JAK PŘIZVAT OBČANY KE SPOLUPRÁCI

Transkript

1 JAK PŘIZVAT OBČANY KE SPOLUPRÁCI ANEB JAK DÁT RADNICI UŠI, ABY SLYŠELA, CO LIDÉ CHTĚJÍ

2 Tato publikace byla vydána v rámci projektu podpořeného z programu MATRA Ministerstva zahraničních věcí Nizozemského království Agora Central Europe, Petra Rezka 12, Praha 4 tel.: , info@agora-ce.cz

3 JAK PŘIZVAT OBČANY KE SPOLUPRÁCI ANEB JAK DÁT RADNICI UŠI, ABY SLYŠELA, CO LIDÉ CHTĚJÍ

4 iv

5 Obsah Úvodní slovo 6 Proč číst tuto knížku 7 Jak to obvykle bývá 8 A co s tím? 9 O co vlastně jde? Aneb trocha teorie nikoho nezabije 10 I. Příprava spolupráce 14 II. Určení pravidel hry 20 III. Motivace a zapojení občanů 23 IV. Výběr priorit 27 V. Tvorba plánů a příprava aktivit 30 VI. Rozhodování 34 VII. Implementace rozhodnutí 35 Hodnocení 37 Desatero nejčastějších NE 38 Praktické příklady participačních projektů Agory CE 40 Participace občanů a fondy Evropské unie 47 Místo závěru o Agoře Central Europe 49 Realizované projekty a reference 50 v

6 Úvod Americký prezident Abraham Lincoln ve svém Gettysburgském projevu z roce 1863 definoval demokracii jako vládu lidu, skrze lid a pro lid. Je pozoruhodné, jak více než 140 let stará myšlenka amerického státníka trefně vystihuje moderní evropskou demokracii počátku 21. století. Požadavek na vládu lidu, skrze lid a pro lid platí pro demokracii na každé úrovni. Zapojit občany do rozhodování by totiž neměly jen státy, ale hlavně města, městečka a vesnice. Proč? To se dozvíte v knížce od sdružení Agora CE, kterou právě držíte v rukou. Zapojování občanů se osvědčilo v řadě obcí v Evropě, ale i v České republice. Umožňuje překonávat nedorozumění mezi radními, zastupiteli a úředníky na straně jedné a občany na straně druhé.vede k lepším rozhodnutím orgánů měst a obcí. Usnadní zavádění nepopulárních opatření, která nakonec povedou ke zlepšení životní úrovně v dané obci. V neposlední řadě, partnerství s občany a neziskovými organizacemi pomůže obcím získat peníze z evropských fondů a plně využít nové možnosti, které s sebou přinesl vstup České republiky do Evropské unie. Sdružení Agora CE v této knížce nenabízí jen argumenty. Přináší konkrétní zkušenosti ze zahraničí, ale také z řady českých a moravských obcí. Jak na to? Jak oslovit občany? Jak je získat? Jak postupovat? Proč se snažíte, ale nedaří se Vám. Kterých chyb se vyvarovat? To všechno najdete v této knížce. Srozumitelnou, názornou formou jakési kuchařky zapojování občanů na lokální úrovni. Navíc se můžete dočíst o konkrétních příkladech úspěšné spolupráce měst a sdružení Agora CE. Demokracii nelze zredukovat na volební akt jednou za čtyři roky. To by pak nebyla vládou lidu, skrze lid a pro lid. Ale hlavně, takto technokraticky zjednodušená demokracie by nefungovala. Z čistě praktických důvodů, o nichž se dočtete v této knížce. Všem zúčastněným jak odpovědným lidem na radnicích, tak těm, kteří jejich služeb využívají jde přece o tutéž věc. Aby se v českých a moravských městech lépe žilo jejich občanům. Petr Zavadil zástupce šéfredaktora Lidové noviny 6

7 Úvod Proč číst tuto knížku Od roku 1998 Agora Central Europe usiluje o zlepšení vztahů mezi občany a místními samosprávami. Při své práci pomáháme radnicím společně s místními obyvateli řešit různé problémy, které lidi ve městě trápí. Ve svých projektech boříme přežívající klišé. Ukazujeme veřejnosti, že lidé na radnici (politici i úředníci) nejsou placeni zbytečně, že nechtějí ztěžovat život běžnému občanovi, ale že se snaží o zkvalitnění života ve městě. A obráceně nachází v těchto projektech volení představitelé a pracovníci úřadů v občanech nové partnery a spojence. Ač se to nezdá, obyčejný český člověk si nechce jen stěžovat a kritizovat práci druhých. Ve skutečnosti má většina z nás zájem o řešení velké části problémů ve svém městě či regionu. Jde jen o to najít ten správný způsob a využít jej. Právě tato knížka může být tím správným impulsem k začátku. Každé město se snaží vzkvétat, zajistit svým obyvatelům dostatek kvalitních pracovních míst a odpovídající životní podmínky. První kapitola ale ukazuje, že ne vždy se tato snaha setkává s úspěchem. Zároveň popisuje i nejčastější důvody, proč tomu tak je. Hlavním účelem této publikace je poskytnout praktické rady a návody, jak zapojit obyvatele města do řešení veřejných záležitostí. Chceme představit model, který jsme převzali od svých holandských přátel a úspěšně jej odzkoušeli ve více než 20 českých a moravských městech. Samostatné kapitoly jsou věnovány tomu, jak sestavit dotazník, jak společně s veřejností vybírat priority, jak připravit úspěšné veřejné setkání nebo jak pracovat s aktivními občany v pracovních skupinách. Vše doprovázíme fotografiemi a praktickými příklady ze svých projektů. Na začátku si ale neodpustíme trochu teorie. Nabízíme Vám proto i kapitolu o tom, co vlastně znamená tzv. občanská participace, kdy a jak ji lze využít, jaké má výhody a nevýhody a proč zapojení veřejnosti do hledání řešení neohrožuje, ale naopak posiluje zastupitelskou demokracii. A když se rozhodnete, že je na čase zlepšit vztahy mezi občany a radnicí i ve Vašem městě, najdete zde rovněž kapitolu o možných finančních zdrojích, ze kterých lze projekt zapojení veřejnosti do rozhodování financovat. Zkrátka, tuto knížku by si měl alespoň prolistovat každý, komu není lhostejný osud obce, města či regionu, kde žije. Užitečné informace v ní však najdou zejména pracovníci radnice a místní politici. Vše, co Vám na následujících stránkách nabízíme, vychází z našich zkušeností a znalostí. Tato publikace se nesnaží být univerzálním a jediným návodem, jak zlepšit spolupráci mezi občany a místní správou. Chceme se s Vámi jen podělit o námi vyzkoušené postupy a ukázat Vám, že to opravdu funguje. Vaše Agora Central Europe 7

8 Úvod Jak to obvykle bývá I dobře míněná snaha vedení města se někdy může obrátit proti němu. Příčina je obvykle stejná neefektivní komunikace a práce s veřejností. Následující fiktivní příběh ukazuje, jak zbytečné potíže to působí. Představme si průměrné sídliště na okraji města. Denně problémy s parkováním. Denně vykradená auta. Množství psích výkalů, které nikdo neuklízí, sešlapané trávníky, oprýskané fasády domů. Stížnosti maminek na nedostatek míst, kde by si mohly jejich děti hrát. Nářky starších obyvatel na hlučné chování mládeže. Zkrátka sídliště, jaké zná každý. Jednoho dne se na představitele města obrátí japonský investor s nabídkou vybudovat ve městě továrnu na plastové součásti do nákladních aut. Zastupitelstvo se snaží zlepšit ekonomickou situaci města a vytvořit nová pracovní místa, nabídne tedy firmě volné plochy v blízkosti sídliště. Na úřední desce se objeví usnesení zastupitelstva o prodeji pozemků. Krátký článek se také objeví v Radničních listech. Velmi stručně informuje i webová stránka města. Poté proběhne územní a stavební řízení, kterého se občané účastnit nemohou (nejsou okolními vlastníky ani dotčenými orgány), a investor začne s realizací stavby. Že se něco děje, si obyvatelé sídliště uvědomí až ve chvíli, kdy na sídliště vjede těžká technika a začne kácet stromy. Občané začnou protestovat. Sepíší petici, při protestní akci přinesou před radnici části kmenů poražených stromů a zbytky laviček, které pod těmito stromy svépomocí zbudovali. Nakonec vytvoří občanské sdružení a začnou s radnicí jednat jako oficiální partner. Spor přiláká také média. Radnice pod tlakem veřejnosti uspořádá veřejné slyšení v prostorách městského kina, kde chce svůj postoj obhajovat. Obyvatelům sídliště vysvětlí přínosy, které z přítomnosti továrny bude mít celé město, i to, že provoz továrny musí splňovat přísná kritéria a nebude negativně ovlivňovat své okolí. Občané ale jejich vyjádřením nevěří a stěžují si na hluk a prach ze stavby, obávají se snížení kvality života na sídlišti v důsledku budoucího provozu továrny. Zkrátka: napětí mezi obyvateli a radnicí stoupá, až zastupitelé rozhodnou od smlouvy s Japonci upustit. Město zaplatí smluvní pokutu a investor se přesune do sousedního Polska. Podtrženo a sečteno: město přišlo o výraznou část finančních prostředků a kvůli tomu nebude v příštím roce dostatek peněz na opravy dětských hřišť. Plochy za sídlištěm jsou zdevastované, stromy pokácené. Obyvatelé svým veřejným činitelům věří o něco méně a zastupitelé ani úředníci pro změnu nechápou postoje veřejnosti. Postaví se proti sobě. Vždyť oni opravdu chtěli městu pomoci, chtěli vytvořit nová pracovní místa, chtěli získat finance na lepší údržbu zeleně a možná i na vysněný bazén. Radnice ve svém postupu navíc neporušila žádné zákonné normy. Můžeme ale s jistotou tvrdit, že postupovala správně? 8

9 Úvod A co s tím? Když už se nějaký konflikt mezi občany a radnicí rozhoří, neexistuje mnoho efektivních způsobů, jak jej vyřešit. Účinnější a levnější je takovým situacím předcházet. Obecně platí jednoduché pravidlo, které se formálně projevuje i v naší legislativě: dříve než veřejná instituce rozhodne, musí připravované rozhodnutí skutečně projednat s celou komunitou (obyvateli sídliště, čtvrti či celého města) a eventuálně ho pozměnit dle potřeb těch, kterých se rozhodnutí dotkne nejvíce. Předpokladem každé diskuse je přitom maximální informovanost. Většina nedorozumění z uvedeného fiktivního příběhu vychází z toho, že lidé o ničem nevěděli. I když se radnice rozhodne udělat něco veskrze příjemného třeba jen opravit chodníky a nedostatečně o tom informuje, budou si lidé při pohledu na uzavřené části ulic říkat: Co se tu zas kope? Součástí šíření informací o připravované akci může být i zjišťování zpětné vazby. Např. prostřednictvím průzkumů názorů veřejnosti se lze včas dozvědět, co na zamýšleném návrhu občanům města nejvíce vadí. Většinou je ale stejně potřeba ještě před přijetím rozhodnutí konzultovat s veřejností navržené řešení. Radnice může například uspořádat veřejné setkání a vysvětlit obyvatelům podrobně jak pozitivní, tak negativní dopady zamýšlené stavby. Podle jejich připomínek poté upravit návrh tak, aby negativní vlivy z provozu továrny na sídliště byly opravdu minimální.vyšší úroveň zapojení občanů do rozhodování představuje partnerství a spolupráce. V takovém případě je řešení připravováno společně a všichni, kdo se procesu účastní (představitelé města, jednotliví občané, organizace, podnikatelé nebo odborníci), spolu jednají jako rovnocenní partneři. Radnice tak může například vyzvat obyvatele sídliště k účasti v pracovní skupině, která připraví podrobný plán oprav a úprav stávajících chodníků a cest na sídlišti. Výjimečně (např. v místním referendu) je možné úplně přesunout rozhodnutí do rukou občanů. Zní to jednoduše: musíme zkrátka informovat, zjišťovat zpětnou vazbu, konzultovat rozhodnutí s občany nebo je zapojit do přípravy rozhodnutí, či dokonce je nechat rozhodnout. Tak jednoduché to ale zase není a politici a úřednicí si často stěžují: Vždyť to všechno děláme, ale nefunguje to! Do jaké míry a jakým způsobem se budou moci občané zapojit do hledání řešení, vždy záleží na konkrétní situaci a místních podmínkách. Na následujících stránkách Vám představíme několik postupů, jak zapojit obyvatele do řešení problémů ve Vaší obci, městě či regionu, předtím ale krátká odbočka do světa teorie. 9

10 Úvod O co vlastně jde? Aneb trocha teorie nikoho nezabije Posláním Agory CE je zavádět do praxe principy občanské participace. I když se o občanské participaci dnes hodně mluví, chápe ji každý jinak. To, jak občanskou participaci chápeme v této knížce, najdete v odpovědích na tyto čtyři jednoduché otázky: CO to je občanská participace? KDY a JAK lze občanskou participaci použít? KDO jsou hlavní aktéři participačních procesů? PROČ ano a proč ne proč je prospěšná i na co si dát pozor? CO rozumíme pod pojmem občanská participace? Participace znamená účast, podílení se na něčem. V případě občanské participace jde o účast veřejnosti v rozhodovacích a plánovacích procesech. Občanská participace staví na posilování prvků přímého a aktivního zapojení do rozhodovacích procesů (zejména na lokální a regionální úrovni). Neznamená to však, že by na této úrovni měly přestat fungovat zastupitelské mechanismy (tzn. zastupitelstva obce), právě naopak. K aktivní občanské participaci dochází všude tam, kde volení představitelé přizvou občany k procesu hledání řešení a přípravy rozhodnutí, ale konečné rozhodnutí musí zůstat na nich. KDY a JAK lze občanskou participaci využít? Občanská participace představuje jedno z nejkontroverznějších témat současné doby. Každý hovoří o nezbytnosti účasti veřejnosti na veřejném rozhodování, ale je velmi obtížné nalézt shodu v tom, jakým způsobem a do jaké míry mají občané na správě věcí veřejných participovat. I když neexistuje jeden univerzální postup, můžeme v odborné literatuře nalézt model, který srozumitelně popisuje různé formy zapojení občanů. Nazývá se participační žebřík a my zde představíme jednu z novějších a jednodušších variant. Stejně tak, jako stoupáte vzhůru po žebříku, můžeme i v tomto případě od nejnižších úrovní participace postoupit k vyšším (viz obrázek). Participační žebřík Rozhodování v rukou občanů Partnerství Konzultace Zpětná vazba Námitky Informování 10

11 Úvod Základním předpokladem a nejnižším stupněm je informování. Vlastně se ještě ani nejedná o participaci, ale pouze o jednostrannou komunikaci od místní správy k občanům. Bez dostatku informací se rozhodně nedostaneme dále a musíme se snažit poskytovat potřebné informace včas, vhodnou formou (srozumitelně atd.) a všem. Určitou míru informovanosti najdeme i v relativně nedemokratických společnostech, kde také velmi často (ale pouze formálně) mají občané právo vyjádřit své námitky. Ani v tomto případě nemůžeme hovořit o participaci, protože vždy lze nalézt nějaký způsob, jak ony námitky elegantně zamést pod koberec a navíc s námitkami mohou občané přijít až po zveřejnění přijatého rozhodnutí. Reálná šance, že jejich podnět již přijaté rozhodnutí změní, je minimální. Jiná situace nastane tehdy, když se ještě před tím, než dané řešení schválíme, zeptáme veřejnosti (resp. těch, kterých se toto rozhodnutí dotkne nejvíce), co si o tomto řešení myslí. Včasné zjišťování zpětné vazby nám pomůže odhalit mnoho o tom, co se lidem na navrhovaném řešení líbí, a pokud se objeví zásadní připomínky, je čas zapracovat je do konečného řešení. O opravdové participaci hovoříme tehdy, když jsou občané přizváni formou veřejných setkání, městských diskusí apod. a společně s představiteli radnice si vyjasňují svá stanoviska. Díky těmto konzultacím mohou občané jednak vyjádřit své názory a připomínky a zároveň jim zástupci radnice vysvětlí i důvody navrhovaného řešení, technické či organizační náležitosti i očekávané dopady. Poté veřejnost ví, co se chystá i jak to změní život v daném městě či regionu. Všimněte si, že kromě informování, které je nepřetržité, se s vyššími formami zapojení veřejnosti posouváme v rozhodovacím procesu směrem zpátky. Jinými slovy, nejprve jsme nabídli veřejnosti možnost připomínkovat již přijaté rozhodnutí. Poté jsme se občanů ptali na jejich názor ještě před tím, než jsme přijali konečné řešení. Nyní se posuneme ještě dále při partnerství nabízíme obyvatelům města, neziskovým organizacím, místním podnikatelům a dalším možnost toto řešení společně hledat. V rámci partnerství musíme ale respektovat, že všichni partneři jsou si rovni a nikdo ze zúčastněných (ani zástupci místní správy) nemá nadřazenou pozici. Vrcholem participace občanů na rozhodování je delegace samotného rozhodnutí do rukou občanů. Nebývá to příliš časté a u nás známe pouze jeden z nástrojů rozhodování v rukou občanů místní referendum. Cílem občanské participace rozhodně není to, aby se většina rozhodnutí přenesla na samotné občany. KDO se participačních procesů účastní? Ani ta nejlepší myšlenka, ani ten nejlepší projekt se nedá uskutečnit bez lidí, kteří se jej účastní. Občané, politici a úředníci jsou nejdůležitějšími hráči. Vedle toho se projektů zapojení veřejnosti často účastní různí experti a občas také nezávislý koordinátor, který je zárukou toho, že celý proces nebude nikým manipulován. Občané vstupují do našich projektů jako aktivní jednotlivci i zástupci různých organizovaných skupin, např. neziskových organizací. Jako jednotlivci zastupují občané jen sami sebe, příp. své blízké. Občané hrají v demokracii velkou roli a i naše ústava říká, že Lid je zdrojem veškeré státní moci. Neznamená to ovšem, že mají jít jednou za čtyři roky k volbám a potom jen přihlížet, jak zvolení zástupci rozhodují. Když ale uvažujeme o participačním projektu, musíme si uvědomit, že se jej nebudou účastnit všichni obyvatelé města. Díky svým zkušenostem můžeme tvrdit, že se do těchto projektů zapojují řádově stovky až tisíce obyvatel města (účast v názorových průzkumech, diskuse na veřejném setkání apod.). I když se v relativním vyjádření jedná často jen o malý podíl, obvykle okolo 10 % populace města, je to ve srovnání s tradičními rozhodovacími postupy nepoměrně více. Politici, tedy zejména zastupitelé, radní, či přímo starosta, nesou odpovědnost za přijetí a realizaci dohodnutých řešení. V rámci participačního procesu mají jedinečnou příležitost navázat kontakt se svými voliči, vystoupit z anonymity a hovořit s občany. Mohou veřejně obhajovat své názory, vysvětlovat, vnímat svět očima svých voličů a přitom všem dokázat, že jsou správnými lidmi na správných místech. 11

12 Úvod Vztah politiků k občanské participaci se odvíjí od toho, jak vnímají vlastní politickou roli. Někteří zastupitelé, radní a starostové předpokládají jaksi samozřejmě, že se občané zapojují do komunitní práce a rozhodování radnic. S dialogem s občany předem počítají. Mají ho ve svém popisu práce a vstupují do procesů občanské participace jako partneři dialogu s občany. Jiní po volbách usedají do městského zastupitelstva nebo rady města s představou, že byli zvoleni, aby občany zastupovali. Aby na sebe vzali správu obce na celé dlouhé funkční období namísto občanů. Je úspěchem procesů občanské participace, když se podaří otevřít nebo výrazně posílit dialog s politiky. I úředníci hrají velmi důležitou roli. Je pravdou, že právě pracovníci radnice mají s participačními projekty nejvíce práce (distribuce informací, příprava podkladů pro jednání s veřejností, organizační záležitosti atd.). Na druhou stranu právě úředníkům mohou participační procesy nejvíce pomoci. Lidé se seznámí s jejich prací, nebudou je vnímat jako nelidské byrokraty, ale hlavně díky obecně přijímanému řešení jim odpadnou potíže při realizaci rozhodnutí (lidé si zkrátka budou méně stěžovat, protože o daném rozhodnutí věděli a již se k němu vyjádřili). Experti a nezávislý koordinátor stojí částečně mimo samotný proces. Jejich úkolem je hlavně zajistit, aby vše bylo odborně (experti) a procesně (koordinátor) v pořádku. I když je role odborníků, politiků a úředníků nezbytná, musí nezávislý moderátor (koordinátor procesu) zajistit, aby v participačním procesu nedominovali, protože mají obvykle větší zkušenosti s diskusemi a často vědí, čeho chtějí dosáhnout. Proces, ve kterém nepřevažují názory žádné ze zúčastěných stran, také získává v očích ostatních větší důvěru. PROČ je participace prospěšná a na co si dát pozor? Občané, politici i úředníci vstupují do participačních procesů z různých důvodů. Kromě více či méně soukromých důvodů lze najít i několik obecných argumentů, které vysvětlují, proč je vhodné zapojovat veřejnost. Můžeme tak hovořit o výhodách, které jsou s občanskou participací spojené: V první řadě můžeme tvrdit, že rozhodovací proces se stává kvalitnějším. Hledání řešení se účastní více aktérů, čímž se zvyšuje možnost objevovat nová řešení. Účastníci otevřeného rozhodovacího procesu si vzájemně vyměňují informace, učí se od sebe navzájem. Běžný občan má tu nejlepší znalost místního prostředí a často dovede upozornit na zásadní dopady zamýšleného rozhodnutí, o kterých by místní správa ani odborníci neuvažovali. Výsledkem otevřeného rozhodovacího procesu je kompromisní řešení, které má výraznou veřejnou podporu. A navíc veřejnost bere takové rozhodnutí více za své a má daleko větší zájem kontrolovat jeho naplnění. Veřejné rozhodování je tak efektivnější. Občanská participace přináší lidem celou řadu možností, jak ovlivnit podmínky, ve kterých žijí. Veřejné rozhodování se navíc neorientuje pouze na potřeby těch, které dané rozhodnutí ovlivní ( for the people ), ale každý se stává součástí tohoto rozhodování ( by the people ). Lze tvrdit, že dosahujeme vyššího stupně samosprávy ( good governance ). Proces participace znamená především komunikaci s lidmi, sdílení emocí, navázání nových přátelství. Dochází tak k budování nových vazeb a vztahů mezi členy dané komunity ( community building ). Zástupci veřejné správy, běžní občané, organizace, experti, podnikatelé a další se vzájemně setkávají a společně hledají řešení. Všechna výše uvedená pozitiva jen posilují důvěru veřejnosti v demokratický systém. Opět se tak ukazuje, že reprezentativní demokracie je občanskou participací posilována, neboť každý občan se stává rovnocenným partnerem pro představitele tohoto systému. Ani občanská participace ale není všelékem na problémy českých měst a obcí. Naopak, jsou s ní spojena různá úskalí. Níže uvádíme nejčastější námitky vůči participaci (kurzívou se snažíme s těmito námitkami polemizovat): 12

13 Úvod Snad nejčastěji uváděná námitka zní, že participativní demokracie nahrazuje zastupitelskou demokracii. Podle kritiků participace má princip zastupování zůstat ústředním principem moderní demokracie, a pakliže lidé nejsou se svými volenými zástupci spokojeni, jednoduše je nepodpoří v nejbližších volbách. V předešlém textu bylo opakovaně řečeno, že participace (tak jak ji chápeme i my) pouze obohacuje zastupitelskou demokracii o nový prvek dává hlas všem, kteří se o dané téma zajímají. Laická veřejnost nemá dostatek informací a její pohled by jen narušil promyšlené a dlouhodobé koncepce, které připravují volení zastupitelé či úředníci. Běžný občan určitě podrobně nezná stavební předpisy nebo způsoby hospodaření s veřejnými prostředky. Rozhodně je ale schopen říci, co se mu ve městě líbí, co ho trápí nebo jak si představuje budoucnost města. To jsou pro nás velmi cenné informace. Mladá rodina s dětmi nebude navrhovat technické řešení opravy místního hřiště. Je však schopná říci, jak by podle jejího názoru mohlo toto hřiště vypadat. Při otevření rozhodovacích procesů také vzrůstá nebezpečí zneužití nátlakovými skupinami. Určitě ano, a právě proto je nezbytné, aby participační proces vedl nezávislý subjekt. Ten nemá vazby k žádné z organizovaných skupin a vhodnou kombinací různých metod může zajistit, aby nikdo nemohl participační proces zneužít. Otevřený rozhodovací proces je delší a nákladnější než jsou tradiční rozhodovací postupy. Náročnost takového procesu je bezesporu vyšší. Je to určitá daň za výhody popsané výše. Pokud se zaměříme pouze na samotný rozhodovací proces, znamená zapojení veřejnosti opravdu jeho prodloužení a prodražení. Je ovšem třeba zvážit náklady spojené s obhajobou již přijatých rozhodnutí a dalších dodatečných nákladů (např. pozastavení stavebních prací kvůli protestům občanů apod.). V takovém srovnání vychází participativní rozhodování levněji než tradiční způsob tvorby rozhodnutí. Existují oblasti, ve kterých je zapojení veřejnosti nemožné (např. obrana, soudnictví, řešení krizových situací ). S tím nelze než souhlasit a před tím, než se rozhodnete nějaký problém řešit participačním procesem, ujistěte se, že daná situace splňuje kritéria uvedená na straně

14 I. Příprava spolupráce Příprava spolupráce Mnohé radnice chtějí zlepšit spolupráci s občany svého města, obce nebo městské části. Chtějí rozšířit a zlepšit možnosti komunikace a vzájemného informování a přizvat občany k spoluúčasti na řešení problémů města. Přejí si, aby občané mohli přispět radou, pomocí, aby mohli spolurozhodovat, participovat. Před tím, než nabídneme veřejnosti účast, musíme vzít v úvahu: 1. Pro jaká témata je participace občanů vhodná? 2. Existuje pro řešení daného tématu dostatečná podpora uvnitř radnice? 3. Čeho chceme v projektu dosáhnout? Jaké očekáváme výsledky? 4. Koho potřebujeme zapojit? 5. Jak bude vypadat průběh projektu jaký zvolíme postup a načasování projektu? I. 1. Kritéria participace, výběr oblasti participace Úspěch zapojení občanů do rozhodování o životě našeho města, obce či městské části (v dalším jen města) závisí do značné míry na tom, zda dobře vybereme oblast spolupráce. Projekt, který nabízíme, by měl splňovat následující kritéria: 1. začít včas dříve než jsou plány na stole 2. vybrat oblast, o kterou mají občané zájem 3. problém umožňuje variantní řešení 4. výsledky (alespoň některé) budou realizovány v dohledné době 5. radnice má pravomoc společně nalezená řešení realizovat ad 1) Pokud předložíme lidem hotové výkresy budoucího uspořádání náměstí, je jejich možnost spolurozhodovat omezena na minimum. Stejná situace nastane, když jim nabídneme pouze možnost připomínkovat již hotový rozvojový plán města, nový plán dopravní obslužnosti ve městě apod. Takové akce je nebudou zajímat, protože nemají prostor uplatnit svoje názory. Proces zapojení je nutné začít ještě před tím, než vzniknou první skici či koncepty. Zároveň je dobré nabídnout veřejnosti v předstihu všechny 14

15 I. Příprava spolupráce dostupné informace o daném problému (např. analýza technického stavu inženýrských sítí pod náměstím, socioekonomický profil města). ad 2) Vybereme-li oblast problémů, která občany tíží a spontánně o ni projevují svůj zájem, budeme je tím motivovat, aby přispěli svou zkušeností, radou i rukou přiloženou k dílu. Lidé rádi rozhodnou o tom, kde vybudovat dětské hřiště, kam umístit přechod pro chodce nebo jak zvýšit bezpečnost dětí při cestě do školy.také závažné koncepční otázky rozvoje města občany zajímají. Uvažovaní o budoucnosti města či regionu je ovšem dosti obtížné. Před tím, než se občanů zeptáme, jak má podle nich vypadat další rozvoj jejich města, musíme jim nejprve pomoci uvědomit si, jaká je současná situace. Otázky, které směřují do budoucnosti, je proto vhodné kombinovat s otázkami o aktuálních problémech, které pomohou nastartovat uvažování o dlouhodobých koncepcích. ad 3) Zvolený problém by měl mít několik možných řešení, aby měla veřejnost možnost podílet se na výběru některé z variant. Rozhodování typu Ano Ne se velmi často používá např. při referendu. Ve většině projektů by nám ale spíše mělo jít o otázky typu Když ano, tak jak, Když ne, tak co jiného. ad 4) Jestliže se občané s elánem pustí do spolupráce s radnicí, musíme najít možnost, jak jim v dohledné době ukázat alespoň nějaké výsledky této spolupráce. Pokud účastníci rozhodovacího procesu budou muset na výsledky dlouho čekat, pravděpodobně ztratí o další spolupráci zájem. Úspěch malé společné akce může stát na počátku dlouhodobé spolupráce. A o tu by mělo jít především. Mezi tématy spolupráce by tedy zcela jistě měla být taková, která slibují hmatatelný nebo viditelný pokrok v horizontu několika měsíců nebo nejdéle jednoho roku. V jednom severočeském městě spolupráci mezi občany a radnicí nastartovala petice občanů proti výstavbě supermarketu v centru města. Tento problém byl jedním z pěti prioritních, které občané vybrali jako důležité oblasti své spolupráce s radnicí. Byl však rozhodující pro získání počátečního zájmu obyvatel města o participaci na práci radnice. Vstřícný postoj radnice umožnil využít spontánní aktivity obyvatel města, což velice pomohlo rozjezdu celé spolupráce. ad 5) Konečné rozhodnutí o vyřešení daného problému musí být v kompetenci radnice. Občany může například zajímat dopravní obchvat města. Pokud město může výstavbu nové silnice ovlivnit, zařadíme téma do programu a budeme se jím společně s občany zabývat. Pokud o výstavbě rozhoduje krajský nebo národní orgán, není to téma vhodné pro občanskou participaci. V omezených případech můžeme téma, o kterém město nemůže rozhodnout samo, do projektu zařadit jen jako jedno z možných témat. Zároveň ale musíme říci, že názory veřejnosti může město pouze využít při jednání s rozhodujícími institucemi, ale nezaručuje výsledek. Vyjednávací pozice města je však v takovém případě lepší (při jednání může město podpořit své argumenty právě názory občanů). I. 2. Získání podpory pro projekt Žádný projekt nebude úspěšný, pokud pro něj na radnici nebude nalezena a udržena dostatečná politická a organizační podpora. Projekt může iniciovat a prosazovat prakticky kdokoliv z místních politiků nebo úředníků radnice. Od startu až do cíle procesu je ale nutné udržet v chodu silné akční jádro, několik lidí, kteří zastávají v dané instituci významnou pozici, je jim jasné, proč projekt chtějí, co má přinést celému městu. Mezi těmito propagátory projektu by měl být např. starosta, místostarostové, tajemník úřadu či vedoucí odboru. Komunikační schopnosti iniciátorů a propagátorů projektu a jejich schopnost sestavit na začátku koalici politiků a úředníků radnice na podporu akce většinou rozhodují o přijetí nebo nepřijetí projektu uvnitř úřadu. Pokud je projekt chápan a prezentován jako něco, co pro město zajišťuje kdosi mimo (např. Agora CE), je odsouzen k zániku. Lidé se nechtějí bavit s někým neznámým, chtějí řešit problémy se svou radnicí. Pokud město nepřijme projekt za svůj, nemá smysl vůbec začínat. Ve stádiu projednávání je třeba většinu energie vynaložit na překonávání nedůvěry v občanskou participaci. Důležité je vysvětlovat smysl a výhody spolupráce s občany. Je nutno odstraňovat zábrany, přesvědčovat, získávat nerozhodné. Občas se na nás obrací města a chtějí, abychom pro ně zajistili zapojení občanů. Vychází přitom z představy, že nám předají podklady a my jim na konci předáme hotový výsledek. Sama se však nehodlají 15

16 I. Příprava spolupráce projektu nijak účastnit (vždyť si nás na to najala). Vysvětlíme jim, že naše role je pouze konzultační, ale veškeré kroky musí být uskutečněny samotnou radnicí. Pokud si stále myslí, že jim někdo zajistí participaci na klíč bez jejich vlastního přičinění, raději spolupráci ani nezahájíme. Politickou podporu je třeba hledat u starosty, jeho zástupce, radních a zastupitelů. Porozumění smyslu otevřené vstřícné spolupráce s občany je v naprosté většině případů nutnou podmínkou k získání podpory vedení města. Tím však ještě není vyhráno. Vyplatí se věnovat dostatečnou pozornost podrobnému vysvětlení smyslu i významu plánovaných aktivit celému zastupitelstvu, a to nejen na schůzi zastupitelstva, která má schválit organizační zabezpečení projektu, ale již s předstihem. V jednom z uskutečněných projektů sice nechyběl formální souhlas starosty, doprovázela jej však jen vlažná aktivita starostova i místních úředníků. Stačilo to sice k nastartování projektu, ale i když se našli i aktivní lidé, kteří byli ochotni se angažovat, v rozhodujících chvílích nestál na scéně nikdo, kdo by zaštítil výsledky projektu. S ohledem na organizační zajištění projektu jsou nejdůležitějšími aktéry tajemník úřadu, vedoucí odborů a jednotliví úředníci. Právě oni budou muset projektu věnovat svůj pracovní čas a úsilí. Agora např. může připravit dopis, ve kterém zve pan starosta adresáty na veřejné setkání. Dopis ale musí být poslán přímo z radnice a měl by být na oficiálním papíře města. Tisk a rozesílku zvacího dopisu tak musí udělat někdo na radnici. I. 3. Čeho chceme v projektu dosáhnout? Jaké očekáváme výsledky? Různá témata nutně vedou k různým výsledkům. Někdy je výsledkem reálná aktivita (např. odstranění černé skládky), jindy je to změna úřednických procedur či úkolů pro pracovníky radnice (např. provést dopravní audit ve městě, změny v pochůzkových trasách městských strážníků), ale nejčastěji je výstupem projektu nějaký plán či projekt (např. architektonická studie místa, komunitní plán sociálních služeb, postup regenerace sídliště). Dále si musíme uvědomit, kdo bude dané výsledky realizovat. Díky zapojení veřejnosti (včetně různých skupin a organizací ve městě) získáváme velkého pomocníka při samotné realizaci výsledků. Jinými slovy, nejenže výsledek vznikl na základě spolupráce občanů a radnice, ale může být i společným úsilím uveden v život (např. na fyzických pracích při rekonstrukci parku se budou podílet i místní občané). Velmi důležitá je také kombinace krátkodobých a dlouhodobých cílů (viz předcházející kapitolka). A konečně, pokud hovoříme o výsledcích, nemáme na mysli jen výsledky reálné. Tím největším přínosem participačního projektu je zvýšená aktivita a zájem občanů o veřejné záležitosti. Této aktivity musíme využít a postupně nabízet veřejnosti další témata k diskusi. Hlavním výsledkem projektu je tak změna atmosféry ve městě a vzrůst důvěry občanů ve veřejné představitele. I. 4. Koho potřebujeme zapojit? Jak jsme již uvedli, pro participační procesy jsou důležití zejména politici, úředníci a samozřejmě veřejnost. Pro přemýšlení nad projektem je to rozdělení příliš obecné. Zkusme to tedy jinak. V projektu musíme zapojit hlavně tzv. stakeholdery 1. Stakeholder je každý (jednotlivec, skupina či organizace), kdo bude daným rozhodnutím ovlivněn, nebo může konečnou podobu tohoto rozhodnutí ovlivnit. Již v úvodních fázích projektu se musíme pečlivě zamyslet nad tím, jaké stakeholdery chceme zapojit. K tomu nám může pomoci tzv. mapování stakeholderů. Je dobré, když o stakeholderech přemýšlíme ve skupině několika osob. Podrobné mapování skateholderů by měla provést tzv. participační komise viz dále. Každý (nebo třeba ve skupinkách) nejprve na jednotlivé kartičky napíše jména různých stakeholderů (1 kartička = 1 stakeholder). Je možné použít různé barvy pro odlišení různých sektorů (např. veřejná správa, soukromý sektor, neziskové organizace, neorganizované skupiny občanů apod.). Všichni si navzájem ukážou stakeholdery, které mají na kartičkách a vyloučí opakující se jména. Také je třeba být co nejurčitější (např. místo městský úřad uvést příslušné odbory či přímo pra- 1 Čeština nemá jednotný překlad anglického stakeholder. Nejčastěji se překládá jako klíčový podílník nebo zainteresovaná osoba. Vzhledem k nejednotnosti českého překladu nebudeme tento výraz překládat, a hovoříme proto o stakeholderech. 16

17 I. Příprava spolupráce covníky). Po tomto vyjasnění umístíme kartičky po obvodu vnějšího kruhu na naší mapě (viz schéma). Každý ze skupiny pak může vzít libovolnou kartičku a posunout ji o jeden kruh ke středu (pokud si myslí, že daný stakeholder je pro projekt opravdu důležitý). Každou kartičku může posunout pouze jednou a pouze směrem ke středu. Lidé se pohybují kolem mapy bez vzájemné diskuse a poté, co každý posune všechny kartičky, které posunout chtěl, získáváme konečný obrázek o důležitosti zapojení jednotlivých stakeholderů. Než mapování stakeholderů uzavřeme, můžeme diskutovat o umístění některých kartiček. Někdo z přítomných může přijít s argumenty, které po diskusi posunou daného stakeholdera více vpřed. Nebo můžeme zjistit, že jsme na někoho úplně zapomněli. Výsledné rozložení stakeholderů na mapě nám ukáže, kterým z nich bychom měli věnovat největší pozornost (jsou nejblíže středu). S ohledem na vzdálenost od středu také můžeme posléze rozhodnout, jakým způsobem budeme jednotlivé stakeholdery zapojovat (např. vzdálenější od středu oslovíme dotazníkem, zatímco středové pozveme do pracovní skupiny). I. 5. Jak bude vypadat průběh projektu jaký zvolíme postup a načasování projektu? Předpokládejme, že jsme se rozhodli, jakým směrem zaměříme spolupráci s občany a tento záměr má na radnici širokou podporu. Také již víme, koho zapojit a čeho chceme dosáhnout. Všechny tyto informace využijeme pro sestavení plánu celého projektu. Návrh projektu musí obsahovat: 1. metody, které použijeme a aktivity, které se uskuteční 2. koho zapojíme, s kým budeme spolupracovat 3. kdy se jednotlivé kroky budou realizovat 4. jak dojde k předávání informací 5. finanční rozvahu Terč důležitosti pro mapování stakeholderů cca 1,5 m 17

18 I. Příprava spolupráce ad 1) Nejprve navrhneme celý postup projektu. Využijeme-li osvědčeného modelu 7 kroků, bude náš projekt vypadat podobně jako v následujícím grafickém schématu. Model participačního projektu Agory CE I. Příprava spolupráce II. Určení pravidel hry III. Motivace a zapojení občanů IV. Výběr priorit V. Tvorba plánů a připrava aktivit VI. Rozhodování VII. Implementace rozhodnutí ad 2) Sestavíme participační komisi, která bude koordinovat celý proces. Bude tvořena jak členy zastupitelstva a úředníky radnice, tak občany města, kteří nevykonávají volené ani placené funkce ve správě města. Její složení není třeba přizpůsobovat politickému zastoupení ve městě, a to především proto, že se nebude zabývat rozhodováním, ale organizováním spolupráce města s občany. Členství v komisi je určováno různými postupy. V organizačních záležitostech se osvědčila spolupráce komise s tajemníkem úřadu města. Ve většině případů byl právě on jedním ze zástupců radnice v komisi a zajišťoval, aby komise měla vždy potřebné podmínky pro svou práci. Dále rozhodneme, kdo by podle našeho názoru mohl přispět k řešení zvoleného okruhu problémů, kterých skupin občanů se projekt nejvíce dotýká. Zvláště se soustředíme na zájmové skupiny, společenské organizace a další veřejné subjekty, které spontánně projevují své názory na zvolenou oblast života města. Pokud jsme již v předstihu provedli analýzu stakeholderů, pozveme do participační komise zástupce těch skupin, které se dostaly nejvíce do středu. Prospěšné je přizvat do komise původní oponenty radnice. Jejich protest často pramení z intenzivního zájmu o danou oblast. Pokud jim nabídneme účast v projektu, mohou se z nich stát spojenci projektu. Pokud pocítí, že jsou respektovanými partnery diskuse, budou prosazovat dosažené výsledky (na rozdíl od své původní taktiky oponovat a nesouhlasit). Participační komise by měla zůstat akceschopným orgánem, a měla by být proto složena z aktivních a kreativních lidí. Rozhodujeme-li o výstavbě sportovního areálu pro mládež, nezapomeňme se zeptat právě mladých. Můžeme je přizvat i do participační komise. Lze odůvodněně předpokládat, že prostředky vynaložíme efektivněji, pokud tuto akci budeme plánovat spolu s budoucími uživateli. Vyvarujeme se chyb. Získáme spolupracovníky. Vynaložené prostředky budou sloužit tam, kde je jich více třeba. Příkladem budiž akce zastupitelstva jednoho českého města, které schválilo výstavbu nákladného skatingového areálu pro mládež. Areál však nebyl příliš navštěvován a později vyšlo najevo proč. Projektanti totiž zapomněli na přístupovou cestu pro budoucí uživatele hřiště a teenageři museli své skateboardy nosit 18

19 I. Příprava spolupráce notný kus cesty v náručí, protože k tomuto areálu neexistovala vyasfaltovaná komunikace, po které by tam na svých prknech mohli snadno dojet. Kdyby byli mladí přizváni k diskusi již ve fázi přípravy areálu, mohl být tento nedostatek snadno odstraněn. ad 3) Stanovíme časový plán. Přizpůsobíme jej zvolené oblasti života města i časové náročnosti zvoleného cíle. Půjde nejčastěji o období od několika měsíců do jednoho roku. Nezapomeneme na období prázdnin nebo velkých svátků, kdy je potřeba projekt přerušit. ad 4) Naplánujeme, jak budou informováni ostatní občané o výsledcích projektu, v kterých momentech budeme projednávat průběh celé akce v orgánech vedení města a jakou možnost kontroly rozhodnutí městského zastupitelstva občanům budeme schopni poskytnout. Protože hlavním naším cílem není sestavit plán, ale podpořit občanskou participaci, budeme připraveni k pružným změnám v předběžném plánu akcí. ad 5) Další oblastí, kterou je třeba naplánovat, jsou výdaje spojené s projektem. Každá legrace něco stojí. Bude nutné financovat tisk a roznos dotazníků a pozvánek, pořádání veřejných setkání a v neposlední řadě též odbornou pomoc. Proti těmto nákladům stojí úspory: projekty schválené v širokém konsenzu procházejí výrazně snadněji všemi stupni projednáváni a schvalování a dík všeobecné podpoře překonávají potíže i ve fázi realizace. Tím radnice ušetří nejen čas, ale i peníze. Při projednávání projektu občanské participace ale často nejde o vlastní výši finanční částky. Daleko častěji je třeba vysvětlovat smysl a přínos zapojení občanů. O možnostech financování také pojednává kapitola Participace občanů a fondy EU. 19

20 II. Určení pravidel hry Určení pravidel hry II. 1. Obecné principy občanské participace Kritéria participace se vztahují ke konkrétním tématům a organizačnímu zajištění projektu. V průběhu procesu zapojování občanů do správy věcí veřejných bychom si měli být vědomi i obecných principů, které usnadňují komunikaci mezi radnicí a občany, a i když nezaručují úspěch, mohou mu výrazně napomáhat. Existují desítky různých zásad a pravidel občanské participace. Zmiňujeme zde pouze ty, které jsou dle našeho názoru nejdůležitější 2 : Jasný proces a pravidla (Explicit Process and clear procedural guidelines). Každému musí být jasné, co je cílem projektu, kdo a jak bude zapojen, kdy se jednotlivé fáze budou odehrávat apod. Společná pravidla, se kterými všichni souhlasí a která jsou také pro všechny závazná, by měla být definována na začátku procesu. Je dobré, když se tato pravidla (společně s celým procesem) stanou součástí oficiálního dokumentu města (viz dále). Závazek vytrvat (Commitment to abide by outcomes). Pokud by zájem o projekt v jeho průběhu opadal, nemusí na jeho konci zbýt dostatek energie na realizaci samotných výsledků. Je třeba proto každého motivat k tomu, aby se procesu účastnil od začátku až do konce. Otevřenost, poctivost a důvěra (Openness, honesty, trust). Nikdo ze zúčastněných se nesmí obávat otevřeně říci svůj názor. Facilitovaný proces a hledání konsenzu (Facilitated process and decision made by consensus). Cílem facilitace je pomoci lidem společně diskutovat, naslouchat si, sdílet a rozvíjet své názory. Facilitace se neorientuje na obsah, ale na průběh. Smyslem projektu není přesvědčit druhé o své pravdě, ale společně najít konsenzuální řešení. 2 převzato z Make partnership work vydaného Ikarus Collective Ltd. 20