SOCIÁLNÍ OCHRANA PRO RŮST PODPORUJÍCÍ ZAČLENĚNÍ

Transkript

1 SOCIÁLNÍ OCHRANA PRO RŮST PODPORUJÍCÍ ZAČLĚNÍ NOVÁ PERSPEKTIVA V OBLASTI SPOLUPRÁCE EU A AFRIKY PŘEHLED MOBILIZACE EVROPSKÉHO VÝZKUMU VE PROSPĚCH ROZVOJOVÉ POLITIKY O R O Z V O J I

2

3 SOCIÁLNÍ OCHRANA PRO RŮST PODPORUJÍCÍ ZAČLĚNÍ NOVÁ PERSPEKTIVA V OBLASTI SPOLUPRÁCE EU A AFRIKY PŘEHLED O ROZVOJI 2010 MOBILIZACE EVROPSKÉHO VÝZKUMU VE PROSPĚCH ROZVOJOVÉ POLITIKY O R O Z V O J I

4

5 PŘEHLED Evropská zpráva o rozvoji se zabývá potřebou sociální ochrany v subsaharské Africe, potenciálem pro rozšíření této ochrany a také její proveditelností a pravděpodobným dopadem na rozvoj. V protikladu s názorem, že subsaharská Afrika si sociální ochranu nemůže dovolit, africké země v regionu podporují inovativní přístupy k vytváření programů a systémů široké sociální ochrany a s úspěchem je provádějí. Vzhledem k celosvětové pokrizové nejistotě je ještě důležitější přijmout opatření, která by obyvatelstvo Afriky chránila před riziky a otřesy a která by snížila chudobu a podporovala lidský rozvoj. Sociální ochrana pro růst podporující začlenění je příhodné téma: zájem o sociální ochranu roste, a to v subsaharské Africe i jinde. V dokumentu Soulský konsensus v oblasti rozvoje (2010) skupiny G20 byl odolný růst označen jako klíčový pilíř se specifickým důrazem na mechanismy sociální ochrany, které odolný růst a růst podporující začlenění podporují. A z obecnějšího hlediska se vytváří shoda v tom, že sociální ochrana je nejen právo, ale také nezbytný nástroj pro podporu pokroku v úsilí o dosažení růstu podporujícího začlenění a rozvojových cílů tisíciletí (MDG). Tento posun vpřed plyne z velké míry z rostoucího pochopení skutečnosti, že sociální politika je zásadním dílem ve skládačce tvořící rozvoj, jak to potvrdil i Rámec sociální politiky pro Afriku (2008) Africké unie a Chartúmská deklarace o akci sociální politiky vedoucí k sociálnímu začleňování (2010). V tomto kontextu je tato zpráva příležitostí provést inventuru, poučit se ze zkušeností a navrhnout priority pro Evropskou unii (EU) a její členské státy. Sociální ochrana, která je středem evropského sociálního modelu, by se měla stát nedílnou součástí politik rozvoje EU a jejího závazku vzhledem k sociálnímu rozměru globalizace. Rámeček 1: Definice sociální ochrany v rámci Evropské zprávy o rozvoji Tato zpráva definuje sociální ochranu takto: Specifická sada akcí zaměřených na zranitelnost života lidí prostřednictvím sociálního pojištění na ochranu před riziky a nepříznivými situacemi během života; prostřednictvím sociální pomoci v podobě plateb a věcných dávek na podporu a pomoc chudým; a prostřednictvím začleňovacího úsilí pro zlepšení přístupu marginalizovaných osob k sociálnímu pojištění a pomoci. Tato definice poukazuje na klíčové funkce: nabídka mechanismů pro prevenci závažných těžkostí u chudých i nechudých lidí při závažných rizicích, nabídka forem pomoci chudým lidem v jejich snaze uniknout chudobě a zlepšení přístupu marginalizovaných skupin k oběma funkcím. Sociální ochrana znamená víc než jen záchranné sítě, které mohou zmírnit dopady závažných krizí: je součástí komplexního přístupu, jehož cílem je pomoci lidem uniknout z chudoby, a umožňuje jim nejen mít užitek z růstu, ale také mít na něm produktivní podíl. DŮVOD SOCIÁLNÍ OCHRANY Subsaharská Afrika je velmi rozmanitý region, který stojí před mnoha znepokojivými problémy. Má obrovský hospodářský a lidský potenciál a v mnoha tamějších zemích se situace za posledních deset let velmi zlepšila. Lepší je správa a makroekonomické řízení. Zesílil růst a zahraniční investice. A díky určitému pokroku při plnění MDG se začíná snižovat chudoba. Nicméně makroekonomika je i nadále zranitelná a region zatěžují nestabilní země s opakujícími se konflikty, trvale vysokou mírou chudoby, zranitelností v oblasti změny klimatu a živelných nebezpečí a celkově nízkým lidským rozvojem. Navíc v uplynulých dvou letech se pokroku staví do cesty závažné překážky, a to zejména v důsledku dopadu potravinové krize, kterou ještě zhoršuje palivová a finanční krize. Rostoucí ceny potravin a klesající tempo růstu (z přibližně 5 % v letech na 2,5 % v roce 2009) pravděpodobně v mnoha afrických zemích zpomalily snižování chudoby. I když se nyní zdá, že se vracíme na dráhu vyššího růstu, rizika dalších krizí, spojených s trvalými riziky pro domácnosti, si žádají aktivní sociální politiky počínaje investicemi do sociální ochrany. Mnoho Afričanů skutečně žije v rizikovém prostředí, které neustále ohrožuje jejich živobytí. Sítě vzájemné podpory a úhrady pomáhají, ale často neposkytují ochranu před otřesy spojenými s hospodářskými poklesy, závažnými zdravotními problémy a měnícím se klimatem. Nedostatek sociální ochrany nutí rodiny prodávat majetek, snižovat příjem potravy a brát děti ze školy, což zase vede k prohlubování jejich chudoby. Snižování těchto rizik a zmírňování jejich dopadu je zásadní výzvou pro rozvoj, nemluvě o tom, že změna klimatu také přináší dodatečné riziko a nejistotu do budoucnosti. Sociální ochrana by také mohla nabízet východisko z pastí chudoby charakterizovaných trvalou chudobou, omezenými ekonomickými příležitostmi a špatným zdravím a vzděláním. Sociální ochrana není náhrada za hospodářský růst ani za běžné investice zaměřené na růst, jako je budování infrastruktury nebo zajištění zdravotnictví a školství. Může však podporovat růst tím, že chrání majetky a podněcuje domácnosti k tomu, aby investovaly do činností, které jsou sice riskantnější, ale přinášejí vyšší produktivitu a vyšší výnosy, a může zvyšovat výnosy ze sociálních výdajů tím, 1

6 že chudým lidem poskytne možnost využívání dostupných služeb. Ochrana a podpora lidského kapitálu může mít zásadní dlouhodobé účinky. Děti mohou být chráněny před utrpením a díky lepší zdravotní péči, výživě a kognitivnímu rozvoji mají lepší životní vyhlídky, a tak vzniká základna lidského kapitálu pro budoucí růst. Promyšlená sociální ochrana může podporovat tržní řešení, například činnosti v oblasti mikrofinancování, které zajišťují úvěry nebo pojištění, a umožňuje dosáhnout na ty nejchudší lidi. Navíc nabízí ochranu, když se tržní řešení neosvědčí. Sociální ochrana také může být součástí strategie s cílem posílit nejzranitelnější skupiny a odstranit nerovnosti pro to, aby růst ještě více podporoval začlenění. Může hrát ústřední úlohu v budování soudržných společností a šířeji vzato v posilování vztahu mezi státem a občanem. Schopnost státu plnit závazky na své straně sociální smlouvy navíc posiluje jeho vlastní legitimitu. Sociální ochrana tudíž může přispívat k udržitelnému růstu v Africe posilováním sociální stability a politické odpovědnosti. Stručně řečeno, poskytováním přímých i nepřímých dávek může sociální ochrana udělat z bludného kruhu účinný cyklus. Je to také právo zakotvené ve Všeobecné deklaraci lidských práv, které je v rozvojové agendě velmi často přehlíženo jako luxus, který si mohou dovolit jen země se středními nebo vysokými příjmy. Pokud jsou programy sociální ochrany řádně připravené a prováděné, mohou být dostupné v nejrůznějších sociálních, demografických a hospodářských podmínkách. Takové programy přinášejí úspěch v subsaharské Africe, ať již ve stabilních zemích se středně vysokými příjmy, jako je například Mauricius, nebo v nestálých postkonfliktních zemích s nízkými příjmy, jako je Rwanda. HYBNÁ SÍLA SOCIÁLNÍ OCHRANY V AFRICE Po Ouagadougouské deklaraci a akčním plánu z roku 2004 a Livingstonské a Yaoundéské výzvě k akci z roku 2006 jsou Rámec sociální politiky pro Afriku Africké unie z roku 2008 a Chartúmská deklarace o akci sociální politiky vedoucí k sociálnímu začleňování ministrů sociálních věcí z roku 2010 klíčovými milníky na cestě k celoafrické shodě o potřebě a rozsahu sociální ochrany. Vytváření agendy sociální ochrany na africkém kontinentu nadále pokračuje a doplňují je subregionální iniciativy a závazky. Na národní úrovni mnoho subsaharských zemí dosáhlo značného pokroku v oblasti institucionalizace sociální ochrany: například Burkina Faso, Ghana, Keňa, Mosambik, Rwanda, Sierra Leone a Uganda přijaly nebo jsou v procesu přijímání strategií sociální ochrany v rámci vytváření komplexních systémů sociální ochrany. Botswana, Lesotho, Mauricius, Namibie, Jižní Afrika a Svazijsko již mají sociální penzijní systémy zavedené. Země jako Benin, Burkina, Côte d Ivoire, Gabon, Mali, Senegal a Tanzanie provádějí reformu mechanismů sociální ochrany s cílem zavést univerzální zdravotní krytí a následují tak úspěšné kroky provedené v Ghaně a Rwandě. Stále je prostor pro zlepšení, ale sociální ochrana již v subsaharské Africe nebo přinejmenším v mnoha tamějších zemích zapustila kořeny. CO JSME DOPOSUD POZNALI? Tato zpráva se zabývá novou generací programů sociální ochrany a zdůrazňuje důvody úspěchu či neúspěchu. Za splnění určitých předpokladů je sociální ochrana možná a proveditelná i v zemích subsaharské Afriky s nízkými příjmy. Tato zpráva dokazuje, že programy sociální ochrany mohou zmírňovat rizika a zásadně snižovat chronickou chudobu a zranitelnost, aniž by vznikaly výrazné deformace nebo zábrany. Jak ukazuje Tabulka 1, mnohé z uvedených programů jsou obzvlášť účinné v omezování těžké a hluboké chudoby, ale dopad na mírně chudé lidi není tak výrazný. Zdá se tedy, že jsou obzvlášť účinné v dosahování těch nejchudších obyvatel, což je samo o sobě nemalý úspěch. 2

7 Tabulka 1: Sociální ochrana v rozvojovém světě Program Země Typ Pokrytí Dopad Program v letech 1996 až 2006 snížil v Mexiku rozdíl mezi bohatými a chudými ve venkovských oblastech o 19 % a přispěl 18 % k poklesu nerovnosti příjmů. Úroveň dosaženého vzdělání příjemců: odhadovaný vzrůst 0,7-1,0 % ročně. 25 % populace Podmíněný hotovostní převod Progresa-Oportunidades Mexiko Program v letech 2001 až 2005 snížil rozdíl mezi bohatými a chudými o 12 % a za uplynulých deset let přispěl jednou třetinou k poklesu nerovnosti příjmů. 26 % populace Podmíněný hotovostní převod Bolsa Familia Brazílie Chudoba mezi účastníky poklesla z 80 % na 72 %; a navíc, kdyby program neexistoval, 10 % účastníků by upadlo do extrémní chudoby. Podmíněný hotovostní převod (veřejné práce) Plan Jefes y Jefas Argentina Program přispěl k 18% poklesu v rozdílu mezi bohatými a chudými mezi příjemci. Red de Protección Social Nikaragua Hotovostní převod 3 % populace Starobní penze Jižní Afrika Sociální penze 80 % starých osob Kombinované přímé účinky obou programů mají snížit výskyt chudoby o 6 procentních bodů a mají mít mnohem větší účinek na hloubku Grant na podporu dětí Jižní Afrika Sociální grant 70 % dětí chudoby. Mírné, ale relevantní průměrné dopady, zlepšení zajišťování potravin (o 11 %), vlastnictví hospodářských zvířat (přibližně o 7 %) a schopnost domácností zvládat nouzové situace. Větší dopad na hromadění majetku u lidí, kteří dostávají hmotnou a doplňkovou podporu. 10 % populace Hotovostní a věcné dávky Etiopie Program produktivní záchranné sítě Ghana Sociální pojištění 67 % populace Snížení výdajů za zdraví z vlastní kapsy až o 50 %. Program národního zdravotního pojištění Stále probíhají hodnocení. Program přispěl k výraznému poklesu procenta extremně chudých osob mezi příjemci z 40,6 % na 9 %. Přibližně domácností Veřejné práce a hotovostní převody Program Vision 2020 Umurenge Rwanda 3

8 Provádění se pochopitelně neobejde bez fiskálního prostoru a programy musí být udržitelné na základě jasných a vynutitelných kritérií. Kromě toho pro strukturu programu musí existovat adekvátní institucionální a administrativní kapacita. Východiskem jsou zde pilotní programy a komunitní a domácí sítě. Programy sociální ochrany vyžadují budování kapacit a týmovou spolupráci mezi ministerstvy a mezi odvětvími, protože obvykle to jde lépe v synergii s dalšími sociálními a hospodářskými politikami. Kromě toho klíčem prakticky u všech úspěšných programů byly politické závazky a pobídky pro vůdce. Příklady analyzované v této zprávě ilustrují, co je proveditelné ve snaze vybudovat v Africe komplexnější systémy sociální ochrany. Rámeček 2 ukazuje velmi rozmanité přístupy různých zemí, přičemž každý z nich znamenal důležité dopady a poučení. Rámeček 2: Pět rýsujících se příběhů o úspěchu Program národního zdravotního pojištění v Ghaně je přechodnou formou zdravotního pojištění zahrnujícího sociální pojištění, které je financováno z příspěvků zaměstnanců formálního (a v menší míře neformálního) odvětví a státním krytím u občanů, kteří nejsou schopni přispívat. Program,který nyní pokrývá přibližně 67 % populace, úspěšně zahrnuje neformální pracovníky tím, že staví na prvcích komunitního zdravotního pojištění, a to díky silnému státnímu závazku zajistit zdravotní péči pro každého. Starobní penze v Lesothu je univerzální bezpříspěvkový program zahrnující všechny zaregistrované občany starší 70 let, kteří nedostávají žádnou jinou formu penzijních dávek. Tento program ukazuje, že vytvoření univerzální penze, která sníží zranitelnost domácností a zlepší zdraví a lidský kapitál, může být za určitých podmínek se silným politickým závazkem proveditelné a dostupné i v zemích s nízkými příjmy. Rwandský program Vision 2020 Umurenge se skládá se tří hlavních iniciativ, které mají přesměrovat programy sociální ochrany na zranitelné obyvatelstvo: (1) veřejné práce; (2) úvěrový program Ubudehe; a (3) přímá podpora prostřednictvím nepodmíněných hotovostních převodů. Program zdůrazňuje, jak je důležité, aby sociální ochrana byla součástí rámce strategií národního rozvoje, a ukazuje, že decentralizované administrativní struktury mohou zlepšit zacílení, předcházet nehospodárnému zacházení s prostředky a zvýšit místní odpovědnost. Program produktivní záchranné sítě v Etiopii je podmíněný hotovostní převod a/nebo věcné dávky na základě veřejných prací. Program také zahrnuje malý komponent nepodmíněných přímých převodů těm, kdo nemohou pracovat. Jedná se o největší program veřejných prací v Africe a o jeden z nejúčinnějších programů sociální ochrany v subsaharské Africe, který z krátkodobého hlediska snižuje chudobu a zlepšuje zajišťování potravin a z dlouhodobého hlediska nabízí potenciál pro růst majetku. Program Doma vypěstované potraviny pro školy v Keni je podmíněný hotovostní převod pro školy určený k zakoupení místních potravin; program zahrnuje půl milionu dětí na základních školách. Tento program ukazuje, že používání doma vypěstovaných potravin ve školách může rozšířit přínosy sociální ochrany na děti, a přitom zvyšuje produktivitu místního zemědělství. Hlavní poučení jsme seskupili do osmi záhlaví, ale všechna tato poučení spolu vzájemně souvisí. Každé z nich představuje krok směrem k agendě inkluzivnější sociální ochrany pro subsaharskou Afriku. Poučení umožňují zhodnocení možnosti a pravděpodobnosti opakování programů v jiných kontextech a rozšíření stávajících programů. POUČÍ 1: PROGRAMY SOCIÁLNÍ OCHRANY MOHOU ZMÍRŇOVAT RIZIKA, SNIŽOVAT CHUDOBU A NEROVNOST A URYCHLOVAT POKROK SMĚREM K NAPLNĚNÍ ROZVOJOVÝCH CÍLŮ TISÍCILETÍ Na základě řádné přípravy a realizace může mít sociální ochrana zásadní dopad na omezování zranitelnosti a bídy afrických domácností. Sociální ochrana může doplňovat výdaje v oblasti zdravotnictví a školství a může patřit k nejproduktivnějším investicím vedoucím k oživení růstu, snížení chudoby a urychlení pokroku směrem k naplnění MDG. Příklady analyzované ve zprávě jsou dokladem o významném dopadu na zmírňování rizik a únik z pastí chudoby. I když tradiční sociální pojištění zasahuje zejména pracovníky ve formálním sektoru s obvyklými dopady v podobě vysokých nákladů a nízké chudoby, důkazy ukazují, že úspěšné jsou zejména (mírně) zacílené programy sociální pomoci, například hotovostní převody (zacílené zejména na staré osoby nebo děti) a také veřejné práce. Hotovostní převody mohou být poskytnuty velké části obyvatelstva a programy zaměstnanosti mohou být dobrou reakcí na specifické zranitelnosti. V závislosti na rozsahu a zacílení mohou tyto programy také snižovat nerovnost, omezovat rizika a nejistoty pro chudé domácnosti a podporovat růst. 4

9 POUČÍ 2: KLÍČOVÁ JE POLITICKÁ VŮLE A ODPOVĚDNOST ZA PROGRAM Příprava a provádění úspěšných programů vyžaduje politickou vůli, odpovědnost na úrovni státu a širokou sociální shodu. Dostupnost je neodmyslitelně spojena s ochotou společnosti financovat sociální politiky prostřednictvím daní a příspěvků, což znamená být méně závislý na často nejistých a nestálých vnějších kapitálových tocích. Všechny úspěšné vlastní programy v Brazílii, Číně, Ghaně, Indii, Rwandě a Jižní Africe vycházely z velmi silných politických závazků a někdy byly součástí přístupu založeného na právech. Přenos těchto zkušeností tudíž závisí na společenské a politické shodě podporovat takové programy, a vybudovat takovou shodu zabere nějaký čas a závisí na kontextu. POUČÍ 3: NEZBYTNÉ JE ZAJISTIT FINANČNÍ UDRŽITELNOST Všechny úspěšné programy se věnovaly fiskálním nákladům v rané fázi a důkazy svědčí o tom, že náklady nemusí být příliš vysoké. Bolsa Familia v Brazílii stojí méně než 0,5 % HDP a pokrývá 26 % populace a Progresa-Oportunidades v Mexiku stojí 0,4 % HDP a pokrývá 5 milionů domácností. Fiskální a administrativní kapacita pro rozšiřování rozsahu sociální ochrany existuje nebo je možné ji postupně dosáhnout, a to i v subsaharských zemích s nízkými příjmy, kde jsou skutečně výrazná fiskální omezení. I když zpráva ukazuje, že komplexní balík sociální ochrany může být pro mnohé chudé africké země stále nedosažitelný, ve většině zemí jsou proveditelné jednotlivé programy a projekty, které se z dlouhodobého hlediska stávají základem komplexního systému. Programy v oblasti zaměstnanosti na venkově a veřejných prací a také programy zaměřené na školy a stravu pro děti přinášejí v různých prostředích nemalé přínosy a ověřený potenciál. Bezpříspěvkové sociální penze, univerzální nebo přinejmenším velmi mírně cílené, jsou možné v mnoha afrických zemích; takové programy by měly být prioritními intervencemi pro vybudování platformy pro komplexnější přístupy. Nicméně vlády po celém světě znepokojují fiskální dopady sociální ochrany a její dostupnost. I když většina zemí má fiskální prostor na zahájení prioritních intervencí, při přípravě rozsahu a sféry programů je nutné pečlivě analyzovat dlouhodobou udržitelnost. Zpracování a rozšíření programů sociální ochrany často znamená zvýšenou mobilizaci domácích zdrojů (což je samo o sobě užitečný cíl) nebo přerozdělení v rámci rozpočtu: realistická strategie založená na těchto dvou prvcích musí být počátečním bodem každého seriózního plánu na zavedení nových programů a podpůrnou úlohu mohou hrát dárci. POUČÍ 4: ÚSPĚCH ZÁVISÍ NA INSTITUCIONÁLNÍ A ADMINISTRATIVNÍ KAPACITĚ Pro provádění programů musí existovat institucionální a administrativní kapacita nebo je nutné takovou kapacitu budovat a rozšiřovat při zavádění programů. Úspěšné programy sociální ochrany závisí na jasně definovaných institucionálních odpovědnostech, na spolupráci a koordinaci mezi ministerstvy a na dobře připravených mechanismech provádění s kombinací politického vedení na vysoké úrovni a zásadně decentralizovaných mechanismů realizace. Na základě zapojení různých administrativních úrovní je možné při provádění programu využít místní preference a kapacity: nejnižší možné administrativní úrovně jsou často lépe vybaveny k identifikaci preferencí a potřeb a mohou se vyhnout chybám při zacílení. Subsaharská Afrika je více než jiné regiony postižena chybějícími nebo nespolehlivými registračními úřady, a proto je, zejména ve venkovských oblastech, zacílení obtížné. Posílení občanských registračních systémů a poskytnutí úplných zákonných a vlastnických práv ženám a dědických práv všem dětem by tudíž mohlo usnadnit přístup lidí k přínosům sociální ochrany. Rwandský přístup Ubudehe který zaručuje celkovou účinnost intervencí zamezením překrývání a co nejlepším využíváním zdrojů ukazuje, že decentralizované systémy mohou být při přípravě úspěšných programů velmi užitečné. Programy sociální ochrany v zemích subsaharské Afriky s nízkými příjmy, které mají omezenou administrativní kapacitu, by neměly usilovat o nic příliš komplexního, zejména v jejich mechanismech cílení, a tyto programy musí být snadno proveditelné, aby nedocházelo k nejhorším chybám začleňování a ke zneužívání. Na všech úrovních společnosti by se měla posilovat základní transparentnost a odpovědnost, což přispěje ke snížení korupce. V tomto ohledu může hrát klíčovou úlohu řádné šíření informací. POUČÍ 5: PILOTNÍ PROJEKTY, MONITOROVÁNÍ A HODNOCÍ BUDUJÍ PODPORU A VYLEPŠUJÍ PODOBU PROGRAMŮ Vzhledem k různým podmínkám a potřebám v jednotlivých zemích a požadavku prokazovat výsledky pro udržení politické podpory je nesmírně důležité, aby programy byly prováděny transparentním způsobem a aby byly monitorovány všechny aspekty jejich provádění. Pilotní projekty a odstupňované rozvíjení programů pečlivě vyhodnocovaných pomocí pokročilých technik zkoumání dopadu umožňují čerpat poučení, vylepšovat podobu programů a získávat politickou podporu. Úspěch některých latinskoamerických zkušeností s programy podmíněných hotovostních převodů závisel do značné míry na robustních hodnoceních a prokázaném dopadu. V případě mnoha nových programů v subsaharské Africe je méně dostupných důkazů o dopadu a slabé důkazy jsou k dispozici i pro některé z programů podrobněji rozebíraných v této zprávě. Robustní hodnocení dopadu a také opatrné posuzování pilotních projektů a experimentů by proto mělo být prioritou, protože mají zásadní význam pro pochopení silných a slabých stránek a pro budování politické podpory. Užitečná pro takové hodnocení by mohla být dárcovská podpora. 5

10 POUČÍ 6: VÝZNAMNOU ÚLOHU MÁ MINIMALIZACE ZÁBRAN, VYUŽÍVÁNÍ STÁVAJÍCÍCH NEFORMÁLNÍCH SYSTÉMŮ A DOPLŇOVÁNÍ TRŽNÍCH PROGRAMŮ MIKROFINANCOVÁNÍ Programy sociální ochrany mohou mít bránící účinek, například mohou vytvářet nepříznivé pracovní pobídky. Nicméně tento problém je ve většině nedávných inovativních programech sociální ochrany méně závažný, než se myslelo. Například většina bezpříspěvkových starobních penzí, včetně jihoafrických penzijních programů nebo etiopských veřejných pracovních programů, má skutečně jen nepatrné potíže s účinky v podobě zábran. Sociální ochrana může také vytěsnit stávající příspěvkové nebo neformální programy sociální ochrany, ale důkazy v této oblasti jsou ještě méně přesvědčivé a žádají si další práci. Vytěsňování mezi novými programy a stávajícími (neformálními nebo formálními) programy vyžaduje neustálé monitorování a v případě potřeby nějaké úpravy. Vzhledem k tomu, že stavět na stávajících programech pro pracovníky ve formálních odvětvích velmi pravděpodobně není řešením, důkazy ukazují, že je možné stavět na stávajících neformálních programech, jako například v případě zdravotního pojištění v Ghaně, pro omezení nepříznivých pobídek. Iniciativy mikrofinancování, a to zejména iniciativy spojené s mikropojištěním, také nabízejí doplňkové služby pro sociální ochranu a je možné je používat jako platformy pro budování příspěvkových systémů sociální ochrany. Ale mikrofinancování a další tržní řešení se velmi pravděpodobně nedostanou k těm nejchudším a jsou nedostatečné vzhledem k mnoha závažným rizikům, která vyžadují dobře připravené a široce pojaté programy sociální ochrany. POUČÍ 7: JE DŮLEŽITÁ MAXIMALIZACE SYNERGIÍ MEZI PROGRAMY SOCIÁLNÍ OCHRANY A DALŠÍMI INVESTICEMI Rozšířená sociální ochrana může podpořit dodatečné investice do zdravotnictví, školství, zemědělství a dalších produktivních odvětví. Jedná se o rychlý a flexibilní způsob, jak zlepšit dopady chudoby, což má svůj význam v dobách krize nebo když se reformy v jiných sociálních odvětvích uskutečňují jen velmi pomalu. Může nabídnout finanční prostředky nutné k využívání zdravotnických a vzdělávacích služeb a k investicím do zemědělství nebo dalších produktivních činností. Může nabídnout ochranu, aby domácnosti mohly podstoupit riziko spojené s novými činnostmi nebo aby mohly na základě migrace využívat ekonomické příležitosti. Zajištěním výživy pro děti a příležitostí ke vzdělávání během krizí také může chránit investice do lidského kapitálu. Nabízí přímý způsob, jak zahrnout chudé lidi a marginalizované skupiny do úsilí o rozvoj, a přispět tak k sociální soudržnosti a důvěře. Může se tedy jednat o zásadní prvek v celé rozvojové politice, který podpoří mnohé její synergie. Proto je nutné sociální ochranu vnímat ne jako zájem úzkého sociálního odvětví, ale jako součást celkové rozvojové strategie, která má z těchto doplňkových prvků zcela jasný prospěch. Například program Progresa-Oportunidades v Mexiku podtrhuje důležitost přechodu k integrovanému přístupu a zajišťuje současné poskytování základní sady v podobě zdravotní péče, vzdělávání a výživy, a přitom využívá jejich doplňkovost. POUČÍ 8: SOCIÁLNÍ OCHRANA PODPORUJE ROVNOST Ž A MUŽŮ, POSILUJE ŽY A OMEZUJE SOCIÁLNÍ VYLOUČÍ Důkazy svědčí o tom, že dobře připravené programy sociální ochrany mohou přispět k řešení problémů souvisejících s postavením žen a sociálním vyloučením. Mohou přispět ke snižování sociálních a etnických rozdílů a mohou zohlednit specifické potřeby žen. Genderově citlivé programy mohou vytvořit pozitivní multiplikační efekty v oblasti péče o zdraví, vzdělávání dívek a prenatálního vyšetřování těhotných žen a mohou zvýšit pozitivní externality pro rodiny převodem hotovosti ženám. Zároveň mohou zajistit, aby se nezvýšila břemena žen a neposílily se stereotypy. OD POUČÍ K PRIORITÁM Některá poučení jsou obecná a zpráva uznává, že Afrika je velmi různorodá a že charakteristické podmínky v jednotlivých zemích vyžadují přístupy šité na míru. Například v zemích, v nichž je situace nestabilní, předpoklady úspěchu možná nevydrží. Vzhledem k extrémně slabé administrativní kapacitě nebo velmi špatné správě je obtížnější připravovat a provádět úspěšné programy sociální ochrany. Nástroje sociální ochrany je nutné přizpůsobit specifické zranitelnosti a potřebám, jako je například (re)integrace mladých a bývalých bojovníků do společnosti. Souhrnně vzato existují příležitosti pro zavedení sociální ochrany v kontextu vysoké chudoby. Typ programu bude záviset na tom, jak budou uspokojeny některé předpoklady, a přitom je nutné pamatovat na to, že národní a mezinárodní dynamika se vyvíjí a může vytvářet prostor pro manévrování. Úspěšné programy vycházejí z nezbytných vládních struktur a schopnosti realizace a zároveň je pomáhají budovat. Z poučení vyplývá, jak důležité jsou doplňkovost a koordinace napříč odvětvími a agenturami a také monitorování a hodnocení. Specifičnost poučení má však velký význam a podmínky úspěchu jsou zásadní pro pozitivní dopady. Přenosnost poučení z Latinské Ameriky, Asie, Jižní Afriky nebo i ze sousedních zemí subsaharské Afriky bude záviset na schopnosti země řídit výzvy spojené s prováděním programů. 6

11 I když tato zpráva uznává tuto různorodost, ukazuje, že v mnoha zemích subsaharské Afriky s nízkými příjmy jsou některé jednoduché programy například bezpříspěvkové sociální penze nebo dětské přídavky obecně vzato administrativně proveditelné, zejména pomocí technologicky inovativních hotovostních systémů, které zamezují chybám při cílení, snižují náklady a urychlují procesy realizace. Mohou být také finančně udržitelné, s několika negativními pobídkovými efekty. A mohou sbírat širokou politickou podporu. Je však nesmírně důležité, aby jakýkoli program po svém zahájení mohl přežít případné změny v místní vládě a mohl být také zachován i přes změnu politiky. Po nějaké době mohou být proveditelné komplexnější administrativní opatření, včetně koordinovaných balíčků, protože země získají zkušenosti a shromáždí místní prostředky. Z dlouhodobého hlediska mohou země subsaharské Afriky na těchto programech stavět a vytvořit platformu sociální ochrany, která se skládá z několika koordinovaných programů v závislosti na konkrétních potřebách, finanční situaci a prokázaných dopadech. Taková platforma programů sociální ochrany na bázi sociální pomoci musí být v souladu se strategií pro postupný přechod k systému založenému převážně na domácím financování buď prostřednictvím daňového systému, nějaké formy příspěvkového sociální pojištění, nebo systémů kombinujících obě možnosti. Programy či systémy v žádném případě není možné jen tak kopírovat v různých zemích a kontinentech, ale je nutné je přizpůsobit místním podmínkám. OD DÁRCOVSTVÍ K PARTNERSTVÍ Vzhledem k problémům budou afričtí partneři během fáze přechodu patrně potřebovat podporu mezinárodního společenství. Vznikající celosvětová shoda o sociální ochraně mezi stranami zainteresovanými v rozvoji, tak jak je vyjádřena zejména v iniciativě SPF (Social Protection Floor) OSN, posiluje a doplňuje vzrůstající hnací sílu v Africe. Vzhledem k dopadům krize několik dárců (bilaterálních i multilaterálních, tradičních i nových) se zavázalo k podpoře rozvojových zemí na cestě k systémům sociální ochrany. Mezinárodní partneři by však měli hrát pouze podpůrnou úlohu: zásady vlastnictví, přizpůsobení a vzájemné odpovědnosti zakotvené v pařížském prohlášení o účinnosti rozvojové pomoci z roku 2005 a v akčním programu z Akkry z roku 2008 umísťují rozvojové partnery takříkajíc přímo za volant; naše důkazy ukazují, že není jiný způsob, jak vytvářet a udržovat úspěšné programy. Jak sociální ochrana v rozvojové agendě stoupá, je třeba také čerpat poučení z předchozích dárcovských zkušeností. Tradiční zapojení dárců často nedostatečně koordinované, nestálé, založené na projektech a finančně nespolehlivé je pro prosazování agendy sociální ochrany naprosto nevhodné. Například dárcovské pilotní projekty sociálních převodů závisejí do značné míry na vnějším financování a jen vzácně přispívají k politickým garancím ze strany národních vlád, což podkopává odpovědnost a udržitelnost. Jak se to stále častěji v Africe stává, dárci mohou podporovat rozšíření programů sociální ochrany plně integrovaných do celkové strategie národního rozvoje přechodem od dárcovství k partnerství. Tento nový přístup si žádá, aby se mezinárodní partneři koordinovaným způsobem přizpůsobovali úsilí a prioritám partnerské země, poskytovali očekávané financování na cestě k udržitelnosti a investovali do budování kapacit a získávání poučení. V tomto měnícím se prostředí rozvoje může hrát stále významnější úlohu spolupráce Jih Jih. Noví dárci jako Brazílie, Chile, Indie a Mexiko, kterým patří vedoucí postavení ve vytváření inovativních řešení sociální ochrany, se začali zcela otevřeně zajímat o pomoc dalším rozvojovým zemím v této oblasti; jejich přístupy, modely a zkušenosti mohou být jejich rozvojovými protějšky, zejména v subsaharské Africe, považovány za mimořádně relevantní. Tito noví hráči přinášejí změnu, a tak vyvolávají potřebu redefinovat poměrné výhody a úlohy EU. ÚLOHY EVROPSKÉ UNIE: ZAPOJÍ, VÝZVY A POLITICKÁ DOPORUČÍ Vzhledem ke svým rozsáhlým zkušenostem a závazku v oblasti rozvoje a sociálního rozměru globalizace a důstojné práce má EU (Komise a členské státy) dobrou pozici pro podporu sociální ochrany v rozvojovém světě. Evropský sociální model je charakteristický jednotnými hlavními hodnotami a zajištěním sociální ochrany i přes rozmanité zkušenosti jednotlivých států ve vývoji sociální ochrany, jejím fungování a přístupech k ní. Strategické partnerství Afrika EU nabízí platformu, v rámci které je možné s partnerskými zeměmi jednat o těchto a jejich vlastních zkušenostech a která podporuje agendu sociální ochrany prostřednictvím politického dialogu a vzájemného učení. Přitom je snahou vyvarovat se příliš eurocentrické perspektivy. Několik dárců z EU, včetně Komise, již podporuje státní iniciativy sociální ochrany. EU má však před sebou ještě hodně práce pro překonání trvalých problémů a pro využití svých poměrných výhod a společného kritického množství. A především je nutné větší zapojení s využitím poučení a příkladů osvědčených postupů. Evropská zpráva o rozvoji proto doporučuje, aby EU rozšířila a zlepšila svou podporu sociální ochrany v sub-saharské Africe a v dalších rozvojových zemích. Za tímto účelem uvádí sedm priorit pro EU a její členské státy: 7