SMĚREM KE SKUTEČ É HOSPODÁŘSKÉ A MĚ OVÉ U II

Transkript

1 5. PROSI CE 2012 SMĚREM KE SKUTEČ É HOSPODÁŘSKÉ A MĚ OVÉ U II Herman Van Rompuy, předseda Evropské rady V úzké spolupráci s: José Manuelem Barrosem, předsedou Evropské komise Jean-Claudem Junckerem, předsedou Euroskupiny Mariem Draghim, prezidentem Evropské centrální banky 1

2 SMĚREM KE SKUTEČ É HOSPODÁŘSKÉ A MĚ OVÉ U II Na letošním červnovém zasedání Evropské rady byl předseda Evropské rady vyzván, aby v úzké spolupráci s předsedou Komise, předsedou Euroskupiny a prezidentem Evropské centrální banky připravil konkrétní harmonogram pro dosažení skutečné hospodářské a měnové unie. V této zprávě jsou proto obsaženy informace týkající se plánu, jenž má být představen na prosincovém zasedání Evropské rady, přičemž základem pro její vypracování byla průběžná zpráva a závěry z říjnového zasedání Evropské rady. Je v ní navržen harmonogram a jednotlivé etapy procesu dotvoření hospodářské a měnové unie (HMU), které zahrnují všechny zásadní prvky stanovené ve zprávě Směrem ke skutečné hospodářské a měnové unii, jež byla Evropské radě předložena na červnovém zasedání. Do této zprávy jsou zahrnuty i cenné informace, které poskytla Komise ve sdělení Návrh prohloubené a skutečné hospodářské a měnové unie Zahájení evropské diskuse ze dne 28. listopadu Významně ke zprávě přispěl rovněž Evropský parlament. Zpráva podle požadavku Evropské rady posuzuje další mechanismy v kontextu integrovaného rozpočtového rámce, včetně příslušné fiskální kapacity HMU, a zabývá se i myšlenkou, podle které by členské státy, jejichž měnou je euro, uzavřely s orgány EU individuální ujednání smluvní povahy o reformách, které se zaváží uskutečnit, a o způsobech jejich provádění. Podle Smlouvy vytváří Unie hospodářskou a měnovou unii, jejíž měnou je euro. Stanoviska uvedená v této zprávě se zaměřují na členské státy eurozóny, neboť právě tyto státy čelí z důvodu společné měny specifickým výzvám. Proces směřující k prohloubené HMU by se měl vyznačovat otevřeností a transparentností a měl by být ve všech aspektech v plném souladu s jednotným trhem. Zpráva určuje kroky, které jsou nezbytné k zajištění stability a integrity HMU a vyzývá k přijetí politického závazku k provedení navrženého plánu. Vzhledem k výzvám vnitřní i vnější povahy, jimž nyní čelí eurozóna i její jednotlivé členské státy, je potřeba jednat skutečně naléhavá. 2

3 V eurozóně musí být zavedeny silnější mechanismy, aby bylo možné zajistit správně nastavené vnitrostátní politiky umožňující členským státům plně využívat výhod HMU. Tento prvek má zásadní význam pro zajištění důvěry v účinnost evropských a vnitrostátních politik, pro vykonávání základních veřejných funkcí, jako je stabilizace ekonomik a bankovních systémů, pro ochranu občanů před dopady chybně nastavených hospodářských a fiskálních politik a pro zajištění vysoké míry růstu i úrovně sociálního zabezpečení. Eurozóna se nachází v rychle se měnícím mezinárodním prostředí, které se vyznačuje vznikem velkých rozvíjejících se ekonomik. Odolnější a integrovanější HMU by tlumila externí hospodářské šoky, jimž jsou země eurozóny vystaveny, chránila evropský model sociální soudržnosti a zachovala vliv Evropy na celosvětové úrovni. S ohledem na všechny tyto výzvy je skutečně nezbytné zavázat se k přijetí plánu na dosažení skutečné HMU a následné jej provádět. Tyto výzvy rovněž podtrhují skutečnost, že více Evropy není samoúčelným cílem, ale spíše prostředkem pro zajištění příslušných služeb evropským občanům a posílení jejich blahobytu. Kroky, které jsou považovány za nezbytné k zajištění odolnosti HMU, jsou v této zprávě rozděleny do jednotlivých etap. Všechny návrhy politik, nezávisle na jejich časovém horizontu, byly zamýšleny a formulovány jako prvky vedoucí k dosažení skutečné hospodářské a měnové unie. Vzhledem k silné provázanosti jednotlivých základních prvků by tyto návrhy politik měly být projednávány jako komplexní balíček vzájemně se posilujících opatření. Vytvoření integrovaného finančního rámce má významné fiskální a hospodářské dopady, a z tohoto důvodu jej nelze vnímat jako samostatný prvek. Stejně tak návrhy předkládané v oblasti fiskální a hospodářské politiky jsou velmi úzce propojeny. A jelikož ze všech návrhů vyplývá prohloubení integrace, nezbytnou součástí skutečné hospodářské a měnové unie je demokratická legitimita a odpovědnost. 3

4 Posloupnost činností Celý proces by mohl být rozdělen do těchto tří etap (viz rovněž diagram v příloze): Etapa 1 (konec roku ) Zajištění fiskální udržitelnosti a přetnutí vazby mezi bankami a státy Dokončením první etapy by mělo být zajištěno řádné řízení veřejných financí a přetnutí vazby mezi bankami a státy, která byla jednou z prapříčin krize státních dluhů. Tuto etapu by tvořilo pět základních prvků: Dokončení a důsledné zavedení pevnějšího rámce pro fiskální řízení (balíček šesti právních aktů týkajících se správy ekonomických záležitostí (tzv. six-pack ), Smlouva o stabilitě, koordinaci a správě v hospodářské a měnové unii a balíček dalších dvou legislativních aktů ke správě ekonomických záležitostí (tzv. two-pack )). Vytvoření rámce pro systematickou předběžnou koordinaci zásadních reforem hospodářské politiky, jak je uvedeno v článku 11 Smlouvy o stabilitě, koordinaci a správě v hospodářské a měnové unii. Vytvoření účinného jednotného mechanismu dohledu pro bankovní sektor a vstup v platnost nařízení a směrnice o kapitálových požadavcích (CRR/CRD IV). Dohoda o harmonizaci vnitrostátních rámců pro řešení problémů bank a pojištění vkladů, se zajištěním náležitého financování ze strany finančního sektoru. Vytvoření operačního rámce pro přímou rekapitalizaci bank prostřednictvím Evropského mechanismu stability (ESM). Etapa 2 ( ) Dotvoření integrovaného finančního rámce a podpora zdravých strukturálních politik Tato etapa by sestávala ze dvou základních prvků: Dokončení integrovaného finančního rámce vytvořením společného orgánu pro řešení problémů bank a vhodného jištění (backstop) tak, aby byla rozhodnutí o řešení problémů bank přijímána rychle, nestranně a v nejlepším zájmu všech. Vytvoření mechanismu pro intenzivnější koordinaci, konvergenci a prosazování strukturálních politik na základě ujednání smluvní povahy, která by členské státy uzavřely s orgány EU, pokud jde o politiky, jež by se tyto země zavázaly uskutečnit, a jejich provádění. V individuálních případech by tato ujednání mohla být podpořena dočasnou, cílenou a flexibilní finanční podporou. Jelikož by tato podpora byla svou povahou dočasná, neměla by být součástí víceletého finančního rámce. 4

5 Etapa 3 (po roce 2014) Zlepšení odolnosti HMU tím, že bude na centrální úrovni vytvořena funkce k absorpci šoků Touto etapou by celý proces vyvrcholil. Její součástí by bylo: Vytvoření přesně vymezené a omezené fiskální kapacity, která by prostřednictvím jakéhosi pojistného systému na centrální úrovni zlepšila absorpci ekonomických šoků, jež by postihly určitou zemi. Tím by se zlepšila odolnost eurozóny jako celku a doplnila smluvní ujednání vytvořená v rámci druhé etapy. Díky zabudovanému systému pobídek by byly členské státy eurozóny, které by byly způsobilé této absorpční funkce využívat, motivovány k tomu, aby nepřestaly provádět zdravou fiskální a strukturální politiku v souladu se svými smluvními závazky. Oba cíle, jimiž jsou absorpce asymetrických šoků a podpora zdravých hospodářských politik, by tak zůstaly vnitřně propojeny, doplňovaly by se a vzájemně posilovaly. Tato etapa by rovněž mohla stavět na zvyšující se míře společného rozhodování týkajícího se rozpočtů členských států a na posílené koordinaci hospodářských politik, zejména v oblasti daní a zaměstnanosti, na základě národních plánů zaměstnanosti členských států. Jak bude HMU směřovat k hlubší integraci, bude obecně nutné se více zabývat dalšími důležitými tématy. V tomto ohledu poskytuje užitečný základ pro diskusi návrh předložený Komisí. I. Integrovaný finanční rámec Současné evropské mechanismy pro zajištění finanční stability se stále opírají o odpovědnost na úrovni členských států. Tento stav je však v rozporu s vysoce integrovaným charakterem HMU a bezpochyby zesiluje škodlivou interakci mezi finanční křehkostí států a zranitelností bankovního sektoru. Vytvořením jednotného mechanismu dohledu bude zaručen přísný a nestranný dohled, což přispěje k přetnutí vazby mezi státy a bankami a snížení pravděpodobnosti systémové bankovní krize v budoucnosti. V závěrech z října 2012 Evropská rada vyzvala tvůrce právních předpisů, aby přednostně pokročili v projednávání legislativních návrhů týkajících se jednotného mechanismu dohledu, s cílem dohodnout se do 1. ledna 2013 na příslušném legislativním rámci. Vybídla rovněž k tomu, aby byla urychleně a nejpozději do konce roku dokončena práce na jednotném souboru pravidel, včetně dohody o návrzích týkajících se požadavků na kapitál bank. Dále vyzvala k urychlenému přijetí ustanovení týkajících se harmonizace vnitrostátních rámců pro řešení problémů bank a pojištění vkladů. 5

6 Jednotný mechanismus dohledu bude prvním krokem na cestě k unii finančních trhů. Je zcela nezbytné, aby přípravné práce mohly být skutečně zahájeny počátkem roku 2013, a jednotný systém dohledu tak mohl být plně funkční nejpozději od 1. ledna Zásadní význam bude mít to, aby byla ECB vybavena účinným souborem dohledových nástrojů a aby byla její konečná odpovědnost za bankovní dohled spojena s odpovídajícími kontrolními pravomocemi. V tomto směru bude důležité vytvořit vhodný rámec makroobezřetnostní politiky, který bude náležitě zohledňovat jak vnitrostátní, tak celoevropskou dimenzi. ECB potvrdila, že zavede takové organizační uspořádání, kterým bude zaručeno zřetelné oddělení jejích dohledových funkcí od měnové politiky. Jakmile bude účinný jednotný mechanismus dohledu vytvořen, mohl by mít ESM v návaznosti na řádné rozhodnutí možnost rekapitalizovat banky v eurozóně přímo. Právní a operační rámec pro přímou rekapitalizaci bank ze strany ESM by měl být hotov do konce března Posun směrem k integrovanému finančnímu rámci bude vyžadovat, aby byl jednotný mechanismus dohledu doplněn o jednotný mechanismus pro řešení problémů bank a o harmonizovanější mechanismy pojištění vkladů. Jednotný mechanismus pro řešení problémů bank Od počátku krize byla finančním institucím poskytnuta významná podpora. Ta nepřiměřeně zatížila veřejné finance a omezila schopnost využívat fiskální politiku k odvracení účinků recese. Pevný a integrovaný rámec pro řešení problémů bank by pomohl omezit náklady, jež úpadky bank znamenají pro daňové poplatníky. Současný legislativní návrh týkající se ozdravných postupů a řešení problémů bank zajistí, aby byly ve všech členských státech EU k dispozici harmonizované nástroje potřebné k řádnému řešení problémů bank, včetně rané intervence, vnitřní pomoci (bail-in) a vytvoření překlenovací instituce. 6

7 V situaci, kdy je dohled fakticky přesunut na jednotný mechanismus dohledu, je však nezbytné přenést na evropskou úroveň také odpovědnost za řešení problémů bank. Komise již oznámila záměr navrhnout po přijetí návrhů směrnice o ozdravných postupech a řešení problémů bank a směrnice o systémech pojištění vkladů vytvoření jednotného mechanismu pro řešení problémů bank. Jednotný mechanismus pro řešení problémů bank opírající se o jediný orgán pro řešení problémů by měl být zřízen, jakmile ECB převezme v plném rozsahu svou odpovědnost v oblasti dohledu. Tento mechanismus, jenž by se týkal všech bank spadajících do jednotného mechanismu dohledu, by měl vycházet z robustních ujednání o správě, včetně náležitých ustanovení o nezávislosti a odpovědnosti, a účinného společného jištění, které je k dokončení integrovaného finančního rámce nezbytné. Potřeba jednotného mechanismu pro řešení problémů bank Vytvoření jednotného mechanismu pro řešení problémů bank je nezbytné k dokončení integrovaného finančního rámce: Tento mechanismus by zajistil včasné a nestranné rozhodování, které by bylo orientováno na evropský rozměr. Tím by se zmírnila řada současných překážek bránících řešení problémů bank, jako je upřednostňování národních zájmů nebo neshody při přeshraniční spolupráci. Snížily by se tím také náklady na řešení problémů bank, neboť včasné a pohotové kroky přispívají k udržení ekonomické hodnoty bank, jež se ocitnou v situaci vyžadující řešení. Jednotný mechanismus by minimalizoval náklady na řešení problémů a přetnulo by se díky němu spojení mezi bankami a státy. Silný a nezávislý orgán pro řešení problémů opírající se o účinný režim k tomuto účelu vytvořený by byl po stránce finanční, právní i správní schopen problémy účinně řešit při nejnižších nákladech a disponoval by k tomu potřebnou nezávislostí. Zajištěním toho, že hlavní břemeno nákladů na řešení problémů bank ponese soukromý sektor, by tento orgán posílil trží disciplínu a minimalizoval zbytkové náklady úpadků bank pro daňové poplatníky. Jednotný mechanismus pro řešení problémů by byl doplněním jednotného mechanismu dohledu, neboť by zajišťoval, že banky v problémech budou urychleně restrukturalizovány nebo ukončí svou činnost. Jednotný mechanismus dohledu by včas a nezaujatě posuzoval, zda je třeba přistoupit k řešení problémů, zatímco jednotný orgán pro řešení problémů by zajišťoval, aby v praxi proběhlo toto řešení problémů včas a efektivním způsobem. V rámci jednotného mechanismu pro řešení problémů bank by opatření pro řešení problémů měla být prováděna na základě strategie s nejnižšími náklady a mohla by být financována v hierarchickém pořadí vnitřní pomocí (bail-in) ze strany akcionářů a některých věřitelů a dále ze strany bankovního odvětví. Financování ze strany bankovního odvětví by probíhalo prostřednictvím evropského fondu pro řešení problémů bank, jenž by představoval klíčový prvek nového systému. Tento fond by byl předem financován z odvodů, kterými by do něj v závislosti na velikosti rizika přispívaly všechny banky přímo se účastnící jednotného mechanismu dohledu. Součástí jednotného mechanismu pro řešení problémů bank by mělo být vhodné a účinné společné jištění, jež by případně mohlo mít podobu úvěrové linky ESM ve prospěch jednotného orgánu pro řešení problémů. Toto jištění by mělo být ve střednědobém horizontu fiskálně neutrální, neboť by zajišťovalo, že by prostředky poskytnuté v rámci veřejné pomoci byly získány zpět formou odvodů, jež by byly finančnímu odvětví následně uloženy. 7

8 Mechanismy pojištění vkladů Historie finančních krizí ukazuje, jaké destabilizující účinky by mohla pro jednotlivé finanční instituce i pro celý bankovní systém mít nejistota ohledně vkladů uložených v bankách. Návrh na harmonizaci vnitrostátních systémů pojištění vkladů obsahuje ustanovení k zajištění toho, aby byly ve všech členských státech vytvořeny dostatečně robustní systémy pojištění vkladů; tím by se omezily efekty přelévání spojené s odlivem vkladů mezi institucemi i jednotlivými zeměmi a zajistila se vhodná úroveň ochrany vkladatelů v Evropské unii. Je důležité tento návrh urychleně přijmout. II. Integrovaný rozpočtový rámec Krize ukázala, že mezi zeměmi eurozóny existuje vysoká míra vzájemné závislosti a dochází k výraznému efektu přelévání z jedné země do druhé. Upozornila na skutečnost, že rozpočtové politiky jednotlivých států jsou otázkou zásadního společného zájmu. Z toho je zřejmé, že je třeba postupně přejít k integrovanému rozpočtovému rámci, který by zajistil jak zdravé rozpočtové politiky jednotlivých států, tak větší odolnost eurozóny jako celku vůči ekonomickým šokům. Tím by se podpořil udržitelný růst a makroekonomická stabilita. Průběžná zpráva z října zdůraznila potřebu silnější správy ekonomických záležitostí a jako další krok navrhla možnost postupného vytvoření určité fiskální kapacity pro HMU, která by mohla usnadnit přizpůsobování se ekonomickým šokům. V návaznosti na závěry z říjnového zasedání Evropské rady se tento oddíl zabývá tím, jaké možnosti se v případě eurozóny pro takovou fiskální kapacitu nabízejí a jaké mohou být její hlavní principy. Základním kamenem HMU jsou zdravé rozpočtové politiky Prioritou pro nejbližší budoucnost je dokončit a uskutečnit nová opatření k posílení správy ekonomických záležitostí. V uplynulých několika letech byla přijata nebo dohodnuta zásadní zdokonalení na pravidlech založeného rámce pro fiskální politiky v HMU (balíček šesti legislativních aktů (tzv. six pack ), Smlouva o stabilitě, koordinaci a správě v hospodářské měnové unii), která se ve větší míře zaměřují na prevenci rozpočtových nerovnováh a přikládají větší význam vývoji dluhu, lepším mechanismům pro prosazování pravidel a větší odpovědnosti členských států za dodržování pravidel EU. Ostatní prvky týkající se posílení fiskálního řízení v eurozóně (tzv. two-pack ), u nichž legislativní proces dosud probíhá, je třeba urychleně dokončit a důsledně zavést. Tento nový rámec pro správu ekonomických záležitostí zajistí rozsáhlou předběžnou koordinaci ročních rozpočtů členských států eurozóny a posílí dohled nad těmi, které se ocitnou ve finančních potížích. 8

9 Směřování k fiskální kapacitě pro HMU Historie a zkušenosti jiných měnových unií ukazují, že k fiskální unii vedou různé cesty. Jedinečné rysy evropské měnové unie by ospravedlňovaly specifický přístup. Zatímco míra centralizace rozpočtových nástrojů a mechanismy fiskální solidarity k odvracení nepříznivých šoků se v měnových uniích různí, všechny ostatní měnové unie disponují určitou centrální fiskální kapacitou. V této souvislosti požádala v říjnu 2012 Evropská rada o posouzení dalších mechanismů pro eurozónu, včetně vhodné fiskální kapacity. Fiskální kapacita by podpořila nové funkce, které nejsou součástí víceletého finančního rámce, od něhož je jasně oddělena. S tím, jak budou členské státy uzavírat s orgány EU ujednání smluvní povahy, by ve druhé etapě mohly být strukturální reformy v konkrétních případech podpořeny omezenými, dočasnými, flexibilními a cílenými finančními stimuly. Tato ujednání by byla pro členské státy eurozóny povinná a pro ostatní členské státy dobrovolná (viz oddíl III níže). Komise hodlá předložit návrh o konkrétních způsobech zavádění těchto smluvních ujednání a o prostředcích na podporu jejich uskutečňování, jenž by vycházel z postupů EU. Uskutečňování smluvních ujednání a související pobídky by podpořily proces konvergence, což by ve třetí etapě vyústilo ve vytvoření určité fiskální kapacity, která by usnadňovala přizpůsobování se ekonomickým šokům. Ta by mohla mít podobu pojistného mechanismu mezi členskými státy eurozóny, který by sloužil jako nárazník v případě rozsáhlých ekonomických šoků, jež by postihly konkrétní zemi. Takováto funkce by znamenala určitou formu fiskální solidarity, která by byla rozložena přes celé hospodářské cykly. Zvýšila by odolnost eurozóny jako celku a snížila náklady spojené s makroekonomickým přizpůsobením, a to jak náklady finanční, tak náklady v podobě ztráty produktu. Tato absorpční funkce by přispívala k makroekonomické stabilitě a tím by užitečným způsobem doplňovala rámec krizového řízení opírající se o Evropský mechanismus stability. Vzhledem k tomu, že by dobré fungování absorpční funkce vyžadovalo vyšší stupeň konvergence hospodářských struktur a politik členských států, oba cíle, jimiž jsou podpora prorůstových strukturálních reforem a zmírňování ekonomických šoků postihujících jednotlivé země, se vzájemně doplňují a posilují. 9

10 Ekonomické důvody takové fiskální kapacity V oblasti se společnou měnou mohou přizpůsobování se ekonomickým šokům, jež postihnou určitou zemi, zajišťovat pouze mobilita práce a kapitálu, flexibilita cen a nákladů a fiskální politika. V zájmu ochrany před negativními fiskálními externalitami je nezbytné, aby v případě, že jsou mechanismy ekonomického přizpůsobování se otřesům postihujícím jednotlivé země nedokonalé, byla fiskální rizika sdílena. To je zřetelně případ eurozóny, kde je mobilita pracovní síly relativně nízká, kapitálové toky jsou náchylné k náhlým výkyvům, jež oslabují finanční stabilitu, a strukturální nepružnosti mohou brzdit či znemožňovat přizpůsobení cen a realokaci zdrojů. V těchto případech mohou být země snadno zatlačeny do špatné rovnováhy, což má negativní důsledky pro celou eurozónu. V tomto kontextu může vytvoření nástrojů pro sdílení rizik, jako je určitá společná, avšak omezená funkce k absorpci šoků, přispět ke zmírnění dopadu otřesů postihujících jednotlivé země a pomoci zabránit rozšíření nákazy do celé eurozóny i za její hranice. To však musí být spojeno s mechanismem, který povede k větší hospodářské konvergenci a který se bude opírat o strukturální politiky zaměřené na zlepšení přizpůsobivosti národních ekonomik a na prevenci rizika morálního hazardu, které je s každým systémem pojištění nedílně spjato. Kromě plnění svého vlastního účelu by tak úspěšné provádění reforem uvedených ve smluvních ujednáních mohlo sloužit jako kritérium pro rozhodnutí o tom, zda může daný stát využívat absorpční funkce vytvořené ve třetí etapě. Tím by jednotlivé země získaly další významný impuls k provádění zdravé hospodářské politiky jak předtím, než se k mechanismu pro absorpci šoků připojí, tak poté. Ve fázi přechodu k vytvoření této funkce automatické stabilizace by mohly být členským státům v závislosti na jejich konkrétní situaci poskytovány omezené, dočasné a flexibilní finanční pobídky na podporu strukturálních reforem. Aby se zabránilo návratu či vzniku makroekonomické nerovnováhy poté, co země získají k absorpční funkci přístup, uplatňoval by se smluvní přistup týkající se reforem i nadále. Kromě toho by mohly být čisté transfery v rámci absorpční funkce upravovány v závislosti na aktuálním dodržování závazků přijatých ve smluvních ujednáních. 10

11 Možná řešení pro absorpční funkci v rámci fiskální kapacity eurozóny Fiskální kapacita HMU s omezenou funkcí pro absorpci asymetrických šoků by mohla mít podobu jakéhosi pojistného systému mezi zeměmi eurozóny. Příspěvky z vnitrostátních rozpočtů a prostředky vyplácené do vnitrostátních rozpočtů by kolísaly v závislosti na aktuální pozici každé země v hospodářském cyklu. Konkrétní koncepce této funkce by mohla vycházet ze dvou obecných přístupů. Prvním by byl přístup makroekonomický, v jehož rámci by byly příspěvky z vnitrostátních rozpočtů a platby do nich založeny na fluktuaci cyklických položek příjmů a výdajů nebo na ukazatelích ekonomické aktivity. V druhém případě by se jednalo o přístup mikroekonomický, který by byl bezprostředněji navázán na konkrétní veřejnou funkci citlivou na hospodářský cyklus, například na pojištění v nezaměstnanosti. V tomto případě by výše příspěvků do fiskální kapacity nebo prostředků vyplácených z fiskální kapacity přímo závisela na vývoji na trhu práce. V tomto scénáři by pak fiskální kapacita fungovala jako doplněk nebo částečný substitut k vnitrostátním systémům pojištění v nezaměstnanosti. Transfery by mohly například pokrývat pouze krátkodobou nezaměstnanost, čímž by byly omezeny na cyklickou nezaměstnanost. Posouzení jednotlivých výhod každého přístupu by vyžadovalo podrobnější analýzu. Důležitá je skutečnost, že rozsah této absorpční funkce spojené s fiskální kapacitou by do značné míry závisel na její velikosti a finanční důsledky pro rozpočty členských států by se odvíjely od její přesné koncepce a parametrů. Bude však důležité zajistit, aby vytvoření této funkce bez ohledu na uplatňovaný přístup nemělo dopad na celkovou úroveň veřejných výdajů a daňové tlaky v eurozóně. Stejně tak by bylo nutné pečlivě prozkoumat přesné podmínky a prahy pro aktivaci transferů, neboť centrální absorpce by se měla uplatnit pouze v případě, že konkrétní zemi postihne otřes dostatečně velkého rozsahu. Například v případě mikroekonomického přístupu by mohly být transfery v souvislosti s nezaměstnaností aktivovány až poté, co nárůst krátkodobé nezaměstnanosti přesáhne určitou hranici. 11

12 Finanční zdroje fiskální kapacity a schopnost půjčovat si prostředky Na financování obou funkcí podpory strukturálních reforem a absorpce asymetrických šoků by se musely získat zvláštní zdroje. Tyto zdroje by mohly mít pocházet z příspěvků členských států, z vlastních zdrojů nebo být kombinací obojího. Z dlouhodobějšího pohledu by jedním z klíčových aspektů budoucí fiskální kapacity, který by vyžadoval pečlivé posouzení, byla její schopnost půjčovat si prostředky. Fiskální kapacita eurozóny by mohla nabídnout vhodný základ pro společnou emisi dluhopisů, aniž by se bylo nutné uchýlit ke společnému financování státních dluhů. Následně by bylo třeba prozkoumat otázku toho, zda by se u této fiskální kapacity uplatňovalo určité zlaté fiskální pravidlo, například pravidlo vyrovnaného rozpočtu, které je zakotveno jak v Paktu o stabilitě a růstu, tak ve Smlouvě o stabilitě, koordinaci a správě v hospodářské a měnové unii. V neposlední řadě by integrovaný rozpočtový rámec vyžadoval zřízení finančně správní funkce s jasně vymezenými povinnostmi. Hlavní zásady funkce k absorpci otřesů v rámci fiskální kapacity HMU Bez ohledu na uplatněný přístup, tj. makroeonomický nebo mikroekonomický, by koncepce této funkce k absorpci otřesů měla spočívat na řadě hlavních zásad, které by rovněž odrážely zvláštní rysy HMU: Prvky sdílení fiskálního rizika související s absorpcí otřesů, k nimž by docházelo v jednotlivých zemích, by měly být strukturovány takovým způsobem, aby nevedly k jednosměrným a trvalým transferům mezi zeměmi, a neměly by ani představovat nástroje k vyrovnávání příjmů. Každá země eurozóny by se v tomto systému s postupem času, jak by procházela různými fázemi hospodářského cyklu, stala z čistého příjemce čistým plátcem. Tato funkce by neměla narušovat pobídky pro tvorbu zdravé fiskální politiky na úrovni jednotlivých členských států, ani pobídky k řešení jejich strukturálních nedostatků. Do funkce k absorpci otřesů by měly být zabudovány vhodné mechanismy pro omezení morálního hazardu a podporu strukturálních reforem. Měla by být stanovena její úzká provázanost s dodržováním požadavků širokého rámce správy ekonomických záležitostí EU, včetně případných ujednání smluvní povahy (viz níže oddíl III). Fiskální kapacita by měla být vytvořena v rámci Evropské unie a jejích orgánů. Tím by byla zaručena její soudržnost se stávajícím fiskálním rámcem EU založeným na pravidlech a s postupy pro koordinaci hospodářských politik. Fiskální kapacita by neměla být nástrojem krizového řízení, neboť za tímto účelem byl již zaveden Evropský mechanismus stability (ESM). Úkolem fiskální kapacity by naopak mělo být zlepšit celkovou ekonomickou odolnost HMU a zemí eurozóny. To by přispělo k předcházení krizím a snížilo pravděpodobnost nutnosti zásahů ESM v budoucnosti. Koncepce fiskální kapacity by měla být v souladu se zásadou subsidiarity a její fungování by mělo být transparentní a mělo by podléhat vhodné demokratické kontrole a odpovědnosti. Zároveň by měla být nákladově efektivní a neměla by vést k nepřiměřenému nárůstu nákladných administrativních postupů nebo ke zbytečné centralizaci. Jejím důsledkem by nemělo být ani zvýšení výdajů nebo míry zdanění. 12

13 III. Integrovaný rámec hospodářských politik Krize státních dluhů odhalila bolestnou skutečnost, že neudržitelné hospodářské politiky, které v minulosti prosazovaly některé země eurozóny, a nepružnosti v jejich ekonomikách mají negativní dopady na všechny členy HMU. Integrovaný rámec hospodářských politik je nezbytný k tomu, aby byly politiky členských států za všech okolností směrovány k silnému a udržitelnému hospodářskému růstu, s cílem dosáhnout vyšší úrovně růstu a zaměstnanosti. V nejbližší budoucnosti je nezbytné dotvořit jednotný trh, neboť ten představuje velmi účinný nástroj na podporu růstu. Kromě toho je třeba pečlivě posoudit výsledky, jichž dosahuje trh práce a výrobkový trh v eurozóně. Vzhledem k tomu, že neexistuje možnost úpravy směnného kurzu, vyžaduje dobře fungující HMU efektivní trh práce a výrobkový trh. Tento aspekt je zásadní pro boj proti rozsáhlé nezaměstnanosti a pro snazší přizpůsobování cen a nákladů, jež jsou klíčem ke konkurenceschopnosti a růstu. Je třeba naléhavě věnovat pozornost podpoře přeshraniční mobility pracovní síly a řešení nesouladu mezi požadovanými a nabízenými kvalifikacemi na trhu práce. Komise by mohla toto posouzení provést jako jednu z priorit. V neposlední řadě by měl být vytvořen rámec pro systematickou předběžnou koordinaci zásadních reforem hospodářské politiky, jak je uvedeno v článku 11 Smlouvy o stabilitě, koordinaci a správě v hospodářské a měnové unii. Má-li Unie nadále zůstat vysoce atraktivním sociálně tržním hospodářstvím a má-li si zachovat evropské sociální modely, je důležité, aby si udržela konkurenceschopnost v celosvětovém měřítku a aby zabránila nadměrným rozdílům v konkurenceschopnosti mezi jednotlivými členy HMU. Krok správným směrem představují reformy, k nimž v unijním rámci dohledu došlo zavedením evropského semestru spolu s doporučeními pro jednotlivé země a nového postupu při makroekonomické nerovnováze, který je spojen s možnými sankcemi. Je však třeba zajít ještě dál a zavést silnější rámec pro koordinaci, konvergenci a prosazování strukturálních politik. V této souvislosti Evropská rada ve svých závěrech z říjnového zasedání vyzvala k dalšímu posouzení myšlenky, aby členské státy eurozóny uzavíraly s orgány EU ujednání smluvní povahy o reformách na podporu konkurenceschopnosti, růstu a zaměstnanosti, které se země zavážou uskutečnit. Tato ujednání by byla zavedena na základě rozfázovaného přístupu. 13

14 Opatření smluvní povahy se musí zabývat zranitelností již v rané fázi Makroekonomické nerovnováhy mají tendenci narůstat pomalu a často jsou maskovány příznivým hospodářským růstem a podmínkami v oblasti likvidity. S ohledem na strukturální nepružnosti na trhu práce, výrobkovém trhu a trhu služeb a s ohledem na institucionální prostředí je však v okamžiku odhalení často nelze rychle napravit. Je proto důležité zabývat se základními příčinami nerovnováh již v rané fázi, mimo jiné zajištěním toho, aby se tyto hlavní trhy mohly rychle přizpůsobovat otřesům a aby vnitrostátní rámce usnadňovaly růst a zaměstnanost. Smluvní ujednání by se proto měla zaměřovat na mikroekonomické, odvětvové a institucionální překážky a jejich cílem by mělo být posílení konkurenceschopnosti a růstového potenciálu ekonomiky. Budoucí smluvní ujednání by tak měla být povinná pro všechny země eurozóny, avšak dobrovolná pro ostatní členské státy. Smluvní ujednání se musí soustředit na klíčové nedostatky Ne všechny ekonomické neefektivnosti představují zátěž pro fungování HMU. Rovněž úroveň konkurenceschopnosti a problém hospodářského růstu se v jednotlivých zemích liší. Tato rozmanitost by se odrážela v obsahu a šíři ujednání o reformách, které by byly přizpůsobeny konkrétním potřebám každé země (např. účinně fungující trh práce k boji proti nezaměstnanosti mládeže; zlepšení soudního systému). Aby však tato ujednání mohla uvedenou různorodost zohlednit, byl by nezbytně nutný intenzivní dialog mezi každým členským státem a orgány EU, a to na odborné i politické úrovni. Tento dialog by měl podobu hloubkové analýzy provedené oběma stranami, která by vytvořila základ pro individuálně uzpůsobenou a podrobnou dohodu o některých konkrétních reformách. V závislosti na druhu nezbytných opatření by se rovněž lišila délka platnosti těchto ujednání s každou zemí, přestože by se s největší pravděpodobností jednalo o ujednání víceleté povahy. Aby zůstala zachována orientace na klíčové nedostatky, musela by tato ujednání umožňovat určitou míru flexibility pro řešení významných otřesů a měnících se hospodářských podmínek a priorit. V závislosti na konkrétní situaci každé země by tato ujednání mohla být v druhé etapě podpořena cílenou, omezenou a flexibilní finanční podporou v rámci fiskální kapacity. 14

15 Smluvní ujednání musí být začleněna do stávajících procesů EU Krize vedla k posílení rámce pro správu ekonomických záležitostí v EU. Každý rok Rada na základě návrhu Komise vydává integrovaná doporučení pro jednotlivé země, která jsou určena všem členským státům. Kromě toho byl zaveden postup při makroekonomické nerovnováze, jehož cílem je odhalit a napravit nerovnováhu již v rané fázi. Aby se zabránilo nejednotnostem a zdvojování činností, měla by být smluvní ujednání začleněna do evropského semestru. Dále by měla být v souladu s celkovou kombinací politik vyplývající z roční analýzy růstu, podporovat ji a měla by vycházet z doporučení pro jednotlivé země. V souladu s cílem včasného odhalení nerovnováhy by se hloubkové přezkumy zobecnily na všechny země HMU. Tyto hloubkové přezkumy by musely být založeny na velmi důkladném a praktickém dialogu a analýze hospodářství členských států. Na základě závěrů z hloubkového přezkumu by Komise vypracovala doporučení pro jednotlivé země, jež by tvořila základ pro dialog s každou zemí o konkrétních a podrobných opatřeních obsažených v ujednáních o reformách, včetně harmonogramu provádění. V případě členských států, na které se vztahuje nápravná složka postupu při makroekonomické nerovnováze, by dohoda obsahovala plán nápravných opatření a její nedodržení by v souladu se stávajícím nařízením vedlo k sankcím. Smluvní ujednání se musí opírat o maximální angažovanost a odpovědný přístup jednotlivých členských států i evropských orgánů Angažovanost členských států je pro provádění strukturálních reforem stěžejní. Zásadním předpokladem pro zajištění angažovanosti členských států je rozprava na vnitrostátní úrovni ohledně prioritních opatření a schválení ujednání o reformách vnitrostátními parlamenty. Komise by měla mít možnost informovat Evropský parlament a vnitrostátní parlamenty o nezbytnosti těchto opatření z pohledu HMU. Obě smluvní strany by byly odpovědné za obsah a plnění své části dohody o konvergenci a konkurenceschopnosti a za podávání zpráv o dosaženém pokroku svému příslušnému parlamentu (vnitrostátnímu parlamentu, Evropskému parlamentu). Plnou odpovědnost obou stran lze zajistit pouze v případě, že dohodnutý reformní program bude konkrétní, podrobný a měřitelný. To vyžaduje předběžnou dohodu o konkrétních harmonogramech, o konkrétních postupech pro sledování a o přístupu k informacím. Dohody a zprávy o jejich dodržování by se pravidelně a včas zveřejňovaly. Významné ekonomické změny nebo změny v politické situaci, jako například zvolení nové vlády, by mohly vést k novému vyjednání konkrétních opatření a kroků vedoucích ke splnění cílů reforem. 15

16 Klíčové prvky ujednání smluvní povahy ohledně strukturálních reforem Tato ujednání, začleněná do rámce správy ekonomických záležitostí EU, by v souhrnu mohla spočívat na těchto zásadách: Ujednání by tvořila nedílnou součást evropského semestru, byla by v souladu s celkovou kombinací politik v eurozóně a podporovala by ji; byla by povinná pro členské státy eurozóny, ale dobrovolná pro ostatní, a vycházela by z pečlivých, praktických přezkumů hlavních překážek růstu a zaměstnanosti. Tyto přezkumy by prováděla Komise. Ujednání by se týkala víceletého, konkrétního a sledovatelného programu reforem, na němž by se členský stát dohodl s orgány EU a který by se zaměřoval na konkurenceschopnost a růst, jež jsou pro bezproblémové fungování HMU zcela zásadní. Za obsah a plnění svých povinností podle těchto ujednání by členské státy odpovídaly vnitrostátním parlamentům a Komise by odpovídala Evropskému parlamentu. Strukturální reformy by byly podporovány finančními pobídkami a vedly by k dočasným transferům ve prospěch členských států s nadměrnými strukturálními nedostatky. Tato cílená podpora by měla být financována prostřednictvím zvláštních zdrojů. Dodržování ujednání by mohlo být zajištěno prostřednictvím rámce založeného na pobídkách. Mohlo by být rovněž jedním z kritérií pro možnost využívat funkci k absorpci šoků v rámci fiskální kapacity. V případě nedodržení ujednání by navíc mohly být zvýšeny příspěvky členských států do fiskální kapacity. V. Demokratická legitimita a odpovědnost Evropská rada v závěrech z říjnového zasedání zdůraznila potřebu pevných mechanismů pro zajištění demokratické legitimity a odpovědnosti. Podle jedné z hlavních zásad by demokratická kontrola a odpovědnost měly být přítomny na úrovni, na níž se přijímají rozhodnutí. Uplatňování této zásady je pro zajištění účinnosti integrovaných rámců finančních, rozpočtových a hospodářských politik klíčové. Pokud tedy jde o odpovědnost za rozhodnutí přijímaná na evropské úrovni, vyplývá z výše uvedeného potřeba zapojení Evropského parlamentu, zároveň je však také třeba podle potřeby zachovat klíčovou úlohu parlamentů vnitrostátních. Rozhodnutí o vnitrostátních rozpočtech jsou jádrem parlamentních demokracií členských států. Ustanovení o demokratické legitimitě a odpovědnosti by však zároveň měla zajistit náležité zohlednění společného zájmu Unie, nicméně z povahy postavení vnitrostátních parlamentů vyplývá, že nemohou tento zájem zohlednit v plném rozsahu. To znamená, že s další integrací tvorby příslušných politik a větším sdružováním pravomocí na evropské úrovni by v první řadě mělo ruku v ruce jít úměrné zapojení Evropského parlamentu do integrovaných rámců pro dosažení skutečné HMU. 16

17 Zaprvé, pokud jde o integrovaný finanční rámec: odpovědnost Evropské centrální banky jakožto jediného orgánu dohledu i odpovědnost budoucího orgánu pro řešení problémů bank by měly být zajišťovány na evropské úrovni, doplňovat by je však měly pevné mechanismy pro poskytování informací, podávání zpráv a zajištění transparentnosti ve vztahu k vnitrostátním parlamentům zúčastněných členských států. Zadruhé, v souvislosti s integrovanými rámci pro rozpočtové a hospodářské politiky: členské státy by měly zajistit odpovídající zapojení svých vnitrostátních parlamentů do navrhovaných ujednání smluvní povahy o reformách a obecněji i v kontextu evropského semestru. Právě v tomto smyslu si Evropská rada v říjnu vyžádala prověření možných způsobů, jak v Evropském parlamentu a parlamentech vnitrostátních zajistit rozpravy o doporučeních přijímaných v rámci evropského semestru. K posílení demokratické legitimity a odpovědnosti by mohly přispět nové mechanismy vycházející například z článku 13 Smlouvy o stabilitě, koordinaci a správě v hospodářské a měnové unii a z protokolu č. 1 připojeného ke Smlouvě, které zvyšují míru spolupráce mezi vnitrostátními parlamenty a Evropským parlamentem. Za určení přesné organizace a způsobů této spolupráce společně odpovídají Evropský parlament a vnitrostátní parlamenty. Zatřetí, vytvoření nové fiskální kapacity HMU by rovněž mělo vést k příslušným ujednáním, která v plném rozsahu zajistí demokratickou legitimitu a odpovědnost. Podrobnosti takových ujednání by se z velké části odvíjely od specifických rysů této kapacity, jako jsou zdroje jejího financování, rozhodovací procesy a rozsah jejích činností. V důsledku krize vyvstala potřeba posílit nejen rámec dohledu HMU, ale i její schopnost urychleně přijímat výkonná rozhodnutí s cílem zlepšit krizové řízení v časech nepříznivých a tvorbu hospodářských politik v časech příznivých. Přestože byla zavedena určitá mezivládní ujednání jako reakce na nedostatky, jimiž trpěla struktura předcházející, je však bezpodmínečně třeba tato ujednání začlenit do právního rámce Evropské unie. S tím se již počítá v rámci Smlouvy o stabilitě, koordinaci a správě v hospodářské a měnové unii a mohlo by tomu tak být i v jiných případech. Posílení kapacity na evropské úrovni k přijímání výkonných rozhodnutí v oblasti hospodářské politiky má pro HMU zásadní význam. A konečně s tím, jak se HMU přetváří v bankovní, fiskální a hospodářskou unii, by mělo dojít i k unifikaci jejího vnějšího zastoupení. Tyto dalekosáhlé změny, jimiž prochází Evropská unie obecně a hospodářská a měnová unie konkrétně, si v konečném důsledku žádají sdílený smysl pro dosažení cíle ze strany členských států, vysokou míru sociální soudržnosti, výrazné zapojení Evropského parlamentu i parlamentů vnitrostátních a obnovený dialog se sociálními partnery. Otevřenost a transparentnost tohoto procesu, jakož i jeho výsledek jsou pro dosažení skutečné hospodářské a měnové unie rozhodující. 17

18 PŘÍLOHA Jednotlivé etapy dosažení skutečné HMU Zajištění fiskální udržitelnosti a přetnutí vazby mezi bankami a státy Dotvoření integrovaného finančního rámce a podpora zdravých strukturálních politik na úrovni členských států Vytvoření funkce v rámci HMU, pro absorpci šoků postihujících jednotlivé země Integrovaný finanční rámec Jednotný mechanismus dohledu a jednotný soubor pravidel Harmonizace vnitrostátních systémů pojištění vkladů Harmonizace vnitrostátních rámců pro řešení problémů bank Přímá rekapitalizace bank ze strany ESM Jednotný mechanismus pro řešení problémů bank s vhodnými mechanismy jištění Balíček šesti a balíček dvou právních aktů v oblasti správy ekonomických záležitostí, Smlouva o stabilitě, koordinaci a správě v HMU Integrovaný rozpočtový rámec Dočasná/flexibilní/ cílená podpora Finanční pobídky navázané na smluvní ujednání Podmíněná účast na základě vstupních kritérií / dodržování závazků Absorpce šoků postihujících jednotlivé země Podmínky účasti se odvíjejí od trvalého dodržování závazků Integrovaný rámec hospodářských politik Ujednání smluvní povahy integrovaná do evropského semestru Rámec pro předběžnou koordinaci reforem hospodářské politiky (Smlouva o stabilitě, koordinaci a správě v HMU, článek 11) Politická odpovědnost Přiměřený pokrok v oblasti demokratické legitimity a odpovědnosti Etapa I dokončení Etapa II zahájení v roce 2013 dokončení v roce 2014 Etapa III po roce PŘÍLOHA