Analýza financování politických stran v České republice

Transkript

1 Analýza financování politických stran v České republice Jan Outlý Když v roce 2011 postupně všechny politické strany zastoupené v Poslanecké sněmovně prohlásily, že jsou připraveny začít pracovat na přijetí speciálního zákona o financování politických stran, zdálo se, že kritická situace, která v oblasti transparentnosti politických financí trvá v České republice již od počátku 90. let a byla zdrojem několika politických krizí, až přerostla v krizi důvěry občanů v politiku, začne být řešena. Impulsem pro nenadálou aktivitu stranických představitelů však u většiny z nich nebylo upřímné odhodlání zvýšit transparentnost peněžních toků v politice či dát příspěvkům stran od státu systémovou logiku. Spíše bylo nezbytné reagovat na krajně nepříznivou hodnotící zprávu, již zveřejnila iniciativa GRECO (Groupe d Etats contre la Corruption) při Radě Evropy. Česká republika se do skupiny GRECO smluvně začlenila a zavázala se tak, že bude její doporučení akceptovat a upraví dle nich svoji legislativu. V tomto případě ke svému závazku přistoupila tak, že zřídila příslušnou komisi, což je, jak známo z britského satirického seriálu Jistě, pane ministře, nejlepší cesta k odložení řešení na neurčito. (Komise sice v tomto případě nelenila a připravila návrh zákona v zásadě odpovídající doporučením GRECO. Ve vládě ale nebyl nikdy seriózně projednán a s pádem vlády v roce 2013 spadl pod stůl i on.) Legislativní vývoj politických financí však prošel v České republice od počátku 90. let řadou obměn. Můžeme jej rozdělit na tři fáze. První z nich se vztahuje k utváření prvotní legislativy upravující činnost politických stran a voleb na počátku 90. let v tehdejším Československu, kdy bylo zavedeno vyplácení státních příspěvků za získané hlasy ve volbách. Druhou fází bylo období let , kdy se ustanovila struktura státního financování, která v zásadě přetrvává dodnes, ačkoli se měnily výše jednotlivých příspěvků a podmínky pro jejich vyplácení. Období po roce 2000 lze označit za třetí fázi charakterizuje ji zavedení rozsáhlejší regulace sponzorování stran, zpřísnění sankcí za porušení pravidel, ale také rozšíření státního financování na příspěvek za mandáty získané v krajských volbách a za hlasy z voleb do Evropského parlamentu. Toto navýšení veřejných dotací stranám vedlo k proměně jejich příjmové struktury: podíl státních příspěvků vzrostl z průměrných 54 % na 74 %. V posledních letech (například u ČSSD od r. 2009, v případě ODS ještě o dva roky dříve) však sledujeme postupný pokles podílu příjmů od státu v rozpočtech stran.

2 Následující text popisuje vývoj legislativní úpravy financování stran na území České republiky, představuje objem a strukturu jejich přiznaných příjmů a hodnotí zásadní nedostatky, které systém politických financí v ČR vykazoval, do roku V některých případech text operuje se všemi politickými stranami, které se kvalifikovaly pro státní příspěvky, v jiných tam, kde rozebírá podrobněji proměny struktury financování, se omezuje na ČSSD, ODS, KDU-ČSL a KSČM. Jde o subjekty, které byly v Poslanecké sněmovně přítomny bez přerušení po celé sledované období (s výjimkou absence křesťanských demokratů v dolní parlamentní komoře v posledních dvou letech intervalu, v tomto mezidobí však inkasovali dotace z veřejných rozpočtů). Jen okrajově se stať zabývá výdaji stran, protože údaje o nich se zveřejňují jen v příliš obecném členění, navíc se v odborné i širší veřejnosti soudí, že zejména čísla vykazovaná jako náklady na volby neodpovídají realitě. Dary a dědictví Uspořádání prvních svobodných voleb bylo v České republice, tehdy ještě součásti federálního Československa, bylo prioritním cílem politické reprezentace, která po Listopadu 1989 nahradila komunistickou vládu. Termín hlasování byl stanoven na červen 1990, přičemž do doby jejich konání bylo třeba přijmout základní legislativu upravující (či v této fázi především legalizující) činnost politických stran. První zákon o politických stranách 1 byl přijat federálním parlamentem na konci ledna 1990 a obsahoval pouze základní pravidla pro registraci stran. Ustanovení o pravidlech hospodaření pouze v jedné větě určovalo, že pro politické strany platí stejná pravidla jako pro ostatní společenské organizace. Přijímání darů na kampaň tak ve volbách 1990 nebylo nijak regulováno. V zemi však v té době takřka neexistoval soukromý kapitál a strany získávaly většinu financí od členů nebo z darů ze zahraničí (Glenn 1999). Toto provizorní řešení bylo v říjnu 1991 nahrazeno novým zákonem. 2 Oblast sponzorování stran však ani v tomto zákoně nebyla dostatečně upravena. S výjimkou zákazu přijímání darů od státu a státních orgánů zákon nijak neurčoval, jaké druhy příjmů jsou 1 Zákon č. 15/1990 Sb., o politických stranách 2 Zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a hnutích.

3 přípustné. Bez omezení tak legalizoval dary ze zahraničí i sponzorování podniky se státní účastí. Neexistovala žádná omezení výše darů, a to ani jednotlivých, ani celkových shromážděných částek. Stejně tak nebyla žádným způsobem omezena možnost sponzorování strany vlastními členy. Zákon sice určoval, že dary nad 10 tisíc Kč (2,6 násobek průměrné mzdy) jednotlivě či od 50 tisíc Kč (13,2 násobek průměrné mzdy) 3 na osobu a rok musejí být registrovány, ovšem způsob registrace nebyl dostatečně specifikován. Výroční finanční zprávy politických stran byly v této době navíc neveřejné a zákon neurčoval žádné sankce za porušení pravidel. V podmínkách velmi vágní regulace sponzorování stran a absence kontroly byla v České republice zahájena rozsáhlá privatizace státního majetku. K mírnému zpřísnění právní úpravy došlo až v roce 1994, což znamenalo, že nedostatečná úprava politických financí doprovázela parlamentní volby i v roce Novela z roku 1994 přinesla do pravidel sponzorování určité změny, avšak ty ke zpřehlednění situace příliš nepřispěly. Zákon nově definoval obecné kategorie přípustných příjmů stran, avšak pokud jde o sponzorské příspěvky, žádnou detailnější specifikaci nezahrnoval. Povinnost registrovat dary dokonce uvolnil tím, že z 50 na 100 tisíc Kč (14,3 násobek průměrné mzdy 4 ) zvýšil částku, od níž strany musely vést podrobnou evidenci. Nové znění zákona také přiznalo Nejvyššímu kontrolnímu úřadu pravomoc určité kontroly nad správností výročních finančních zpráv, avšak nezavedlo automatickou povinnost zpřístupnit tyto zprávy veřejnosti: pouze pokud Nejvyšší kontrolní úřad shledal v účetních údajích stran pochybení, měly být zprávy zveřejněny. O tuto pravomoc však ještě téhož roku Nejvyšší kontrolní úřad přišel na základě rozhodnutí Ústavního soudu s poukazem na to, že politické strany jsou v českém právním řádu pojaty jako soukromoprávní instituce, do jejichž vnitřních finančních záležitostí nemůže stát tímto způsobem zasahovat. Byly také zavedeny sankce za porušení pravidel úřady mohly činnosti strany pozastavit a v případě trvání nalezených nedostatků podat soudu podnět ke zrušení strany. Současná podoba regulace darů stranám byla přijata v roce 2000 v reakci na aféru, která vedla k pádu vlády Václava Klause v roce Zákon zakazuje přijímat dary od 3 V roce 1991 činila průměrná mzda Kč (ČSÚ, cit. dle Investia.cz). 4 V roce 1994 činila průměrná mzda Kč (ČSÚ, cit. dle Investia.cz). 5 V roce 1997 vyšlo najevo, že mezi dárci ODS figurují jména dvou neexistujících zahraničních sponzorů, kteří měli straně údajně přispět celkem 7,5 miliony korun. Ukázalo se, že ve skutečnosti tyto peníze straně daroval podnikatel Milan Šrejber, který vyhrál soutěž na koupi ocelářské společnosti Moravia Steel. V reakci na

4 zahraničních právních osob s výjimkou darů od politických stran a nadací. Cizinci fyzické osoby mohou být sponzory jen tehdy, mají-li trvalé bydliště v České republice. Současně zákon stanovuje, že dary nesmějí být přijímány od a) státu (s výjimkou státních příspěvků); b) příspěvkových organizací; c) obcí a krajů; d) státních podniků a právnických osob s majetkovou účastí státu nad 10 %; e) právnických osob s majetkovou účastí obcí nad 10 %; f) fyzických osob, které nejsou státními občany České republiky a nemají zde trvalý pobyt; g) obecně prospěšných společností. Předpis nijak neomezuje výši daru, kterou je možné straně poskytnout. Neexistují ani žádná omezení termínová (poskytovat dary je možné kdykoli). Žádným způsobem také není regulováno poskytování darů kandidátům (do žádné z komor Parlamentu), a to ani vlastní stranou, ani jinými sponzory. Některé strany přispívají určitou částkou na osobní kampaň lídrům kandidátních listin v jednotlivých krajích a také kandidátům do Senátu a rozšířené je také přímé sponzorování kandidátů firmami či individuálními dárci. Protože však zákon tuto oblast nijak neupravuje, je tento druh sponzorování zcela mimo kontrolu. Zákon o střetu zájmů 6 sice ukládá členům parlamentu předkládat zprávu o příjmech, darech a nově nabytých nemovitostech, uvedena ale musí být jen ta plnění, která byla přijata v době výkonu mandátu. Dary přijaté v období volební kampaně tedy nejsou předmětem těchto zpráv. Pravidla regulující financování stran tak mohou být snadno obcházena přímým sponzorováním kandidátů. Přímé státní financování neochotu Václava Klause vyvodit z této aféry, jakož i z dalších diskutovaných nejasností ve financování ODS zodpovědnost, vystoupili koaliční partneři z vlády a ta tak padla. 6 Zákon č. 238/1992 Sb., o některých opatřeních souvisejících s ochranou veřejného zájmu.

5 Příspěvky z veřejných rozpočtů jsou stranám poskytovány už od roku 1990, kdy zmíněný volební zákon stanovil, že strana, která získá v parlamentních volbách do některé z komor Federálního shromáždění nebo do České národní rady více než 2 % hlasů, získá příspěvek 10 Kč (3 promile průměrné mzdy) za hlas. Občanské fórum tak získalo přes 100 mil. Kč (31 tisíc průměrných mezd). V roce 1992 se příspěvek zvýšil 15 Kč (3,3 promile průměrné mzdy) za hlas a byl vyplácen po ve výši 25 % z celkové částky ročně. Tento systém však byl o dva roky později změněn do podoby, která přetrvává dodnes, byť se mění částky, které jsou stranám vypláceny, a podmínky volebního zisku pro jejich získání. Typy státních příspěvků zůstávají od roku 1994 stejné a jsou tvořeny a) stálým příspěvkem, který má dvě složky: a. příspěvek na běžnou činnost; b. příspěvek na mandát poslance a senátora; b) příspěvkem na úhradu volebních nákladů. Příspěvek na běžnou činnost se poskytuje po celé volební období (ve dvou půlročních splátkách) stranám, které v posledních volbách do Poslanecké sněmovny získaly alespoň 3 % hlasů. Od zavedení příspěvku v roce 1994 až do roku 2001 platilo, že strana, která obdržela 3 % hlasů, získala nárok na 3 milióny Kč ročně (428násobek průměrné mzdy v r. 1994, 208násobek v r. 2001). Za každou započatou 0,1 % hlasů se příspěvek zvyšoval o 100 tisíc Kč a od volebního zisku 5 % hlasů se již dále nezvyšoval a činil 5 miliónů korun. Od roku 2001 se příspěvek na činnost vyplácí ve dvojnásobné výši, tedy 6 mil. CZK (416x prům. mzda v r. 2001, 239x PM v r. 2012) za 3 % hlasů, 200 tis. CZK za každou další 0,1 % hlasů a od 5 % hlasů výše 10 mil. CZK. Zákon nijak nereguluje, k jakým účelům smí strany peníze používat, a ani nestanovuje žádný termín pro jejich vyčerpání. Příspěvek na mandát byl v roce 1994 stanoven na 500 tisíc CZK za každého poslance či senátora a i v tomto případě zůstala částka nezměněna až do roku Nárok na něj však mají pouze politické strany, proto dochází k tomu, že nezávislí senátoři (do Senátu mohou v České republice na rozdíl od voleb do Poslanecké sněmovny kandidovat individuální kandidáti bez nominace politickou stranou) jsou znevýhodněni a řadu nákladů si musejí hradit sami. V souvislosti s volební reformou z roku 2000 byl tento příspěvek zvýšen na dvojnásobek. I zde však zasáhl Ústavní soud, který takto výrazné finanční zvýhodnění mandátových zisků označil za nepřípustné. Parlament nakonec v roce 2001 uzákonil částku

6 jen o málo nižší příspěvek v současné době činí 900 tisíc CZK na poslance a senátora. 7 Od roku 2000 se navíc v České republice stranám vyplácí také příspěvek za mandát v nově zřízených krajských zastupitelstvech ve výši 250 tisíc CZK. 8 Oba tyto příspěvky se v roce 2010 (zákonem 345/2010 Sb.) v souvislosti s úspornými opatřeními vlády snížily o 5 % a činí tak v současné době 855 tisíc Kč na mandát poslance a senátora, respektive 237,5 tisíce Kč na mandát krajského zastupitele ročně. Příspěvek na úhradu volebních nákladů se od roku 1995 vyplácí pouze jednorázově v roce, ve kterém se konají volby do Poslanecké sněmovny. I zde se rozlišují strany s významnou podporou ovšem pod vlivem zásahů Ústavního soudu, který dvakrát (v roce 1999 a 2001) vyhověl stížnostem malých stran, se kritérium relevance snížilo. U tohoto státního příspěvku se tak poněkud nelogicky považují za významné jiné strany než u příspěvku na činnost. V době svého zavedení v roce 1995 se dotace vyplácela stranám, které získaly ve volbách do Poslanecké sněmovny alespoň 3 % hlasů, ve výši 90 CZK za hlas. 9 V roce 1999 Ústavní soud 3% hranici označil za příliš vysokou a doporučil, aby se pohybovala okolo 1 % hlasů. Parlament o rok později (v rámci volební reformy) zákon novelizoval a kritérium snížil na 2 % volebního zisku. Současně však výši příspěvku snížil na 30 CZK za hlas, 10 což vyvolalo další zásah Ústavního soudu. Od roku 2002 se tak příspěvek vyplácí stranám, které získají ve volbách do Poslanecké sněmovny alespoň 1,5 % hlasů, a to ve výši 100 CZK za hlas. 11 V roce 2003 byl tento příspěvek rozšířen také na volby do Evropského parlamentu. V nich je k zisku dotace třeba získat 1 % hlasů a výše dotace činí 30 CZK za hlas. 12 Skutečnost, že příspěvek je vyplácen až po volbách na základě volebního zisku, bývá malými politickými stranami často kritizována s poukazem na to, že tyto strany nemohou do volební kampaně příliš investovat, čímž svoje šance na úspěch snižují. Naopak u velkých stran příspěvek pokrývá podstatnou část (nikoli nenákladných) kampaní. Na této argumentaci byly postaveny také obě zmíněné ústavní stížnosti malých stran. 7 V současné době 36,7 tis. USD (49 násobek prům. mzdy). 8 V současné době 10,2 tis. USD (14 násobek prům. mzdy). 9 V roce 1995 šlo o 3,4 USD. 10 V roce 2000 šlo o 0,8 USD. 11 V současné době jde o 4,1 USD. 12 1,2 USD.

7 Součástí zmíněné volební reformy z roku 2000 byla také změna pravidel poskytování veřejných příspěvků. Politické strany ODS a ČSSD byly připraveny využít finančních nástrojů k posílení pozice stran s největším počtem mandátů a současně výrazně oslabit finanční situaci menších parlamentních a především mimoparlamentních subjektů. 13 Dopad reformy přibližuje tabulka 1. Ukazuje modelový výpočet státních příspěvků pro strany, které na ně ve volebním období (v němž byla reforma přijata) měly nárok. Údaje ve sloupcích A vycházejí z pravidel před reformou, výpočty ve sloupcích B jsou provedeny dle změněných pravidel. Z tabulky vyplývá, že dvě nejsilnější parlamentní strany, ČSSD a ODS, by zaznamenaly nárůst dotací o 43 %, respektive 36 %. Naopak u zbylých třech parlamentních stran by dotace poklesly v průměru o 51 %, u nejsilnějších neparlamentních stran by pokles činil asi 38 %. Analogicky by se zvýšila disproporce mezi volebním výsledkem a podílem na státních dotacích. 13 Ačkoli celý návrh reformy byl dílem dvou nejvíce mandátově zastoupených stran, v průběhu projednávání zákonů změnila svůj negativní postoj k těm prvkům reformy, které měly zvýraznit disproporci mezi volebním ziskem a výší dotací ve prospěch silných stran, také Koalice, tedy uskupení nejmenších parlamentních subjektů. Tomuto uskupení totiž mezitím značně stouply volební preference a tedy vyhlídky na to, že reforma by pro něj mohla být po dalších volbách výhodná. Svědčí to o tom, že rozhodování o zvýšení státního příspěvku nebylo primárně vedeno zájmem parlamentních stran o budování společného kartelu, ale spíše úvahami o vlastních ziscích a ztrátách.

8 Tabulka 1: Modelové výpočty součtu příspěvků na mandát poslance, na úhradu volebních nákladů a stálého příspěvku pro volební období dle původních pravidel (A) a dle novel z roku 2000 (B). 14 volební zisk 1998 mandáty (PS) státní příspěvky (PS) % hlasy A B A B ČSSD 32,31 % ODS 27,74 % Kč Kč Kč Kč KSČM 11,03 % Kč Kč KDU-ČSL 9,00 % Kč Kč US 8,60 % Kč Kč SPR-RSČ 3,90 % Kč Kč DŽJ 3,09 % Kč Kč V souvislosti s financováním volebních nákladů státem je třeba zmínit také platby opačným směrem od kandidujících subjektů ke státu. Pokud jde o volební kauci ve volbách do Senátu, činí po celou dobu od svého zavedení 20 tisíc CZK. Vrací se kandidátům, kteří získají alespoň 6 % hlasů. Pro volby do Poslanecké sněmovny byla kauce v roce 1995 stanovena na 200 tisíc CZK v každém volebním obvodu, kterých v té době bylo 8. Celostátně 14 ) Mandáty (PS) : modelový výpočet převzat z KLÍMA, Michal: Volební reforma... c. d., s Státní příspěvky (PS) : Výpočet pro sloupec A strany přítomné v PS: h m.4; SPR-RSČ: 3, h; DŽJ: 3, h. Výpočet pro sloupec B: strany přítomné v PS: h+10 6 m.4; SPR-RSČ: 3, h; DŽJ: 3, h.(h = počet hlasů, m = počet mandátů).

9 kandidující strany tak musely složit 1,6 miliónu CZK. 15 Kauce se vracela stranám, které ve volbách získaly alespoň 5 % hlasů. V rámci volební reformy byl počet obvodů zvýšen na 35, a tak ani nové stanovení kauce na 40 tisíc CZK v každém kraji finanční zátěž příliš nesnížilo (po celostátně kandidujícím subjektu se mělo vyžadovat 1,4 miliónu CZK). 16 Také v této záležitosti Ústavní soud v roce 2001 zasáhl a kauce zcela zrušil. Parlament o dva roky později uzákonil jejich novou výši na 15 tisíc CZK. Počet volebních obvodů se mezitím změnil na 14, celostátně kandidující strany tak platí 210 tisíc CZK. 17 Podle tohoto nového znění zákona se však kauce již žádné straně nevrací (proto se již platba formálně nenazývá kaucí, ale příspěvkem na volby). Ačkoli tato výše již pro většinu subjektů neznamená vážnou bariéru, některé subjekty ji nadále považují za nepřijatelnou s ohledem na to, že podle české ústavy je vstup do voleb svobodný a nesmějí mu být kladeny překážky. S touto argumentací se před volbami v roce 2002 ztotožnily také některé krajské soudy (kterým v ČR náleží pravomoc řešit stížnosti stran týkající se registrace kandidátních listin). Ve třech krajích soudy rozhodly, že se voleb mohou zúčastnit i strany, které kauci neuhradily. Nepřímé státní financování Český právní řád zná dvě explicitní formy nepřímého financování stran. Jedná se o osvobození sponzorských příspěvků od darovací daně a o možnost, aby si fyzické osoby odečetly od daňového základu příspěvky poskytnuté stranám. Zrušení darovací daně prosadila v roce 1999 ODS, když hrozilo, že její čelní představitel, který byl zodpovědný za stranické hospodaření, bude odsouzen za daňový v souvislosti s kauzou, již jsme zmínili výše. Podnikatel, kterému vláda vedená ODS prodala státní ocelářskou společnost, věnoval straně dar ve výši 7,5 miliónu CZK. Aby ODS skryla skutečnou totožnost sponzora a aby mohla příjem zdanit nižší sazbou, vykázala jej jako příspěvek od dvou fiktivních cizinců. Možnost snížení základu daně o dary poskytnuté 15 Dle kurzu z roku 1995 představovalo 200 tisíc CZK 7,5 tis. USD (24 násobek prům. mzdy). Celostátně šlo o 60,4 tis. USD (193 násobek prům. mzdy). 16 Dle kurzu z roku 2000 představovalo 40 tisíc CZK USD (2,6 násobek prům. mzdy). Celostátně šlo o 36,5 tis. USD (92 násobek prům. mzdy). 17 V současné době představuje 15 tisíc CZK 613 USD (0,8 násobek prům. mzdy). Celostátně jde o 8,6 tis. USD (12 násobek prům. mzdy).

10 stranám byla zavedena teprve v roce 2005 a nelze ji prozatím považovat za významnou podporu sponzorování. Nebude tomu tak pravděpodobně ani v budoucnu, neboť dárce sám takto nijak neušetří. Ačkoli stranám jako takovým se nepřímá podpora neposkytuje, stát financuje činnost poslaneckých klubů. Ty nicméně nemusí být zakládány jen na stranické bázi, v českém parlamentu existují či existovaly také kluby nezávislých poslanců a senátorů. Prostředky jsou vyčleněny ve vnitřním rozpočtu Poslanecké sněmovny, respektive Senátu nejsou tedy poskytovány samotným stranám. Jsou určeny pro na nákup spotřebního materiálu, drobných předmětů do výše 20 tisíc CZK za kus, na výdaje za pohoštění při pracovních jednáních, expertní posudky a pronájem jednacích prostor mimo budovu Parlamentu. Příspěvek není v porovnání s platbami za mandát nijak vysoký, avšak není nezanedbatelný. Usnesením 1471 z roku 2005 Poslanecká sněmovna schválila měsíční příspěvek poslaneckým klubům ve výši , Kč na každý klub a 3 550, Kč na každého člena klubu. Nevládní politické strany jsou navíc zvýhodněny tím, že příspěvek určený jejich klubu se násobí koeficientem 1,3. V roce 2011 si tak ČSSD s nejpočetnějším klubem přišla na 283 tis. Kč měsíčně, nejmenší Věci veřejné na 99 tisíc Kč. Výdaje stran a kandidátů Český právní řád otázku výdajů politických stran ani kandidátů nijak neupravuje. Neexistuje tedy žádná definice volebních výdajů a nejsou zavedeny žádné limity na náklady kampaní. Platí pouze zákaz nákupu reklamy v rádiu a televizi. V jednom případě se nicméně samotné strany dohodly, že dobrovolně omezí náklady na kampaň. Stalo se tak v supervolebním roce 1998, kdy se kromě řádných voleb do obecních zastupitelstev a Senátu konaly také předčasné volby do Poslanecké sněmovny. Uspořádání tří volebních kampaní v jednom roce politické strany finančně značně vyčerpalo, a proto se hlavní politické subjekty dohodly, že nebudou používat billboardů. Přesto nakonec některé z nich billboardovou kampaň vedly. Transparentnost a kontrola

11 Hlavním nástrojem kontroly stranického financování jsou v České republice výroční zprávy o hospodaření. Politické strany jsou povinny je poskytovat jednou ročně (vždy do 1. dubna) Poslanecké sněmovně. Skutečnost, že kontrolním orgánem je v českém modelu dolní parlamentní komora, je jeho hlavním problémem: kontrolující orgán je tvořen týmiž subjekty, které jsou kontrolovány, jinými slovy, strany přítomné v Poslanecké sněmovně prověřují úplnost a správnost svých vlastních výročních zpráv. Ač je účinnost tohoto způsobu kontroly přinejmenším diskutabilní, zákon určuje povinný obsah zpráv stran a rámcová pravidla, podle kterých by Sněmovna měla v případě zjištění nesprávných údajů postupovat, a stanovuje také určité sankce. Výroční zpráva musí (kromě účetního výkazu zisků a ztrát ) obsahovat zprávu auditora, jejíž závěr musí znít bez výhrad, dále přehled o příjmech členěný dle výše uvedených kategorií, identifikaci dárců a údaj o celkových provozních a mzdových výdajích a nákladech na volby (bez bližší specifikace jednotlivých výdajových položek). Identifikováni musejí být všichni sponzoři, avšak u darů nad CZK musí být navíc přiložena darovací poukázka (tedy jakásí stručná podoba darovací smlouvy dle předlohy ministerstva financí opatřená podpisy dárce a zástupce strany). Darovací smlouva však nemusí být uzavírána, pokud dar poskytuje člen strany formou členského příspěvku. Je tak snadné zákon obcházet, Zákon nehovoří o tom, jakým způsobem se úplnost a správnost poskytnutých údajů prověřuje (v praxi Sněmovna postupuje cestou usnesení, jimiž bere zprávy o financování na vědomí). Ukládá nicméně Sněmovně, aby v případě, kdy by podle jejího zjištění nebyly údaje v souladu se zákonem, oznámila tuto skutečnost příslušnému finančnímu úřadu. Pokud by Sněmovna došla k závěru, že některá strana přijala dar v rozporu se zákonem, je takový subjekt povinen vrátit jej dárci, a to nejpozději do 1. dubna roku následujícího po roce, ve kterém dar získaly. Není-li takový postup možný, odvedou příslušnou částku v téže lhůtě do státního rozpočtu. Jde-li o stranu, která pobírá od státu stálý příspěvek, pozastaví ministerstvo financí jeho výplatu až do doby, než budou nedostatky odstraněny. Nicméně je-li dle Sněmovny nově předložená zpráva již úplná, vyplatí ministerstvo příspěvek i zpětně. Žádná sankce tedy v případě takového porušení zákona vlastně neexistuje. Teprve v případě, že by dar nebyl ve stanovené lhůtě vrácen, uloží příslušný finanční úřad straně a hnutí pokutu ve výši rovnající se dvojnásobku hodnoty daru. Může tak však učinit nejpozději do 3 let po roce, ve kterém došlo k neoprávněnému přijetí daru. Pragmaticky vzato, politické strany tak nemají důvod předkládat pravdivé informace o svém hospodaření. I v tom případě, že by Poslanecká

12 sněmovna na nesrovnalost v dárcovství upozornila, mají strany dostatek času na to, aby dar beztrestně vrátily. Vážným problémem české úpravy je absence jakékoli regulace (a tedy i nástrojů kontroly) financování kampaně samotných kandidátů. Závažné je to především u kandidátů do Senátu, kteří kandidují individuálně, nikoli na stranických listinách. Neexistuje tak podklad, na základě něhož by bylo možné posoudit, zda u zvolených senátorů nedochází ke střetu zájmů v souvislosti s prosazováním politických rozhodnutí ve prospěch sponzorů jejich kampaně. Stejná situace však nastává také u kandidátů do Poslanecké sněmovny. V tomto případě je kandidatura možná jen na listinách politických stran a ty jsou tak také hlavním aktérem voleb. Přestože volební zákon umožňuje preferenčním hlasováním ovlivnit personální obsazení mandátu, zcela opomíjí možnost, že by také kandidáti vedli individuální kampaň, a nezavádí žádná pravidla pro její kontrolu. Trendy ve financování stran v ČR V České republice jsou politické strany povinny zveřejňovat tyto informace o struktuře svých příjmů: - výše získaných státních dotací; - výše vybraných členských příspěvků; - výše získaných darů; - výše příjmů z vlastních aktivit (podnikání, pronájem prostor atp.); - přijaté půjčky a úvěry. Charakterizovat trendy v politických financích tedy můžeme pouze dle těchto kategorií. Půjčky a úvěry přitom v následujícím přehledu nebereme v úvahu, neboť se nejedná o skutečný příjem, ale pouze o účetní položku. Výroční finanční zprávy začaly být zveřejňovány v roce 1995, hodnocení tedy začínáme tímto rokem. Porovnáváme přitom

13 reálnou výši příjmů, tedy příslušné sumy vyjadřujeme jako násobek průměrné měsíční mzdy v daném roce. Graf 1: Srovnání výše příjmů ČSSD a ODS v letech jako násobků průměrné mzdy v daném roce ČSSD

14 ODS Pozn.: v letech2001 a 2003 představuje u ČSSD značné účetní příjmy majetkové vypořádání se společností Cíl, a.s. (Lidový dům). Tvoří takřka 100 % darů v daných letech. Akciová společnost Cíl byla i po tomto vypořádání každý rok největším donorem. Od r do r poskytla ČSSD dary v průměrné výši 32 milionů korun ročně (tedy 1364 průměrných mezd v tomto období). Zdroj: Data z let výroční finanční zprávy stran, data pro roky převzata z Údaje o průměrné mzdě z každého roku získána z ČSÚ ( Výpočty autor.

15 Graf 2: Struktura vybraných kategorií příjmů ČSSD a ODS v letech ČSSD ODS

16 Zdroj: Data z let výroční finanční zprávy stran, data pro roky převzata z Výpočty autor. Graf 3: Srovnání výše příjmů KDU-ČSL a KSČM v letech jako násobků průměrné mzdy v daném roce KDU-ČSL

17 KSČM Zdroj: Data z let výroční finanční zprávy stran, data pro roky převzata z Údaje o průměrné mzdě z každého roku získána z ČSÚ ( Výpočty autor.

18 Graf 4: Struktura vybraných kategorií příjmů KDU-ČSL a KSČM v letech KDU-ČSL KSČM

19 Zdroj: Data z let výroční finanční zprávy stran, data pro roky převzata z Výpočty autor. Výdaje na volby Politické strany mají povinnost zveřejňovat výdaje na volby teprve od roku Proto nemáme k dispozici data, na jejichž základě bychom mohli hodnotit trendy v celém zkoumaném obdovbí. V roce 2002 investovalo pět parlamentních stran do volební kampaně celkem 534 miliónů CZK (16,3 mil. USD), přičemž jejich celkové příjmy tvořily 33,3 mil. USD a celkové výdaje 32,1 mil. USD. Strany tedy za kampaň utratily přibližně polovinu prostředků, jimiž disponovaly. Distribuce státního financování mezi strany Státní financování v České republice ve svých důsledcích působí restriktivně na malé strany, a to především při vstupu do volební soutěže. Přehled struktury financování hlavních stran ukázal, že takřka všechny parlamentní subjekty jsou z výrazné části financovány státem. Systém je přitom nastaven tak, že i poměrně úspěšné malé strany disponují výrazně nižší státní podporou. Jako příklad může posloužit srovnání nejmenší parlamentní strany, Unie svobody-demokratické unie, u níž státní příspěvky v roce 2003 dosáhly 96 % příjmů, s nejsilnějším subjektem nezastoupeným v Poslanecké sněmovně, Sdružením nezávislých. Ve volbách do Poslanecké sněmovny získala v roce 2002 US DEU 9 mandátů, v senátních volbách uspěla v jediném obvodě. Sdružení nezávislých se do Sněmovny nedostalo, avšak v senátních volbách uspěli 2 jeho kandidáti. Současně US-DEU disponuje 617 mandáty v obecních a krajských zastupitelstvech, SN mandáty. Státní příspěvek pro US-DEU nicméně v roce 2003 činil 42 milionů Kč, pro Sdružení nezávislých jen 6,3 milionů Kč. Popsanou disproporci způsobuje především pojetí reprezentativnosti, které česká úprava financování uplatňuje. Význam subjektů odvozuje od dvou kritérií. Za základní měřítko považuje volební úspěch, dalším hlediskem pak je druh voleb, jichž se strana účastní. Obě tato hlediska jsou přinejmenším diskutabilní. Kritérium volební úspěšnosti popírá účel

20 příspěvku na úhradu volebních nákladů, tedy vytvoření podmínek pro konkurenceschopnou kampaň. Výrazně odlišný přístup ke stranám přítomným v Poslanecké sněmovny od postoje k subjektům úspěšným na regionální úrovni nejen nastoluje otázku, zda zprostředkovatelská úloha stran ve volbách druhého řádu je o tolik méně důležitá pro fungování politického systému, ale především zpochybňuje zavedení příspěvku na mandát krajského zastupitele, který by dle této logiky neměl vůbec existovat. Tyto, ale i další prvky systému financování (například nezdůvodněné změny výše jednotlivých příspěvků, s nimiž jsme se setkali v extrémní míře v době volební reformy v roce 2000) svědčí o tom, že příslušná legislativa se neodvíjí od ujasněné koncepce, ale spíše od ad hoc utvářených strategických úvah o ziscích a ztrátách parlamentních stran.