Working Papers Pracovní texty

Transkript

1 Working Papers Pracovní texty Working Paper No. 8/2003 Hospodářsko-politické poradenství: německé zkušenosti v mezinárodní komparaci Tomáš Krabec INSTITUT PRO EKONOMICKOU A EKOLOGICKOU POLITIKU A KATEDRA HOSPODÁŘSKÉ POLITIKY VYSOKÁ ŠKOLA EKONOMICKÁ V PRAZE FAKULTA NÁRODOHOSPODÁŘSKÁ

2 Institut pro ekonomickou a ekologickou politiku Vysoká škola ekonomická v Praze Fakulta národohospodářská Katedra hospodářské politiky Pracovní text číslo 8 Hospodářsko-politické poradenství: německé zkušenosti v mezinárodní komparaci Tomáš Krabec Tomáš KRABEC University of Economics, 4, W. Churchill Sq., CZ Prague 3 ( krabec@yahoo.com) - 1-

3 Abstract The Council of Economic Experts and its influence on the German economic policy are discussed in this paper. The first section concentrates on the institutional background and historical genesis of this body. Consequently, there are made some notes concerning the importance of the Council to prevent a competitive and efficient economic order in the ordoliberal point of view. The second section offers a comparative analysis of economic policy consultancy. There are compared some significant institutional aspects of the German Council of Economic Experts, the US Council of Economic Advisers and the French Conseil d`analyse Économique. JEL Classification: A11,B20, E61,E65 Keywords: economic policy consultancy, economic policy, regulative policy, ordoliberalism - 2-

4 Obsah 1. Úvod SRN Původní myšlenka a okolnosti vzniku Zákon o vzniku Expertní rady pro posuzování všeobecného hospodářského vývoje ze dne 14. srpna 1963 ve znění pozdějších novel Vznik a struktura expertíz Instituce Rady v ordoliberálním paradigmatu Rada v posledních čtyřiceti letech personální a intelektuální vývoj s důrazem na stěžejní příspěvky obsažené v expertízách Zhodnocení činnosti Expertní rady Ostatní poradní orgány případ SRN Mezinárodní komparace Rada ekonomických poradců Rada ekonomických analýz Závěr

5 Nutnost rozhodovat sahá dále, než možnost poznat. Immanuel Kant 1. Úvod Výsledná podoba hospodářské politiky je v dnešních demokratických státech vždy výsledkem konfrontace celé řady faktorů. Vládní orgány při svém rozhodování o konkrétní podobě hospodářsko-politických opatření nevychází pouze z poznatků ekonomické teorie. Musí brát v úvahu nejen politickou, ale zejména společenskou přijatelnost svých návrhů. Výsledkem je často nekoncepční a oportunní chování vládnoucí politické reprezentace. Ta má logickou snahu udržet si v nadcházejících volbách hlasy svých stálých voličů a rovněž získat hlasy od voličů nerozhodnutých a od voličů bez vyhraněné politické orientace. Jsou to především levicové vlády, které s oblibou přistupují k realizaci projektů financovaných z veřejných zdrojů. Ty mají sice okamžité, viditelné efekty, nicméně jejich financování je rozloženo i na budoucí období. Fiskální deficity nejsou způsobeny pouze zvýšením dynamiky nominální vládní spotřeby za jinak stejných podmínek. Druhou významnou determinantou negativních sald veřejných rozpočtů je za jinak stejných podmínek snižování daňových sazeb, což prosazují zase vlády konzervativní resp. tzv. pravicově orientované. Příklady takového chování nám v dostatečné míře poskytuje empirie a bude o nich pojednáno dále. Přítomnost politicko-ekonomického cyklu se stala běžnou součástí našeho života. Můžeme nějakým způsobem zmírnit negativní efekty spojené s procesem demokratické veřejné volby? Existuje vůbec možnost, jak dlouhodobě stabilizovat očekávání subjektů participujících na hospodářském procesu a takto přispívat k zefektivnění funkce hospodářského řádu a dlouhodobé maximalizaci společenského blahobytu v nejširším pojetí? Právě zde spočívá úloha hospodářsko-politického poradenství. Odpověd na otázku proč a za jakých podmínek tyto funkce plní, jakož i bližší analýza odlišných koncepcí a praktických zkušeností je tématem této stati. Stěžejní důraz bude kladen na zkušenosti Spolkové republiky Německo. Letos je tomu právě čtyřicet let od chvíle, kdy se v SRN pokusili usnadnit a zefektivnit proces hledání celospolečenského konsensu. Spolkovým sněmem byl schválen Zákon o vzniku Expertní rady pro posuzování všeobecného hospodářského vývoje. V této stati se soustředím na detailní charakteristiku a zhodnocení činnosti Expertní rady. Hlavním úkolem této instituce je - 4-

6 předložit vládě a veřejnosti odborně fundovanou, nezávislou analýzu domácího a světového ekonomického vývoje za poslední rok a upozornit na případný nežádoucí vývoj v nadcházejícím období. Vláda musí následně k této zprávě před Spolkovým sněmem zaujmout stanovisko a takto se přihlásit k odpovědnosti. Na pozadí všeobecného ekonomického vývoje Spolkové republiky Německo se zamyslíme nad historickou genezí této instituce hospodářsko-politického poradenství, uvedeme pravidla, podle nichž funguje, budeme charakterizovat každoročně publikované expertízy a na závěr zhodnotíme konečné efekty její činnosti ve vztahu k nositelům hospodářské politiky na straně jedné a laické a odborné veřejnosti na straně druhé. Pro původní německý název Sachverständigenrat budeme dále v textu užívat neutrální český ekvivalent Expertní rada, který také bývá do češtiny překládán jako Rada moudrých (srovnej např. Urban, 1999). Ten je však nutno chápat jako jisté odlehčení. Anglický ekvivalent je Council of Economic Experts (srovnej Gardner, 1988, s. 140). Tématem následující části textu je přehledová komparace třech fundamentálně odlišných forem hospodářsko-politického poradenství. Vyjdeme z deskripce německých zkušeností a soustředíme se zejména na distinktivní rysy institucionálního zakotvení této činnosti v USA a ve Francii. V každé z těchto zemí musel zákonodárce reagovat na odlišné praktické potřeby a historické okolnosti, což se ve finálních právních úpravách odráží. Zamyslíme se v širších souvislostech nad důvody zmíněných koncepčních odlišností a zhodnotíme celkový význam jednotlivých poradních sborů. Politické resp. hospodářsko-politické poradenství prezentované v této stati je nutno striktně odlišit od poradenské či konzultační činnosti poskytované státním institucím nebo jednotlivým politikům soukromými subjekty (Consulting, Research, Coaching, Training). Všechny zde prezentované instituce zaujímají kvalitativně odlišné postavení oproti soukromým agenturám. Jejich společným specifikem je nejen financování z veřejných zdrojů, z nichž mohou být kryty i výdaje komerčním subjektům, ale zejména skutečnost, že jejich pověření a úkoly vyplývají přímo ze zákona a mají tak dlouhodobý, systémový ráz. - 5-

7 2. SRN 2.1 Původní myšlenka a okolnosti vzniku Zmiňme se v krátkosti o událostech, které předcházely vzniku německé Expertní rady. Prvním orgánem, poskytujícím fundované vědecké poradenství pro politická rozhodnutí, byl Vědecký poradní sbor při správě pro hospodářství spojené hospodářské oblasti (Der wissenschatliche Beirat bei der Verwaltung für Wirtschaft des Vereinigten Wirtschaftsgebietes), institucionalizovaný ještě před vznikem SRN v roce Právě většinový názor členů tohoto grémia povzbudil tehdejšího ministra hospodářství Ludwiga Erharda, aby bezprostředně po provedení známé měnové reformy navíc uvolnil regulaci cen a učinil tak další velký krok směrem ke svobodnému tržnímu hospodářství (Tietmeyer, 2003, s.1). První návrhy na vytvoření nezávislé expertní rady z roku 1956 pochází od Vědeckých poradních sborů spolkového ministerstva hospodářství 1 a spolkového ministerstva financí. Ještě předtím FDP navrhovala zřízení Poradního sboru pro otázky konjunktury (Einrichtung eines Konjunkturbeirates) a SPD založení Národohospodářského poradního sboru (Gründung eines volkswirtschaftlichen Beirates). V roce 1958 přišel tehdejší spolkový vicekancléř a ministr hospodářství za CDU Ludwig Erhard poprvé s myšlenkou nezávislé instituce, navržené jako Expertní grémium pro hospodářskou a sociální politiku (Sachverständigengremium für Wirtschafts- und Sozialpolitik). Návrh však ve vládě nenašel dostatečnou podporu. Podruhé se Erhard pokusil tento návrh prosadit v roce Tehdy byly již tlaky ze strany odborů na další nárůst mezd příliš silné a Rada měla díky svému nezávislému odbornému názoru pomoci mzdový vývoj korigovat bez explicitních zásahů do autonomních tarifních vyjednávání (Tietmeyer, 2003). Ani druhá Erhardova snaha neskončila úspěšně. Tehdejší kancléř Konrad Adenauer se obával možného omezení vlády ve svém rozhodování a Erhardovy argumenty ho nepřesvědčily, aby vláda postoupila návrh zákona Spolkovému sněmu. 2 Erhard však byl o potřebnosti nezávislého poradního orgánu pevně přesvědčen. Docílil toho, že poslanec za CDU Dollinger a předseda poslanecké frakce FDP Freiherr von Kühlmann- Stumm podali Spolkovému sněmu návrh Zákona o vzniku Expertní rady pro posuzování 1 Adenauer dokonce s jistou nadsázkou poznamenal: Erharde, chcete si posadit do kožichu veš? (Lambsdorff, 2003, s. 3). - 6-

8 všeobecného hospodářského vývoje. Dodnes není zcela jisté, kdo jako první přišel s původním návrhem této instituce (Schröder, 2003). O vzniku a finální podobě již spory nejsou Spolkový sněm schválil kreační zákon jednomyslně. Jako zajímavost Tietmeyer (2003) uvádí, že nově schválený zákon nebyl vedle spolkového prezidenta Lübkeho kontrasignován kancléřem Adenauerem, ale vicekancléřem Erhardem. Pro úplnost dodejme, že vztah kancléře Adenauera a ministra hospodářství Erharda byl od ustanovení první vlády v roce 1948 značně kontroversní a oba politici k sobě pociťovali vzájemné antipatie. 3 Podívejme se na výslednou podobu právní úpravy, na základě které Rada vzniká, a citujme vymezení základních úkolů a pravidel, podle nichž funguje. 2.2 Zákon o vzniku Expertní rady pro posuzování všeobecného hospodářského vývoje ze dne 14. srpna 1963 ve znění pozdějších novel Rada vzniká za účelem pravidelného posuzování všeobecného hospodářského vývoje ve Spolkové republice Německo a pro ulehčení hospodářsko-politického rozhodování zodpovědných institucí a veřejnosti ( 1 odst. 1). 4 Rada se skládá z pěti členů, kteří musí disponovat mimořádnými odbornými ekonomickými znalostmi a národohospodářskými zkušenostmi ( 1 odst. 2). Žádný z členů nesmí být členem zemské či spolkové vlády, zákonodárného sboru ani zaměstnancem veřejných či soukromých právnických osob. Přípustné je povolání vysokoškolského učitele nebo zaměstnance hospodářského či sociologického výzkumného institutu. Nesmí být zástupcem jakéhokoliv hospodářského svazu nebo organizace zastupující zaměstnance či zaměstnavatele, ani s nimi být v trvalém služebním či obchodním styku, a to i v období jednoho roku před tím, než se stane členem rady ( 1 odst. 3). Rada ve svých expertízách analyzuje momentální celkovou hospodářskou situaci a její očekávaný vývoj a dále zkoumá, jak v rámci tržního hospodářského řádu současně zachovat stabilitu cenové hladiny, vysoký stupeň zaměstnanosti a vnější rovnováhu za stálého a 3 Podrobněji se tímto složitým vztahem zabývá Williams v Adenauerově biografii (Williams, 2002), D. Koerfer (In: Soziale Marktwirtschaft Bilanz und Perspektive, s ) nebo V. Hentschel v obsáhlé biografii Erharda (Hentschel, 1996). 4 Ulehčení rozhodování v žádném případě neznamená vytváření jakýchsi prvních verzí programů politických stran. - 7-

9 přiměřeného ekonomického růstu. 5 Do výzkumu má být zahrnuta i tvorba a rozdělování příjmů a bohatství. Především se však má poukazovat na příčiny aktuální a potenciální nerovnováhy mezi agregátní nabídkou a agregátní poptávkou, které by ohrožovaly výše uvedené cíle. Analýzy mají být prováděny na základě odlišných předpokladů a má být pojednáno o jejich rozdílném působení. Rada má poukazovat na nežádoucí vývojové tendence a možnosti jejich zabránění či odstranění. Radě je výslovně zakázáno, vyslovovat konkrétní hospodářsko- a sociálně- politická doporučení ( 3 odst. 1). 6 Rada je ve své činnosti nezávislá a řídí se pouze nařízeními vyplývajícími z tohoto zákona ( 3 odst. 1). Jestliže menšina členů při psaní expertízy v určitých otázkách zastává odlišný názor, má možnost ho v expertíze vyjádřit ( 1 odst. 2). Rada může dát před napsáním expertízy určitým osobám především zástupcům organizací hospodářského a společenského života příležitost, vyjádřit se k podstatným otázkám vyplývajícím z pověření Rady ( 4). Radě je dovoleno, pokud to považuje v rámci svého mandátu za žádoucí, vyslechnout odpovídající ministry a prezidenta Bundesbanky a ti jí musejí být na požádání k dispozici ( 5 odst. 1 a 2). Spolkové a zemské úřady poskytují Radě úřední pomoc ( 5 odst. 3). Rada každoročně vypracovává expertízu a předává ji do 15. listopadu Spolkové vládě. Spolková vláda tuto expertízu bezodkladně předloží zákonodárnému sboru a ve stejnou chvíli je také Radou tato expertíza zveřejněna. Nejpozději osm týdnů od zveřejnění se Spolková vláda vyjádří k expertíze před zákonodárným sborem. Spolková vláda v tomto vyjádření především objasní hospodářsko-politické závěry, které jí z expertízy vyplývají ( 6 odst. 1). To se podle Zákona o podpoře stability a růstu hospodářství ze dne 8. června 1967 děje ve Výroční hospodářské zprávě Spolkové vlády (Jahreswirtschaftsbericht der Bundesregierung). 5 Je třeba zdůraznit, že všechny cíle magického čtyřúhelníku mají stejnou váhu a Rada žádný z nich při svých analýzách neupřednostňuje před ostatními (srovnej viz JG 1964/65). 6 Rada tedy nesmí vládu nijak omezovat v rozhodování. Cílem je takto posílit nezávislost Rady a také zabránit přesunu politické odpovědnosti ze zodpovědných vládních institucí. - 8-

10 V případě, že Rada rozpozná tendence ohrožující výše zmíněné cíle (stabilita cenové hladiny, zaměstnanost, ), vypracovává doplňkovou expertízu. 7 Spolková vláda může rovněž Radu vyzvat k vypracování dalších expertíz. O datu zveřejnění se Rada domlouvá se Spolkovým ministrem hospodářství ( 6 odst. 2). Členové Rady jsou jmenováni Spolkovým prezidentem na návrh Spolkové vlády. Každoročně je k 1. březnu poprvé po uplynutí třetího roku od podání první expertízy jeden člen Rady uvolněn z funkce. Pořadí, ve kterém budou členové vyřazováni, je určeno losem na prvním setkání Rady ( 7 odst. 1). Spolkový prezident poté na návrh Spolkové vlády povolává dalšího člena Rady na pětileté funkční období. Znovuzvolení jsou přípustná. Spolková vláda vyslyší stávající členy Rady předtím, než navrhne nového člena ( 7 odst. 2). Členové Rady mohou svoji funkci složit do rukou Spolkového prezidenta ( 7 odst. 3). V případě, že některý z členů předčasně Radu opustí, nahradí ho nový člen na dobu odpovídající mandátu člena, kterého nahrazuje; ostatní procedury jsou analogické ( 7 odst. 4). Usnesení Rady vyžadují souhlas minimálně třech jejích členů ( 8 odst. 1). Rada volí ze svého středu předsedu, a to na dobu tří let ( 8 odst. 2). Rada si sama určuje svůj jednací řád ( 8 odst. 3). Sídlem Rady je Spolkový statistický úřad ve Wiesbadenu. Jeho úloha spočívá v zprostředkování a soupisu pramenných materiálů, technické přípravě schůzí Rady, tisku a zveřejňování expertíz Rady a stará se o vyřizování administrativních záležitostí Rady ( 9). Členové Rady a příslušníci kanceláře jsou vázáni mlčenlivostí ve vztahu k rokováním a materiálům označených Radou jako důvěrné. Mlčenlivost se vztahuje rovněž na informace, které jsou předávány Radě a jsou označeny jako důvěrné ( 10). Členům Rady náleží paušální finanční náhrada a krytí cestovních nákladů. Jejich výše je určována společně spolkovým ministrem hospodářství a spolkovým ministrem vnitra ( 11, odst. 1). 7 Jedná se o tzv. Sondergutachten. - 9-

11 Náklady (na činnost) Rady nese Spolek ( 11, odst. 2). Výnosem spolkového kancléře z 27. října 1998 přešla věcná příslušnost Rady ze spolkového ministra hospodářství na spolkového ministra financí. To znamená, že v současnosti vypracovává Výroční hospodářskou zprávu vlády právě ministerstvo financí. Při schvalování a následných novelizacích zákona došlo k určitým změnám oproti původnímu návrhu. Podmínka výlučného zákazu doporučovat hospodářsko-politická opatření byla zmírněna. Rada sice nesmí doporučovat konkrétní opatření, ale je jí umožněno poukazovat na nežádoucí vývojové tendence a možnosti jejich zabránění či odstranění. Na nátlak kancléřství byla původně stanovena osmitýdenní lhůta pro zveřejnění expertíz po jejich předání spolkové vládě. Záměrem bylo poskytnout vládě dostatek času na přípravu před oficiálním zaujetím stanoviska k expertíze, které je stanoveno totožnou lhůtou osmi týdnů a děje se tak při zasedání Spolkového sněmu. V případě mimořádných expertíz byl termín zveřejnění ponechán na dohodě se spolkovým ministrem hospodářství. Brzy se ukázalo, že se dá jen stěží zabránit předčasným zveřejněním expertíz, popř. četným indiskrétnostem a v roce 1966 byla tato lhůta ze zákona vypuštěna. Změny doznala i procedura jmenování nových členů do Rady. Původní kooptační postup Rada by sama rozhodovala, koho přijmout za svého nového člena byl odmítnut a nahrazen současnou procedurou, kdy nové členy jmenuje spolkový prezident na návrh spolkové vlády. 2.3 Vznik a struktura expertíz Na vzniku expertíz se podílejí všichni členové Rady. Při tom jsou podporováni osmičlenným vědeckým štábem, který vede generální sekretář (viz příloha). Vedle toho probíhá čilá intelektuální výměna s domácími i zahraničními vědeckými instituty a zástupci akademické obce. Důležitým partnerem je také americká Rada ekonomických poradců. Pro některé specializované a nákladné činnosti je využíváno outsourcingu např. výzkumné oddělení Bundesbanky poskytuje mezinárodní ekonometrický model a jeho výsledky. Zdroji dat pro analýzu mezinárodního vývoje jsou pro Radu databáze OECD, Mezinárodního měnového fondu, Evropské centrální banky, Evropské komise a Bundesbanky. V první kapitole je stručně charakterizován obsah expertízy a nejdůležitější hospodářskopolitické názory Rady. Druhá kapitola pojednává o hospodářské situaci velkých průmyslových zemí a Německa. Jedná se o detailní analýzu všech důležitých ekonomických událostí aktuálního roku počínajíc světovým hospodářstvím, přes vývoj ve Spojených - 10-

12 státech, Japonsku a Evropské unii. Zvláštní pozornost je věnována samozřejmě Německu. Tématem třetí kapitoly je očekávaný vývoj důležitých průmyslových zemí s důrazem na Německo, následovaný odpovídajícím zdůvodněním. To neodporuje zákonnému zákazu doporučovat určitá politická opatření, protože Radě je uloženo poukazovat na možný nežádoucí vývoj a navrhovat způsoby, jak se mu vyhnout či ho eliminovat. Čtvrtá kapitola nejprve obecně informuje o základních rysech hospodářské politiky, v páté kapitole jsou potom jednotlivé oblasti rozebírány dopodrobna. Obvykle se k nim řadí analýza Evropské měnové politiky, rozpočtové, daňové a mzdové politiky a politik orientovaných na trh práce. Vedle toho se Rada vyjadřuje buď v dalších částech páté kapitoly nebo v samostatné kapitole k mimořádným, aktuálním problémům. V posledních letech šlo např. o nutné reformy penzijního systému a zdravotnictví, politiky životního prostředí a dopravní politiky, vzdělávací a technologické politiky, strukturální či agrární politiky. V příloze k hlavní části expertízy Rada v posledních vydáních ještě připojuje teoretické a empirické analýzy vybraných problémů ( Analysen zu ausgewählten Themen ), které mají doplňující význam. V expertízách z let 2001/2002 a 2002/2003 šlo o následují problémové okruhy: mezinárodní spojitost konjunktury, inflační diference v rámci EMU (Balassův- Samuelsonův efekt), schopnost kontroly peněžního agregátu M3, odhad efektivních marginálních a průměrných daňových sazeb, růstové faktory v průmyslových zemích (analýza s panelovými daty), souvislost mezi hloubkou recese a dynamikou následných konjunktur a souvislost mezi mzdovou diferencí a příjmem sociálních dávek. Závěr expertízy tvoří zevrubný statistický dodatek s relativně dlouhými časovými řadami (od roku 1960) pro důležité průmyslové země a regiony (EU, EMU) a především pro Německo. V expertíze 2002/2003 se objevila jedna novinka v podobě vybraných dat vývoje německých systémů sociálního zabezpečení (zdroj: Instituce Rady v ordoliberálním paradigmatu Položme si nyní otázku, jak zapadá takto pojatá instituce Rady do ordoliberálního pojetí hospodářského řádu. Zamysleme se tedy nad tím, zda nějakým způsobem přispívá k budování a permanentnímu udržování základních charakteristik determinujících hospodářský proces, jenž umožňuje všem hospodářským subjektům dlouhodobou součinnost v jeho rámci. Ordoliberální koncepce a další neoliberální koncepce politiky řádu byly v SRN uvedeny do - 11-

13 praxe pod názvem Sociální tržní hospodářství. Toto označení pochází od jednoho z otců této doktríny Alfreda Müller-Armacka. Ordoliberál Freiburské školy Walter Eucken ve své práci Grundsätze der Wirtschaftspolitik (Tübingen, 1990) navrhl dva soubory principů, jejichž dodržováním vzniká a v dlouhém období přetrvává efektivní soutěžní řád. Co to znamená? Jedná se o takovou formu hospodářského řádu, ve které alokace probíhá prostřednictvím konkurenčního tržního procesu, kde cenový systém skutečně plní svoji funkci rychlého a efektivního přenašeče informací a ceny tudíž díky konkurenční soutěži vyjadřují relativní vzácnost daných statků. Takovéto stabilní a čitelné prostředí umožňuje ekonomickým subjektům dlouhodobě plánovat podnikatelské aktivity a pro společnost je podle ordoliberálů garantem sociálního smíru. Aby takováto forma hospodářského řádu vznikla a dlouhodobě se udržela, je zapotřebí dodržovat určitá pravidla. První skupinou jsou tzv. konstitutivní principy, bez jejichž respektování by byl samotný vznik chtěného a efektivního soutěžního řádu nemyslitelný. Jsou to: - stabilní měna - otevřený vstup na trh - soukromé vlastnictví - svoboda smlouvy - ručení - stabilita hospodářské politiky. Druhou skupinou jsou tzv. regulativní principy. Díky jejich respektování, spolu s výše uvedenými konstitutivními principy, je soutěžní řád udržován i v dlouhém období. Těmito principy jsou: - kontrola monopolů - korekce tržního rozdělení důchodů - hospodářské účtování (jinými slovy problém externalit) - anomální chování nabídky

14 Stát, věda a církve jsou Euckenem považovány za zdroje řádu. Je to právě silný rozuměj akceschopný stát, který vymezuje ona obecná pravidla v souladu s výše uvedenými principy a stará se o jejich dodržování. Vanberg (2002) poukazuje na časté nedorozumění, k němuž dochází ohledně adjektiva silný. Euckenovi jde o to, uchránit stát před vlivem zájmových skupin, které oslabují jeho autoritu. Čím více kompetencí stát má a čím více se aktivně účastní hospodářských procesů z praktické zkušenosti uveďme kupříkladu nekonzistentní snahy o fiskální stabilizaci na přelomu šedesátých a sedmdesátých let (stop-go policy), tím atraktivnější je pro lobbyisty a hledače renty. Jedním z fundamentů ordoliberální teorie je teze o vzájemné závislosti hospodářského a společenského řádu (zevrubně Eucken, 1990). 8 Stát plní svoji nezastupitelnou funkci zdroje řádu a prosazuje dlouhodobé zájmy většiny pouze tehdy, je-li omezen vliv zájmových skupin usilujících o všemožná privilegia. Původní ordoliberální teorie pro tuto problematiku užívala termínu Franze Böhma Refeudalisierung der Gesellschaft. U nás se užívá překladu nové feudality (srovnej Ševčík, In: Holman, 1999, s. 349). Současná světová ekonomická teorie pro tyto dva pojmy používá označení rentseeking, které pochází od teoretiků školy veřejné volby (G. Tullock), popřípadě analogické označení korporativní stát. Vzhledem k předpokládané vzájemné závislosti řádů se nemůže rozvinout efektivní, soutěžní hospodářský řád bez silného právního státu jako jeho ochránce a garanta. A analogicky podle ordoliberálů je opět pevně zakotvený soutěžní řád nutnou podmínkou pro zachování akceschopnosti státu a eliminaci vlivu zájmových skupin na jeho činnost. Je ironií, že reálnou verifikaci tohoto tvrzení pozorujeme právě na příkladu Spolkové republiky Německo. Z malého a akceschopného státu padesátých a šedesátých let se na konci šedesátých let vyvinul velký sociální stát s ambicemi na aktivní ovlivňování hospodářských procesů resp. stabilizaci a řízení konjunktury, o čemž se podrobněji zmíníme dále. Nutno dodat, že následky byly pro celou ekonomiku a růstovou výkonnost kritické a vyústily na počátku osmdesátých let v požadavek na obnovu sociálního tržního hospodářství. Wolter (In: Harberger (ed.) 1984, s. 114) shrnuje stručně a výstižně následky, které mimo jiné způsobilo upuštění od osvědčeného ordoliberálního doporučení: Ekonomický růst byl rychlý, když byla vláda malá a pomalý poté, co se vláda stala velkou. A mimo to, sama vláda byla silná, 8 Originální označení užívané W. Euckenem pro vzájemnou závislost řádů je Interdependenz der Ordnungen

15 když byla malá, a poté co se stala velkou, tuto sílu ztratila (věrohodnostní mezera credibility gap). 9 Přínos Rady budeme posuzovat z hlediska jejího vlivu na stát jako na jeden ze zdrojů řádu. Zhodnotíme její význam ve vztahu k prosazování konstitutivních a regulativních principů. V našich úvahách se soustředíme pouze na význam stability měny a stability hospodářské politiky ze skupiny konstitutivních principů a korekci tržního rozdělení důchodů ze skupiny principů regulativních. Ostatní principy mají v hospodářském řádu SRN sociálním tržním hospodářstvím svůj nezastupitelný význam, nicméně podléhají kontrole jiných institucí, vytvořených právě pro tento účel (Monopolní komise, Expertní rada pro otázky životního prostředí aj.). Princip stability měny byl institucializován prostřednictvím plné de lege nezávislosti Bundesbanky. Rada však v minulosti přispěla významnou měrou k metodologii provádění měnové politiky. Myšlenky obsažené v expertíze z roku 1974 měly významné praktické dopady, o kterých ještě pojednáme podrobněji. Teze o nutnosti systémové konformity hospodářsko-politických opatření (podrobně Eucken, 1990) nachází pravidelnou podporu od prvních expertíz Rady. K dalšímu zesílení důrazu kladeného na tento princip Rada přistoupila v polovině sedmdesátých let svým definitivním odklonem od ad hoc poptávkového managementu a orientací na stranu nabídky a její systémové, dlouhodobé aspekty. Cílem těchto návrhů bylo prostřednictvím deregulace, privatizace a snížení vlivu státu jako ekonomického subjektu dosáhnout vyšší mezinárodní konkurenceschopnosti a díky pružnému trhu práce i vyšší zaměstnanosti a růstové výkonnosti. Korekci tržního rozdělení národního důchodu měl v Německu řešit Zákon o podpoře stability a růstu hospodářství ze dne 8. června 1967, a to prostřednictvím mzdových vyjednávání jednotlivých tarifních partnerů v rámci tzv. Konzertierte Aktion (sladěná akce, anglicky Concerted Action). Analýzy a argumenty obsažené v expertízách měly mít zásadní význam. Měly poukazovat na reálnost mzdových požadavků ze strany odborů a varovat před případnými následky přílišného růstu mezd. 9 Analogicky se Wolter na stejném místě (s. 114) vyjadřuje k ostatním fundamentům ekonomického růstu. Růst byl vysoký při stabilních očekáváních, deregulacích a tímto zesilované konkurenci, umírněných mzdových požadavcích, relativně nízké redistribuci a stabilní cenové hladině. Pro pomalý růst platí opačně

16 Zákonným požadavkem kladeným na Radu je, aby pomocí odborně vypracovaných, de lege nezávislých expertíz 10 usnadňovala politikům a veřejnosti tvorbu jejich názorů na stále složitější jevy hospodářské reality. James Meade jednou trefně poznamenal, že dosáhnout fundovaného porozumění celku a závislostí mezi jeho částmi se však stává stále obtížnější, ne-li vůbec nemožné (In: Jonáš, 1994, s. 284). Aby mohla vláda prosadit nutná hospodářskopolitická opatření, musí k tomu pochopitelně nalézt dostatečnou podporu napříč politickým spektrem, u zájmových skupin a zejména u veřejnosti. Zde spatřujeme stěžejní příspěvek expertíz Rady. Nezávislost a odborná fundovanost jejich autorů dává vládě a zainteresované části veřejnosti dostatečné záruky potřebnosti a nevyhnutelnosti navrhovaných kroků. Vláda se může opřít o nezávislý odborný názor a její vyjednávací pozice je tak o něco silnější, popřípadě slabší, navrhuje-li opatření odporující doporučením Rady. V těchto souvislostech Rada působí jako vyvažující faktor, bránící vládám v krátkodobém oportunním chování a přispívá tak k zmírnění politicko-ekonomického cyklu a blahodárné stabilizaci hospodářské politiky a očekávání. To dokládá stanovisko současného sociálně-demokratického kancléře G. Schrödera k expertízám Rady: není zase tak jednoduché politicky jednat proti doporučením (Schröder, 2003, s.3). Schopná vláda musí umět expertíz náležitě marketingově využít ve vztahu k voličům a ukázat tak svůj odpovědný postoj a implicitně i systémovou středně- a dlouhodobou orientaci svých politik, v návaznosti na obvyklá doporučení v expertízách. Pro odbory by měl být naopak názor Rady určitým podnětem k uvážlivému vyjednávání o mzdách. Takto je silně podpořen původní ordoliberální požadavek na efektivní formu hospodářského řádu a systémovou konformitu hospodářských politik Rada v posledních čtyřiceti letech personální a intelektuální vývoj s důrazem na stěžejní příspěvky obsažené v expertízách Poprvé se Rada sešla 28. února 1964 a její složení bylo ve srovnání s pozdější praxí poněkud neobvyklé. Vedle ekonomických expertů (W. Bauer, Fritz W. Meyer, H. Giersch) byli zvoleni dva praktici personální ředitel firmy Hoesch Harald Koch a hospodářský auditor Paul Binder. Postupem času se při návrhu potenciálního nového člena stalo zvykem, že vláda o jednom místě vyjednává s odbory (dnes je tímto zástupcem v Radě J. Kromphardt) a o jednom místě se zástupci komerční sféry (dnes H. Siebert). 10 Připomeňme, že Rada není ve své činnosti kontrolována ani vládou ani parlamentem a v historickém kontextu se zdá, že jako celek nepodléhá ani vlivu zájmových skupin

17 O počátcích Rady někteří hovoří jako o útočišti keynesiánců (Storbeck, 2003). Olaf Sievert (2003) si však pokládá otázku, zdali tomu tak skutečně na počátku 60. let bylo. Je třeba si uvědomit, že v tu dobu německá ekonomika ještě prožívala známé období hospodářského zázraku. Ekonomové Olaf Sievert uvádí příklad H. Giersche si zvykli používat k popisu dynamického ekonomického vývoje pojmů jako růstové cykly a konjunkturní výkyvy provázené cyklickým poklesem ekonomické aktivity se zdály být nevratnou minulostí. Keynesiánský management agregátní poptávky mající za cíl vyhladit ekonomický cyklus měl tehdy pouze teoretickou atraktivitu. Bohužel, již v první polovině šedesátých let se začaly objevovat první, matné náznaky konce tohoto zlatého období růstu. Pro další diskusi bude užitečné alespoň v krátkosti uvést či zopakovat zásadní příčiny pozorovaného hospodářského zázraku padesátých a první poloviny šedesátých let a zamyslet se nad možnými příčinami jeho konce v druhé polovině let šedesátých. Jak známo, od měnové reformy v roce 1948 bylo ve Spolkové republice Německo budováno tzv. sociální tržní hospodářství (Soziale Marktwirtschaft). Tato forma tržního hospodářského řádu byla od prvopočátku až na některé drobné výjimky podstatně inspirována původními názory ordoliberálních teoretiků Freiburské školy (Eucken, Böhm, Röpke, Miksch, Großmann- Doerth aj.). Podařilo se vytvořit efektivně fungující institucionální rámec, ve kterém bylo možné aktivně rozvíjet podnikatelské aktivity a díky stabilitě rámcových podmínek i dlouhodobě plánovat a investovat. Wolter (In: Harberger (ed.), 1984, s. 99) vyzdvihuje význam čtyřech podstatných vnitřních i vnějších faktorů, přispívajících k růstové dynamice: - elastická nabídka rizikového kapitálu, zabezpečená prostřednictvím zahraniční pomoci (Marshallův plán) a vysoké míře domácích úspor; - vysoká konkurenceschopnost na zahraničních trzích při stávajícím fixním směnném kursu, umožněná díky nízkým reálným mzdám a zanedbatelné německé inflaci v porovnání s hlavními obchodními partnery; - příznivá poptávková očekávání daná stimulací investic, potlačenou soukromou poptávkou a liberalizací světových trhů v rámci GATT a OEEC; - vysoké přírůstky produktivity založené na výnosech z rozsahu, průběžnému učení se (learning by doing), restrukturalizací (od zemědělství k relativně produktivnějšímu výrobnímu sektoru (manufacturing sector)), realokací v rámci sektorů a firem a - 16-

18 pozitivně působících ročníkových efektů (vintage effects), které přicházely postupně s obnovou kapitálové zásoby. Vystřízlivění přišlo v letech 1966/67, kdy se německá ekonomika dostala po takřka dvaceti letech poprvé do fáze cyklického poklesu. Meziroční pokles reálného HDP o 0,1 p.b. a 2,1 procentní míra nezaměstnanosti ( nezaměstnaných) stačilo k tomu, aby po třech letech kancléřského mandátu odstoupil někdejší otec německého hospodářského zázraku L. Erhard a byl nahrazen Kurtem Kiesingerem. Tehdy nová koaliční vláda začala pod vedením ministra hospodářství Karla Schillera (SPD) poprvé stabilizovat ekonomiku pomocí fiskálních nástrojů a cíleného kvantitativního řízení nominální agregátní poptávky. Nutno dodat, že zpočátku úspěšně. Tato nová zkušenost se stabilizační politikou měla značný ohlas a právě díky tomuto prvotnímu úspěchu byl zákonodárcem schválen známý Zákon o podpoře stability a růstu hospodářství ze dne 8. června Tietmeyer (2003) přisuzuje tehdejší Radě značný vliv a zásluhu na konečné podobě tohoto zákona a tedy i k posunu hospodářské politiky konce šedesátých let ke Globalsteuerung, čili kvantitativnímu programování makroekonomických parametrů a stabilizaci konjunktury prostřednictvím široké palety hospodářsko-politických nástrojů, které vládě zmíněný zákon dával k dispozici. Alespoň zpočátku se začaly naplňovat obavy z toho, že expertízy Rady budou jen přechodem ke kvantitativnímu řízení ekonomiky se silným vlivem státu a plánování budoucích žádoucích makroekonomických parametrů, jak bylo tehdy v moderní ekonomické teorii a regulativní hospodářské politice populární. To pochopitelně neodpovídá osvědčenému modelu politiky řádu ražené ordoliberály. Jisté myšlenky obsažené ve stabilizačním zákoně je možno vystopovat až do první expertízy z roku Tehdejší tříprocentní inflaci již Rada nepovažovala za slučitelnou s požadavkem stabilní cenové hladiny. Jako jediné řešení eliminace inflačního vlivu přílišného nárůstu mezd, které by bylo slučitelné s tržní formou hospodářského řádu a nevedlo k ekonomické stagnaci a nárůstu nezaměstnanosti, se Radě jevil postup založený na principu vyjednávání autonomních tarifních partnerů (JG 1964/65, odst. 248, s ). Idea instituce konzertierte Aktion byla představena ve druhé expertíze z roku 1965 (srovnej JG 1965/66). O podstatě stabilizačního zákona Karl Schiller hovoří jako o usmíření Freiburského imperativu s Keynesovým poselstvím (cituje např. Kloten In: Jung, 1991, s. 78 nebo van Suntum, 1990 In: Wirtschaftspolitik). Ve výsledku měl spojovat ordoliberální důvěru - 17-

19 v efektivní fungování jednotlivých konkurenčních trhů a keynesiánské představy o žádoucím anticyklickém řízení agregátní poptávky. Zákona o podpoře stability a růstu hospodářství říká následující (relevantní výčet základních tezí): Země i Spolek zohledňují při svých hospodářsko- a finančně (rozpočtově) politických opatřeních požadavek všeobecné rovnováhy. Tato opatření musí být činěna takovým způsobem, aby v rámci tržního řádu zároveň přispívala ke stabilitě cenové hladiny, vysoké zaměstnanosti a vnější rovnováze, při stálém a přiměřeném hospodářském růstu ( 1). Spolková vláda každoročně v lednu předkládá Spolkovému sněmu a Spolkové radě Výroční hospodářskou zprávu. Tato Výroční hospodářská zpráva obsahuje: 1. vyjádření k expertízám Expertní rady na základě 6, odst. 1, 3. věty Zákona o vzniku Expertní rady pro posuzování všeobecného hospodářského vývoje ze dne 14. srpna 1963 ve znění novely z 8. listopadu 1966; 2. předložení rozpočtových a hospodářsko-politických cílů vlády pro nadcházející rok (roční projekce); roční projekce je vyhotovena na základě národních účtů, v určitých případech jsou jejím základem alternativní účty; 3. výklad plánované finanční a hospodářské politiky vlády pro nadcházející rok ( 2). V případě ohrožení jednoho z cílů dle 1 tohoto zákona dá vláda k dispozici informace nutné k současnému, vzájemně odsouhlasenému jednání (konzertierte Aktion) zástupců státu 11, odborů a podnikatelských svazů k dosažení cílů dle 1 tohoto zákona. Tato orientační data se týkají veškerých hospodářských vztahů s ohledem na danou situaci. Spolkový ministr hospodářství musí tato orientační data na požádání jednoho ze zúčastněných objasnit ( 3). Postupem času se ukázalo, že požadavky kladené zákonodárcem na dotyčné subjekty jsou až příliš ambiciózní. Problém od poloviny sedmdesátých let začal představovat tehdy populární požadavek na vysokou zaměstnanost při udržení ostatních cílů dle 1 a ani tehdejší politická 11 V zákoně je užito termínu Gebietskörperschaften. V praxi se jednalo o zástupce vlády, Bundesbanky a Expertní rady, zasedáním předsedal ministr hospodářství

20 reprezentace nebyla zcela přesvědčena o potřebnosti určitých ustanovení: Vždyť sám Karl Schiller nebyl tak jako tak přítelem státního plánování ve smyslu detailních kvantitativních doporučení. Důležitější pro něho bylo ukázat hlavní směr hospodářské politiky vlády pro středně dlouhé období, tedy stanovisko, se kterým v zásadě souhlasil i Erhard a které mělo i něco společného s požadavkem Waltera Euckena na,stabilitu hospodářské politiky` (Tietmeyer, 2003, s.10). Již v expertíze z roku 1967 se je patrný jasný odklon od politik jemného ladění: Má-li být růst při stabilní cenové hladině stálý, jako tomu bylo v minulosti, stabilizační politika bude muset býti ještě více zaměřena na střednědobé cíle. Především bude záležet na včasném rozpoznání a eliminaci nežádoucího vývoje, než na jeho následné korekci, která s sebou přináší riziko, že bude myšlena až příliš dobře a napomůže k dalšímu prohloubení cyklu a v duchu ordoliberálních zásad autoři připojují: u investorů musí být opět získána důvěra ve stabilní a plynulý vývoj a tím přispěno k tomu, aby sklon k investicím v budoucnu kolísal méně, než tomu bylo doposud (JG 1967/68, odst. 220, s ). Od sestavování prvních expertíz se Rada pochopitelně nemohla vyhnout keynesiánské interpretaci makroekonomiky, zejména v oblasti svých predikcí. Nosné myšlenky prvních expertíz jsou však jiné mikroekonomické, orientované především na tržní vztahy a středněnebo dlouhé období: Pokud je dosaženo vysoké zaměstnanosti, hospodářský růst již nemůže být významně podpořen růstem poptávky přesahující růst potenciálního produktu. Růstová politika vyjma možností zvýšení míry úspor a investic a zrychlení technologického pokroku je poté jen strukturální politikou. Tou se rozumí systém opatření majících za účel zvyšování nabídky statků tím, že: - zlepšují odvětvovou a regionální strukturu a - přizpůsobují poptávce kvalifikační strukturu osob výdělečně činných a osob, které výdělečně činní nejsou, ještě nejsou nebo už nejsou (JG 1967/68, odst. 334, s ). Tehdejší sekretář a pozdější člen Olaf Sievert práci Rady v polovině šedesátých let charakterizuje takto: Již tehdy nebylo mnoho keynesiánství v hlavách členů Rady. Nebyli od něho sice ještě úplně oproštěni, ale ani jím nepřekypovali (Sievert, 2003, s.1). V expertíze z let 1970/71 se poprvé objevuje indikátor všeobecného hospodářského vývoje (Gesamtindikator des Sachverstaendigenrates). Důležitějším příspěvkem však bylo rozpracování a podstatné precizování teorie rozpočtových deficitů a jejich vztahu k vývoji - 19-