Problematika financování politických stran

Transkript

1 MASARYKOVA UNIVERZITA V BRNĚ FAKULTA SOCIÁLNÍCH STUDIÍ Katedra politologie Problematika financování politických stran Bakalářská práce Alena Romanová Vedoucí práce: Mgr. Anna Matušková UČO: Obor: Politologie Sociologie Imatrikulační ročník: 2003 Brno, 2006

2 Na tomto místě bych chtěla poděkovat vedoucí své bakalářské práce, Mgr. Anně Matuškové, za její cenné rady a užitečné připomínky. Prohlašuji, že jsem bakalářskou práci s názvem Problematika financování politických stran vypracovala samostatně s použitím uvedených pramenů a materiálů. Alena Romanová

3 Obsah 1. ÚVOD FINANCOVÁNÍ STRAN VLIVY PŮSOBÍCÍ NA MODEL FINANCOVÁNÍ POLITICKÝCH STRAN CÍLE A PRINCIPY FINANCOVÁNÍ ÚLOHA POLITICKÝCH STRAN VE SPOLEČNOSTI PRINCIPY FINANCOVÁNÍ ZPŮSOBY FINANCOVÁNÍ POLITICKÝCH STRAN FINANCOVÁNÍ STÁTEM Přímé státní financování Úhrada volebních nákladů Skutečné zisky ze státní pokladny Příspěvek na činnost Nepřímé financování Vysílací čas ve veřejnoprávních médiích Výdaje na činnost poslaneckých klubů SOUKROMÉ FINANCOVÁNÍ Členské příspěvky Sponzorské dary Ostatní příjmy KONTROLA ZÁVĚR PŘÍLOHY...47 SEZNAM GRAFŮ A TABULEK SEZNAM POUŽITÝCH ZKRATEK SEZNAM LITERATURY Počet znaků textu:

4 1. Úvod Politické strany jsou zprostředkovateli individuálních i společenských zájmů a potřeb ve společnosti. Politické subjekty jsou při plnění svých funkcí (jakými jsou např. sjednocování zájmů, integrační úloha, politická socializace, mobilizace voličů a organizace vlády viz také Klíma 1998 a Fiala-Strmiska 1998) závislé na příjmu financí, při nedostatku prostředků nejsou strany schopny plnit program, kterým se svým voličům zavázaly. Špatně nastavený nebo nefunkční systém financování politických subjektů vede k ohrožení demokratického politického procesu. Politická soutěž se vyznačuje soupeřením politických aktérů o zisk mandátů. Historie financování politických stran sahá do doby, kdy se politické strany začaly utkávat ve volbách o hlasy voličů. Postupně se rozšiřovalo právo volit, ale i být volen, a na zisk mandátu museli kandidáti vynakládat mnohem větší úsilí (Outlý 2003a). Předvolební agitace ve všech podobách s sebou nesla a nese finanční náklady. Pinto-Duschinsky ve svém článku Financing Politics: A Global View uvádí, že peníze v politice, jsou penězi určenými na volební agitaci (Pinto-Duschinsky 2002). Peníze jsou také nezbytné pro každodenní činnost stran, protože ze stranických zdrojů je nutné hradit pronájmy kanceláří, pořádaní konferencí a rozvíjet organizační strukturu. Politická strana utrácí za získávání a šíření informací, zpracovávání analýz, musí hradit náklady na spotřebu energií a materiálů, náklady na dopravu a reprezentaci, mzdy zaměstnanců. Politické strany jsou produktem dlouhodobého historického vývoje. Způsoby, jimiž se strany k financím dostávaly, odrážely vývoj stran samotných. Genezí politických stran se ve svých studiích zabývali např. Duverger 1954, Kirchheimer 1966, Lipset, Rokkan 1967, Mair, Katz 1994, 1997, 3

5 Panebianco 1988, Gunther, Diamond 2003). Každá změna v organizačním uspořádání strany se projeví na její činnosti a chování. Současně s tím, jak se vyvíjela struktura politické strany, měnila se její činnost, politická komunikace, ale i metody získávání prostředků na fungování strany. Maurice Duverger (Novák 1997) spojuje původ stran s rozmachem parlamentu a všeobecného volebního práva. Elitní strany (elite party) vznikaly v parlamentu, od čehož se odvíjela i jejich organizační struktura, a také způsob, jakým usilovaly o voliče. Primárním cílem těchto stran bylo zajistit volební procedurou zastoupení svých reprezentantů v parlamentu a následně koordinovat jejich zákonodárnou činnost (Bradová 2005: 40). Volební soutěž byla minimální a obstarávala ji síť vysoce postavených členů, kteří také zajišťovali stranické finance nebo alespoň důležité osobní kontakty pro financování strany (Bradová 2005: 40). Strany byly rozšířením volebního práva a změnami společenských podmínek donuceny investovat peníze na získávání voličů. Způsob financování volební kampaně se během historie měnil. Se změnou společenské situace (industrializace, urbanizace, politická mobilizace dělnické třídy) se začaly na konci 19. století objevovat masové strany. Masová strana (mass-based party) přepokládá velký počet členů a jejich zapojení do politiky. Tyto strany se profilovaly na třídním základě a měly propracované organizační struktury. Pro tyto strany byly členské příspěvky hlavním zdrojem financování kampaní (Gunther-Diamond 2003). Pro udržení voličské přízně je nezbytné neustále propagovat svůj program, náklady na kampaně se tedy odpovídající měrou zvyšovaly a členské příspěvky už se stávaly nedostatečnými. Strany, které měly propracovanou organizační strukturu a stranickou disciplínu, na tom byly s financemi mnohem lépe, než ty strany, které se nemohly spoléhat na širokou základnu (Outlý 2003a). Volební strana (electoralist party) kvantitu v počtu členů nahrazuje ve volební kampani najímáním profesionálů (reklamních agentur, poradců). 4

6 Takovéto strany investují do výzkumů veřejného mínění a marketingových studií, aby byly co nejlépe připraveny nabízet voličům řešení na problémy, kterým čelí. K mobilizaci voličů využívají moderní techniky jako televizi a ostatní masmédia. Byly to zejména strany reprezentující střední třídu, které více než na členské příspěvky musely spoléhat na zdroje od podnikatelských subjektů (Outlý 2003a). Podnikatelské korporace začaly sponzorovat strany, a to zejména strany pravice, které podporují tržní hospodářství. Ukázalo se, že finance sponzorů ovlivňují politiku jako takovou, a postupně se začalo upřednostňovat financování stran z veřejných rozpočtů. Při hledání jasné a ucelené definice, co to politická strana vlastně je, se dostaneme na tenký led. Není přehnané tvrdit, že většina autorů, kteří jsou s to uvědomit si problémy, které se s definicí politické strany pojí, by se jejímu vytváření raději vyhnula (Fiala-Strmistka 1998). Podle Michala Klímy (Klíma 2003) strany reprezentují dílčí zájmy v pluralitní společnosti, což vychází s latinského pars, (angl. party), které označuje jistou část v rámci celku. Strany zastupují částečné zájmy, ale zároveň vystupují jako ochránkyně veřejného blaha. Cílem, typickým pro politické strany, je získání politické moci, o kterou strany mezi sebou bojují prostřednictvím voleb a o kterou se mohou opřít při prosazování společných politických představ. Ústava České republiky hovoří o tom, že politický systém je založen na svobodném a dobrovolném vzniku a volné soutěži politických stran respektujících základní demokratické principy a odmítajících násilí jako prostředek k prosazování svých zájmů. V zákoně č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích (dále jen zákon o politických stranách) se hovoří o tom, že občané mají právo se sdružovat v politických stranách a politických hnutím a že mohou tohoto práva využívat k tomu, aby se podíleli na vytváření zákonodárných sborů a orgánů místní samosprávy. 5

7 Politické strany a politická hnutí jsou definovány pouze nepřímo jako právnické osoby (zákon č. 424/1991 Sb. o politických stranách, 3, odst. 1) ke sdružování občanů za účelem účasti občanů na politickém životě společnosti, zejména na vytváření zákonodárných sborů, orgánů vyšších územních samosprávných celků a orgánů místní samosprávy (Soudek 1998: 24 ). Participace občanů na správě věcí veřejných, vytváření zákonodárných orgánů, orgánů samosprávných celků i orgánů místní samosprávy vyžaduje nemalé náklady. Politické strany jsou základním kamenem pluralitní demokracie 1, je tedy nezbytné zajistit jejich fungování i po stránce finanční. Existuje mnoho modelů financování politických stran, které se vyvinuly v jednotlivých zemích v rámci jejich specifického historického, kulturního, právního a politického prostředí. Text si klade za cíl vymezit principy, jimiž se financování politických stran řídí, obecně vymezit jednotlivé přístupy k financování politických stran, jakož i vlivy prostředí na vznik daného modelu. Záměrem této práce je prozkoumání toho, jak jsou nastavena pravidla financování politických stran v České republice a k čemu dané nastavení vede. Financování stran je nepostradatelnou skutečností pro fungování politických subjektů a politické soutěže jako takové. Jak už bylo řečeno, způsobů financování existuje mnoho, avšak jejich základem jsou dva zdroje, a to financování státní a soukromé. Státní se dále dělí na přímé a nepřímé. Téma přímého financování státem, které zahrnuje příspěvky ze státního rozpočtu na činnost strany a na úhradu volebních zákonů, bude rozebráno v kapitole Nepřímá podpora od státu bude popsána v kapitole Otázka přehlednosti a čitelnosti modelu, jakým způsobem politické strany prostředky na činnost získávají, je důležitá zejména pro utváření názorů veřejnosti. Možností, jak se peníze do pokladen politických stran dostávají, je mnoho, a to činí stranické financování nečitelné. Z nejasností vyplývají různé 1 V čl. 5 Ústavy je zakotven politický pluralismus, tedy existence vícestranickosti, jejichž počet není omezen. 6

8 finanční kauzy, což přispívá k znechucení lidí politickými tahanicemi. Politické subjekty mají možnost ucházet se o podporu veřejnosti a čerpat tak peníze od svých členů, příznivců, ale i z pronájmů a prodeje svého majetku. Způsobům soukromého financování a pravidly, jimiž se soukromé financování řídí, se bude věnovat kapitola 4.2. Systém financování je nastaven legislativně. Právní regulace má za úkol zabezpečit funkčnost systému politických stran a jejich organizace a zabránit korupci. Regulace financování politických stran prošla několikrát změnami v důsledku negativních jevů, které se vyskytly v souvislosti s různými zdroji stranických financí. Proto bude zajímavé sledovat, jaký efekt s sebou přináší státní dotace, které mají za úkol zprůhlednit systém financování a zajistit rovnou volební soutěž. Práce se nebude věnovat financování každé politické strany zvlášť, záměrem je především představit pravidla, podle kterých politické strany v České republice finanční prostředky získávají, a porovnat, jak se s tím jednotlivé politické subjekty uplynulých letech vypořádaly. Bude srovnáváno financování etablovaných parlamentních stran a stran malých, bez parlamentního zastoupení. Text práce čerpá z materiálů, které jsou ze zákona veřejnosti přístupné k nahlédnutí (výroční finanční zprávy), ze stanov sledovaných politických stran, ze zákonů vztahujících se k dané problematice a údajů Ministerstva financí a Ministerstva vnitra. Dohledávání úplných informací a shánění zdrojů bylo nejnesnadnější částí tvorby této práce. Shoduji se s konstatováním Jan Outlého, že informace o finančních zdrojích stran jsou neúplné a že financování politických stran nemá jako politologické téma ucelený a metodologický rámec (Outlý 2003: 10). Walecki (Walecki 1999) tento problém shrnul slovy, že pro nově demokratizované země, zejména pro země postkomunistické, je příznačný nedostatek odborné literatury týkající se financování politických stran. 7

9 Výzkumnou otázku lze stanovit takto: nabízí současné způsoby financování politických stran demokratickou soutěž a pluralitu názorů a spravedlivou politickou soutěž? Nabízí se i druhá otázka: promítá se současný způsob financování politických stran do názorů a postojů voličů a členů stran k politice? 8

10 2. Financování stran Financování stran vznikalo spolu se soupeřením stran ve volbách. Podoba politického systému závisí na legislativě, která upravuje vznik a fungování politických stran a umožňuje jejich svobodnou soutěž. Současně vznikala i právní regulace stranických financí. Zkoumat modely financování politických stran má smysl pouze v demokratických politických systémech se zastupitelskou formou vlády, protože jen v nich legislativa vytváří předpoklady pro vznik a svobodné soupeření stran (Outlý 2003a: 44). Model financování politických stran je spojen také s podobou volebního systému. V zemích, kde se volí systémem poměrného zastoupení, nekandidují jednotlivci sami za sebe, ale jsou pověřeny politickou stranou, převládá způsob státního financování. Naopak v zemích s většinovým volebním systémem převažuje financování ze soukromých zdrojů (Šimíček 1995). V následující kapitole budou podrobněji popsány hlavní vlivy, které stály za vznikem jednotlivých modelů financování stran. 2.1 Vlivy působící na model financování politických stran Existence konkrétního modelu je určena mnoha faktory (Šimíček 1995: a Outlý 2003: 46). Rozhodující roli při utváření modelů financování má historický vývoj dané země, z generace na generaci předávané a osvědčené tradice se promítly i do fungování politického systému. Jako příklad takové země je uváděna Velká Británie, kde neexistuje přímé státní financování, ale stát nepřímo podporuje parlamentní činnost. Další skutečností, která působí na model financování, je právní systém. Existují země, kde se klade spíše důraz na právo nepsané (jako Velká Británie, Irsko), a také existují země, kde jsou pravidla financování jasně regulována literou zákona. Jak už bylo řečeno, vznik a fungování politických stran je vymezeno legislativně, a více se tomuto tématu budu věnovat ve čtvrté 9

11 kapitole. Nezanedbatelný vliv na modely financování politických stran má daná politická kultura 2. Veřejnost vnímá politickou situaci, a to, jak je s ní spokojena, nebo jaké nálady ve společnosti ta která politika vyvolává, ovlivňuje to, zda jsou občané ochotni se na správě věcí veřejných podílet (tedy i finančně), či politiku považují za zkorumpovanou a o financování politických stran se stará stát. Šimíček naznačuje, že je nutné, aby existoval takový stupeň politické kultury, který umožňuje odpovídající kontrolu financování stran ze strany veřejnosti (Šimíček 1995: 17). Právě kontrola ze strany veřejnosti je nejvíce účinná 3. Financování politických stran je řízeno celkovým charakterem stranického systému, ale zároveň jej způsob financování samo podmiňuje. Charakter politického systému předurčuje, jakým způsobem jsou strany financovány, a naopak. 4 2 Politickou kulturou lze označit souhrn názorů, postojů a hodnot, se kterými se lze setkat v dané společnosti v danou dobu. Je to jakýsi způsob nahlížení na politické objekty, jako jsou politické strany, vláda, ústava, zakotvený v názorech, postojích a hodnotách. Politická kultura se používá jednak pro hodnocení jedinců a způsobů jejich vystupování a vyjádření v politice, tak pro hodnocení významných politických postav a pro hodnocení odlišných skupin obyvatel. Politickou kulturu (více viz Almond Verba 1989) si můžeme rozčlenit do tří dimenzí. Dimenze poznávací se týká úrovně zájmu o politiku, informovanosti občanů, znalostí příslušného politického systému, zákonodárství atd. Dimenze citová si všímá oblasti pocitů libosti či nelibosti. A konečně třetí dimenzí je dimenze hodnotící. Ta se dotýká hodnocení potřebnosti či nepotřebnosti, správnosti či nesprávnosti (Heywood 2002). 3 Vzájemná kontrola hospodaření stran např. parlamentními výbory se neosvědčila, neboť v těchto otázkách vzájemná soutěživost ustupuje a objevuje se jakási forma solidarity (Šimíček 1995). 4 Konkrétní legislativní podoba financování stran může být (1.) jedním z opatření, které mají stranický pluralismus vytvořit. To je případ některých zemí latinské Ameriky, které k ní přikročily právě proto, aby daly vzniknout novým politickým stranám. Model financování politických stran může být (2.) opatřením, které má stranickému systému napomoci získat ztracenou dynamiku po té, co majetkové rozdíly mezi stranami dosáhly takových proporcí, že stranický systém zakonzervovaly ve prospěch stran bohatých (tedy zpravidla vládních či parlamentních) nebo došlo-li (např. vlivem závislosti stran na darech od velkých podniků) k nežádoucímu propojení politické a podnikatelské sféry. Toto byla motivace pro přijetí potřebných zákonů ve většině západoevropských zemí, které dnes legislativně financování politických stran upravují. Regulace financování politických stran může ale také představovat způsob, jak (3.) svobodnou soutěž politických stran znesnadnit, nebo jí dokonce zamezit. Jako 10

12 Nezanedbatelný vliv na model financování má i podoba volebního systému. V zemích s poměrným zastoupením hraje ústřední roli politická strana, v těchto případech převažuje financování z veřejných zdrojů. Naopak v zemích s většinovým volebním systémem převládá financování ze soukromých zdrojů Cíle a principy financování Po představení faktorů, které ovlivňují financování stran, je nutné objasnit základní principy, kterými by se financování stran mělo řídit. Systém financování vychází z několika očekávání, která jsou na politické subjekty kladeny, a dále vychází z nutnosti naplnit základní principy, kterými jsou principy rovnosti, svobody, veřejnosti a kontroly (Outlý 2003a). 3.1 Úloha politických stran ve společnosti Ulrich von Alemann (Alemann 2000) nastiňuje sedm hlavních očekávání, která jsou společností kladena na politické strany. První z nich je politická participace. Participace ve stranách umožňuje občanům spolupůsobení na dalších funkcích, to znamená zvláště na transmisi příklad mohou posloužit některá dřívější ustanovení zákonů v českém systému (např. v novele zákona o politických stranách č. 340/2000 Sb., která patří mezi ty, jež Ústavní soud ČR označil za odporující principu volného vstupu do politické soutěže (viz nález Ústavního soudu č. 98/2001 Sb.) (Outlý 2003: 45). 5 Systém financování politických stran v USA ze soukromých zdrojů se opírá o ústavní ochranu svobody projevu. Politické strany v USA získávají většinu prostředků ze soukromých zdrojů (s výjimkou prezidentských voleb, které jsou financované z veřejných prostředků (více viz Janda 1989). Státy, ve kterých dominuje financování ze soukromých příspěvků, vytvářejí legislativu, regulující vliv soukromých přispěvatelů. Příspěvky jsou limitované tak, že jedna osoba je oprávněna v jednom roce věnovat konkrétnímu kandidátovi nejvýše dolarů, přičemž v jednom roce nelze darovat všem kandidátům více jak 25 tisíc dolarů. Příspěvky od anonymních dárců jsou zakázané, všechny příjmy musí být zveřejněné. Dary ani členské příspěvky nepodléhají zdanění (Sičáková 2000). 11

13 zájmů do programů, cílů a akcí. Členové strany jsou těmi, kteří nominují kandidáty na zisk mandátů. Další důležitá funkce politických stran je schopnost transmise společenských zájmů do politického jednání. Strany agregují společenské zájmy spojováním ekonomických, sociálních, ekologických a ideových cílů do alternativ jednání, které vedou k politickým rozhodnutím. Tato agregace zájmů je obzvláště patrná v předvolebním období. Jako třetí funkci uvádí Alemann selekci, a to personální a názorovou (výběr alternativ ze spektra společenských zájmů). Strana si vychovává své experty, kteří pak v rámci strany a díky ní, budují svou kariéru. Integrace je rubem již popsaných funkcí participace, transmise a selekce. Integrace zajišťuje v pluralitní společnosti jakýsi sjednocující prvek, hledání společného blaha a soužití. Další funkcí je politická socializace. Ve spolcích, sdružení a základních organizací stran se setkávají a rozhodují lidé, a tím posilují danou politickou kulturu. Strany vytvářejí diferencovanou strukturu s vlastními organizacemi, nadacemi, sdruženími Strana se soustředí na vlastní organizaci, Alemann tedy hovoří o samoregulaci. Zastřešující funkcí je legitimace. Strany přispívají svou činností k participaci, transmisi, selekci, integraci a socializaci a tím také k samoregulaci, splňují tím úlohu legitimace politického systému jako takovou. Pokud strany berou všechny vyjmenované funkce vážně přispívají tím ke stabilizaci systému. Bylo vysvětleno, jaká je úloha politických stran ve společnosti. Existence stran je pro fungování demokracie nepostradatelná. K tomu, aby mohly strany naplňovat výše uvedená očekávání a realizovat svoje programy musí být jejich činnost nějakým způsobem financovaná. 12

14 3.2 Principy financování Systém financování politických stran by měl být nastaven tak, aby respektoval principy financování politických stran. Základním principem je princip rovnosti, kterým se rozumí zabezpečení stejného přístupu politických stran k finančním zdrojům za účelem zajištění srovnatelných podmínek pro jejich činnost (Outlý 2003a: 47). Princip rovnosti je nutné chápat jako rovnost mezi stranami a také jako rovnost ve vztahu mezi státem a stranami. Všem stranám v rámci politické soutěže by měly být umožněny rovné podmínky a mělo by být zamezeno tomu, aby byla některá strana bezdůvodně znevýhodňována či naopak zvýhodňována. Zajištění principu rovnosti je úkolem státu. Princip svobody je vůči principu rovnosti v protikladu, zatímco zásadou rovnosti je podporovat všechny strany tak, aby měly stejné možnosti, tak principem svobody je umožnit průchod odlišným schopnostem různých politický stran získávat finanční prostředky svépomocí (Outlý 2003: 47) Ačkoli jsou tyto dva principy v protikladu, jsou uplatňovány současně, a to z důvodu, aby jeden z nich nezískal absolutní převahu. Absolutní rovnost vylučuje absolutní svobodu a naopak (Šimíček 1995: 18). V případě, že by byl uplatňován jen princip rovnosti, přišly by zkrátka velké a podnikavé strany, kterým by bylo zamezeno v získávání financí od svých členů (v podobě členských příspěvků, ale i darů apod.). Absolutní rovnost popírá jakoukoli motivaci stran. Pokud by došlo k převaze principu svobody, velkého zvýhodnění by se dočkaly strany již etablované, parlamentní a také ty strany, jež zastupují zájmy dobře situovaných voličů. Dominance tohoto principu by znesnadnila fungování mimoparlamentních stran a stran, které reprezentují zájmy kapitálově slabších voličů, či znemožnila vznik nových stran. Tyto dva základní principy je nezbytné doplnit o princip svobodné politické soutěže (Šimíček 1995). Tento princip předpokládá rovná pravidla hry, ale na druhé straně i vzájemnou konkurenci politických subjektů ve snaze o získání co možná nejvýhodnějších podmínek. 13

15 Politické strany musí být odděleny od státu a ctít tímto zásadu nestátnosti. Toto oddělení znamená, že financování volební kampaně musí probíhat na základě faktu, že strany reprezentují vůli suveréna (lidu), nikoli na tom, že se na základě tohoto faktu stanou fakticky rozhodující silou ve státě (Novotný 2000: 78-79). Významným principem, a to především s ohledem na vztah strany a občanů, je princip veřejnosti a na něj navazující princip kontroly. Jedná se především o to, aby financování stran bylo transparentní a aby nedocházelo ke korupčním skandálům. Jakékoli využité finančních prostředků v jakékoli formě musí být kýmkoli, kdo si to přeje, kontrolovatelné. 6 Z této kapitoly vyplývají principy, kterými se financování politické činnosti řídí. Při uplatňování těchto principů dochází k naplňování role politických stran v zastupitelské demokracii. Stejně jako jsou finanční prostředky zásadní pro fungování stran, tak jsou politické strany nenahraditelné pro fungování demokracie. Význam uplatňování zmíněných principů spočívá především ve skutečnosti, že napomáhají státu i stranám naplňovat cíle, které jsou od nich očekávány (Outlý 2003a: 48). Vojtěch Šimíček (Šimíček 1995: 19) za nejvýznamnější cíle financování politických stran považuje: - umožnění přežití v konkurenci s ostatními stranami a vytvoření předpokladu k dosažení politické moci (např. zajištění možnosti veřejné prezentace názorů a postojů strany), - zabezpečení činností, objektivně významných pro stát (parlamentní práce, činnost spojená s volbami apod.), 6 Podle 18 zákona o politických stranách, ve znění zákona č. 556/2004 Sb., je politická strana povinna vydávat výroční finanční zprávu. Výroční finanční zpráva politických stran je předkládána Poslanecké sněmovně každoročně nejpozději do 1. dubna v podobě jakou ukládá vyhláška Ministerstva financí ČR č. 273/2005 Sb., o vzoru formuláře pro předkládání výroční finanční zprávy politickými stranami a politickými hnutími Poslanecké sněmovně. (více o kontrole hospodaření v kapitole č. 6). 14

16 - vytvoření těsnější vazby mezi členy (resp. příznivci) a stranou, - motivace členů a příznivců stran, - umožnění prosazování určitých názorů a zájmů i hmotnými prostředky. Uvedené principy a cíle financování politických stran se realizují v zásadě dvěma způsoby, které budou popsány v následující kapitole. Stejně jako se od sebe odlišují stranické a volební systémy zemí, liší se také míra, ve které jsou tyto způsoby uplatňovány (Outlý 2003a). 4. Způsoby financování politických stran Formy financování politických stran lze rozdělit na státní a soukromé. Jak státní, tak soukromé financování je možné realizovat způsobem přímým či nepřímým. Přímé financování ze státních zdrojů odpovídá principu rovnosti a vyjadřuje vůli státu akceptovat politické strany jako nezbytnou a žádoucí součást politického systému (Outlý 2003a: 49). Stát dotuje hospodaření stran formou stálého příspěvku, příspěvku na úhradu volebních nákladů a příspěvku na mandát (principy získávání těchto příspěvků uvedu níže). Nepřímé státní financování má rozmanité formy. V případě tohoto zdroje financí je nesnadné zjistit, kolik strana získá nebo kolik díky různým zvýhodnění ušetří. Takto jsou hrazeny výlohy parlamentní činnosti včetně platů poslanců a podpory parlamentních frakcí, poskytování finančních prostředků na pronájem prostor (poslanecké kanceláře), zprostředkování billboardů a vysílacího času ve veřejnoprávních médiích v předvolební kampani (Roztočil 1998). Stát na druhou stranu ponechává politickým subjektům možnost vydělávat na svou činnost vlastním přičiněním 7. Financování z vlastních zdrojů 7 V mnoha zemích je přímé státní financování podmíněno požadavkem, aby strana část svých příjmů získala z vlastních zdrojů. Příkladem může být Spolková republika Německo, kde výše státních subvencí, není závislá pouze na volební úspěšnosti,ale i 15

17 je výrazem principu svobody. Mezi přímé financování ze soukromých zdrojů se počítají sponzorské dary, členské příspěvky, příjmy z podnikatelské činnosti, pronájmu nemovitostí apod. K formám nepřímého financování z vlastních zdrojů lze zařadit skrytou reklamu v médií, nefinanční dary (služby a hmotné statky za výhodné ceny, příkladem mohou být slevy na pronájem hotelu, sálu apod.) 8, příp. zvýhodněné půjčky. Tento způsob financování politických stran je nejméně průhledný 9, na rozdíl od nepřímého státního financování nemá oporu v legislativě. (více viz kapitola ) 4.1 Financování státem Trendem v demokratických zemí se stalo posílení dotování ze státní pokladny na úkor financování ze soukromých zdrojů. Státní financování sice ve srovnání s financováním soukromým - omezuje negativní tlaky z privátní sféry, hrozí však neméně závažným nebezpečím: propojováním politických stran se státem a vede k značnému zatížení státního rozpočtu a růstu nákladu stran (Šimíček 1995: 20) Zavádění pravidel do financování politických stran nastalo po druhé světové válce jako jeden z průvodních jevů vypořádávání se se zkušeností s diktaturami první poloviny dvacátého století 10 (Outlý 2003a: 51). Činnost politických stran byla upravena do podoby ústavních zákonů a stát vědomý si toho, že volná politická soutěž je předpokladem demokracie, na sebe převzal na množství obdržených členských příspěvků a darů. Strana získává příplatek 50 procent ke každému obdrženému členskému příspěvku (Alemann 2000). 8 ČSSD přijala v říjnu roku 1996 od Chemapolu benzínové karty. Karty využívali především volební lídři, kteří na nich utratili 420 tisíc korun. Strana dar neuvedla ve svém účetnictví (MfD ). 9 Jako příklad neprůhledného sponzorování poslouží tzv. večeře s premiérem, která se konala 30. listopadu 1994 na Žofíně. Setkání s Václavem Klausem se zúčastnili významné osobnosti z hospodářského života země, představitelé státních podniků (Třinecké železárny, OKD, IPB). Vstupné se pohybovalo od 100 do 250 tisíc korun (Košík 1998). 10 Poprvé zavedeno státní financování ve Spolkové republice Německo, a to v roce 1959 (Alemann 2000). 16

18 odpovědnost za materiální zabezpečení politických subjektů. Strany se staly ústavní institucí, a to zejména v zemích, které prošly obdobím potlačování demokracie případně byly samy diktaturou. Financování stran se stává veřejnou záležitostí, kterou může kdokoli kontrolovat. Rozdílným typem stran jsou strany, které lze chápat jako společenská sdružení. Tento model strany je původní, politické subjekty musely být soběstačné, ať už finance ke své činnosti získávaly od svých členů, od sponzorů či z podnikatelské činnosti. Tento typ politických stran najdeme ve Velké Británii, Irsku a v zemích Beneluxu. Strany v těchto zemích nemají povinnost zveřejňovat své finance, ani nejsou nijak omezeny při přijímání darů (Roztočil 1998). Česká republika patří k prvně zmíněnému modelu, činnost stran je vymezena zákony stejně jako možnosti získávání financí a kontrola hospodaření. V České republice je systém financování politických stran vymezen následujícími právními normami (Outlý 2003a). Na úrovni ústavního zákona Článkem 5 a 9 Ústavy České republiky Články 20, 21 a 22 Listiny základních práv a svobod. Na úrovni zákona Zákonem č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a hnutích Zákonem č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky Zákonem č. 238/1992 Sb., o některých opatřeních souvisejících s ochranou veřejného zájmu (tzv. zákon o střetu zájmů) Zákonem č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny Zákonem č. 231/2001 Sb., o rozhlasovém a televizním vysílání (v minulosti též Zákon o Nejvyšším kontrolním úřadu č. 166/1993 Sb.) Zákony č. 424/1991 Sb., 247/1995 Sb. a 166/1993 Sb. byly také několikrát pozměněny nálezy Ústavního soudu České republiky, který se ústavními stížnostmi souvisejícími s financováním politických stran zabýval celkem 17

19 pětkrát, přičemž ve čtyřech případech (296/1995 Sb., 243/1999 Sb., 64/2001 Sb., 98/2001 Sb. a 104/2001Sb.) zrušil alespoň jedno ustanovení uvedených zákonů. Na úrovni usnesení Poslanecké sněmovny pak zejména Usneseními o pravidlech hospodaření poslaneckých klubů Přímé státní financování V České republice funguje systém poměrného zastoupení 11. Článek 5 Ústavy ČR zaručuje volnou soutěž politických stran. Systém financování musí vytvářet rovné podmínky k tomu, aby strany měly stejnou šanci oslovit voliče a aby zvolený zákonodárný sbor reprezentoval rozvrstvení politických názorů ve společnosti. Požadavek rovnosti naplňuje princip účelné integrace 12. Druhým aspektem volební soutěže je poté schopnost zákonodárného sboru přijímat rozhodnutí na základě formace politické většiny. Zde dochází ke střetu principu účelné integrace a principu přirozené diferenciace, tj. získání většiny a vytvoření vlády. V zákoně o politických stranách 13 a v zákoně o volbách do Parlamentu ČR 14 (dále jen zákon o volbách ) je stanoveno, že strana má nárok na příspěvek na úhradu volebních nákladů a na příspěvek ze státního rozpočtu České republiky na činnost strany a hnutí (dále jen příspěvek na činnost ) Úhrada volebních nákladů Příspěvek na úhradu volebních nákladů vychází z hlavní premisy demokratického státu, která je definovaná Ústavou i Listinou základních práv a svobod, totiž zajištění volného vstupu politických subjektů do volební 11 Systém poměrného zastoupení spočívá v tom, že každé politické straně náleží takový počet mandátů, jaký úměrně odpovídá podílu hlasů, které jí byly ve volbách odevzdány (Adamová Křížkovský 2001 eds.). 12 Nález Ústavního soudu 243/1999 Sb. 13 Zákon č. 424/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů. 14 Zákon č. 247/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů. 18

20 soutěže. Příspěvek se týká výhradně voleb do Poslanecké sněmovny a Evropského parlamentu. Stát má nabízet příspěvek na úhradu volebních nákladů, aby byl vstup do volební soutěže skutečně volný, tedy aby náklady, které s sebou účast na volbách nezbytně nese, nepředstavovaly pro žádný subjekt, který se chce voleb zúčastnit, překážku (Outlý 2003a: 57). Ve světe existují dvě základní kritéria pro vyplácení tohoto příspěvku, která bývají mnohdy ještě navzájem kombinovaná. Podle prvního z nich je poskytnutí příspěvku určeno tím, zda politický subjekt kandiduje alespoň v počtu stanovených volebních obvodů 15 nebo tím, zda nasadí určitý počet kandidátů 16. Druhým možným kritériem pro vyplácení příspěvku je volební úspěšnost. Finanční podpora je pak vyplácena subjektům, které reprezentují významnou část voličů. To, jaký výsledek už přestavuje významnou část voličstva, je ovšem složité stanovit. Hranice by měla být stanovena tak, aby nedošlo k diskriminaci neetablovaných stran, ale zároveň tak, aby se předešlo kandidaturám a čerpání státních peněz pro strany, které se spíše než politické nazývají recesistické 17. Zákon o volbách 18 stanovil, že strana, jež ve volbách do Poslanecké sněmovny získá alespoň 3% hlasů, bude mít nárok na příspěvek na úhradu volebních nákladů, a to ve výši 90 korun za každý platný hlas. Nález Ústavního 15 Příkladem je Řecko, kde strana musí kandidovat alespoň ve dvou třetinách obvodů, aby měla nárok na příspěvek na úhradu volebních zákonů a zároveň musí dosáhnout 3%volební úspěšnosti (nález ÚS 243/1999). 16 V Maďarsku je příspěvek vyplácen proporčně, podle počtu nasazených kandidátů (tamtéž). 17 V evropských zemích je volební úspěšnost pro získání příspěvku na úhradu volebních nákladů stanovena různě. V Německu platí hranice 0,5% pro spolkové volby a 1% pro volby zemské, v Polsku a Lotyšsku 3% hlasů celostátně, Lucembursku 5% hlasů v příslušném obvodu, ve Francií se polovina příspěvku rozděluje proporčně mezi strany podle počtu mandátu v parlamentu, druhá polovina se přiděluje stranám, které se účastnily voleb (Outlý 2003). 18 Zákon č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky, ve znění pozdějších předpisů. 19