný postup při vytváření organizační struktury konkrétního subjektu Vertikální a horizontální dělba práce ve veřejné správě Dělba práce mezi profesionálními pracovníky veřejné správy a zastupiteli Regionální a municipální politika Cíl kapitoly

3 3.1 Teoretické základy regionální politiky a úloha veřejného a soukromého sektoru Úvod Praktický význam regionální politiky, konvergence a divergence regionálního rozvoje Přehled hlavních teoretických konceptů regionálního rozvoje Úloha veřejného a soukromého sektoru v regionálním rozvoji, koncept publicprivate partnership (PPP) Hodnocení kvality podnikatelského prostředí jako vstupní informační báze realizace regionální politiky Vybrané nástroje regionálního rozvoje v zemích EU Systémové nástroje řízení municipální politiky Úvod Strategické nástroje řízení rozvoje obce Strategický plán rozvoje obce Rozpočtový výhled obce Rozpočet obce Možnosti ovlivnění příjmů ze strany obce Podpora rozvoje cestovního ruchu a rekreace jako vybrané součásti regionální politiky Úvod Význam a postavení cestovního ruchu v regionálním rozvoji Základní nástroje podpory rozvoje cestovního ruchu a rekreace v ČR Hodnocení územních předpokladů rozvoje cestovního ruchu a rekreace jako vstupní informační báze realizace regionální politiky v dané oblasti Úloha veřejného a soukromého sektoru v rozvoji cestovního ruchu, strategické plány rozvoje cestovního ruchu Tvorba a hodnocení projektů ve veřejném sektoru Cíl kapitoly Projektový přístup a stanovení cílů veřejných projektů Projektový přístup Stanovení cílů veřejných projektů Neefektivnost v činnosti územních samospráv Hodnocení projektů metodami ekonomické analýzy Úvod Podstata ekonomického hodnocení Praktické použití Odborné versus politické rozhodování? Rozhodovací procedura Oceňování netržních položek Poznámka k typům užitků a nákladů Problém toku nákladů či užitků v čase Pravidla výběru projektů Výběr vhodného typu ekonomické analýzy a váha jejich výsledků Komunikace s veřejností (public relations a marketing ve veřejném sektoru) Cíl kapitoly Marketing obecně Úvod Definice marketingu Podstata a význam marketingu u neziskových organizací Marketingový přístup ve veřejné správě

4 5.3 Potřeby a informace Úvod Potřeby občana a veřejné správy Požadavky na informace Dostatek informací znamená spokojenost Předpoklady tvorby a prezentace informací veřejné správy Úvod Vybavenost informačními a komunikačními technologiemi Pochopení procesů územní samosprávy a státní správy Iniciování a realizace motivačních projektů na úrovni státu a i na úrovni regionů Využívání komunikačních nástrojů Úvod Zkušenosti s využíváním komunikačních nástrojů vybranými cílovými skupinami občanů Lobbování a public relations Úvod Lobbování - lobbista, lobby Taktiky lobbování Specifická technika zájmových skupin v USA - dopisní kampaně Zásady úspěšného lobbování Public relations Vedení pracovních týmů - komunikace a motivace Cíl kapitoly Komunikativní dovednosti při práci s lidmi ve veřejné správě Úvod Aktivní naslouchání Technika kladení otázek Technika telefonování Umění přesvědčovat Přímé jednání Motivace v kontextu pracovních vztahů Úvod Motivace Potřeby Postoje Zájmy Hodnoty Týmová spolupráce Úvod Zásady práce s lidmi Psychologické, sociální a zdravotní důsledky nezaměstnanosti Informační management ve veřejné správě Cíl kapitoly Informační systémy ve veřejné správě Úvod Co to jsou data, informace, znalosti Co je to informační systém a technologie Úvod Informační systém Informační technologie

5 7.2.3 Životní cyklus IS/IT Informační systémy veřejné správy Úvod Informační systémy veřejné správy Informační systémy územní samosprávy Typizované informační systémy veřejné správy Úvod Vnitřní informační systém Geografický informační systém Manažerský informační systém Finanční informační systém Kancelářský informační systém Elektronická výměna dat Legislativa informačních systémů ve veřejné správě Úvod Zákon o informačních systémech ve veřejné správě Zákon o ochraně osobních údajů Zákon o svobodném přístupu k informacím Zákon o elektronickém podpisu Fenomén internetu v české veřejné správě Úvod Fenomén internetu v české veřejné správě Informační zdroje Regionální a strukturální politika EU Cíl kapitoly Vývoj, hlavní principy, legislativní a institucionální zabezpečení Úvod Vývoj regionální a strukturální politiky Hlavní principy strukturální a regionální politiky v EU Legislativní a institucionální zabezpečení strukturální a regionální politiky Strukturální fondy a další fondy a instituce financující strukturální a regionální politik Úvod Strukturální fondy Další fondy a instituce využívané pro financování rozvoje regionů Regionální členění EU a hlavní cíle politiky EU Úvod Regionální členění EU Priority strukturální a regionální politiky EU - hlavní cíle Iniciativy Evropského společenství, přeshraniční spolupráce v EU Úvod Iniciativy Evropského společenství Přeshraniční spolupráce v EU Česká republika a strukturální politika EU Úvod Předstrukturální fondy Program PHARE Strukturální fondy a Kohezní fond Kontrola ve veřejné správě Cíl kapitoly

6 9.1 Řízení (management) a kontrola Úvod Řízení (management) a kontrola Pojetí a druhy kontroly Úvod Pojetí kontroly Druhy kontrol Kontrolní systém v ČR a kompetence jeho prvků Úvod Kontrolní systém Instituce vytvářející základ kontrolního systému ČR Vybrané instituce státní inspekce, dozoru, kontroly a zkušebnictví Kontrolní subsystémy s územním charakterem Finanční kontrola, přezkoumání hospodaření a interní audit Úvod Finanční kontrola ve veřejné správě Přezkoumání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí (DSO) a Regionálních rad regionů soudržnosti Interní audit Finance územní samosprávy Cíl kapitoly Role rozpočtu územních samosprávných celků při realizaci veřejných politik a financování veřejných statků Úvod Pohled na roviny rozpočtu obcí a na aspekty rozpočtové politiky Členění a financování veřejných statků Pojetí rozpočtu obcí a krajů Inovace rozpočtové politiky Úvod Základní funkce rozpočtu Agregátní fiskální disciplína Alokační efektivnost Provozní efektivnost Reforma veřejných rozpočtů Fiskální decentralizace a požadavky na finanční systém ÚSC Úvod Rozpočtová soustava ČR Evropská charta místní samosprávy Evropská charta regionální samosprávy Příjmy a výdaje rozpočtu územních samosprávných celků Úvod Příjmy rozpočtu ÚSC Rozpočtové určení daní Výdaje z rozpočtu ÚSC Rozpočtový proces územních samosprávných celků Úvod Rozpočtový proces územních samosprávných celků Rozdělení daní

7 1. Úvod do managementu ve veřejné správě 1.0 Cíl kapitoly Cílem kapitoly je uvést čtenáře do problematiky managementu tak, aby porozuměl základním souvislostem a aby rovněž dokázal pochopit hlavní specifika aplikace managementu ve veřejné správě. V kapitole je ve velmi stručné podobě prezentován vývoj myšlenkových proudů managementu v průběhu dvacátého století. Dále jsou rozebrány předpoklady pro řídící práci, zejména pro zvládnutí tří činností, které jsou pro úspěšné řízení klíčové rozhodování, ovlivňování a organizování. Kapitola je uzavřena představením přístupu New Public Management, což je koncepce, která při řízení ve veřejné správě došla v aplikaci manažerských přístupů patrně nejdál a je velmi inspirativní i dnes. 1.1 Management jako vědní disciplína Úvod Moderní management se rozvíjí od počátku dvacátého století. Poznatky čerpá jednak z manažerské praxe, z teoretických disciplín pak zejména ze sociologie, psychologie, ekonomie a dalších společenských věd. Přínosem je rovněž aplikace poznatků z kybernetiky, teorie systémů i dalších formálních disciplín. Současná literatura zpravidla rozlišuje dále uvedené tři etapy vývoje managementu a v rámci nich jednotlivé myšlenkové proudy Klasický management Jako odraz potřeby kvalifikovaného řízení stále větších a složitějších podniků se na počátku dvacátého století konstituují první systematické teorie. Současná literatura je zpravidla označuje jako klasické školy. Je to: škola vědeckého řízení, jejímž zakladatelem byl F. W. Taylor, vyznačující se technokratickým přístupem k řízení, škola lidských vztahů, jejímž protagonistou byl E. Mayo, zaměřená na lidskou stránku řízení, škola správního řízení, reprezentovaná H. Fayolem, orientovaná na principy řízení podniku jako celku, škola byrokratického řízení, spjatá se jménem M. Webera. Otázka k samostatné úvaze První systematické teorie managementu se vytvářejí na počátku dvacátého století pro potřeby zejména průmyslových podniků. Co je z těchto poznatků ještě využitelné v současné době v organizacích veřejné správy? 7

8 1.1.2 Management manažerské revoluce Ve čtvrté dekádě dvacátého století (po odeznění velké hospodářské krize) se ve vyspělých zemích začíná velmi výrazně prosazovat trend k vytváření velkých korporací s vlastnictvím rozptýleným mezi velký počet akcionářů. Dochází k oddělování funkce vlastnění a řízení. Řízení těchto korporací se dostává do rukou profesionálů, kteří získávají oproti rozptýleným vlastníkům značnou faktickou moc. Tato změna bývá označována jako tzv. manažerská revoluce. Vysoké nároky na profesionální řídící pracovníky stojící v čele korporací jsou výzvou pro rozvoj teorie řízení. Vznikají další myšlenkové proudy. Literatura je strukturalizuje do pěti přístupů. Jsou to: procesní přístupy, navazující zejména na školu správního řízení, psychologicko-sociální přístupy, navazující především na školu lidských vztahů, systémové přístupy, opírající se o teorii systémů a kybernetiku, kvantitativní přístupy, opírající se o aplikovanou matematiku, zejména tzv. operační analýzu, empirické přístupy, vycházející především ze zobecňování zkušeností řídící praxe Postmoderní management Nástup třetí etapy, který v našem rozdělení klademe do poloviny sedmdesátých let, otevírá období akcelerace četnosti a hloubky probíhajících změn. Hovoří se o nástupu věku diskontinuity, tj. zásadních a těžko předvídatelných zlomových přeměn, které zasahují rozsáhlé oblasti nejen ekonomických, ale v podstatě veškerých společenských aktivit. Mnohočetnost, zejména však častá rozpornost a protisměrnost dílčích vývojových procesů je vnímána jako prostředí turbulence a chaosu. Dalším významným jevem je globalizace. Nástup globální konkurence i globální spolupráce je iniciován trendem ke stále se rozšiřující dělbě práce a k využívání komparativních výhod podnikání v různých lokalitách. Ke světově známým autorům manažerské literatury z tohoto období patří P. F. Drucker, T. J. Peters, R. H. Waterman, P. M. Senge, M. Hammer, J. Champy, Ch. Handy a další. Z řady dílčích přístupů a metod, které se v této době objevují a získávají značnou popularitu lze jmenovat např. procesní management, benchmarking, reengineering, coaching, total quality management, management znalostí apod. 1.2 Předpoklady pro řízení Úvod Je nesporné, že management jako praktická řídící činnost v organizacích podnikatelského i nepodnikatelského zaměření je v současné době ve značné míře ovlivněn teorií řízení, tedy 8

9 managementem co by vědou. Přesto lze říci, že se toto řízení, byť ve značné míře sofistikované, neobejde bez té složky, kterou je možno pojmenovat jako umění řídit Předpoklady a úspěšnost řízení Předpoklady pro řídící práci Umění řídit úzce souvisí s osobností manažera a s jeho předpoklady pro řídící práci. Tyto předpoklady zahrnují: odborné znalosti o - objektu řízení - managementu praktické dovednosti sociální zralost - charakterové vlastnosti - charisma Část z těchto předpokladů je podmíněna vrozenými vlastnostmi či vlastnostmi získanými v útlém věku, významnou roli sehrávají pracovní i celkové životní zkušenosti, nesporný díl však představuje specializované manažerské vzdělávání, opírající se teoretické poznatky managementu a zobecnění řídící praxe. Úspěšnost řízení Úspěšnost řízení závisí na celé řadě faktorů. Klíčovou pozici však zaujímají tři faktory. Je to: schopnost manažera správně rozhodnout, schopnost manažera dosáhnout toho, aby jeho spolupracovníci toto rozhodnutí naplnili, uspořádání prostředí, ve kterém řídící činnost probíhá. Jedná se tedy o problematiku rozhodování, ovlivňování a problematiku organizování disponibilních lidských a dalších zdrojů. Daným tematickým okruhům je věnována pozornost v následujících článcích této kapitoly Rozhodování Rozhodování je volbou mezi více variantami představujícími cesty k dosažení určitého cíle. Toto vymezení nepochybně vystihuje podstatu rozhodování, ovšem směřuje až k samotnému 9

10 závěru rozhodovacího procesu. Rozhodovací proces je však širší. Sestává ze šesti fází, a to z fáze: definování (D), analyzování (A), generování (G), klasifikace (K), hodnocení (H), rozhodování, včetně procesu stanovování samotných kritérií pro rozhodování. Někteří autoři považují proces stanovení kritérií dokonce za samostatnou fázi rozhodovacího procesu (R). Jak je naznačeno na níže uvedeném obrázku, první trojice fází rozhodovacího procesu představuje oblast rozšiřování daného řešení a předpokládá divergentní myšlení. Pro takové myšlení je typický tvůrčí přístup, vedoucí k narůstání objemu informací a košatění nových myšlenek. Druhá trojice fází rozhodovacího procesu představuje naopak oblast zužování, opírající se o myšlení konvergentní. Na rozdíl od předchozího případu zde kreativita nesehrává klíčovou roli. Konvergentní myšlení je založeno na sledování daných postupů, s cílem dospět k jednoznačnému závěru - rozhodnutí. Obrázek 1.1 Divergentní a konvergentní myšlení Otázka k samostatné úvaze Rozhodování je volbou mezi více variantami představujícími cesty k dosažení určitého cíle. Nutnou podmínkou pro úspěšné rozhodnutí je, aby byla vytvořena množina kvalitních variant, obsahující i netradiční možnosti řešení. K tomu je zapotřebí tvůrčího myšlení. Které metody podporující tvůrčí myšlení znáte a jaké jsou, dle Vašeho názoru, možnosti jejich uplatnění v praxi? 10

11 A. Fáze definování Východiskem rozhodovacího procesu je definování cíle. Správné definování cíle je nutnou (nikoliv však postačující) podmínkou pro to, aby celý rozhodovací proces vyústil do správného rozhodnutí. Při formulaci cíle je třeba mít na paměti, že cíl musí být: 1. stanoven s ohledem na současný stav a budoucí vývoj daného objektu a prostředí, ve kterém působí, 2. orientován správným směrem, 3. dostatečně ambiciózní, aby dokázal využít disponibilní zdroje, 4. reálný, aby se zabránilo riziku nepříznivé situace vzniklé jeho nesplněním. Doposud jsme hovořili o cíli v singuláru. V organizacích, co by složitých systémech, se však při rozhodování často setkáváme ne pouze s jedním, ale s více cíli. Tyto cíle mohou být, obecně vzato, v hierarchických vztazích nebo vztazích rovnocenných. Pro cíle v hierarchických vztazích platí, že naplňování cíle hierarchicky nižšího je příčinou naplňování cíle hierarchicky vyššího. Pro cíle v rovnocenných vztazích platí, že dvojice těchto cílů mohou být vzájemně ve vztahu: 1. komplementárním, což znamená, že naplňování jednoho cíle přispívá též k naplňování druhého cíle, 2. konkurujícím, kdy naplňování jednoho cíle působí proti naplňování druhého cíle, 3. neutrálním, kdy naplňování jednoho cíle nemá žádný vliv na naplňování druhého cíle. B. Fáze analyzování Má-li být rozhodnutí opravdu kvalitní, není vhodné spěchat. Běžný zvyk svádí k tomu, aby rozhodovatel již v této fázi intuitivně směřoval ke konkrétní představě, jak rozhodne. Ovšem tato představa zatím není podložena dostatečnou analýzou potřebných informací a je jednovariantní. Je málo pravděpodobné, že to, co rozhodovatele napadne jako první, bude tím nejlepším řešením. Proto je třeba nejprve shromáždit a vyhodnotit informace potřebné pro řešení problému, neboť informace sehrávají v rozhodovacím procesu klíčovou úlohu. V dané fázi se jedná zejména o to, aby: a) bylo zajištěno efektivní získávání informací, b) byl určen vhodný rozsah informací, c) byla provedena správná interpretace získaných informací. 11

12 C. Fáze generování variant Účelem fáze generování je nalezení co nejširší palety variant, jak dosáhnout cíle, resp. jak vyřešit problém. Jde o překonání zvyku spokojit se s jednovariantním řešením, nebo pracovat sice s více variantami, které však představují pouze drobné modifikace toho, co nás napadlo jako první. Je třeba důsledně trvat na zpracování většího počtu zásadně odlišných variant. Nutno mít totiž na paměti, že rozhodnutí stojící v samotném závěru rozhodovacího procesu není ničím jiným než výběrem z variant, které jsou v této fázi generovány. Varianta, která v této fázi nebude vytvořena (objevena), nemůže být ani vybrána. Pro generování variant lze využít metody sloužící k podpoře kreativity. Jsou to metody: a) systematicko-analytické (např. morfologická analýza), b) stimulující intuici (např. brainstorming a jeho modifikace). D. Fáze klasifikace V doposud popsaných třech fázích rozhodovacího procesu šlo o rozšiřování, či snad lépe řečeno košatění dané problematiky, podmíněné divergentním myšlením. Počínaje fází klasifikace dochází ke zužování, k využívání toho co bylo vytvořeno, s cílem dospět ke konečnému jednoznačnému řešení. Zde nachází uplatnění, jak již bylo výše zmíněno, konvergentní myšlení. Fázi klasifikace, ve které je tříděno to, co bylo vytvořeno, můžeme chápat jako vytřídění, tedy redukci počtu, nebo utřídění, čili seskupování podle podobnosti. Oba tyto významy nalézají v dané fázi rozhodovacího procesu svoje uplatnění. Náměty získané cestou brainstormingu, resp. jiným způsobem, je po jejich vytřídění a utřídění třeba zpravidla dovést do úrovně propracovaných návrhů řešení, představujících varianty chování, které je možno podrobit hodnocení. E. Fáze hodnocení Fázi hodnocení je vhodné rozdělit na tři dílčí fáze. V rámci první z nich jde o předběžné hodnocení, často ještě bez explicitní formulace kritéria. V rámci druhé dílčí fáze jde o hodnocení rizika. Konečně v rámci třetí dílčí fáze jde o jemné hodnocení na základě explicitně formulovaných kritérií, s využitím formalizovaných technik rozhodovací analýzy. Předběžné hodnocení Jde především o posouzení variant z hlediska jejich realizovatelnosti. V souboru variant je třeba nalézt ty, které jsou variantami nepřípustnými, protože nejsou schopny naplnit cíl, nebo překračují určité omezující podmínky. Dobrou pomůckou, kterou je možno využít pro odhalení slabin posuzovaných řešení, je jedna z heuristických technik, známá pod názvem metoda ďáblova advokáta, kdy jeden či více členů týmu programově hledají argumenty proti posuzované variantě. 12

13 Hodnocení rizika Každé rozhodování je v manažerské praxi zatížené rizikem neúspěchu. V dané dílčí fázi jde zejména o to, aby se prověřilo, zda rizikové faktory nemohou způsobit nejen nedosažení cíle, ale zda nemohou mít pro rozhodovatele další negativní, popř. přímo katastrofální důsledky. Pokud by takové riziko existovalo, byť by jeho pravděpodobnost nebyla velká, je třeba takovou variantu vyloučit jako nepřípustnou. Hodnocení prostřednictvím technik a pravidel rozhodovací analýzy Varianty, které prošly sítem první a druhé dílčí fáze hodnocení, je třeba podrobit hodnocení prostřednictvím technik a pravidel rozhodovací analýzy. Jedná se o jednokriteriální či vícekriteriální rozhodování za podmínek: a) jistoty, b) rizika, c) nejistoty. Výsledkem daného hodnocení je doporučení té z množiny variant, která se jeví jako nejlepší při současném zohlednění efektivnosti dosažení cíle a pravděpodobnosti, že daného cíle bude dosaženo. Otázka k samostatné úvaze Nedílnou součástí praxe rozhodování je nepochybně riziko. Jak byste riziko definovali? Jak je třeba s rizikem při rozhodování pracovat? F. Fáze rozhodování Jedná se o vlastní akt rozhodnutí. Rozhodovatel doporučenou variantu buď příjme, nebo odmítne a vybere jinou z variant, popřípadě může rozhodnout jinak, mimo rámec zpracovaných variant. To činí v rámci své pravomoci a nese za to svou odpovědnost. Závěrem dlužno poznamenat, že u závažných rozhodnutí strategického významu probíhá (resp. měl by probíhat) rozhodovací proces s explicitně strukturovanými fázemi a s metodickou podporou, tak jak bylo výše uvedeno. Dochází rovněž k tomu, že přípravné fáze rozhodnutí, tj. fáze 1 až 5, zajišťuje tým odborníků, odpovědný za kvalifikovanou přípravu rozhodnutí, nikoliv však za vlastní rozhodovací akt. Rozhodovatel - jednotlivec či orgán - vybavený rozhodovacími kompetencemi, který nejen že může, ale v řadě případů musí rozhodnout, vystupuje až ve fázi 6. Vědomí smyslu a důležitosti jednotlivých fází rozhodovacího procesu by však mělo rozhodovatele doprovázet i tam, kde z důvodů menší závažnosti rozhodnutí, resp. z důvodů časových či kapacitních limitů, je nucen se obejít bez podpory odborného týmu a celý rozhodovací proces, spíše implicitně vnímaný, realizuje sám. 13

14 1.2.3 Ovlivňování Není sporu o tom, že správné rozhodnutí je pro efektivní řízení podmínkou nutnou. Pokud je rozhodnuto špatně, tedy když je zvolen nesprávný cíl, resp. špatná cesta k jeho dosažení, budou se všechny následné kroky, byť správně realizované, ubírat nesprávným směrem. Dlužno však připomenout, že správné rozhodnutí není pro efektivní řízení podmínkou postačující. Dosažení cíle není totiž zpravidla realizováno tím, kdo rozhodl, tedy vedoucím, ale jeho spolupracovníky. Úspěšnost řídící práce vedoucího není proto podmíněna pouze správným rozhodnutím, ale též schopností vést svoje spolupracovníky k tomu, aby toto rozhodnutí efektivně realizovali. Je tedy zcela přirozené, že po rozhodnutí následuje ovlivňování, jehož zvládnutí je pro manažera neméně důležité jako rozhodování. Doby, kdy za jediný způsob ovlivňování bylo považováno přikazování (viz Fayolovy prvky správy), jsou samozřejmě nenávratně pryč. V soudobém managementu nejde ve většině případů o to, aby podřízení byli vedeni k pouhé poslušnosti. Klíčem k úspěchu je, aby byli získáni pro tvůrčí a iniciativní plnění vytýčených rozhodnutí. A to samozřejmě není snadné. Styly vedení S problematikou ovlivňování úzce souvisí styl vedení. V literatuře se obvykle setkáváme se třemi základními typy stylu vedení. Je to styl: Autokratický styl vedení Pro autokratický styl vedení je typické, že vedoucí rozhoduje sám a svá rozhodnutí sděluje formou příkazů. Komunikace je jednoduchá a jednoznačná: shora dolů příkazy, zespodu nahoru hlášení o jejich plnění. Existuje tvrdá disciplína, podřízení mají minimální a zcela přesně vymezenou autonomii pro vlastní rozhodování. Motivace je založena na autoritě. Vedle očekávání odměn za splnění příkazů figuruje výrazně i hrozba trestů za jejich nesplnění. Jedná se často o podmínky jednoduché práce vykonávané málo kvalifikovanými pracovníky, kde existuje na straně vedoucího výrazná kvalifikační převaha, výrazná převaha znalostí co, proč a jak má být vykonáváno. Daný styl je rovněž nezbytným v krizových situacích, kde záchrana lidských životů či velkých materiálních hodnot závisí na rychlém a plně koordinovaném zásahu. Participativní styl vedení Je založen na tom, že vedoucí zpravidla formuluje úkoly a postupy jejich řešení za účasti svých spolupracovníků. Tato kooperace obvykle spočívá v tom, že vedoucí předloží problém, shromažďuje návrhy na jeho řešení a následně sám rozhodne. Komunikace je oproti předchozímu stylu složitější. Autonomii pro vlastní rozhodování spolupracovníků vedoucí vymezuje relativně šířejí. Motivace je založena především na očekávání odměn a na aktivní spoluúčasti na přípravě rozhodnutí. Participativní styl vedení dosahuje v současnosti značné míry uplatnění. Jedná se o podmínky složitější tvůrčí práce, vykonávané kvalifikovanými pracovníky. Na straně vedoucího existuje převaha kvalifikace a s ní souvisejících znalostí týkajících se věcí celkových. Ve věcech dílčích, které souvisí s činností jednotlivých pracovníků, tato převaha už zpravidla neexistuje. 14

15 Liberální styl vedení U liberálního stylu vedení jde o relativně velkou autonomii spolupracovníků. Vedoucí rozhoduje pouze o základních cílech a o těch záležitostech, které se týkají koordinace řízeného kolektivu jako celku. Nicméně i tato rozhodnutí obvykle se svými spolupracovníky ve fázi přípravy projednává. Vše ostatní je svěřováno těm, kteří dané úkoly vykonávají. Hlavní role vedoucího spočívá v podpoře práce spolupracovníků cestou předávání či zprostředkovávání důležitých informací, pomoci při překonávání překážek, které přesahují jejich možnosti, a zprostředkovávání vazeb mezi partnery. Jde zpravidla o vedení kolektivů vysoce kvalifikovaných specializovaných pracovníků vykonávajících vysoce tvůrčí práci. Převaha kvalifikace a s ní souvisejících znalostí, jak tuto práci realizovat, je jednoznačně na straně výkonných pracovníků. Vzhledem k tomu, že práce tohoto charakteru se začíná významně rozšiřovat, neboť se stává klíčovým faktorem efektivnosti organizací, lze očekávat i významné rozšiřování liberálního stylu vedení. Tradiční pohled nadřízený nařizuje, podřízený poslouchá se v soudobém managementu zásadně mění. Činnost vedoucího i všech ostatních zúčastněných osob začíná být chápána jako proces neustále se vyvíjejícího vyjednávání, ve kterém rozhodující roli sehrává sledování individuálních, resp. skupinových zájmů. V dané souvislosti se stále častěji setkáváme s pojmy konkurenčního a kooperativního chování. Cílem přitom je vyhnout se pokud možno nulovému výsledku (tj. stavu, kdy jeden ze subjektů získá a druhý ztrácí), ale dosáhnout tzv. win-win situace (tj. aby získal každý). Hovoříme-li o komunikaci, jednání a vyjednávání, nemusí jít nutně pouze o vztahy mezi zaměstnanci dané organizace, nýbrž též o vztahy vůči lidem vně organizace, tedy vztahy vůči obchodním partnerům, klientům, občanům apod Organizování Řídící činnost probíhá v prostředí, které je určitým způsobem zorganizováno. V terminologii teorie systémů je organizování možno chápat jako vytváření struktury systému, tedy jako definování prvků systému a zejména vztahů mezi těmito prvky. Struktura systému předurčuje chování systému, které představuje určitý pohyb v rámci ní. Podstata procesu organizování v podniku, tedy procesu vytváření, upřesňování či přetváření struktury systému jeho řízení, spočívá v definování: a) činností a sekvenčních, dále též informačních či hmotně-energetických vztahů mezi nimi, což vede k definování procesní struktury, b) funkčních či pracovních míst a mocenských, dále též informačních a hmotně-energetických vztahů mezi nimi, což vede k definování útvarové struktury. Otázka k samostatné úvaze Jaký je vztah mezi strukturou a funkcí systému? Co je to procesní struktura a co je to útvarová struktura organizace? Jaký je mezi nimi vztah? 15

16 Stupeň organizovanosti Pro úspěšnou řídící práci je velmi důležitý vztah mezi strukturou a funkcí, tedy proporce mezi tím, co je dopředu již relativně stabilně upraveno, a tím, co je ponecháno bezprostřední řídící činnosti vedoucího. Tato proporce bývá označována jako stupeň organizovanosti. Pokud je stupeň organizovanosti nepřiměřeně nízký, musí se vedoucí pracovník stále znovu a znovu zabývat řešením velkého množství problémů, většinou operativního charakteru. To odčerpává jeho čas a energii. V lepším případě mu nezbývá prostor pro koncepční práci, která by zcela nepochybně měla tvořit těžiště jeho činnosti, v horším případě se dostává do takového přetížení, kdy se mu řízení zcela vymyká z rukou. Naproti tomu nepřiměřeně vysoký stupeň organizovanosti vyplývá ze snahy toho dopředu upravit a standardizovat co nejvíce. Vybudování velmi podrobné a propracované struktury je značně časově náročnou a nákladnou záležitostí, přičemž výsledný produkt v podobě rigidního uspořádání bude činnost vedoucího spíše znesnadňovat, než aby mu pomáhal. Nepřiměřeně vysoký stupeň organizovanosti, obrážející se v nepřiměřeně rozsáhlém a tím pádem nepřehledném souboru pravidel determinujících chování celého systému, bude pro vedoucího spíše přítěží či překážkou než oporou v jeho práci. Řídící činnost může v takových podmínkách snadno zdegenerovat na kličkování mezi předpisy. Celý systém se stává těžkopádným až strnulým, neschopným reagovat na měnící se podmínky. Obrázek 1.2 Stupně organizovanosti Je tedy zřejmé, že optimální stupeň organizovanosti se nalézá mezi oběma zmíněnými extrémy, jak je naznačeno na uvedeném obrázku. Obecně je možno říci, že organizovat je třeba to, co je podstatné, konkrétně vyjádřitelné (strukturovatelné, 16

17 algoritmizovatelné), relativně stabilní, resp. často se opakující. Takto koncipovaná struktura vytváří rámec, který efektivně usměrňuje chování systému, automatizuje realizaci mnoha činností, a tím pádem odbřemeňuje vedoucího od celé řady řídících zásahů, na straně druhé nebrání vedoucímu pracovníkovi v jeho řídící práci ani žádoucímu vývoji dané organizace. Otázka k samostatné úvaze Co je to stupeň organizovanosti? Jaké jsou negativní důsledky nedostatečného, či naopak nadměrného stupně organizovanosti? Každá organizace realizuje určité funkce, jimiž je naplňováno její poslání a je dán smysl její existence. Realizace uvedených funkcí je podmíněna tím, že se v dané organizaci provádí velké množství zpravidla značně složitě propojených činností, směřujících ke společnému cíli. Množina těchto činností a sekvenčních, informačních či hmotně-energetických vztahů mezi nimi představuje, jak už bylo výše zmíněno, procesní strukturu organizace. Principiálně vzato, procesní struktura je primární, útvarová struktura je sekundární. Určující jsou činnosti a vztahy mezi nimi, následné pak je zajištění realizace těchto činností, tedy jejich přiřazení funkčním či pracovním místům, což vede k vytváření či změnám útvarové struktury. Má-li tedy být prováděna reorganizace, nestačí se zabývat pouze útvarovou strukturou, na což se v nejednom případě praxe omezuje, nýbrž je potřeba hledat východisko v analýze vztahů funkcí dané organizace s její procesní strukturou a pokračovat pak následně v analýze vztahů procesní struktury a struktury útvarové. Seskupování pracovních míst Jednotlivé činnosti, prvky procesní struktury, se tedy přiřazují jednotlivým pracovním místům, tato pracovní místa seskupují do útvarů a útvary nižší se seskupují do útvarů vyšších. Obecně lze říci, že toto seskupování se děje na základě dvou principů, a to principu funkční specializace a principu předmětné specializace. Podle principu funkční specializace se vytváří organizační struktura tak, že se do jejích jednotlivých útvarů seskupují činnosti dle míry podobnosti té které činnosti, bez ohledu na charakter či určení výsledku této činnosti (tj. výrobku nebo služby). Hlavním cílem je zhromadnění provádění činností za účelem zvýšení produktivity a kvality práce. Podle principu předmětné specializace se vytváří co nejmenší relativně samostatné subsystémy, sloužící k produkci výrobků nebo poskytování služeb určitého charakteru nebo určitého určení. Hlavním cílem je zjednodušení řízení a zvýšení zainteresovanosti na výsledném produktu či službě v důsledku snížení kooperace a s ním souvisejícím snížením počtu meziútvarových bariér. Platí, že konkrétní organizační struktury jsou dány kombinací uvedených dvou základních principů. Otázka k samostatné úvaze Konkrétní organizační struktury bývají zpravidla výsledkem kombinace dvou základních principů seskupování činností do útvarů principu funkční specializace a principu předmětné 17

18 specializace. Čím jsou tyto principy charakteristické? Zamyslete se nad tím, jaká kombinace těchto principů je uplatněna ve vaší organizaci. 1.3 Aplikace managementu ve veřejné správě Úvod Je pravda, že vznik moderního managementu byl iniciován prudkým rozmachem podnikání, a to zejména v oblasti průmyslu. Rozvíjející se poznatková báze managementu však postupně začala nalézat stále větší uplatnění i mimo oblast svého vzniku. Ukázalo se, že základní principy, přístupy a metody managementu nejsou vázány na podniky, ale jsou aplikovatelné pro řídící činnost obecně, bez ohledu na to, v jaké organizaci probíhá. To lze dokumentovat úspěšnými a v současné době již zcela běžnými aplikacemi managementu do oblasti nepodnikatelských subjektů, a to zejména institucí veřejné správy Aplikace managementu ve veřejné správě I dnes často setkat s názorem, že řízení ve veřejné správě je velice specifické a že se při něm manažerských přístupů nedá příliš využívat. Při bližším pohledu a analýze se ovšem spíše ukazuje, že management ve veřejné správě nepracuje ani se zcela jinými metodami či nástroji řízení, ani v něm nedochází k nějakému odlišnému rozhodovacímu cyklu. Aplikuje se zde stejné kritérium ekonomické racionality, velící volit levnější cestu ke stejnému efektu, resp. takovou variantu, která při stejných nákladech přináší vyšší užitek. Řídící pracovníci zde čelí více méně ve stejné míře nejistotě a rizikům jako manažeři v podnikové sféře. Existují tedy opravdu nějaká specifika řízení ve veřejné správě? Je pravdou, že volení funkcionáři a úředníci nejsou vystaveni osudovým majetkovým důsledkům špatného investičního rozhodnutí, nezkrachují, ani se nestanou doživotními dlužníky, jako tomu může být u soukromých podnikatelů. Snad jen riskují kariéru, prestiž a své postavení. Tato skutečnost bývá někdy uváděna jako hlavní příčina dosahování celkově nižší efektivnosti ve veřejném sektoru, častých případů plýtvání, špatné koordinace a převažování osobních zájmů nad zájmem veřejným. Rozhodně nelze tvrdit, že tyto jevy neexistují. Rozdílná zainteresovanost zde jistě hraje svoji roli. Avšak zdaleka nejde o příčinu jedinou. Vždyť ani profesionální manažeři soukromých firem zpravidla nerozhodují bezprostředně o svých aktivech. Existují i jiné faktory objektivně komplikující rozhodování o výdajích. Zdá se, že tím hlavním z nich je nejednoznačnost kritéria, podle kterého bývají konkrétní rozhodnutí hodnocena jako úspěšná. V případě hospodaření v rámci tržního prostředí je toto kritérium většinou jasně definované a prokazatelné. Náklady a výnosy (resp. užitky) jednotlivých variant jsou sice předem obtížně předvídatelné, ale zpětně je lze dostatečně čitelně získat a vyhodnotit. Při rozhodování o výběru mezi různými variantami rozpočtových výdajů je nejistota úplně stejná, avšak ani zpětně 18

19 nejsou informace o ceně vstupů a výstupů dostatečné. Do hodnocení jednotlivých variant se promítají politické aspekty a nejrůznější zájmy. Čistě ekonomické aspekty rozhodnutí jsou až sekundární, převládá potřeba zohledňovat politické a sociální aspekty daných rozhodnutí, nezbytnost zachování legality a demokratičnosti samotného procesu přijímání rozhodnutí apod. Manažeři soukromých společností navíc obhajují svá rozhodnutí pouze vůči relativně omezené skupině subjektů - vlastníkům, akcionářům. Nikdo po nich nechce, aby svým rozhodnutím uspokojili co nejširší spektrum mnohdy zcela protikladných zájmů, jako je tomu v souvislosti s rozhodováním v sektoru veřejném. To vše by vytvářelo z rozhodování ve veřejném sektoru složitý proces i v situaci, kdybychom se nemuseli potýkat s důsledky celkové stagnace růstu ekonomiky a s tím souvisejícími omezeními veřejných příjmů. Čím méně prostředků zbývá k rozdělení, tím větší je odpovědnost za jejich efektivní využití. Tím obtížnější je přijetí správných rozhodnutí, neboť se zmenšuje manévrovací prostor. Dopady případných nesprávných rozhodnutí jsou tvrdší, náklady ušlé příležitosti vyšší. Roste i polická odpovědnost těch, kteří o těchto prostředcích rozhodují. 1.4 Nové trendy v řízení organizací veřejné správy Úvod Současné řízení organizací veřejné správy se mění na celém světě, nikoliv pouze v České republice. Důvody změn v řízení organizací veřejné správy jsou různé, jejich kořeny jsou však jednotné. Spočívají ve změně hodnot, které odmítají zbytečný centralismus, byrokracii a autoritářské a povýšené vystupování vůči občanům, kteří žijí v demokratickém společenském systému. Jako reakce na tyto změny vznikl a ve vyspělých demokratických zemích také byl prosazován koncept tzv. New Public Managementu, a to pod heslem šetřit a současně zvyšovat efektivnost New Public Management New Public Management - jinými slovy řečeno na službu orientované řízení organizací veřejné správy se stal heslem a nástrojem řízení správy věcí veřejných 90. let 20. století. Je založen na myšlence štíhlého státu. K jeho první realizaci došlo ve velkém stylu na Novém Zélandu. Pojem New Public Management lze volně přeložit jako nové řízení organizací veřejné správy. Protože však jde o ustálené označení teoretického modelu řízení, který se v zahraniční literatuře z angličtiny nepřekládá, bude v dalším textu použito jeho původní znění, tj. New Public Management (dále rovněž jako NPM). New Public Management představuje ryze teoretický model řízení organizací veřejné správy. Jistě ho nelze aplikovat jednotně a bez výhrad na libovolnou organizaci veřejné správy kdekoliv na světě. 19

20 Autoři tohoto modelu jej sami prezentují jen jako mozaiku nástrojů, které lze použít na vybranou organizaci za splnění jistých podmínek. Tyto podmínky, jako např. orientace na zákazníka a kvalitu poskytnuté služby ve veřejné správě, jsou zatím v České republice splněny pouze v malé míře. Vzhledem k dokončování reformy veřejné správy a vstupu České republiky do Evropské unie je však rozhodně přínosné, inspirativní a účelné se s tímto modelem seznámit, protože New Public Management může představovat budoucnost veřejné správy. To platí i přesto, že přístup NPM již není ve své extrémní poloze zcela bez výhrad přijímán. Posledním trendem je v této oblasti tzv. good governance - přístup, který oproti manažerským pravomocem akcentuje spíše kooperaci subjektů, spolupráci při identifikování priorit apod Obsah pojmu New Public Management Přístup New Public Managementu obsahuje celou řadu nových trendů v řízení organizací veřejné správy. K nejpodstatnějším z nich patří: Dynamická organizace a její služby představuje skutečnost, že politické instance, tj. exekutiva, legislativa a voliči, neřídí už činnost správy prostřednictvím detailního rozpisu finančních a osobních prostředků (na vstupu), ale nově prostřednictvím definování výkonů a služeb, kterých má být dosaženo (na výstupu), a jejich žádoucího působení (tzv. outcome). Zjednodušeně by se dalo říct, že řízení probíhá prostřednictvím stanovení cílů. Delegování výkonných pravomocí Delegování výkonných pravomocí na regionální a lokální úroveň organizací veřejné správy slouží ke zvýšení motivace pracovníků, vedoucí k aktivitě a kreativitě. Globální rozpočet Spočívá v tom, že pro předem definovaný výkon, resp. službu je k dispozici pevně stanovená finanční částka. Odpovědná politická instance dá k dispozici celkový rozpočet, s nímž musí veřejná správa nebo její jednotlivá pracoviště, resp. oddělení vyjít a přitom co nejefektivněji plnit předepsané úkoly. Na rozdíl od běžného rozpočtu neobsahuje globální rozpočet jednotlivé položky, ale smluvní částku. Controlling Předpokládá existenci interních nebo nezávislých vnějších grémií, která pravidelně prověřují služby organizací veřejné správy a jejich působení, a navrhují, pokud je to nutné, možná zlepšení. Controlling je vlastně součástí řízení a jeho obsahem jsou formulace cílů, plánování a řízení. Orientuje se na proces, tj. ve všech fázích poskytování veřejných služeb shromažďuje data, zpracovává je a interpretuje je povolaným pro potřeby podpory řízení. Proces controllingu v podstatě tvoří následujících pět fází definování cílů, plánování, kontrola (stavu má být je ), analýza odchylek od žádoucího stavu a z toho vyvozená nápravná opatření. 20