přehledy a diskuse Vývoj a nástroje politiky rozvoje venkova v České republice

Transkript

1 Vývoj a nástroje politiky rozvoje venkova v České republice History and instruments of rural development policy in the Czech Republic Zuzana Bednaříková bednarikova.zuzana@uzei.cz Ústav zemědělské ekonomiky a informací Praha, ABSTRAKT Článek nabízí souhrnný přehled o vývoji politiky rozvoje venkova v Evropské unii a České republice, její vztah ke Společné zemědělské politice Evropské unie a regionální politice. Důraz je kladen na současné programovací období Dále jsou charakterizovány nejdůležitější současné nástroje rozvoje venkova v České republice, mezi které lze zařadit: národní dokumenty politiky rozvoje venkova, opatření rozvoje venkova v rámci strukturálních fondů, podporu zemědělství a podporu regionálního rozvoje z národních zdrojů. Politika rozvoje venkova v České republice bere v úvahu specifické charakteristiky prostředí České republiky, což se projevuje výrazným zaměřením na zemědělský sektor a nedostatečným zohledněním regionálních rozdílů ve venkovském prostoru. KLÍČOVÁ SLOVA politika rozvoje venkova, zemědělství, opatření, strukturální KEY WORDS rural development policy, agriculture, measure, structural Úvod Za souhrnný cíl politiky rozvoje venkova lze považovat udržitelný rozvoj oblastí, ve kterých mají obyvatelé možnost pracovat, mají nabídku veřejných služeb, kultury a volnočasových aktivit. Politika rozvoje venkova může být popsána jako souhrnná politika, která zahrnuje prvky zemědělské politiky, územního plánování, osídlení a státní správy (Pedersen, 2006). V Evropské unii jsou jako politika rozvoje venkova označovány podpory poskytované v rámci II. pilíře Společné zemědělské politiky Evropské unie (SZP EU) a realizované prostřednictvím národních Programů rozvoje venkova. Rozhodnutí Evropské komise týkající se II. pilíře prosazují ekonomický růst a pracovní příležitosti. Evropská unie jako své cíle vyzdvihuje také uchování přírodních zdrojů, trvalou udržitelnost, zachování kulturního dědictví na venkově, uspokojení spotřebitelské poptávky po vysoké kvalitě a potravinové bezpečnosti a zmírnění sociálních rozdílů v EU. Zemědělství je přidělena jasná role při plnění těchto cílů a většina programů rozvoje venkova v rámci SZP je primárně zaměřena na zemědělské podniky a zemědělství (Cochrane a Wojan, 2008). Tento článek poskytuje informace o vývoji politiky rozvoje venkova v Evropské unii a České republice se zaměřením na období po roce 2000 a nabízí přehled nejdůležitějších nástrojů politiky rozvoje venkova v České republice. Rovněž je poukázáno na vzájemně se doplňující priority a opatření v rámci politiky rozvoje venkova a regionální politiky. Cílem článku je představit vývoj politiky rozvoje venkova v EU a České republice po roce 2000 s důrazem na současné programovací období , definovat a zhodnotit nejvýznamnější nástroje politiky rozvoje venkova a zhodnotit pozici politiky rozvoje venkova v rámci SZP EU. Historický přehled vývoje politiky rozvoje venkova v Evropské unii Vývoj ekonomicky zaostalých regionů v EU byl od roku 1957 v článcích Římské smlouvy chápán jako kolektivní odpovědnost a na podporu těchto regionů byly dlouhodobě využívány strukturální fondy. Mnoho takových regionů bylo shodou okolností převážně venkovskými regiony, přestože ruralita nebyla kriteriem pro získání podpory. Navzdory zjevnému zájmu o zaostalé regiony nebyla politika rozvoje venkova v EU součástí regionální politiky, ale existovala samostatně. Od roku 2000 nebyly Programy rozvoje venkova plně uplatňovány v oblastech, pro které byla navrhována regionální pomoc a to zejména kvůli způsobu, jakým byla koncipována legislativa. Díky tomu a možná paradoxně byla politika rozvoje venkova, která je řešena v rámci II. pilíře SZP EU 1, viděna v činnosti primárně ve více prosperujících regionech. To způsobilo potíže v hodnocení rozsahu financování rozvoje venkova EU, přestože je tento problém řešen v posledním programovacích období ( ) vznikem samostatného Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EAFRD). Politika rozvoje venkova tak vznikala do značné míry jako doplněk k reformě SZP a částečně může být viděna jako pojistka SZP, usnadňující snížení podpor produkce, které stále představují závazek vůči zemědělství (Blandford a Hill, 2008). Za rozvoj venkova byly do 80. let 20. století zodpovědné jednak SZP, jednak regionální politika Evropské unie, každá byla přidělena samostatnému Generálnímu direktorátu a měla samostatné financování. Žádná z nich však nevěnovala zvláštní pozornost ochraně životního prostředí nebo rozvoji venkova včetně horských a výše položených oblastí. Nařízení z roku 1975 týkající se méně příznivých oblastí (Less Favoured Areas LFA) připouštělo navýšení investic a podpor pří- 1 I. pilíř SZP sestává z podpor garantovaných zemědělcům ve formě přímých plateb. Rozvoj venkova je druhým pilířem SZP od roku

2 jmu zemědělců pro zajištění pokračování zemědělské činnosti a udržení venkovského prostoru a obsahovalo různé environmentální, ekonomické a sociální cíle. V legislativě zaměřené na méně příznivé oblasti byly specificky zmíněny potenciál pro rozvoj cestovního ruchu a možnosti trávení volného času. Regionální fond byl více zaměřen na problémy starších průmyslových oblastí než na venkov. Pomoc venkovským oblastem byla poskytována z důvodů jejich relativní chudoby, ne z důvodu využívání půdy, životního prostředí nebo venkovského vzhledu. McSharryho reforma SZP z roku 1992 představila povinná (pro členské státy) doprovodná opatření, která zvýšila výdaje na podporu životního prostředí a rozvoje venkova do roku 2000 o 10 % z celkového rozpočtu SZP. Nicméně, změna výdajů do nových oblastí nebyla nijak dramatická. Agenda 2000 nezvýšila podíl finančních zdrojů alokovaných do opatření podporujících ochranu životního prostředí a rozvoj venkova a neučinily tak ani finanční dohody z let 2003 a Za přínos Agendy 2000 z hlediska rozvoje venkova lze považovat objasnění a upevnění vztahů mezi agroenvironmentální politikou a politikou rozvoje venkova tím, že definovala II. pilíř SZP, který se, zhruba řečeno, zaměřuje na rozvoj venkova. Politika zahrnovala nejen opatření zaměřená na zemědělské hospodaření a agroenvironmentální opatření, ale také opatření týkající se jiných aspektů venkovského prostoru. Tímto způsobem podporovala evropský model multifunkčního zemědělství. Zemědělství již nebylo považováno za uspokojivý zdroj pracovních příležitostí k udržení venkovské ekonomiky, ale pouze jako jeden z faktorů, který podporuje způsob života, pomáhá udržovat atraktivní a čisté životní prostředí a přispívá k rozvoji vyšší přidané hodnoty potravinového řetězce. Tyto cíle, sledované v rámci souhrnného Nařízení o rozvoji venkova (Rural Development Regulation), jsou přehledně zahrnuty do cílů konkurenceschopnosti a trvale udržitelného rozvoje Lisabonského a Göteborgského summitu (McGranahan a Thomson, 2008). Nařízení, která se týkají rozvoje venkova se na jednu stranu zaměřují na splnění cílů SZP, na druhou stranu chtějí přispět k ekonomické a sociální soudržnosti. K dosažení těchto cílů definují tato nařízení řadu opatření, která jsou kombinací podpor ke zvýšení konkurenceschopnosti zemědělství, zlepšení životního prostředí a rozvoje venkovských oblastí (European Court of Auditors, 2006). Nové evropské fondy se snaží, aby se stoupajícím tlakem na liberalizaci opatření obsažených v I. pilíři (exportní subvence, cenové podpory), rostla podpora II. pilíře, tzn. preference strukturální politiky rozvoje venkova (stabilizace venkovského obyvatelstva, růst kvality jejich života). Důležitost rozvoje venkova potvrzuje i rozpočet EU. Příspěvek EU na programovací období představoval více než 60 mld. EUR (celková výše rozpočtu na dané období činila 702,8 mld. EUR). Dle Nařízení Rady EU č. 1782/2003 předpokládá rozpočet na programovací období navýšení na téměř 70 mld. EUR. Vzhledem k navýšení celkového rozpočtu v tomto programovací období na 862,4 mld. EUR je tato částka téměř stejná. Je však potřeba ještě připočítat několik miliard EUR pocházejících z modulace, převodu finančních prostředků z přímých plateb zemědělcům do rozvoje venkova. Základním dokumentem, který stanovuje postup při realizaci politiky rozvoje venkova Evropské unie v období je Nařízení Rady č. 1698/2005 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EAFRD). EAFRD představuje pro toto období nejdůležitější finanční nástroj podpory komplexního rozvoje venkova pro všechny členské země EU, tedy i pro Českou republiku. Strukturální politika a rozvoj venkova v EU v období Problematika rozvoje venkovských regionů nebyla až do roku 2007 řešena samostatně, ale byla součástí strukturální politiky, která představuje významnou součást celkové politiky a je zaměřena na vytváření srovnatelných podmínek pro hospodářskou soutěž mezi členskými státy. Vznikla v roce 1988 integrací regionální politiky s částí sociální a agrární politiky (Kolektiv autorů, 2004:120). Základní cíl strukturální politiky EU je rozpracován do dílčích cílů. Tyto cíle byly pro období vytčeny tři (do roku 1999 jich existovalo v rámci strukturální politiky šest): Cíl 1 podpora rozvoje a strukturálního přizpůsobování regionů s opožděným vývojem, Cíl 2 podpora hospodářské a sociální přestavby oblastí se strukturálními potížemi (oblasti jsou definovány jako průmyslové, městské, venkovské a závislé na rybolovu). Venkovské oblasti jsou v tomto cíli definovány jako oblasti s řídkým osídlením (pod 100 obyvatel na km 2 ), oblasti s vyšším počtem (nad dvojnásobek průměru EU) obyvatel zaměstnaných v zemědělství a oblasti s výrazným poklesem počtu obyvatel. Dále jsou zde zařazeny venkovské oblasti postižené výrazným stárnutím obyvatel a vysokou nezaměstnaností v důsledku restrukturalizace zemědělství. Cíl 3 podpora přizpůsobení a modernizace politik a systémů výchovy, vzdělávání a zaměstnanosti (Svatoš et al., 2002). Na základě principu doplňkovosti byla strukturální opatření spolufinancována prostředky ze strukturálních fondů mezi které patří: Evropský fond regionálního rozvoje (ERDF), Evropský sociální fond (ESF) a Evropský fond garance a orientace (EAGGF) sekce orientace. V případě EAGGF se jednalo o fond orientovaný na podporu zemědělství a venkova a podpory byly poskytovány především na farmaření v zemědělsky znevýhodněných oblastech, podporu mladých farmářů, podporu růstu kvality zemědělské produkce, rozvoj venkovské infrastruktury, rozvoj turistických aktivit ve venkovských oblastech, obnovu vesnice a ochranu životního prostředí. Ke strukturálním fondům lze řadit i specifický finanční zdroj Kohezní fond, z jehož prostředků jsou financovány opatření posilující soudržnost Společenství (Svatoš et al., 2002). V rámci strukturálních fondů může Evropská komise samostatně podporovat tzv. Společné iniciativy zřízené k řešení specifických problémů. V období byly čtyři: INTERREG III pomáhal rozvoji přeshraniční, meziregionální a nadnárodní spolupráce, URBAN II podporoval uskutečňování inovačních strategií ve městech, LEADER+ 35

3 představoval iniciativu pro rozvoj venkova a EQUAL byl zaměřen na boj proti diskriminaci na trhu práce. Z hlediska rozvoje venkova lze za nejvýznamnější iniciativu považovat program LEADER+, který byl financován z EAGGF. Jeho význam spočíval především v podpoře vytváření a rozvoje místních partnerství a podpoře využití vnitřního rozvojového potenciálu venkova. Strukturální a regionální politika a rozvoj venkova v ČR v období V úvodu této kapitoly je vhodné zdůraznit, že do roku 2006 neexistoval samostatný přístup k problematice rozvoje venkova, přestože se rozvoj venkova stal od roku 2000 obsahem druhého pilíře SZP EU a to na základě schválení Agendy 2000, ve které bylo mimo jiné stanoveno hlubší propojení zemědělství s rozvojem venkova. Rozvoj venkova byl stále součástí strukturální a tím i regionální politiky 22 a to nejen v EU, ale i v České republice. V návaznosti na historický kontext bylo (a stále je) zemědělství v České republice považováno za významnou a nedílnou součást venkovského prostoru a opatření zaměřená na zvýšení konkurenceschopnosti agrárního sektoru byla pokládána zároveň za podporu venkova. Především programové dokumenty Horizontální plán rozvoje venkova ČR na období (HRDP) a Operační program Rozvoj venkova a multifunkční zemědělství (OP Zemědělství) byly výrazně sektorově zaměřeny. V roce 1999 byl v koordinaci Ministerstva pro místní rozvoj připraven Národní rozvojový plán (NRP), jehož součástí byly sektorové a regionální dokumenty. Propojení obou složek bylo v souladu s požadavky Agendy 2000 a specifikovalo cíle a priority v souvislosti s nezbytnou restrukturalizací zemědělství v České republice. V rámci tohoto rozvojového programu byl zpracován Sektorový operační plán (SOP), který zastřešoval potřebný soulad a odpovídající úroveň produkčních a mimoprodukčních funkcí zemědělství, provázanost zemědělství a lesního a vodního hospodářství, zohlednění přírodních a sociálně-ekonomických parametrů jednotlivých venkovských oblastí. SOP by dokument podmiňující využívání strukturálních fondů v resortu Ministerstva zemědělství. Byl zpracován pouze pro Cíl 1 (podpora rozvoje a strukturálního přizpůsobování regionů s opožděným vývojem) a jeho realizace zahrnovala dvě období. V 1. etapě ( ) byla realizována finanční podpora z předvstupní pomoci EU prostřednictvím programu SAPARD. Ve 2. etapě ( ) došlo k přímému využívání strukturálních fondů EU díky vstupu ČR do EU. SOP obsahovat tyto priority: Priorita 1 trvale udržitelný rozvoj venkovských oblastí, Priorita 2 rozvoj multifunkčního zemědělství, lesnictví a vodního hospodářství, Priorita 3 zvýšení konkurenceschopnosti zemědělství a lesnictví. Jelikož problematika zemědělství (a v jeho rámci i rozvoje venkova) nebyla výhradní záležitostí Ministerstva zeměděl- 2 Jako součást regionální politiky zajišťovalo Ministerstvo pro místní rozvoj realizaci Programu obnovy vesnice, přijatého vládou v r Na Program obnovy vesnice věcně navazuje Program obnovy venkova, který byl novelizován usnesením vlády České republiky ze dne 11. listopadu 1998 č ství, bylo nutné v rámci NRP vymezit kompetence a rozdělení zaměření podpor. Sektorový aspekt (Sektorový operační plán) byl v působnosti Ministerstva zemědělství a regionální aspekt (regionální operační programy) byl v působnosti Ministerstva pro místní rozvoj. Regionální politika EU se po roce 2000 orientovala především na posílení významu nehmotných investic, sféru lidských zdrojů, podporu malého a středního podnikání, podporu péče o životní prostředí, rozvíjení poradenství a zintenzívnění podpory zřizování hospodářských a technologických center. V souvislosti s očekávaným vstupem asociovaných zemí včetně České republiky do EU připravila Evropská komise řadu podpůrných programů financovaných v rámci politiky hospodářské a sociální soudržnosti ze strukturálních fondů. V tomto období vypracovalo Ministerstvo pro místní rozvoj v úzké spolupráci s Ministerstvem zemědělství Plán rozvoje zemědělství a venkova na období , jehož předmětem byl program SAPARD. Pro program SAPARD byly vytčeny tři priority: zvýšení konkurenceschopnosti zemědělství, trvale udržitelný rozvoj venkovských oblastí a odborná pomoc. Prostřednictvím tohoto programu poskytovala Evropská unie každoročně 22 milionů EUR na podporu realizace Plánu rozvoje zemědělství a venkova (Svatoš et al., 2002). V roce 2004 byly schváleny Evropskou komisí dva základní programové dokumenty, které řešily problematiku zemědělství a venkova, HRDP a OP Zemědělství, který navazuje na program SAPARD. Mezi těmito dvěma dokumenty existuje několik významných rozdílů. HRDP byl financován pouze ze záruční sekce EAGGF, naopak OP Zemědělství byl financován z orientační sekce EAGGF a z Finančního nástroje na podporu rybolovu (FIFG). Cílem HRDP bylo zachovat zemědělství ve znevýhodněných oblastech a zlepšit příjmovou situaci zemědělců v těchto oblastech, udržovat a chránit životní prostředí a zlepšit kulturní krajinu, zlepšit věkovou strukturu pracovníků v zemědělství, zajistit alternativní využití zemědělské půdy a sdružovat producenty při uplatňování produktů na trhu. Na rozdíl od OP Zemědělství má HRDP pouze jednu prioritu Trvale udržitelný rozvoj zemědělství, venkova a jeho přírodních zdrojů. V případě OP Zemědělství se jedná o dvě priority: Priorita 1 Podpora zemědělství, zpracování zemědělských produktů a lesního hospodářství, Priorita 2 Rozvoj venkova, rybářství a odborného vzdělání. Lze konstatovat, že v obou dokumentech je problematika rozvoje venkova v porovnání s podporou zemědělství dílčí záležitostí a není řešena samostatně, ale pouze jako součást rozvoje zemědělství. Příspěvek ze strany EU na realizaci jednotlivých opatření HRDP činil 80 % celkových veřejných nákladů, tj. 542,8 milionů EUR, tedy cca 14,7 mld. Kč. Nelze opomenout ani roli státního rozpočtu v oblasti financování rozvoje venkova, který představuje významný doplněk k uvedeným finančním prostředkům plynoucím z EU. Příspěvek ze státního rozpočtu ČR činil 20 % celkových veřejných nákladů, tj. cca 3,7 mld. Kč. V případě OP Zemědělství představovala přidělená částka ze zdrojů EU 4,5 mld. Kč a podíl z národních zdrojů dosáhl 2,1 mld. Kč. 36

4 Podpora venkova v programovacím období Během období došlo k zásadním změnám v pojetí Společné zemědělské politiky, které se odrazily v právě probíhajícím programovacím období Problematika rozvoje venkova nabývá na významu a stává se obsahem jejího druhého pilíře. Cílem tohoto pilíře je vytvořit podmínky pro udržitelný rozvoj venkova prostřednictvím zvyšování konkurenceschopnosti zemědělství, udržení a tvorby pracovních příležitostí, diverzifikace zemědělských činností a stabilizace venkovského obyvatelstva. Druhý pilíř zdůrazňuje multifunkční úlohu zemědělství, jeho význam pro tvorbu a údržbu krajiny a zachování kulturního dědictví. Zemědělec již není chápán pouze jako producent potravin, ale především jako podnikatel na venkově, který se podílí na utváření a využívání venkovského prostoru. Uvedené změny v pojetí zemědělství v kontextu rozvoje venkova vedly k reformám SZP EU, které se projevily změnou struktury financování podpory rozvoje zemědělství a venkova v období Politika rozvoje venkova byla vyřazena z Politiky soudržnosti, jejíž byla součástí v předchozích plánovacích obdobích a přesunula se do SZP EU. Je financována prostřednictvím samostatného finančního nástroje, kterým je EAFRD. Hlavní změnou v programování rozvoje venkova oproti předchozím obdobím je, že EAFRD není součástí strukturálních fondů. EAFRD věcně navazuje na obsah HRDP, OP Zemědělství a iniciativu LEADER. Dotace z EU pro zemědělství a venkov jsou v rámci SZP EU v období poskytovány z Evropského zemědělského záručního fondu (EAGF), EAFRD a Evropského rybářského fondu (EFF). Významným evropským dokumentem, který může ovlivnit situaci v oblasti rozvoje venkova je tzv. Health Check SZP EU. Na tomto politickém dokumentu se 20. listopadu 2008 dohodli ministři zemědělství členských států EU. Úkolem Health Check je zmodernizovat, zjednodušit a zredukovat SZP a odstranit omezení farmářů tak, aby mohli lépe reagovat na podněty trhu. Mezi hlavní body dohody patří: zrušení dávání půdy do klidu, postupné zvýšení mléčných kvót až do jejich úplného zrušení v roce 2015 a přesměrování tržních intervencí na skutečnou ochrannou síť. Ministři se rovněž dohodli na zvýšení modulace, při které jsou zredukovány přímé platby zemědělcům a převedeny do fondu rozvoje venkova. Opatření by měla umožnit lepší reakci na výzvy, kterým čelí evropské zemědělství a venkov, tj. klimatické změny, potřeba lepšího vodního managementu, ochrana biodiverzity a produkce zelené energie. Příležitost pro řešení otázky rozvoje venkova se naskytla také během předsednictví ČR v EU. Jak v rozhovoru uvedl vrchní ředitel Sekce rozvoje venkove venkova Ministerstva zemědělství ČR Ing. Pavel Sekáč (2009), hlavním cílem během předsednictví ČR v oblasti rozvoje venkova je zajistit stejné podmínky pro všechny členské státy a odstranit veškeré bariéry pro zemědělce a dále posilovat informovanost o významu a možnostech prostředků Společné zemědělské politiky pro rozvoj lokálních a regionálních ekonomik na venkově. V této oblasti hodlá české předsednictví motivovat členské státy k diskusi o nástrojích, které pomohou zajistit rovnoměrný rozvoj a kvalitu života venkovských oblastí všech členských zemí. Vazby mezi obecnými cíli rozvoje evropského venkova a rozvoje venkova ČR zajišťuje v současném programovacím období Národní strategický plán rozvoje venkova ČR na období (NSPRV), který v souladu s hlavními strategickými prioritami EU klade důraz na zvyšování ekonomického růstu, vytváření nových pracovních příležitostí a udržitelný ekonomický rozvoj. NSPRV je realizován prostřednictvím Programu rozvoje venkova ČR na období (PRV) a jeho řídícím orgánem je Ministerstvo zemědělství. PRV, který čerpá finanční prostředky z EAFRD, nahradil Horizontální plán rozvoje venkova a OP Zemědělství. PRV rozpracovává NSPRV do jednotlivých opatření, jež provádějí strategii stanovenou v NSPRV v souladu s osami stanovenými Nařízením Rady č. 1698/2005 o podpoře pro rozvoj venkova z EAFRD včetně konkrétních finančních částek. Pro Českou republiku se předpokládá podpora z EAFRD ve výši 10,4 mld. Kč ročně. Po započítání spolufinancování z národních veřejných finančních prostředků dosahuje celková roční částka určená pro rozvoj zemědělství a venkova v ČR téměř 13,4 mld. Kč. V kontextu rozvoje venkova je potřeba uvést také základní nástroj regionální politiky na období , za kterou odpovídá Ministerstvo pro místní rozvoj a to Strategii regionálního rozvoje České republiky (NSRR). Ta zabezpečuje provázanost národní regionální politiky s regionální politikou Evropské unie a také s ostatními odvětvovými politikami ovlivňujícími rozvoj území. Vycházejí z ní regionálně zaměřené rozvojové programy spolufinancované ze zdrojů Evropské unie nebo financované výhradně z národních zdrojů. Mezi základní cíle regionální politiky patří rozvoj regionů zaměřený na jejich soudržnost a zvyšování konkurenceschopnosti. Komparace priorit a opatření na podporu rozvoje venkova v Národním strategickém plánu rozvoje venkova ČR a Národní strategii regionálního rozvoje ČR na období Česká republika se snaží v rámci II. pilíře SZP EU implementovat taková opatření, která nebudou duplicitní s regionální politikou. Jelikož jsou však potřeby potravinářského průmyslu, ochrany životního prostředí a rozvoje venkova nad finanční možnosti EAFRD, je k realizaci cílů stanovených v NSPRV (prováděného prostřednictvím PRV) mimo jiné využíván ERDF. To je možné díky doplňkovému vztahu PRV k Politice soudržnosti. NSPRV si klade za své cíle: Cíl 1 vytvořit silné a dynamické zemědělsko-potravinářské odvětví, Cíl 2 vytvořit multifunkční zemědělské a lesnické systémy prospěšné životnímu prostředí, přírodě a krajině, Cíl 3 vytvořit různorodé pracovní příležitosti a prorůstové podmínky pro atraktivní život na venkově, Cíl 4 iniciovat vytváření a rozvoj místních partnerství a využití vnitřního potenciálu venkova. NSRR stanovila následující cíle: Cíl 1 (rozvojově zaměřený) zvýšení ekonomického a environmentálního potenciálu, konkurence- 37

5 schopnosti a sociální úrovně regionů ČR na úroveň srovnatelnou s vyspělými regiony Evropy, Cíl 2 (disparitně zaměřený) zastavení růstu a postupné snižování nepřiměřených regionálních disparit a využívání specifik území, Cíl 3 (instrumentální) institucionální a finanční zabezpečení strategie. Z hlediska cílů je zřejmé, že se oba dokumenty setkávají v zaměření Cíle 1 NSRR. Tento cíl svým zaměřením částečně zahrnuje obsah prvních třech cílů NSPRV. Na rozdíl od teritoriálního zaměření NSRR je však patrné sektorové zaměření Cíle 1 a 2 NSPRV. Cíl 3 NSPRV má již teritoriální přístup stejně jako Cíl 1 NSRR. Tabulka č. 1 zobrazuje přehled priorit a opatření v rámci NSPRV a NSRR, které se doplňují a slouží k řešení stejné problematiky. Z tabulky vyplývá, že v rámci ERDF se doplňkově řeší podpory zpracovatelského průmyslu (včetně potravinářského) v návaznosti na Osu I NSPRV. Z hlediska Osy II NSPRV jsou z ERDF podporovány projekty ke zvýšení biodiverzity a ochrany krajiny. Nejvýznamnější doplňkovost je patrná u Osy III NSPRV. V návaznosti na tuto osu ERDF zahrnuje podpory malého a středního podnikání, cestovního ruchu a služeb, diverzifikace ekonomických činností na venkově, dopravní a technické infrastruktury ve venkovských oblastech a to především ty, které propojují město a venkov. Dále podporuje zlepšení občanského vybavení, využití kulturních památek a zachování kulturního dědictví na venkově. Tyto podpory přispívají ke stabilizaci venkovského obyvatelstva zejména prostřednictvím udržení a vytváření pracovních míst a zvyšováním jejich životní úrovně. Programy v rámci regionální politiky tak představují významný doplňkový finanční nástroj podporující realizaci vybraných opatření (zejména opatření zaměřených na tvorbu pracovních příležitostí a zvyšování kvality života na venkově) v rámci Osy III PRV. Rozdíl mezi Osou III PRV a Regionálními operačními programy je vymezen počtem obyvatel v obci, tj. do resp. 500 obyvatel, velikostí podniků resp. mikropodniků a výší způsobilých výdajů na projekt. Doplňkovost politiky rozvoje venkova a regionální politiky poukazuje na velmi úzkou provázanost obou politik. Mnoho problémů, které existují ve venkovském prostoru lze řešit přes rozvoj regionů, přičemž je nutné brát ohled na rozdílnost cílů rozvoje venkova a daného regionu. V praxi je navíc potřeba klást důraz zejména na regionální rozdíly a specifika venkovského prostoru. Nástroje politiky rozvoje venkova v České republice v programovacím období Vezmeme-li v úvahu přehled opatření v rámci strukturální politiky EU, regionální politiky a politiky rozvoje venkova, které mohou ovlivňovat rozvoj venkova zejména v oblasti konkurenceschopnosti, lokální zaměstnanosti, stability obyvatelstva, využití místních zdrojů a ekonomické a sociální soudržnosti, lze za nejdůležitější současné nástroje rozvoje venkova v ČR považovat: Národní strategický plán rozvoje venkova České republiky na období , Program rozvoje venkova České republiky na období , opatření rozvoje venkova v rámci strukturálních fondů (Evropský fond regionálního rozvoje, Evropský sociální fond, Fond soudržnosti), podporu zemědělství (zejména přímé platby SAPS a národní doplňkové přímé platby TOP-UP), podporu regionálního rozvoje z národních zdrojů (zejména Program obnovy venkova). Od roku 2007 je politika rozvoje venkova v České republice prováděna prostřednictvím Programu rozvoje venkova ČR. Politika rozvoje venkova EU a ČR se soustředí na tři klíčové oblasti: ekonomiku zemědělsko-potravinářského komplexu, péči o životní prostředí, rozvoj hospodářství venkova a zlepšení kvality života obyvatel venkova. EAFRD není součástí strukturálních fondů, čímž se oslabuje koordinační role Ministerstva pro místní rozvoj přes oblast zemědělství a venkova a naopak posiluje pozice Ministerstva zemědělství. Výhoda posílení pozice Ministerstva zemědělství se projevuje v koncentraci pravomocí a jednotnějším přístupu k problematice rozvoje zemědělství a venkova. Jisté nevýhody lze vysledovat v příliš sektorovém zaměření politiky rozvoje venkova. Program rozvoje venkova je uplatňován ve venkovských oblastech České republiky a je administrován a řízen na centrální úrovni. Některá opatření jsou geograficky limitována Osa II (LFA, Natura 2000, oblasti povodí), Osa III (venkovské obce), Osa IV (venkovské mikroregiony). S ohledem na velkou finanční váhu alokovaných prostředků pro konečné příjemce především v rámci Os I a II lze tento přístup považovat za vhodný. Je však nutné brát v úvahu regionální specifika venkovských oblastí, která využitím centrálního přístupu nelze dostatečně zohlednit a rovněž je velmi obtížné se cíleně zaměřit na problémy daných oblastí. NSPRV zajišťuje komplementaritu a soudržnost s akcemi financovanými z ERDF, ESF a Fondu soudržnosti, přičemž ERDF má regionální zaměření. Navazuje na jednotlivé osy NSPRV a doplňkově řeší podpory zpracovatelského průmyslu, zvýšení biodiverzity krajiny a obecné podpory dopravní infrastruktury, cestovního ruchu, malého a středního podnikání a občanské vybavenosti ve venkovských oblastech. ESF navazuje na opatření Osy III podporami pro obecnou vzdělanost na venkově a zefektivnění místní administrativy. Fond soudržnosti řeší investice v oblasti životního prostředí a dopravy. Tyto fondy představují významný finanční zdroj pro rozvoj venkovských oblastí. Jistým úskalím může být pro příjemce podpor především velká administrativní náročnost žádostí o dotace a vysoké požadavky na kvalitu zpracování projektu. To může vést až k neúplnému využití nabízených dotačních titulů v rámci tématických a regionálních operačních programů a preferenci národních podpor. Za nejvýznamnější podporu zemědělství, jako součásti venkovského prostoru lze v rámci evropské zemědělské politiky považovat přímé platby, které jsou realizovány prostřednictvím I. pilíře SZP EU. Úkolem přímých plateb je zajištění konkurenceschopnosti evropského a tedy i českého agrár- 38

6 Národní strategický plán rozvoje venkova Národní strategie regionálního rozvoje P I.1 (Priorita) Modernizace, inovace a kvalita I.1.1 (Opatření) Modernizace zemědělských podniků P2.1 (Priorita) Vytváření podmínek pro dynamický hospodářský rozvoj regionů ČR P2.2 Zvyšování konkurenceschopnosti malého a středního podnikání P II.1 Ochrana vody a půdy P5.1 Ochrana životního prostředí včetně přírody - (Opatření) Pokračování v odstraňování starých zátěží a opatření k ochraně území před živelnými pohromami a haváriemi - Ochrana půdy před kontaminací znečišťujícími látkami, nadměrným přísunem živin a erozí, primárně v souvislosti se snižováním zornění P III.1 Tvorba pracovních příležitostí III.1.1 Diverzifikace činností nezemědělské povahy III.1.2 Podpora zakládání podniků a jejich rozvoje III.1.3 Podpora cestovního ruchu P III.2 Podmínky růstu a kvalita života na venkově III.2.1 Obnova a rozvoj vesnic, občanské vybavení a služby III.2.2 Ochrana a rozvoj dědictví venkova P3.2 Sídelní struktura a bydlení - Zastavení tendencí hospodářského zaostávání a vysidlování malých sídel P4.2 Zajištění kvalitní regionální, meziregionální a nadregionální dopravní obslužnosti P6.3 Rozvoj produktu a služeb cestovního ruchu P7.3 Zachování a využívání kulturních památek P8.3 Podpora řešení specifických problémů rozvoje venkova a periferních území - Obnova venkova a periferních území krajů, rehabilitace venkovského bydlení - Rozvoj multifunkčního zemědělství a podpora jeho mimoprodukčních funkcí - Podpora diverzifikace ekonomických činností na venkově a v periferních územích krajů - Podpora živnostenského podnikání na venkově zejména v oblasti služeb poskytovaných veřejnosti Tabulka č. 1: Přehled vzájemně se doplňujících priorit a opatření v rámci Národního strategického plánu rozvoje venkova ČR a Národní strategie regionálního rozvoje ČR Zdroj: Národní strategický plán rozvoje venkova ČR a Národní strategie regionálního rozvoje ČR

7 ního sektoru. Česká republika uplatňuje zjednodušený systém přímých plateb, tzv. režim jednotné platby na plochu (SAPS). Navíc má možnost dorovnávat přímé platby formou národních doplňkových plateb z vlastních zdrojů. Přímé platby doplňuje EAFRD. Z něj mohou zemědělci také čerpat dotace. Na rozdíl od nárokových přímých plateb na plochu však musí napsat a obhájit projekt. Dalším problémem je, že v EU je pro II. pilíř vyčleněno podstatně méně finančních prostředků než pro I. pilíř. Pro zemědělce tak přímé platby představují zásadní a poměrně snadno přístupný zdroj finančních prostředků. Programy financované z národních zdrojů v rámci regionální politiky a politiky rozvoje venkova jsou koncipovány a řešeny spíše na regionální úrovni. Současná regionální politika ČR se poměrně významně zaměřuje na problematiku venkovských oblastí, jejich charakteristiku, vymezení a vztah s městy. Za nejvýznamnější cílenou podporu rozvoje venkova, financovanou ze státního rozpočtu a z rozpočtu krajů lze považovat Program obnovy venkova, který je svým obsahem úzce spojen s Osou III PRV ČR. Program obnovy venkova je zaměřen na finanční podporu akcí a programů obcí, které nelze dotovat z ostatních resortů a je od roku 2005 financován a administrován na krajské úrovni. O dotace je však možné žádat i z programu Ministerstva pro místní rozvoj v rámci Zásad programu Podpora obnovy venkova. Význam Programu obnovy venkova spočívá především v cíleném zaměření dotačních titulů, založeném na skutečnosti, že se jedná o Programy, které jsou v působnosti jednotlivých krajů. Pozice rozvoje venkova ve Společné zemědělské politice Rozvoj venkova sice získal své místo ve Společné zemědělské politice a to především díky zavedení tzv. Rural Development Regulation (RDR) v rámci reformy Agenda 2000, jeho pozice však není jednoznačná. RDR vznikl jako důsledek vzrůstu zájmu o ekonomický rozvoj a podporu životního prostředí ve venkovských oblastech a Lowe et al. (2002) jej popisuje jako územně zaměřenou, víceletou podpůrnou politiku, která by měla pomoci k novému definování cílů SZP. Zde je potřeba zdůraznit snahu o územní, resp. teritoriální přístup politiky zaměřené na rozvoj venkova uvedené v dokumentu. Tento přístup je také podle Dwayer et al. (2007) v souladu s požadavkem Evropské komise odklonit se od sektorového zaměření 3 na zemědělské podniky směrem k širší politice rozvoje venkova, která povede k zohlednění regionálních podmínek a uspokojování místních potřeb. Navzdory snaze o teritoriální přístup se ani dokument RDR nevyvaroval sektorovému zaměření, jak vyplývá z popisu Thurston (2008): RDR se jako soubor nových politických nástrojů (druhý pilíř SZP) skládá z řady podpor zaměřených především na zemědělské podniky. Tyto podpory tedy existují souběžně s tradičními nástroji zemědělské politiky (první pilíř SZP). 3 Sektorový přístup znamená, že o většinu finančních prostředků vyčleněných na rozvoj venkovských regionů mohou žádat pouze zemědělské subjekty, čímž se zvyšuje podpora a rozvoj zemědělství a nikoliv venkovských regionů. Navíc dodává, že 79 % výdajů na rozvoj venkova je vyčleněno pro Osu I (růst konkurenceschopnosti zemědělského a lesnického sektoru) a Osu II (zlepšení životního prostředí a krajiny), které jsou zacíleny na platby zemědělcům. Osa III, která je zaměřena na skutečný rozvoj venkova (růst kvality života ve venkovských oblastech a diverzifikaci venkovské ekonomiky), dostává pouze 13 % výdajů na rozvoj venkova. EU tak stále zastává jednoznačný a přesvědčivý postoj k rozvoji venkova založený na podpoře zemědělství. Rovněž z konceptu Health Check je zřejmé, že otázky týkající se podstaty zaměření SZP EU z hlediska rozvoje venkovských regionů nejsou v dostatečné míře diskutovány. Pozornost je stále do značné míry věnována analýzám zemědělských trhů, růstu produkce zemědělských podniků a dopadům současných nástrojů zemědělské politiky. Venkovský prostor a jeho optimální stav je v současných evropských, národních i regionálních programových dokumentech definován nejasně, o čemž svědčí také dokumenty rozvoje venkova České republiky. Strategie a Program rozvoje venkova jsou kombinací sektorového přístupu (I. Osa II. pilíře SZP EU) s prvkem inovací a přímých plateb a územního přístupu (Osa II Méně příznivé oblasti LFA) a čistě územního přístupu (Osa III). V územním přístupu neplatí sektorová omezení. Zaměříme-li se na pozici rozvoje venkova v rámci zemědělské politiky v České republice, zjistíme, že stávající politika rozvoje venkova ČR se výrazně zaměřuje na zvýšení konkurenceschopnosti sektoru zemědělství a lesnictví a především na agroenvironmentální opatření (na Osu II je vyčleněno 55,2 % z celkového množství finančních prostředků). Politika rozvoje venkova v ČR by však také měla být zaměřena na potřeby širší společnosti ve venkovských oblastech a úsilí vynakládáno na stabilizaci jejích obyvatel, zamezování vysídlování a specifické územní charakteristiky. Tento trend znovu podtrhuje nutnost teritoriálního nikoli sektorového přístupu řešení problematiky venkovských oblastí. Přesto je v rámci NSPRV vyčleněno relativně málo finančních prostředků na Osu III (16,93 %) a přetrvává upřednostňování podpory zemědělství. Sektorové zaměření II. pilíře SZP EU aplikované v podmínkách ČR, ve kterém je téměř 80 % finančních prostředků směřováno do zemědělství podtrhuje specifika českého zemědělství a venkova. Doucha (2008) uvádí, že v porovnání se zeměmi EU-15 se jedná především o extrémní duální strukturu českých farem, vysoký podíl pronajímané půdy na farmách, rozdílnou výkonnost farem, významné rozdíly v rozvoji venkova na úrovni mikroregionů, menší konsistenci politiky v rámci zemědělství, lesnictví, vodního hospodářství a nezemědělských odvětví na venkově. Důsledkem je, že podpory a další opatření SZP dopadají v jednotlivých zemích EU včetně ČR do rozdílné struktury zemědělských podniků a vyvolávají rozdílné účinky. Důležitost teritoriálního přístupu je zřejmá ze skutečnosti, že venkovská ekonomika se v čase vyvíjí a ve většině oblastí přestává být na zemědělství závislá. Naopak roste význam služeb, přičemž je tento nový trend poháněn především urbanizací venkovských oblastí v zázemí metropolitních center s výraznou kladnou migrací, zesílením vazeb s městskou 40

8 ekonomikou a vytvářením tzv. městských regionů. Venkovské oblasti mohou existovat bez zemědělství a naopak zemědělství se může provozovat v oblastech, kde jsou omezené nezemědělské činnosti. Závěr Politika rozvoje venkova ČR zohledňuje specifické charakteristiky prostředí ČR a navazuje na dřívější trendy v zemědělské politice. Návaznost na období před rokem 2007 se projevuje silnou podporou sektoru zemědělství, přestože podíl zaměstnaných v zemědělství činil v roce 2006 pouze 3,16 % a podíl sektoru zemědělství na HDP 2 %. Vývoj ve venkovských oblastech ukazuje, že jejich sociální a ekonomická situace souvisí pouze částečně s rozvojem zemědělství. Zemědělec zůstává největším uživatelem venkovských pozemků, jakož i rozhodujícím činitelem při tvorbě krajiny a ochraně životního prostředí. Je však potřeba se cíleně zaměřit na potřeby širšího venkova především z regionálního a lokálního hlediska. Je důležité, aby se politika trvale udržitelného rozvoje venkova stala plnohodnotnou součástí II. pilíře SZP EU. Za možné řešení lze považovat jednak princip modulace, při kterém je určité procento z celkových přímých plateb transferováno do opatření zaměřených na rozvoj venkova (tzn. přesun z I. pilíře do II. pilíře), jednak zásadní posílení Osy III NSPRV zaměřené na rozvoj ekonomiky venkova a stabilizaci a zvýšení životní úrovně jeho obyvatel. Konkrétně diverzifikace a rozvoj malého podnikání se stávají klíčovým cílem politických opatření, a to nejen pro sektor zemědělství. Rozvoj venkova je výrazně ovlivňován úrovní diverzifikace lokální ekonomiky, která by měla směřovat k minimální závislosti na zemědělství, jehož význam pro ekonomiku venkova v Evropě výrazně klesl. Zkušenosti ukazují, že příležitosti pro diverzifikaci jsou regionálně odlišné. Politická opatření zaměřená na rozvoj venkova jsou charakteristická nedostatečným zohledněním právě těchto regionálních rozdílů ve venkovském prostoru. Tento nedostatek je umocněn využitím centrálního přístupu při uplatňování PRV. Zvyšuje se tak potřeba klást důraz na teritoriální přístup v politice rozvoje venkova ČR, což představuje jednu z možností jak najít regionální specifika a zákonitosti a vzájemné souvislosti mezi problémy venkova a cíleně tak poskytnout podporu dané oblasti. English summary (abstrakt) This paper summarizes the history of rural development policy in the EU and the Czech Republic with a view to the period after 2000 and provides the summary of the most important instruments of rural development policy in the Czech Republic. Also, it points out priorities and measures within rural development policy and regional policy which complement each other. The paper objective is to present a history of rural development policy in the EU and the Czech Republic after 2000 with the emphasis on the programming period , define and evaluate the most significant instruments of rural development policy in the Czech Republic and asses the role of rural development policy within CAP. In the EU, the label for rural development policy is applied to support provided under Pillar II of Common Agricultural Policy and realized through national rural development programmes. Agriculture is assigned an explicit role in promoting the objectives of the EU and most rural development programmes under the Common Agricultural Policy are aimed primarily at farms and agribusinesses. In term of links between rural development policy and regional policy it is obvious that regional policy programmes represent an important complementary financial instrument which promotes an implementation of selected measures, mainly the measures focused on job creation and improving the quality of life in rural areas, within Axis III of Rural Development Programme. ERDF addresses supplementary the support to processing industry, including food industry, in relation to Axis I. From the Axis II point of view projects increasing the landscape biodiversity are supported. Taking into account the summary of measures within structural EU policy, regional policy and rural development policy which can influence a rural development mainly in the area of competitiveness, local employment, stability of inhabitants, local resources exploitation and economic and social cohesion, as the most important present rural development instruments in the Czech Republic can be considered: The National Strategic Rural Development Plan of the Czech Republic for the period , Rural Development Programme of the Czech Republic for the period , measures for rural development within structural funds (European Regional Development Fund, European Social Fund, Cohesion Fund), state aid for agriculture (especially direct payments SAPS and national supplementary direct payments TOP-UP), regional development support from national resources (especially national Rural Area Regeneration Programme Program obnovy venkova). Rural development policy in the Czech Republic takes into account specific characteristics of the Czech Republic environment and continues the former trends in the agricultural policy. Continuation to the period before 2007 is reflected especially in a strong support of the agricultural sector in rural development policy. Rural development is influenced significantly by the level of rural economy diversification which should lead to minimal dependent on agriculture whose importance for European rural economy has decreased markedly. Political measures focused on rural development can be characterized by insufficient acceptance of regional differences in rural regions. This failure is intensified by the central approach to Rural Development Plan implementation. Furthermore it is necessary to stress the territorial approach in the rural policy of the Czech Republic which should help to find out the regional specificities and patterns and contextures between rural problems and provide more targeted support to rural areas. 41

9 Literatura BLANDFORD D., HILL B. (2008): Directions in Rural Development Policy Lessons from Both Sides of the Atlantic. Eurochoices 7(1), s COCHRANE N., WOJAN T. (2008): Transatlantik Similarities and Contrasts in Rural Development Policies. Eurochoices 7(1), s DOUCHA T. (2008): prezentace ze semináře Venkov, Přírodovědecká fakulta UK, DWYER J., WARD N., LOWE P., BALDOCK D. (2007): European Rural Development under the Common Agricultural Policy s Second Pillar : Institutional Conservatism and Innovation. Regional Studies 41(7), s European Court of Auditors: Special Report No 7/2006 z concerning rural development investments: do they effectively address the problems of rural areas?, together with the Commission s replies. Official Journal of the European Union 2006/C 282/01, , Evropská společenství, 2006 Horizontální plán rozvoje venkova ČR pro období Praha: MZe, květen 2004, aktualizovaná verze KOLEKTIV AUTORŮ (2004): Úvod do regionálních věd a veřejné správy. 4. vydání. Plzeň: Vydavatelství nakladatelství Aleš Čeněk, s.r.o., 448 s. Lowe P., Buller H., Ward N. (2002): Setting the next agenda? British and Franch approaches to the sekond pillar of the Comon Agricultural Policy. Journal of Rural Studies 18(2), s McGRANAHAN D. A., THOMSON K. J. (2008): Environment, Land Use and Amenities the New Dimension of Rural Development. Eurochoices 7(1), s Národní strategický plán rozvoje venkova České republiky na období Praha: Ministerstvo zemědělství, duben 2006 Nařízení Rady (ES) č. 1782/2003 z , které ustanovuje obecná pravidla pro schéma přímých plateb v souladu se SZP a schémata podpor pro zemědělce, Evropská společenství, 2003 Operační program Rozvoj venkova a multifunkční zemědělství. Praha: Ministerstvo zemědělství, březen 2004 PEDERSEN N. (2007): Changes in local governance and Rural Policy in Denmark. IN: Continuity or Transformation? Perspectives on Rural Development in the Nordic Countries. Nordregio Report 4. Stockholm, s Podpora obnovy venkova Zásady programy pro poskytování dotací v roce Praha: Ministerstvo pro místní rozvoj, 2008 Program rozvoje venkova České republiky na období Praha: Ministerstvo zemědělství, červen 2006 Rozhovor s vrchním ředitelem Sekce rozvoje venkova Ministerstva zemědělství ČR Ing. Pavlem Sekáčem o prioritách předsednictví na poli rozvoje venkova =0&katId=3080 [cit ] Strategie regionálního rozvoje České republiky Praha: Ministerstvo pro místní rozvoj, květen 2006 SVATOŠ M. et al. (2002): Agrární politika. 1. vydání, Praha: Provozně ekonomická fakulta, ČZU Praha, 166 s., THURSTON J. (2008): Commission perspectives on agriculture and rural development eu/commission-perspectives-on-agriculture-and-ruraldevelopment/#more-369. [cit ] 42