ZÁVĚREČNÁ ZPRÁVA PROJEKTU PHARE 2000 MODERNIZACE ÚSTŘEDNÍ STÁTNÍ SPRÁVY V ČESKÉ REPUBLICE

Transkript

1 MODERNIZACE ÚSTŘEDNÍ STÁTNÍ SPRÁVY V ČESKÉ REPUBLICE ZÁVĚREČNÁ ZPRÁVA PROJEKTU PHARE 2000 MODERNIZACE ÚSTŘEDNÍ STÁTNÍ SPRÁVY V ČESKÉ REPUBLICE MINISTERSTVO VNITRA ČR ÚŘAD VLÁDY ČR MINISTERSTVO INFORMATIKY ČR MINISTERSTVO FINANCÍ, Finsko MINISTERSTVO VEŘEJNÉ SPRÁVY, Francie Praha, 2003

2 OBSAH 2 SHRNUTÍ 1. Cíle projektu 2. Partneři projektu a organizace projektu 3. Kritické faktory úspěchu 4. Použitá metodika a úrovně analýzy 5. Použité metody a koncepce 6. Obecné postřehy I PODPORA ZAVEDENÍ FUNKČNÍHO ŘÍZENÍ VE STÁTNÍ SPRÁVĚ 7. Řízení výkonnosti / orientované na výsledek a tvorba rozpočtu dle výkonnosti 7.1. Cíl 7.2. Referenční ukazatel 7.3. Plnění cíle 7.4. Závěry a doporučení 7.5. Dokumentace 7.6. Poskytování a šíření informací 8. Strategické řízení 8.1. Cíl 8.2. Referenční ukazatel 8.3. Plnění cíle 8.4. Závěry a doporučení 8.5. Dokumentace 8.6. Poskytování a šíření informací 9. Podpůrné prvky: řízení projektů, hodnocení, celkové řízení kvality, nástroje koordinace 9.1. Celkové řízení kvality 9.2. Řízení a hodnocení projektů 9.3. Nástroje koordinace II PODPORA VYTVOŘENÍ JEDNOTNÉ STÁTNÍ SLUŽBY 10. Podpora zavedení Úřadu státní služby Cíl Referenční ukazatel Plnění cíle Závěry a doporučení Dokumentace Poskytování a šíření informací

3 11. Řízení lidských zdrojů Cíl Referenční ukazatel Plnění cíle Závěry a doporučení Dokumentace Poskytování a šíření informací Vzdělávání státních zaměstnanců Cíl Referenční ukazatel Plnění cíle Závěry a doporučení Dokumentace Poskytování a šíření informací 13. Systémy lidských zdrojů a výpočetní technika Cíl Referenční ukazatel Plnění cíle Závěry a doporučení Dokumentace Poskytování a šíření informací III PODPORA APLIKACE INFORMAČNÍCH TECHNOLOGIÍ JAKO PROSTŘEDKU PRO ZAJIŠTĚNÍ EFEKTIVNOSTI STÁTNÍ SPRÁVY 14. Shrnutí situace o infrastruktuře správy informací Cíl Referenční ukazatel Plnění cíle Hlavní výsledky a závěry Doporučení na základě výsledků Dokumentace Poskytování a šíření informací 15. Analýza strategie správy informací Cíl Referenční ukazatel Plnění cíle Závěry a doporučení Dokumentace Poskytování a šíření informací 16. Podpora přístupu k informacím veřejné správy Vyhodnocení koordinace mezi ministerstvy a návrhy ke zlepšení koordinace a správy informací v ústřední státní správě Bezpečnost informačních systémů Základní registry Elektronické služby

4 17. Podpora strategických projektů strategie správy informací a její realizace Cíl Referenční ukazatel Hlavní výsledky a závěry Závěry a doporučení Dokumentace Poskytování a šíření informací 4 PŘÍLOHY Materiály zmiňované v částech Dokumentace jsou obsahem příloh a budou po skončení projektu umístěny na následujících webových stránkách: KONTAKTNÍ OSOBY Doc. Ing. Jiří Marek, CSc., Ministerstvo vnitra ČR Tel.: jiri.marek@csu.notes.cz PhDr. Romana Hůlková, Ministerstvo vnitra ČR Tel.: hulkova@mvcr.cz Ing. Kamil Srnec, Úřad vlády ČR Tel.: srnec.kamil@vlada.cz Bc. Roman Kuruc, Úřad vlády ČR Tel.: kuruc.roman@vlada.cz Ing. Jan Prokšík, Ministerstvo informatiky ČR Tel.: jan.proksik@micr.cz Mgr. Markéta Morská, Ministerstvo informatiky ČR Tel.: marketa.morska@micr.cz

5 5 SHRNUTÍ Twinningový projekt Phare 2000 Modernizace ústřední státní správy v ČR byl realizován českými, finskými a francouzskými experty od října 2001 do dubna Úvod Modernizace je proces, který nezasahuje systém ústřední státní správy samotný, ale cílem modernizace je změnit metody její práce, tj. zlepšit výkon pravomocí ústřední státní správy zavedením nových metod řízení. Modernizace je kontinuální a dlouhodobý proces evoluční povahy. Cíl projektu byl ve své povaze velmi ambiciózní, nelze zmodernizovat ústřední státní správu jedním reformním krokem. Projekt byl od samého začátku založen na předpokladu, že při práci se záležitostmi typu politického rozhodování, řídicích systémů a jednotné státní správy nelze věci změnit během doby trvání jednoho projektu, což v tomto případě bylo jeden a půl roku. Zaváděním velkého množství manažerských a strategických přístupů a nástrojů vytvářel projekt nezbytné podmínky pro zahájení modernizačního procesu. Efektivně fungující systém řízení Aby došlo ke zvýšení efektivity fungování ústřední státní správy v ČR, je zapotřebí vytvořit podmínky pro zavedení systému řízení orientovaného na výsledek a zvýšit kapacitu ministerstev na strategické úrovni řízení. K posílení strategické role ministerstev by mohlo napomoci zavedení české varianty agenturního modelu, který se ukázal být úspěšným modelem v případě mnoha členských zemích EU. Je třeba mít na paměti, že řízení výkonnosti / konečného výsledku, řízení lidských zdrojů a správa informací jsou neoddělitelné součásti funkčního moderního systému řízení, proto musí být úzce propojeny. Schopnost a prostor pro strategické uvažování a strategické řízení jsou předpokladem ke zvýšení účinnosti politik ve všech oblastech. Mezi důležité momenty na cestě k systému řízení orientovanému na výsledek patří stanovování výsledkových cílů a vyjednávání a uzavírání výsledkových smluv na všech řídících úrovních. Řízení kvality, projektový management a hodnocení představují užitečné nástroje ke zvyšování a hodnocení výkonnosti. Jednotná státní služba Nový služební zákon (zákon č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech) je hlavním nástrojem k zajištění postavení a definici statutu řízení lidských zdrojů v ústřední státní správě na cestě k jednotné státní službě. Role nově zřízeného Generálního ředitelství státní služby (GŘSS) je stěžejní v procesu zavádění služebního zákona a jeho jednotného výkladu v celé státní správě. Hlavní prioritou GŘSS je získat dostatečné zdroje, aby mohlo plnit své základní funkce, např.: vydávání sekundární legislativy, vytvoření a zavedení jednotného personálního informačního systému. Základními kameny na poli řízení lidských zdrojů (ŘLZ) jsou postupy přijímání pracovníků, hodnocení, mobilita, vzdělávání, profesionalita, sociální dialog a v neposlední řadě rozvoj kariéry, všem těmto oblastem byla během projektu věnována pozornost.

6 6 Vzdělávání státních úředníků by mělo být systemizováno a systém vzdělávání stabilizován. Role Institutu státní správy (ISS) *, jako klíčového subjektu na poli vzdělávání státních úředníků, by měla být posílena. Efektivně fungující systém správy informací Twinningový projekt se snažil podpořit postavení správy informací, jako důležité součásti strategického řízení ústřední státní správy. Takto vnímaný systém správy informací bude přispívat k dosažení efektivnější ústřední státní správy a vyšší kvality jejího výkonu. Státní informační politika (SIP) je akčním plánem informační společnosti, ve kterém e-government hraje viditelnou úlohu. V budoucnosti by strategie e-governmentu měly být silněji provázány s reformou veřejné správy. Rozpočtové prostředky by měly být přidělovány na celou dobu trvání projektu. Role ministerstev a jejich angažovanost by měly být jasnější. SIP a Koncepce ÚVISu * možná utrpěly proto, že nebyly vytvořeny ministerstvem. Vytvořením ministerstva informatiky vzniká pevnější platforma pro realizaci budoucích strategií. V rámci projektu byly porovnány informační struktury a způsoby využívání informačních technologií ve veřejné správě ve Finsku a České republice. Mezi informační infrastrukturou a způsoby využívání informačních technologií ve státní správě v České republice a Finsku existuje více podobností než rozdílů. Největší rozdíly se nacházejí v oblasti struktury výdajů na různé účely ve správě informací a ve využívání externích poskytovatelů služeb a outsourcingu. Finsko vynaložilo větší úsilí na koordinaci a poradenskou podporu státních úřadů, zvláště v oblasti informační bezpečnosti. Základní registry představují silnou stránku české státní správy. V souvislosti s poskytováním služeb nabízejí základní registry možnosti jak přetvořit procesy s cílem snížit počet případů, kdy občané a podniky musejí přijít do styku s veřejnou správou. Zjednodušené postupy a zvýšená výměna dat mezi úřady často vedou k nejlepším výsledkům pro zákazníky. * * Institut státní správy (ISS) vzdělávací instituce pro státní zaměstnance ÚVIS - Úřad pro veřejné informační systémy, od 1. ledna 2003 Ministerstvo informatiky (MI)

7 7 1. CÍLE PROJEKTU Hlavním cílem projektu bylo zvýšit kapacitu, výkonnost a efektivitu orgánů ústřední státní správy v České republice, a to poskytnutím pomoci při nastavení efektivně fungujícího systému řízení ústřední státní správy rozvíjení řízení lidských zdrojů a podpory vytvoření jednotné státní služby uplatňování systémů správy informací vedoucích ke zvýšení efektivity státní správy. Strategické metody vedoucí k plnění stanovených cílů byly určeny následovně: Zavést dobrou správu věcí veřejných, zlepšit výkonnost veřejné správy a správní kulturu orientovat na občany Podpořit zavádění jednotného a koordinovaného systému řízení lidských zdrojů Podpořit zavádění funkční infrastruktury řízení informací státní správy. 2. PARTNEŘI A ORGANIZACE PROJEKTU Účastníky projektu byly Finsko jako hlavní partner na straně členských států, Francie jako vedlejší partner a Česká republika jako kandidátská země a příjemce výstupů z tohoto projektu. Ministerstvo vnitra (MV), zodpovídající za modernizaci ústřední státní správy České republiky, hrálo v projektu roli hlavního partnera na české straně. Partnerem druhé části projektu byl Úřad vlády ČR, který zodpovídá za celkové rozvíjení lidských zdrojů ústřední státní správy ČR, a partnerem třetí části ÚVIS, které v rámci ústřední státní správy ČR zodpovídá za celkové rozvíjení informačních technologií a správy informací. 3. KRITICKÉ FAKTORY ÚSPĚŠNOSTI Kritickým faktorem úspěšnosti se rozumí faktor, který hraje klíčovou roli při plnění stanovených cílů. Jedná se o oblasti, kde úspěch či naopak selhání má rozhodující a přímé dopady na úspěšnost celého projektu. V rámci projektu bylo definováno sedm kritických faktorů úspěšnosti: 1. Dosažení politické podpory a závaznosti projektu a realizace jeho výsledků Tento faktor se jevil jako nejdůležitější, zvláště v souvislosti se zajištěním kontinuity výsledků projektu po jeho oficiálním skončení. Politická podpora byla posílena zahrnutím priorit modernizace do Programového prohlášení vlády. 2. Přijetí služebního zákona Služební zákon měl být původně přijat ještě před zahájením projektu (říjen 2001), nakonec však byl přijat až v dubnu Z tohoto důvodu se mírně pozdržela implementace části projektu. Dalším dopadem opožděného přijetí služebního zákona bylo odložení jmenování generálního ředitele státní služby. 3. Dobrá spolupráce a horizontální koordinace mezi ministerstvy a ostatní orgány ústřední státní správy, zejména mezi Ministerstvem vnitra, Úřadem vlády a Úřadem pro veřejné informační systémy (nyní Ministerstvem informatiky) Vzájemná spolupráce v rámci státní správy je pro daný projekt nezbytným předpokladem. Téma projektu je komplexní a politicky citlivé. Ministerstvo vnitra nadále pokračuje ve spolupráci s ostatními ministerstvy prostřednictvím pracovní verze strategického materiálu nazvaného Způsoby naplnění Programového prohlášení vlády v oblasti modernizace ústřední státní správy připravovaného k předložení do vlády.

8 4. Závazek ministerstev a ostatních orgánů ústřední státní správy projekt realizovat Počet účastníků na seminářích a workshopech naznačuje, že se projekt na ministerstvech setkal s poměrně velkým úspěchem. K zajištění skutečného závazku a poučení se z dobrých praktik předávaných v rámci projektu je nutné, aby práce na projektu pokračovala v součinnosti s již vybudovanými kontakty, jako např. pracovními skupinami na ministerstvech. A v případě potřeby budovat kontakty nové Aktivní účast a zajištění klíčových zdrojů na české straně po dobu trvání projektu Těsně po zahájení projektu došlo ke změně vedoucího projektu na české straně, k dalším změnám došlo v rámci organizace projektu. Přesto, že noví odborníci byli zkušenými znalci na danou tématiku, vyžádaly si tyto změny vyvinutí mimořádného úsilí k zajištění kontinuity původně plánovaného průběhu projektu. 6. Fungování sítí kontaktů Jak již bylo zmíněno v bodě 3 a 4, jsou vybudované kontakty klíčovým momentem k zajištění udržitelnosti podnětů a doporučení. Jednou z hlavních motivací do blízké budoucnosti je zajistit, aby pracovní skupiny pro modernizaci ústřední státní správy začaly efektivně fungovat. Existující sítě kontaktů by měly být využity k podpoře zavádění výstupů projektu. Nadále by měla pokračovat spolupráce se subjekty stojícími mimo státní správu. 7. Efektivně fungující řídící výbor projektu Řídící výbor projektu se setkával každý druhý měsíc k zajištění informovanosti u všech tří podprojektů týkající se daného stavu projektu a dané fáze realizace projektu. Na začátku projektu se konalo zahajovací setkání řídícího výboru projektu, na kterém byla stanovena pravidla a základní hodnoty, které musely být během projektu dodržovány. Řídící výbor stanovil jako jeden z hlavních přístupů sdílené řízení a spoluřízení, což znamená, že každý člen výboru je zodpovědný za kvalitně odvedenou a plodnou práci. Vedle řídícího výboru byl zřízen projektový tým, jehož členy byli všichni klíčoví operativní členové z partnerských organizací a předvstupní poradkyně. Tento projektový tým měl za úkol organizovat realizaci projektu na denní bázi. Působení tohoto týmu bylo shledáno jako velmi potřebné k zajištění podpory předvstupní poradkyně. 4. UŽITÁ METODIKA A ANALÝZA ÚROVNÍ Strategická hlediska Teoretickou metodou v projektu byla tzv. metoda vyváženého úspěchu, což znamená, že problém / cíl není analyzován pouze z jednoho hlediska, ale z několika hledisek najednou, tímto docílíme ucelenějšího pohledu na celý projekt. Tento projekt prováděl analýzu modernizace jako celku ze čtyř následujících hledisek: Efektivnost Procesy a struktury Zdroje a ekonomika Obnovení a pracovní kapacity

9 9 Efektivnost společnost, občané, političtí činitelé Procesy a struktury Vize: Vision: The Česká Czech republika Republic má a modernized modernizovanou ústřední státní správu. Zdroje a ekonomika Zlepšování a vzdělání Úrovně analýzy Projekt byl implementován chronologicky, od systémové úrovně přes strategickou úroveň a nakonec operativní úroveň správní struktury. V rámci projektu jsme dospěli k závěru, že i když jednotlivé úrovně odlišujeme, jsou navzájem těsně propojeny. Aby mohlo vše řádně fungovat na operativní úrovni, měli bychom mít jasně stanovené strategie, které na celou tuto mašinérii musí být napojeny v širším měřítku, čímž se myslí politický systém a naopak. Systémová úroveň Na úrovni systému bylo cílem provést analýzu a stanovit doporučení pro rozvíjející se struktury, legislativní rámec a základní role, které ovlivňují způsob fungování vlády při implementaci strategií. Na úrovni systému se zabýváme záležitostmi, jako např. redefinicí rolí v rámci systému, tj. rolí různých činitelů, např. parlamentu, vlády, ministerstev a předních liniových manažerů. Strategická úroveň Hlavní důraz na strategické úrovni byl kladen na analýzu a vypracování doporučení pro řídící systémy a strategické nástroje, užívané na ministerstvech. Na strategické úrovni se zabýváme např. redefinicí základních strategií a s nimi souvisejících postupů.

10 Operativní úroveň Na operativní úrovni bylo cílem projektu zanalyzovat operativní management na ministerstvech a poskytnout doporučení, jakým způsobem zlepšit procesy a postupy. Na operativní úrovni se zabýváme např. redefinicí odpovědností manažerů na nižších úrovních organizační struktury. Tato zpráva byla vypracována za účelem dodržování výše stanovené ideologie strategických hledisek a shrnuje závěry a doporučení pro jednotlivé obory hlavních úrovní. 5. POUŽITÉ METODY A PŘÍSTUPY Ačkoli byl projekt chápán jako jedna entita, zformovaly se v průběhu projektu tři poměrně nezávislé podprojekty. Tyto podprojekty vznikly z různých podnětů s různými cíly, přičemž bylo využito i jiných přístupů a metod. Podprojekt 1 hrál jakousi zastřešovací roli neboli tvořil kostru pro ostatní dva podprojekty, zabýval se spíše systémovou a strategickou úrovní řízení. Podprojekty 2 a 3 měly spíše operativní charakter. Podprojekt 1 těsně spolupracoval s Ministerstvem vnitra, zodpovědným za modernizaci ústřední státní správy. Kromě toho byla ostatní ministerstva přímými činiteli a příjemci výstupů dosažených v rámci tohoto podprojektu. Výstupem byla řada seminářů a workshopů. Podprojekt 2 z větší části spolupracoval s Úřadem vlády, který je zodpovědný za řízení lidských zdrojů (ŘLZ) a jeho rozvíjení ve státní správě. Úřad vlády zřídil Generální ředitelství státní služby, které v souladu s novým služebním zákonem (SZ, 26. dubna 2002) ponese zodpovědnost za řízení lidských zdrojů v rámci ústřední státní správy a za propojení manažerů lidských zdrojů působících na liniových ministerstvech. Úřad vlády také zřídil Institut státní správy, jehož činností je zajišťovat vzdělávání státních úředníků. ISS je na počátku své existence a bude implementovat výsledky twinningového projektu. Podprojekt 3 většinou spolupracoval s ÚVISem (později Ministerstvem informatiky - MI). MI má zodpovědnost za koordinaci rozvíjení informačních systémů veřejné správy, elektronické komunikace, poštovních služeb a elektronického podpisu. V rámci podprojektu 3 spolupracovalo MI s ústředními správními orgány většinou reprezentovanými řediteli oborů informatiky (odborná pracovní skupina na úrovni ústřední státní správy). 10

11 11 6. OBECNÉ POSTŘEHY Dále jsou uvedeny postřehy, které by měly pomoci splnit cíle modernizace v dlouhodobém výhledu: Struktury podporující modernizaci Struktury k podpoře modernizace by měly být posíleny. To znamená: vybudovat vysokou úroveň horizontální koordinace; např. zvážit zřízení Výboru státních tajemníků pro reformu po té, co vstoupí v účinnost služební zákon, nebo zřídit jinou horizontální organizaci; nově vymezit roli, postavení a mandát pracovních skupin na ministerstvech s ohledem na Programové prohlášení vlády; rovněž ve vztahu k celkovému řízení ministerstva; transformaci ÚVISu na Ministerstvo informatiky také s kompetencemi v oblasti elektronické komunikace, pošty a elektronického podpisu lze vnímat jako výzvu pro jeho budoucí práci na úkolech správy informací s ohledem na posílené postavení MI; zformovat a stabilizovat roli Generálního ředitelství státní služby ve vztahu k ministerstvům a jiným orgánům ústřední státní správy; vybudovat statut a definovat úkoly Institutu státní správy jako hlavní vzdělávací instituce pro ústřední státní správu. V současnosti je hlavním fórem pro koordinaci procesu modernizace ústřední státní správy Pracovní výbor náměstků ministrů pro reformu veřejné správy. Skládá se z náměstků ministrů odpovědných na jednotlivých ministerstvech za reformu veřejné správy. Posílení jeho strategické role znamená, že by se měl zabývat otázkami nejvyššího strategického významu. Práce tohoto výboru by se měla soustředit na 1) vymezení strategických priorit a 2) navržení hlavních směrů a společných zásad, které mají být uplatněny při plánování. Provozní otázky související se zaváděním reforem by měly být prodiskutovány v rámci operativního řízení ministerstev. Pokud bude úspěšně zdůrazněna strategická role tohoto Pracovního výboru, bude to mít pozitivní vliv na zaručení aktivní účasti náměstků ministrů na celkové práci na modernizaci. Role předsedy a tajemníka odpovědného za přípravu programu jednání jsou v tomto smyslu zásadní. Hlavním podpůrným a pomocným nástrojem pro Pracovní výbor náměstků pro reformu veřejné správy by měla být na každém ministerstvu pracovní skupina pro modernizaci ústřední státní správy zřízená na jednotlivých ministerstvech na začátku roku Struktura těchto konkrétně zaměřených pracovních skupin byla potvrzena příslušnými ministry, čímž se dosáhlo upevnění mandátu skupin. Měla by být rovněž posílena spolupráce mezi náměstkem ministra a příslušnou pracovní skupinou. Náměstek ministra pro reformu veřejné správy a pracovní skupina daného ministerstva by měli společně představovat základní nástroj pro zavedení nových přístupů v rámci ministerstva a zároveň by měli vyjadřovat potřeby a doporučení svých ministerstev. Modernizace - proces Zároveň s realizací projektu byla na Ministerstvu vnitra zpracována pracovní verze strategického dokumentu nazvaného Způsoby naplnění Programového prohlášení vlády v oblasti modernizace ústřední státní správy. Na základě diskusí a pracovních seminářů (tzv. workshopů) s odborníky na MV a náměstky ministrů pro reformu veřejné správy byl pro ústřední státní správu zformulován dále uvedený cíl (tzv. formulace vize):

12 12 Ústřední státní správa se pomocí profesionálního řízení a transparentních procesů snaží o trvale udržitelný sociální a hospodářský rozvoj. Ústřední státní správa jasně vymezila struktury, role a odpovědnosti za služby občanům a dosažení cílů vlády. Základní hodnoty pro moderní státní správu byly definovány takto: politická neutralita etický přístup odbornost otevřenost a transparentnost závazek a osobní zainteresovanost osobní odpovědnost Při plnění společných cílů vize procesu modernizace byl nalezen konsensus v následujících otázkách, jako např.: rovnocenné členství v EU; skutečné partnerství mezi správními organizacemi a ve vztahu k okolní společnosti; image a porozumění / celkové pochopení veřejné správy by mělo být v očích občana zlepšeno. Odborné řízení Při zajišťování kontinuity procesů modernizace v České republice by měl být kladen velký důraz na manažerské školení na všech stupních řízení. Hlavní témata by měla být tato: strategické řízení zejména na nejvyšším stupni řízení řízení výkonnosti na všech stupních řízení řízení lidských zdrojů na všech stupních řízení správa informací zejména na nejvyšším stupni řízení Na ministerstvech České republiky by se měl zpracovat zvláštní Program rozvoje řízení, který by se skládal z(ze): strategie zahrnující cíle a prostředky, jak rozvíjet řízení na ministerstvech v letech ; implementace projektů; plánů a osnov vzdělávání, které by podpořily realizaci strategie. Strategická kapacita Ministerstva by měla začít stanovovat cíle své práce: roční a dlouhodobé; měřit dosahování cílů a využívání výsledků při plánování v budoucnosti; navazovat na dosažené cíle a informovat o účinnosti dosažených výsledků; využívat interní a externí hodnocení k podpoře stanovení příslušných cílů. Finanční řízení Vzhledem k tomu, že řízení výkonnosti již určitým způsobem existuje, nástroje, kterým se dá přednost, by měly tento proces podpořit, přičemž role finančních zdrojů a nakládání s nimi je zásadní. Na cestě směřující k systému řízení orientovanému na výkonnost, k nákladově efektivní a účinné státní správě jsou pro vládu klíčové tyto otázky: na makroúrovni: Jak rozdělit co nejlepším způsobem stávající zdroje? na mikroúrovni: Jak rozdělit zdroje co nejefektivněji a nákladově co nejúčinněji?

13 13 I PODPORA ZAVEDENÍ FUNKČNÍHO ŘÍZENÍ VE STÁTNÍ SPRÁVĚ ŘÍZENÍ VÝKONNOSTI / ŘÍZENÍ ORIENTOVANÉ NA VÝSLEDEK ROZPOČTOVÁNÍ PODLE VÝKONNOSTI ŘÍZENÍ LIDSKÝCH ZDROJŮ STRATEGICKÉ ŘÍZENÍ PODPŮRNÉ PRVKY: ŘÍZENÍ PROJEKTŮ, HODNOCENÍ, CELKOVÉ ŘÍZENÍ KVALITY, NÁSTROJE KOORDINACE 7. ŘÍZENÍ VÝKONNOSTI / ŘÍZENÍ ORIENTOVANÉ NA VÝSLEDEK 7.1. Cíl Cílem bylo: zavést do ústřední státní správy České republiky základní prvky řízení výkonnosti / řízení orientovaného na výsledky a sestavování rozpočtu podle výkonnosti; analyzovat strukturální změny nutné k podpoře řízení výkonnosti a rozpočtování v České republice; poskytnout referenční ukazatele řídící praxe a postupů na finských ministerstvech a organizacích veřejného sektoru se zaměřením na role různých stupňů řízení a různých účastníků v procesu rozhodování, např. meziresortní koordinace, a na role těch, kdo činí politická rozhodnutí Referenční ukazatele Doporučení o strukturách, procesech a postupech, které souvisejí s řízením výkonnosti a praxí sestavování rozpočtu podle výkonnosti, ale i se strategickým řízením lidských zdrojů a moderním personálním řízením jako součástí řízení výkonnosti. Modely a hlavní směry pro aplikaci / implementaci ve veřejné správě v kandidátských zemích. Studie o zavedení řízení výkonnosti ve vybraných členských státech Evropské unie Plnění cíle V rámci projektu bylo vedeno několik jednání a uspořádáno několik interních workshopů s Ministerstvem financí (MF) a Ministerstvem vnitra včetně zapojení představitelů nejvyššího vedení MV do analýzy základních prvků řízení výkonnosti a sestavování rozpočtu podle výkonnosti z hlediska přijetí opatření, která by vedla k zavedení těchto prvků do státní správy České republiky. Výboru pro veřejnou správu, regionální rozvoj a životní prostředí Poslanecké sněmovny bylo nabídnuto školení modernizace státní správy, např. posílení podmínek úspěšného řízení výkonnosti ve Finsku, Spojeném království a ve Francii.

14 14 Spolupráce s Ministerstvem financí (MF) a Ministerstvem vnitra (MV), které jsou odpovědné za přípravu horizontálních reforem řízení a sestavování rozpočtu, byla úspěšná. Konkrétním výsledkem této spolupráce byla skutečnost, že hlavní zásady řízení výkonnosti jsou zapracovány do pracovní verze materiálu Způsoby naplnění Programového prohlášení vlády v oblasti modernizace ústřední státní správy, což je dokument, který má být předložen vládě k rozhodnutí. Základní myšlenky sestavování rozpočtu podle výkonnosti jsou rovněž zahrnuty do návrhu Koncepce reformy veřejných financí, který byl zpracován MF a již byl předložen vládě. Tyto dokumenty představují hlavní základ pro reformy a dosažení nezbytného politického závazku k jejich zavedení. V průběhu projektu bylo rozhodnuto, že místo provedení srovnávací studie o řízení výkonnosti v některých členských státech EU, což je téma široce pokryté mnoha odbornými organizacemi, jako je např. OECD, by bylo mnohem přínosnější provést simulaci řízení výkonnosti na vybraném ministerstvu a agentuře, a upravit tak model řízení výkonnosti, aby byl vhodný pro prostředí České republiky. O této změně rozhodli všichni partneři podílející se na projektu. Řízení výkonnosti a model agentury byly úspěšně pilotně odzkoušeny na Ministerstvu průmyslu a obchodu (MPO) a v rámci Agentury pro rozvoj podnikání, za účasti MV a MF. Kromě toho MPO již začalo podrobně zkoumat úkoly, které jsou v působnosti ministerstva, aby mohlo vyjasnit, které úkoly jsou strategické a které operativní. Důraz je kladen na úsilí vymezit operativní (tj. provozní) úkoly, které by měly být zadány zvláštnímu útvaru na ministerstvu nebo převedeny do samostatné agentury či do jiných úrovní organizace. Nakonec se MPO rozhodlo, že řízení a sestavování rozpočtu podle výkonnosti uplatní u existující agentury, která je podřízena MPO Agentury pro rozvoj podnikání. Zástupci z MF a MV přispěli k simulaci svými odbornými znalostmi. Úkolem MF v simulaci bylo zjistit, jaké požadavky klade řízení výkonnosti na tvorbu rozpočtu (předpoklad zavedení mechanismů programového rozpočtování). Představitelé nejvyššího vedení MPO se rozhodli podpořit uplatnění výsledků pilotního odzkoušení v praxi. Generální ředitel Statistického úřadu Finska zabezpečil seminář pro představitele nejvyššího vedení Českého statistického úřadu, kterého se zúčastnilo 15 nejvyšších vedoucích pracovníků. Tématy semináře byl systém řízení orientovaný na výsledek a strategické řízení. Na několika jednáních a seminářích byl prezentován finský model agentur. Pro všechna ministerstva byla uspořádána celá řada vzdělávacích akcí (viz. část 7.6) o řízení výkonnosti. Zahrnuta byla např. témata týkající se sestavování rozpočtu dle výkonnosti, nastavení cílů a ukazatelů výkonnosti, hodnocení výkonnosti a modelu agentur. Počet účastníků byl vysoký a během projektu se zájem o toto téma stále zvyšoval. Byly poskytnuty odborné poznatky k tématu řízení lidských zdrojů jako součást řízení výkonnosti, a to nabídnutím podpory strategické spolupráce v oblasti lidských zdrojů, dále organizováním otevřeného školení a simulací zaměřenou na měření spokojenosti zaměstnanců s prací. Cílem pilotního testování spokojenosti zaměstnanců s prací bylo vyvinout a odzkoušet metodu měření spokojenosti s prací u zaměstnanců v ústředních orgánech státní správy České republiky prostřednictvím modifikace dotazníku, který byl již použit ve finské státní správě a který byl nyní upraven pro potřeby státní správy České republiky. Index měření spokojenosti zaměstnanců s prací se ve Finsku běžně používá a i v dalších členských státech EU je považován za základní nástroj moderního řízení lidských zdrojů.

15 15 Cílem pilotního odzkoušení bylo vytvořit otestovaný model nebo nástroj k měření spokojenosti zaměstnanců s prací, který by měl být v širším měřítku aplikován v české ústřední státní správě; konkrétní technickou aplikaci, aby bylo možné zavést dotazník v rámci organizace a následně shrnout a prezentovat jeho výsledky; plán, jak by mohla příslušná organizace co nejvíce vytěžit z daných výsledků. Pilotní odzkoušení proběhlo úspěšně na MV, na úseku pro reformu veřejné správy, a Ministerstvo životního prostředí (MŽP) se rozhodlo dotazník měření spokojenosti zavést pro své zaměstnance. Bylo uspořádáno otevřené školení o sociálním dialogu a etice. ŘLZ bylo zapracováno do celé řady dalších školení, která se vztahovala k tématu řízení výkonnosti. Finští odborníci prezentovali rozsáhlý a komplexní Program rozvoje řízení, který byl během uplynulého desetiletí zahájen a aplikován ve Finsku Závěry a doporučení UPŘESNIT STRATEGICKOU ROLI MINISTERSTEV Rozlišení mezi strategickými a operativními rolemi ve státní správě je absolutně nezbytné pro přijetí systému řízení orientovaného na výsledek. Posílení strategické role ministerstev při plnění strategických úkolů ústřední státní správy znamená, že důraz je vedle koordinace kladen na formulaci politik, přípravu legislativy a, alespoň v některých případech, i na kontrolu zavádění veřejných politik na jiných úrovních veřejné správy. Ministerstva by měla klást ve své práci hlavní důraz na strategickou úroveň. Ministerstva se musí stát v rámci oblasti, kterou mají spravovat, strategickými vůdci. Při úpravě českého modelu řízení výkonnosti by se česká vláda měla zaměřit na příležitosti ke zdokonalení strategické role ministerstev a ke zjednodušení úkolů, které jsou v jejich působnosti. Tlak na přizpůsobení se požadavkům vyplývajícím z členství v EU v rámci existujících struktur a zdrojů podnítil některá ministerstva, aby provedla reformu svých organizací. V této situaci, kdy byly přijaty nové úkoly, aniž by bylo možné očekávat jakékoliv výrazné zvýšení zdrojů, se doporučuje převést operativní úkoly z ministerstva na podřízené úrovně. Tím by došlo k rozšíření prostoru a kapacity ministerstva. MPO a částečně i MŽP již zahájily tento typ revize. Potřebu snížit množství operativních úkolů na ministerstvech připouští i další ministerstva. Územní reforma přispěla k decentralizaci správních funkcí. Ústřední státní správa České republiky nyní stojí před problémem, jak oddělit operativní a strategické funkce ministerstev. Ministerstva viditelně váhají vzdát se úkolů a odpovědností, protože role podřízených organizací není vyjasněna. Je třeba zavést řídící a kontrolní mechanismy. Zdůraznění strategické role ministerstev znamená přinejmenším předefinovat úkoly ministerstev, zlepšit strategické manažerské dovednosti na ministerstvech určit osoby odpovědné za zformulování strategie.

16 16 Aby bylo možné posílit strategickou roli ministerstev, je třeba učinit několik kroků: 1. Provést analýzu organizačních struktur a procesů ministerstev a identifikovat operativní činnosti, které by bylo možné převést na konkrétní správní úřady. 2. Zahrnout jasněji vymezenou strategickou roli ministerstev do reformy veřejných financí, za kterou nese odpovědnost MF, a tyto změny zapracovat do novely kompetenčního zákona (zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy ČSR), která je připravována na Ministerstvu spravedlnosti. 3. Zvýšit pravomoci a nezávislost existujících výkonných útvarů v rámci ministerstev. 4. Útvary ministerstva zabývající se politikami by se pak zaměřily na strategičtější a specifičtější oblasti s jasně vymezenými pravidly organizačního, finančního a personálního řízení a řízení lidských zdrojů, ale i jasnými pravidly pro podávání informací o dosažených výsledcích. PŘEDSTAVENÍ AGENTURNÍHO MODELU Vyjasnit odpovědnost a strategické úkoly ve srovnání s úkoly operativními znamená, že musí existovat podřízený orgán ministerstva, česká verze agentury, která je odpovědná za implementaci operativních úkolů vyplývajících z celkové strategie či politiky konkrétní správní oblasti. Model provozních agentur česká ministerstva silně zaujal. Práce na modelu agentury, který byl propagován tímto projektem, by měla nadále pokračovat, a to v širší míře. Stávající výsledky a zkušenosti by měly být prodiskutovány a vzaty v úvahu při reformě finančního řízení České republiky. PŘEDSTAVENÍ TVORBY ROZPOČTU PODLE VÝKONNOSTI Dále uvedený obrázek ilustruje proces řízení výkonnosti: PROCES ŘÍZENÍ VÝKONNOSTI FUNKCE EKONOMIKA PLÁNOVÁNÍ podstata procesy zdroje Akční plán SMLOUVA kvalitativní kvantitativní Rozpočet DIALOG NÁVAZNOST Zpráva o průběhu ZPRÁVA O VÝSLEDCÍCH kvalitativní kvantitativní Finanční výkaz Funkce a hospodaření organizace jsou prověřeny současně jako kombinovaný proces plánování a následné kontroly (návaznosti). Cíle jsou stanoveny pro otázky kvalitativní i kvantitativní, a to v rámci společného dialogu mezi ministerstvem a jeho podřízeným subjektem, a jsou zformulovány ve smlouvě, která musí být dodržena, a následně jsou vykázány ve zprávě. Zpráva se skládá ze zprávy o průběhu akce a finanční zprávy.

17 17 Řízení výkonnosti vychází z ročních vyjednávání o výkonnosti a smlouvy mezi útvary odpovědnými na ministerstvu za strategii a zainteresovanými stranami odpovědnými za úkoly operativního charakteru, jako jsou agentury a podobné podřízené subjekty. Ministerstva České republiky již zahájila praxi každoročního vyjednávání se svými podřízenými orgány, avšak proces je ještě třeba systematizovat. Delegování (převádění) úkolů a pravomocí je v každém ohledu základním kamenem řízení výkonnosti. To znamená, že je třeba delegovat odpovědnosti, úkoly a plánovací činnosti z nejvyššího vedení na další stupně řízení. Nicméně celková odpovědnost za konečný výsledek zůstává zcela jednoznačně na nejvyšším vedení. Úspěšná aplikace řízení výkonnosti bude představovat závažný úkol i pro organizační struktury ministerstev, které by se měly stát štíhlejšími a otevřenějšími. Zavádění systému řízení výkonnosti (zcela) vyžaduje sestavování rozpočtu založeného na výkonnosti. Státní rozpočet je klíčovým fórem pro přijímání rozhodnutí, kdy jsou parlamentu prezentovány zejména cíle, jichž se má dosáhnout, a jsou podávány předběžné informace o úrovni očekávaných výstupů. Tvorba rozpočtu založená na výkonnosti klade zvláštní požadavky na vysvětlující část rozpočtového dokumentu. Vytvoření a využívání ukazatelů výkonnosti představuje základ pro sestavení rozpočtu orientovaného na výkonnost. Je třeba vyvinout značné úsilí, aby se upravila podstata rozhodování o rozpočtu, tj. aby se změnilo zaměření od vstupů na výstupy, čímž se dají při využívání účelových prostředků větší pravomoci vedoucím pracovníkům na nižším úrovních (tzv. pracovníci v přední linii). Řízení vycházející z výkonnosti vyžaduje jasné rozlišení rolí mezi těmi, kdo činí strategická rozhodnutí, a těmi, kdo rozhodují o operativních krocích. Přenesení výkonných rozpočtových pravomocí je zásadní součástí tohoto úsilí o rozlišení. Zlepšená výkonná pravomoc znamená i zlepšenou osobní odpovědnost. Vykazování (podávání informací) by mělo obsahovat spolehlivá čísla v ročních fiskálních výkazech a zprávy o výsledcích vycházející ze stanovených ukazatelů. Zásady pevné osobní odpovědnosti a zásady provádění auditu by měly být dodržovány. ZDŮRAZNIT VÝKONNOST, STANOVIT JASNÉ A ZE STRATEGIE VYCHÁZEJÍCÍ CÍLE V současné době si většina českých ministerstev plánuje činnosti, avšak ne výkonnost či výsledky. Ministerstvo práce a sociálních věcí (MPSV) se snaží o definici výkonnosti v rámci některých oblastí svých činností, např. na úseku sociálních služeb již byly tyto studie provedeny. Na většině ministerstev se úsilí zaměřené na plánování a řízení soustřeďuje na otázky, jako je vymezení odpovědností a kompetencí vertikálně i horizontálně. Rozhodování se zaměřuje spíše na vstupy než výstupy. Strategická schopnost je základem řízení výkonnosti. Na systémové úrovni české státní správy existuje evidentní potřeba jasného zformulování dlouhodobějších strategií. Skutečně závažný úkol ve správě řízené podle výkonnosti spočívá ve stanovení konečných cílů a v nalezení příslušných ukazatelů pro stanovení těchto cílů. Existuje potřeba zahájit orientaci ministerstev na stanovování výsledných cílů a hodnocení jejich vlastní výkonnosti. Většina českých ministerstev dosud nezačala systematicky stanovovat konečné cíle a vyhodnocovat jejich realizaci, ačkoliv existuje celá řada pozitivních signálů toto od ministerstev požadovat. Práce by měla začít definováním vizí ministerstev, které by vycházely z Programového prohlášení vlády, a zformulováním dokumentů politik zaměřených na dlouhodobé strategie.

18 18 Rčení dostanete to, co si vyměříte je zcela jistě pravdivé a stojí za připomenutí, když si vybíráte cíle a ukazatele. Když jsou zkombinovány s celkovou strategií (vládního programu) české státní správy nebo i jediného ministerstva, jsou cíle stanoveny pro všechny zvolené strategické perspektivy, tj. např. pro procesy a struktury; pro spolupráci, pro servisní struktury, pro pracovní procesy, atd. zdroje a ekonomiku; pro produktivitu a hospodářskou efektivnost; zlepšení a vzdělávání; pro kompetence / know-how nutné pro budoucí správu, pro spokojenost s prací, pro manažerské dovednosti; efektivita; pro občana a celou společnost Je rovněž důležité pochopit hierarchii mezi cíli stanovenými na různých stupních správního systému, tj. strategičtější cíle budou na vyšším stupni, zatímco konkrétnější na operativní úrovni, tj. přední linii. Cíle by měly být nastaveny tak, aby pokryly všechny zásadní strategické oblasti v rámci správy, tedy nikoliv pouze okruhy, které lze snadno změřit. V závislosti na charakteru měřeného jevu, by cíle měly být náročné, avšak realistické, aby jich bylo možné dosáhnout; měřitelné, avšak zahrnující všechny oblasti; kvantitativní i kvalitativní; vyjednané a odsouhlasené ve smlouvách o výkonnosti/ výsledku. Na všech ministerstvech je absolutně nezbytné zavést systém vyjednávání a uzavírání výsledkových smluv. Tento systém byl prezentován a objasněn v rámci projektu a byl rovněž simulován mezi Ministerstvem průmyslu a obchodu a Agenturou pro rozvoj podnikání. Vyjednávání o výkonnosti by se svým obsahem měla zaměřit na dále uvedené body: výsledky strategické investice investice do intelektuálního kapitálu (znalosti a způsobilosti) příležitosti k synergii a spolupráci vzájemné propojení zdrojů a cílů činností externí hodnocení. MODERNIZOVAT PROCES PLÁNOVÁNÍ A VYKAZOVÁNÍ VÝSLEDKŮ Stávající praxe českých ministerstev v oblasti plánování činností systémem shora dolů by se měla posunout tak,aby bylo možné vzít v úvahu iniciativy a zpětnou vazbu od těch, kdo se přímo zabývají výkonem (těch, kdo pracují v přední linii ). Řízení výkonnosti nabízí ministerstvům fungující příležitost nasměrovat, podporovat a mít jasnou kontrolu nad podřízenými organizacemi. Kromě vymezení rolí a struktur úřadů a podřízených subjektů je třeba zavést mechanismy systematického plánování a řízení, které by umožnily efektivní řízení na všech stupních. Řízení výkonnosti nabízí jak ministerstvu, tak i podřízené organizaci fungující příležitost řídit, směřovat a kontrolovat výkonnost a efektivnost.

19 HODNOTÍ KVALITU PODÁVÁ ZPRÁVY MONITORUJE SY STÉM ZA LOŽEN Ý NA SHODĚ SYSTÉM ORIENTOVANÝ NA VÝKONNOST 19 Ministerstvo Ministerstvo STANOVUJE CÍLE AGENTURA KONTROLUJE PROSTŘ EDKY DÁVÁ POLITICKÉ SMĚRY SMLOUVA O VÝKONNOSTI AGENTURA VYJEDNÁVÁNÍ O STANOVENÍ CÍLŮ POSKYTUJE SLUŽBY POSKYTUJE SLUŽBY NEBO JE NASMLOUVÁ EXTERN Ě V současné době česká ministerstva většinou používají systém plánování a monitorování založený na shodě. Příslušné ministerstvo stanovuje cíle a zároveň definuje kontrolní prostředky. Podřízený subjekt poskytuje služby a zpracovává pro ministerstvo zprávu. V systému orientovaném na výkonnost / výsledek poskytuje ministerstvo hlavní směry politiky (strategii) a podřízený subjekt si nastaví své funkční / operativní cíle vycházející ze směrů politiky dané ministerstvem. Úkolem ministerstva je vyhodnotit kvalitu a funguje tedy jako výstupní kontrola kvality. Řízení výkonnosti staví nové požadavky na dovednosti řízení a vyžaduje nové řídící postupy, které by měly být uplatňovány na ministerstvech i dalších správních úřadech. Jasně zaměřené a aktualizované informace o činnostech a zdrojích jsou absolutně nezbytné k přijímání účinných rozhodnutí na všech úrovních všech organizací. V současné době se míra schopnosti stanovit strategické priority, cíle výkonnosti a hodnocení liší ministerstvo od ministerstva. Strategická schopnost se během projektu stala jedním z hlavních manažerských témat. Dalším krokem je převést znalosti do každodenní praxe a procesů plánování na ministerstvech České republiky. Celá organizace by měla být obeznámena s procesem stanovení vize a vymezení strategických směrů, pomocí kterých by se dosáhlo cílů. Transparentnost strategického procesu zvyšuje závazek pracovníků vzhledem k celkovým záměrům, kterých má být dosaženo. Dosažená slibná praxe testování systémů a postupů řízení výkonnosti (např. ve vztahu k agentuře simulace na MPO a ARP) by měla být rozšířena a dále rozvíjena. Hlavní směry nastartované reformy rozpočtu v České republice podporují v české státní správě posun směrem k řízení orientovanému na výkonnost. V rámci reforem ústřední státní správy je důležité zabezpečit dobrou koordinaci, aby se zajistila synergie a správné načasování různých vzájemně souvisejících reforem. Je absolutně nezbytné pokračovat ve školení a sdílení zkušeností z této oblasti, používat nejlepší metody a postupy ze zemí EU a OECD a rovněž z českých liniových ministerstev.

20 20 INTEGROVAT ŘÍZENÍ LIDSKÝCH ZDROJŮ DO ŘÍZENÍ VÝKONNOSTI A STRATEGICKÉHO ŘÍZENÍ Jedním z hlavních úkolů reformy veřejné správy České republiky je rozvíjet lidské zdroje jako nedílnou součást řízení výkonnosti a strategického řízení. Je třeba, aby ministerstva pojímala ŘLZ nejen jako podpůrný úkol, ale i jako strategickou otázku. Když jsou přijímána strategická rozhodnutí, je nutné věnovat pozornost důsledkům, které tato rozhodnutí způsobí v oblasti ŘLZ. Ministerstva by měla být odpovědna za rozmísťování zdrojů v rámci procesu řízení výkonnosti, přičemž cíle personální politiky by měly být zakomponovány do řízení výkonnosti, a ve vládních orgánech v sektoru vlády by měla být posuzována a monitorována personální politika. Je pochopitelné, že musí existovat i určitá rovnováha mezi stanovenými cíli a zdroji, které jsou k dispozici. Úřadu vlády ČR se doporučuje, aby vypracoval celkovou Strategii řízení lidských zdrojů ve vládě. Kromě toho by všechna ministerstva měla připravit vlastní strategický dokument, který by zahrnoval dále uvedené strategické prvky: Strategické plánování pracovníků Úspěšné získávání pracovníků Rozvoj lidských zdrojů ZAMĚSTNANCI * Vysoká motivace * Vysoká odbornost * Vysoká angažovanost Vedení lidí Řízení Zlepšení pracovních kolektivů Povzbuzení rozvoje mezd, kariéry a odměňování Jakmile je zpracována personální strategie, mělo by být dodrženo a měřeno její zavádění. Existuje velké množství nástrojů ŘLZ, které je možné přijmout jako součást postupů řízení výkonnosti. Diskuse o výkonnosti je jedním z nejdůležitějších nástrojů tohoto typu. V diskusi o výkonnosti jsou strategické cíle a operativní záměry ministerstva převzaty do personálních cílů a záměrů. Na ministerstvech by se měla vyvinout společná informační základna ŘLZ tak, aby lépe sloužila účelům řízení. Částečně se o to postará nový personální informační systém, který bude spuštěn Úřadem vlády ČR. Kromě své strategické role má ŘLZ za úkol poskytovat informace pro vedoucí pracovníky, které by šly využít jako základ pro další řízení lidských zdrojů. Například: měření kvality (sebehodnocení) index měření spokojenosti v zaměstnání (s prací) statistika nemocnosti mapování kompetencí