Britská právní úprava a praxe sociálních služeb jako inspirace pro Českou republiku?

Transkript

1 APLIKOVANÉ PRÁVO 2/2004 KRISTINA KOLDINSKÁ Britská právní úprava a praxe sociálních služeb jako inspirace pro Českou republiku? Česká legislativa se již mnoho let snaží přijmout novou právní úpravu sociální pomoci. Jeden z posledních návrhů sociální pomoci je silně inspirován britským modelem sociálních služeb, a ač nepřijat, je to poslední, co je ve skutečnosti v současné době na stole (Jabůrková, Mátl 2000). Česká republika má dlouhou tradici sociálního zabezpečení i sociálních služeb. Současná právní úprava je však stále kritizována pro svou zastaralost a v podstatě odpovídá ještě požadavkům i ekonomickým podmínkám minulého režimu. Současný model tedy vyžaduje zásadní změnu, která byla již učiněna ve všech ostatních subsystémech sociálního zabezpečení. Přitom je jasné, že europeizace a globalizace současného světa znamenají nové výzvy pro českou právní úpravu, která již nadále nemůže vystačit pouze s vlastní, byť bohatou tradicí. Tento článek se chce pokusit odpovědět na otázku, do jaké míry je britská zkušenost relevantní pro Českou republiku. Odpověď je třeba hledat v porovnání historického i současného vývoje obou systémů sociálního zabezpečení, jakož i v porovnání současných zkušeností a perspektiv obou zemí. Snahou je zkoumat historické a systematické podobnosti mezi britským a českým systémem sociálních služeb, stejně jako identifikovat rozdíly v pojetí a implementaci obou systémů. Terminologie Především je třeba vysvětlit některé základní pojmy, bez kterých se v tomto článku nelze obejít. V obou zemích jsou totiž sociální služby pojaty rozdílně. Ve Spojeném království se pod pojem sociální služby subsumují rovněž některé peněžité dávky. Sociální služby zde tradičně zahrnují poměrně široké spektrum nástrojů sociální politiky od neformální pomoci v rodinách a místních komunitách až po státní sociální dávky. Sociální služby jsou určeny dětem a jejich rodinám, postiženým dětem i dospělým, seniorům, lidem s mentálními poruchami, osobám závislým na drogách a alkoholu, jakož i lidem nakaženým virem HIV. Pod pojmem sociální služby se v Británii rozumí rovněž vzdělání, zdravotnické služby, služby podporující zaměstnanost, bydlení a sociální zabezpečení a péči pro mladé vězně (Mitchel 1998). Tyto služby rovněž zahrnují dávky a příspěvky posky- APLIKOVANÉ PRÁVO 2/

2 tované výše zmíněným skupinám. Toto pojetí podobně používá OECD, která definuje sociální pomoc jako příjmově testované finanční nebo věcné dávky, jejichž podmínky pro vznik nároku konstituují jejich adresnost a jsou tedy poskytovány jen určitým jedincům či domácnostem, žijícím pod hranicí určitého příjmu (OECD 1998). Sociální pomoc tedy, podle OECD, zahrnuje i rodinné dávky. Sociální služby, jež jsou předmětem zkoumání tohoto pojednání, přitom tvoří nedílnou součást sociální pomoci; zpravidla je jim připisována role nástroje systému sociální pomoci. V České republice je pojem sociálních služeb vnímán v užším smyslu slova: poskytovat službu znamená vyvinout fyzickou aktivitu ve prospěch druhého, jejímž účelem je mu sloužit. Tyto služby jsou poskytovány za účelem ochrany osob před sociálním vyloučením (Koldinská 2001a). Takto pojaté sociální služby jsou vnímány jako odlišné od sociálních peněžitých dávek či příspěvků. Česká teorie sociální politiky vytváří tedy poměrně ostrý rozdíl mezi službou a finanční dávkou. Neexistuje žádná sociální služba, která by mohla být poskytnuta ve formě peněžní dávky. 1) Služby jsou poskytovány v rámci systému sociální pomoci, jenž je v české právní úpravě dosud označován pojmem sociální péče. V následujícím textu budou pojmy sociální pomoc a sociální služba používány v českém pojetí. Historie dva různé původy, dva různé cíle Máme-li objektivně zkoumat odlišnosti i styčné body obou systémů sociálních služeb, je třeba nejdříve provést alespoň skromnou analýzu historického vývoje obou systémů, jež může pomoci odpovědět na otázku, zda mají oba systémy alespoň podobné historické kořeny. Původ sociálního zabezpečení v Anglii Masivní pauperizace začala v Anglii v 15. a 16. století. Chudí rolníci byli vyháněni ze svých pozemků a byli nuceni učinit prostor ovčím farmám. Vyhnaní farmáři tak byli nuceni účastnit se na trhu práce (Tomeš 2001). Už neměli žádnou sociální podporu, protože za vlády Jindřicha VIII. byly zrušeny kláštery a stát neorganizoval žádnou pomoc pro chudé (Churchill 1956). Existovalo jen několik řádů a farností, které poskytovaly minimální příjem. 2) Právní úprava sociálního zabezpečení se vyvinula jako chudinské zákonodárství, jehož cílem bylo čelit rostoucí masové chudobě, která ohrožovala sociální stabilitu ve společnosti. Hlavním cílem začínajícího britského sociálního zákono- 1) Existuje nicméně mnoho textů přeložených z češtiny do angličtiny, jež pojmem sociální služby překládají jako social services, aniž by se přitom zohlednilo, že anglické vnímání tohoto pojmu je mnohem širší než česká verze. 2) Ve Spojeném království je tradičně velmi slabý vliv katolické církve. Tato skutečnost měla určité důsledky pro britskou sociální politiku. Stát musel velmi brzy čelit sociálním problémům společnosti, sociální zabezpečení nicméně garantovalo pouze životní minimum zaručující holé přežití. Více informací viz Hornsby-Smith APLIKOVANÉ PRÁVO 2/2004

3 dárství tedy bylo garantovat adekvátní minimální příjem, zabezpečit lidi k přežití a učit je pracovat. První právní úpravy určené k podpoře chudých lidí byly přijímány ve městech, která vnímala velmi silně problém pauperizace. 3) V Británii neexistovala kultura kontinentálního pojetí obce. Feudální pánové uplatňovali svou moc v hrabstvích (counties), rolníci žili na svých farmách a nebyla potřeba sjednocovat se v komunitách a obcích. Místní správa byla zakládána zespoda a byla výsledkem toho, že centrální správa království neměla žádnou vlastní lokální správu (Vojáček, Schelle 1999). Města měla poměrně silnou pozici. První sociální zákony na státní úrovni byly přijímány za vlády královny Alžběty I., která si uvědomila potřebu řešení problémů chudiny jako nutnost pro udržení stability království. 4) Za její vlády byl přijat Chudinský zákon (1597). Po čtyřech letech, v roce 1601, byla přijata další právní norma, která zaručovala chudinskou péči financovanou z obecních daní. Právní úprava chudinství byla používána až do poloviny 19. století. Ke změnám nedošlo především proto, že šlechta podporovala stagnaci legislativy. V polovině 19. století lze zaznamenat reformu uskutečněnou po vzoru Benthama a jeho hesla laissez-faire. Tato politika si získala silnou pozici a byla podporována rovněž tehdejšími ekonomickými teoriemi, které kladly důraz na dlouhodobou neschopnost vlády změnit situaci chudých (Mays, Forder, Keidan 1975). V důsledku novelizace Chudinského zákona v roce 1834 byli stigmatizováni ti, kteří byli nahlíženi jako chudí. Ti, kteří byli schopni práce, byli podporováni pouze možností pracovat v tzv. pracovních domech (work-houses). Opravdové potřeby chudých lidí byly tedy přesunuty do závislosti na soukromé filantropii. Pozitivním důsledkem této politiky bylo posílení humanitárního cítění ve společnosti, jež předznamenalo silné postavení humanitárních sdružení v Británii ve 20. století. Na začátku 20. století přijala liberální vláda novou legislativu, ve které byla upravena opatření jako např. levné stravování pro chudé, zdravotní prohlídky pro školní děti, zdravotní pojištění a pojištění pro případ nezaměstnanosti, důchodové pojištění, péči o trestané atd. (Mays, Forder, Keidan 1975). Chudinský zákon byl zrušen ve 40. letech 20. století v souvislosti s přijetím Beveridgeova programu univerzálního sociálního zabezpečení dostupného všem, kteří ho potřebovali, bez ohledu na jejich příjem. 5) Výše sociálních dávek byla nicméně poměrně nízká a byla opět založena na garantovaném životním minimu. Vliv koncepce lorda Beveridge na sociální stát lze pozorovat dodnes na současné britské sociální politice, jakož i na konceptu mnohých evropských sociálních systémů (Hills, Ditch, Glennester 1994). 3) Na konci 80. let 15. století byl přijat první Status o žebrácích. viz Cloward a Fox-Piven ) Před tímto obdobím byly zákony týkající se chudých v podstatě jen represivní. Historie je později označila pojmem krvavé zákony, zejména proto, že vůči žebrákům a tulákům uplatňovaly jen represi. Tyto zákony byly přijímány v letech 1349, 1495, 1531, 1536 a Např. zákon z roku 1531 rozlišoval mezi práce schopnými a práce neschopnými. Pokud práce schopný nedovoleně žebral, byl krutě trestán. 5) Součástí Beveridgeova programu byly čtyři základní druhy sociálních služeb: vzdělání (Zákon o vzdělání, 1944), Národní zdravotní služba (Zákon o Národní zdravotní službě, 1946), Národní pojištění (Zákon o úrazovém pojištění, 1946) a rodinné dávky (Zákon o rodinných dávkách 1945). APLIKOVANÉ PRÁVO 2/

4 Původ sociálního zabezpečení v České republice Jak známo, české země byly od 16. století součástí habsburské monarchie. Proto byl rozvoj sociálního zabezpečení na tomto území velmi silně ovlivněn německou a rakouskou sociální politikou. V rámci monarchie se od počátku objevuje velmi silný vliv katolické církve, která zejména prostřednictvím svých řádů zajišťovala zabezpečení pro nejchudší, a to v podstatě až do konce 18. století. V roce 1785, čtyři roky po zrušení nevolnictví, byla péče o chudé přenesena na šlechtu, která se z feudálních pánů proměnila v zaměstnavatele. Významnou roli však v této oblasti začaly sehrávat rovněž obce. Sedláci a rolníci nežili (jako v Anglii) na svých farmách, ale na vesnicích, odkud každý den vycházeli na své pole. V těchto vesnicích zakládali obce. Během staletí se vyvinulo tzv. domovské právo v určité obci. Toto právo v sobě zahrnovalo nejen právo na život na území obce, ale rovněž právo na péči v případě chudoby (Eichenhofer 1997). V českých zemích bylo domovské právo zakotveno v zákoně č. 105/1883, ř. z. a v zákoně č. 59/1868, čes. z. z., o chudinské péči. Obce byly povinny starat se o své chudé členy, kteří mohli nárokovat právo na pobyt na území obce a právo na chudinskou péči ze strany obce. Obce pak byly povinny poskytnout chudinskou dávku, jídlo a v případě potřeby rovněž přístřešek, či ústavní péči (Koldinská 2001a). Počty chudých narůstaly především díky průmyslové revoluci a také rostl vliv dělnických hnutí a rodících se odborů, jež nebyly zaměřeny jen na záruku minimálního příjmu, ale rovněž na záruku vyššího standardu sociální ochrany. Cílem sociálního zákonodárství zavedeného kancléřem Bismarckem a premiérem Taafem bylo proto zajistit důstojný průměrný příjem a náhradu příjmu v případě vzniku určitých sociálních událostí zapříčiňujících pracovní neschopnost. Sociální pojištění, které hraje v českém systému sociálního zabezpečení důležitou roli, bylo zavedeno jako nástroj k dosažení takového cíle. Až do první poloviny 20. století bylo tedy právo sociálního zabezpečení v českých zemích určeno především sociálním pojištěním a chudinskou péčí. Po roce 1948, kdy v tehdejším Československu převzala moc komunistická strana, následovalo sociální zabezpečení vzor sovětského modelu. V paternalistickém systému hrál stát roli zaměstnavatele i poskytovatele sociálního zabezpečení zároveň. Dosavadní zákony upravující sociální zabezpečení byly zrušeny a nahrazeny jinou právní úpravou, jež se stala nástrojem propagandy a která hlásala absenci chudoby v socialistickém Československu. Tento paternalistický model sociální péče nebyl z české právní úpravy dosud odstraněn, a to právě proto, že se již téměř deset let nedaří navrhnout reformu, jež by byla přijatelná pro všechny strany, a tudíž průchozí. Politické pojetí sociální pomoci ve Velké Británii a v České republice Vliv ideologie a politiky na koncipování sociálního státu však není záležitostí minulosti. Ba naopak, sociální politika a sociální reformy se stávají stále běžnější součástí volebních kampaní i volebních programů jednotlivých stran (George, Wilding 1994). Český a britský model politického a ideologického pojetí sociální pomoci se přitom poměrně výrazně liší. 62 APLIKOVANÉ PRÁVO 2/2004

5 Moderní britské sociální zabezpečení bylo silně ovlivněno liberální politikou konzervativců. I přesto, že po druhé světové válce přišli k moci labouristé a začali definovat nový sociální stát podle již zmíněné Beveridgeovy koncepce, britský sociální systém byl koncipován spíše jako minimální zabezpečení pro všechny. Sociální zabezpečení bylo více méně individuální odpovědností. Stát podporoval spíše vzdělání a zdravotní péči. Jediným systémem sociálního zabezpečení byl na dlouho dobu systém Národní péče (National Assistance), systém poskytující testované dávky, jenž je v současné době označován za velmi stigmatizující. Určité radikální změny sociální politiky přinesla významná politická změna 80. let nástup konzervativní strany vedené Margaret Thatcherovou k moci. Jedním z důležitých znaků tehdejší konzervativní sociální politiky byla privatizace bydlení a později i zavedení sociálního pojištění. 6) Mnoho liberálních, restriktivních reforem bylo uplatněno rovněž v národním zdravotním pojištění a v oblasti vzdělání. Účelem přitom byla podpora sociálního státu spíše pomocí rozvoje tržní ekonomiky a jejího růstu. Politické strany rovněž podporovaly myšlenku silné role rodiny a trhu ve vytvoření a podpoře ekonomického blahobytu jedince. 7) V rámci liberální reformy sociální pomoci byly zavedeny tzv. quasi-markets (zdánlivé trhy) liberální způsob financování sociální pomoci. V té samé době byl zaveden rovněž institut tzv. care-managera. V důsledku této politiky stát pouze kontroloval a financoval sociální zabezpečení a zcela se zbavil role poskytovatele sociální pomoci (Cochrane a Clarke 1993). Současná politika labouristů je založena na aktivaci a motivaci klientů sociální pomoci ve snaze je znovu integrovat do společnosti. Jako nástroje se k tomu používají tzv. daňové kredity, podpora vzdělávání, garance minimálního příjmu pro důchodce, lepší koncepce dlouhodobé péče, aktivační programy pro postižené atd. To vše je přitom doplňováno podporou ekonomické stability a rostoucími veřejnými rozpočty. 8) Labouristická strana rovněž přislíbila růst podpory těch, kteří pečují o potřebné osoby a zajištění péče o osoby, jež takovou péči potřebují. Současná koncepce sociální péče v České republice je naopak charakterizována zcela odlišnou ideologií a politickým pojetím. Sociální politika byla silně ovlivněna nejprve sociálně demokratickou ideologií, jež získala velmi silný vliv již v Rakousko-Uherské monarchii. 9) 6) Jedním z cílů konzervativců bylo: Podpora rodinného života prostřednictvím pomoci lidem stát se vlastníky svého bytu, zvýšení úrovně vzdělání jejich dětí, koncentrace sociálních služeb na efektivní podporu starých, nemocných, postižených a potřebných. Konzervativci se rovněž zaměřili na zajištění placených lůžek, kde je po nich poptávka, ukončení labouristického pronásledování soukromého zdravotnictví a znovuzavedení daňových úlev na zdravotní pojištění. Viz Conservative Manifesto ) V Manifestu konzervativců z roku 1987 vyhlásila konzervativní strana potřebu zajistit, aby důchodci měli určitý životní standard zajištěný pomocí státních dávek, své vlastní důchody a úspory; aby byla poskytnuta větší podpora rodinám s nízkými příjmy a zajištěn systém dávek pro postižené. V rámci těchto reforem bylo potřeba reformovat i dávky závislé na výši příjmu, které rostly v posledních 40 letech. Reformu je třeba vést především prostřednictvím individualizace sociální pomoci. 8) Viz Labour party program 9) Sociálně demokratičtí poslanci ovlivňovali poměrně silně politiku a legislativní proces v Říšské radě ve Vídni. APLIKOVANÉ PRÁVO 2/

6 Za první republiky měli sociální demokraté významný vliv na koncipování sociální politiky (Engliš 1916). Po oddělení od sociálních demokratů vznikla komunistická strana, jež po určitou dobu dál následovala sociálně demokratické ideály. Počínaje 50. lety však Československo bylo velmi silně připoutáno k Sovětskému svazu a přijalo rovněž jeho ideologii paternalistického sociálního zabezpečení. Systém sociální péče byl převeden zcela do kompetence státu a v 60. letech byla zrušena jakákoli možnost aktivity neziskových organizací v poskytování sociálních služeb. Občan se stal pasivním příjemcem projevů státní dobročinnosti. I přes pohnutou historii Československa ve druhé polovině 20. století bylo po sametové revoluci možné znovu stavět na demokratických principech první republiky a budovat nový systém sociálního zabezpečení. K reformě došlo ve všech oblastech sociálního zabezpečení, jediná oblast, které se reforma dosud v ČR nedotkla, je právě oblast sociální péče, což je s podivem především vzhledem k tomu, že sociální demokraté jsou u moci již druhé volební období. Současné charakteristiky sociální péče ve Velké Británii a v České republice společné znaky a odlišnosti Pro účely tohoto článku byly vybrány následující aspekty systému sociální péče v obou zemích, jež je třeba porovnat a pochopit: správa a řízení systému, financování systému a finanční toky, dohled a kontrola, role jedince jako klienta sociálních služeb. 1. Správa a řízení systému sociální péče V roce 1960 došlo ve Spojeném království k reformě sociální správy. Došlo ke sjednocení oddělení zdravotní péče (zodpovědných za různé aspekty sociální péče), sociálních oddělení (příslušných pro ústavní péči a pomoc starým a postiženým lidem) a oddělení péče o děti do oddělení sociální práce ve Skotsku a oddělení sociálních služeb v Anglii a Walesu. To znamenalo profesionalizaci sociální práce. Když byla vytvořena tato oddělení, bylo cílem koordinovat co nejvíce jejich aktivity se zdravotními službami. V 80. a 90. letech je možné opakovaně zaznamenat snahy o restrukturalizaci státní služby a sociální správy prostřednictvím jejich přetvoření v agentury, takže by bylo možné individuálně hodnotit jejich efektivitu. Zároveň bylo zavedeno řízení těchto agentur prostřednictvím managerů, kteří agentury provozovali na tržní bázi. Subjekty poskytující sociální služby mezi sebou začaly soutěžit na tzv. quasi markets, kde byly nuceny veřejné služby poskytovat s větší orientací na ekonomické aspekty. 10) Ještě dnes je sociální péče definovaná zákonem jako péče, kterou poskytuje stát občanům, kteří si nemohou zajistit vlastní péči vlastním přičiněním. Srov. 73 zákona č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení. 64 APLIKOVANÉ PRÁVO 2/2004

7 Zároveň tak došlo k oddělení kompetencí k přiznávání a následnému poskytování sociálních služeb. Bylo tak vytvořeno mnoho sociálních služeb s jasně definovanými kompetencemi. Oddělení sociální péče analyzují potřeby a vytvářejí plány poskytování sociálních služeb. Podle nich pak uzavírají smlouvy s poskytovateli sociálních služeb. Care manageři jsou odpovědní za rozdělení zdrojů a stanovení priorit. 11) Na úrovni veřejné správy neexistuje dvoupilířový systém správy sociálních služeb. Místní vláda, složena z rad hrabství a menších okrskových rad, spravuje systém sociálního zabezpečení. Ve městech jsou jen městské okrsky. Místní správní orgány už ale neposkytují sociální služby a více používají písemné smlouvy o poskytování sociálních služeb se subjekty činnými v soukromém či dobrovolnickém sektoru. Místní správní orgány mají důležitější roli než dříve, neboť v současné době regulují kvalitu služeb poskytovaných jak veřejnoprávními subjekty, tak soukromým sektorem a jsou rovněž povinny zřídit profesionální inspekci a tzv. registrační týmy k tomuto účelu. Veřejná správa je všeobecně velmi silně orientovaná na místní správu, jež spravuje poměrně velká území. Oddělení sociálních služeb jsou ale stále hlavním orgánem rozhodujícím o sociálních službách a je tu stále větší důraz položený na koordinaci spíše než na volbu a na trh. Někteří autoři tvrdí, že v současné době je možné pozorovat určitou míru chaosu a demoralizace v sektoru sociálních služeb (Spicker 2002). V České republice je nejvyšší autoritou zodpovědnou za sociální zabezpečení, v jehož rámci jsou upravené i sociální služby, Ministerstvo práce a sociálních věcí. Vyplývá to ze zákonné úpravy, která předpokládá, že sociální péči organizuje stát. Ministerstvo nicméně v současné době především koordinuje a řídí oblast sociální péče. I přesto, že kompetence Ministerstva práce a sociálních věcí jsou v současné době redukovány v podstatě pouze na rozhodování v některých věcech v řízení ve druhém stupni, paradoxně zůstalo ministerstvo, byť výjimečně, poskytovatelem sociálních služeb (zřizuje a spravuje stále 5 ústavů sociální péče). Těžiště poskytování sociálních služeb je v současné době na krajích a na obcích, jimž byly rozděleny kompetence dosud svěřené okresům (byly zrušeny v roce 2003). Kraje v oblasti sociálních služeb rozhodují jen v některých případech, např. pokud zřídí ústav sociální péče nebo pečovatelskou službu, rozhodují o přijetí či nepřijetí do ústavu či započetí poskytování pečovatelské služby. Ani obce nemají velké kompetence. Stejně jako kraje mohou podle platné právní úpravy poskytovat jen ústavní péči a pečovatelskou službu (Koldinská 2001b). V současné době v ČR není vybudována dostatečná síť poskytovatelů sociálních služeb a chybí spolupráce mezi místními správními orgány a soukromými poskytovateli sociálních služeb. Současná právní úprava k této spolupráci ani nestimuluje. Reforma veřejné správy předpokládá větší kompetence a odpovědnost obcí v oblasti sociálních služeb. Obce ale nejsou připraveny poskytovat sociální služby. Chybí kvalifikovaní sociální pracovníci i potřebné struktury i možnosti rozvoje poskytování sociální péče. Neexistuje ani kvalitní právní úprava poskytování sociální péče. V současné době poskytují většinu sociálních služeb neziskové organizace. Tyto organizace jsou zřizovány zpravidla jako občanská sdružení (podle zákona 11) Tato struktura správy sociální péče byla navrhována Griffithem v 80. letech a v podstatě akceptována, takže se podle ní řídí stávající systém správy sociální péče ve Spojeném Království. APLIKOVANÉ PRÁVO 2/

8 č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů), nebo jako obecně prospěšné společnosti (zákon č. 243/1995 Sb., o obecně prospěšných společnostech). Kromě toho mohou rovněž vznikat církevní právnické osoby, jejichž založení reguluje zákon č. 6/2002 Sb., o církvích. Všechny výše uvedené subjekty mohou být zřizovány pro nejrůznější účely vzdělávací, kulturní, sportovní apod. Neexistuje tedy žádná právní úprava, jež by speciálně stanovila pravidla zakládání a především kontrolu činnosti a financování subjektů zřizovaných pro účely poskytování sociálních služeb. Klient sociální služby nemá žádnou záruku, že mu bude poskytnuta skutečně kvalitní sociální služba, což je třeba považovat za velkou slabinu současného systému poskytování sociálních služeb nestátními poskytovateli. 2. Financování sociální péče V Británii se v současné době mluví o adresnosti dávek sociálního zabezpečení, včetně sociálních služeb, a to především z důvodu úsporných opatření, jež se musí přijímat. 12) Je to jeden z důvodů, proč ve Spojeném Království zůstala míra zdanění ve vztahu k HDP téměř nezměněná. Spolu s Řeckem je tak Británie zemí s nejnižším daňovým zatížením (Graf č. 1). Jiné země přerozdělují více, než Spojené království (Hirsch 1998) (Graf č. 2). Všeobecné údaje v sobě pochopitelně zahrnují rovněž financování sociálního zabezpečení. Graf č. 1: Míra daňového zatížení ve vybraných zemích OECD Švédsko Dánsko Francie 45 Německo Itálie UK Irsko USA Řecko 25 Japonsko ) Jinde v Evropě se současná diskuse nezaměřuje na řešení otázky sociálního státu, který má pomáhat chudým, ale zaměření současné sociální politiky se posouvá směrem k všeobecnému 66 APLIKOVANÉ PRÁVO 2/2004

9 Graf č. 2: Nerovnost a její snižování % Belgie Dánsko Itálie Švédsko Nizozemsko A B C Podíl domácností, jejichž příjmy kromě daňových úlev a sociálních dávek jsou nižší než polovina průměrného příjmu ve společnosti Podíl domácností, jejichž příjmy včetně daňových úlev a sociálních dávek jsou nižší než polovina průměrného příjmu ve společnosti Redukce způsobená daněmi a sociálními dávkami Španělsko Finsko UK V současné době má příjemce s nárokem na sociální službu nárok na finanční dávku, kterou má použít k nákupu potřebných sociálních služeb. Care manager sociální pracovník spravuje tyto finanční prostředky a navrhuje klientovi, jak je použít a jak získat co nejlepší služby za určitou částku. Rovněž informuje klienta o výši částky, za kterou může služby koupit. 13) V České republice je sociální zabezpečeni financováno ze státního rozpočtu a je poskytováno místními správními orgány nebo Ministerstvem práce a sociálních věcí (již byly zmíněny některé rezidenční služby poskytované ministerstvem, které ale v současné době představují výjimku potvrzující pravidlo, že sociální služby jsou poskytovány na místní úrovni). Ministerstvo rovněž přiděluje dotace neziskovým organizacím, a to v rámci každoročního dotačního řízení (Koldinská 2002, Frič 2000). Jiné zdroje finančních prostředků na poskytování sociálních služeb získávají neziskové organizace od sponzorů, nebo formou úhrady klientů. Klient ve většině případů musí přispívat na financování své služby sociální péče, je-li mu poskytována místním správním orgánem, či ministerstvem. Konkrétní výše úhrady za sociální službu je požadována v podstatě na základě testu příjmu a majetku. 14) systému sociální ochrany, jenž nařizuje solidaritu mezi různými členy společnosti, bez ohledu na to, jak jsou individuálně zabezpečeni. 13) V této souvislosti je třeba zmínit velmi vážnou debatu o potřebě a oprávněnosti existence komerčně poskytovaných sociálních služeb. Někteří autoři tvrdí, že komerční podmínky by měly existovat pouze v komerčním sektoru poskytování sociálních služeb za plné úhrady ze strany klienta, jiní oponují, že určitá míra komercializace sociálních služeb by mohla mít pozitivní efekt a vytvořit konkurenční prostředí. (Munday 1996) 14) Test příjmu a majetku je upraven v zákoně č. 482/1991 Sb., o sociální potřebnosti. Za sociálně potřebného se podle zákona považuje ten, jehož příjem nedosahuje životního minima a tato osoba není schopna si svůj příjem zvýšit např. použitím vlastního majetku, zejména však vlastní prací. APLIKOVANÉ PRÁVO 2/

10 Graf č. 3: Relace výdajů na sociální a zdravotní zabezpečení v % HDP nemoc/mateřství rodina B. zdrav. péče důchody A. soc. ochrana SZ ochrana 3. Kontrola a dohled Ve Velké Británii provádějí na národní úrovni dohled ministerstva Ministerstvo zdravotnictví (Department of Health) v Anglii a Úřad sociálního zabezpečení (Wealth Office) ve Walesu. V rámci obou těchto státních orgánů byl zřízen Inspektorát sociálních služeb. Tato ministerstva nevykonávají přímou kontrolu nad poskytováním sociálních služeb. Spíše tak činí místní správní orgány, jež jsou voleny a určitým způsobem mohou ovlivnit vlastní místní sociální politiku a místní priority (Mitchell 1998). Inspektorát sociálních služeb dohlíží především na kvalitu sociálních služeb poskytovaných nevládními organizacemi a na to, zda poskytovatelé sociálních služeb respektují standardy sociálních služeb, jež jsou závazné pro každého poskytovatele. 15) V České republice dosud není žádná garance kvality poskytování sociálních služeb, není tu tedy ani žádný dohled či kontroly zaměřené na kvalitu sociálních služeb. Jediným způsobem, jak může česká veřejná správa dohlížet na sociální služby, je případ, kdy poskytovatel dostal dotaci od Ministerstva práce a sociálních věcí. Tato kontrola poskytování se však orientuje spíše na ekonomické aspekty poskytování sociálních služeb. 4. Postavení příjemce V současné době nabývá diskuse o postavení příjemce v oblasti sociální péče a zejména sociálních služeb, na významu. Existují tři základní pojetí postavení 15) Srov. Care Standards 2000, Chapter APLIKOVANÉ PRÁVO 2/2004

11 příjemce. Může být vnímán jako klient (což se jeví jako překonaný termín), nebo jako zákazník, či dokonce jako spotřebitel (Sipilä 1996). Je-li příjemce sociální služby považován za klienta, nemá v podstatě žádnou možnost rozhodování o podobě své sociální služby, toto rozhodnutí je zcela na poskytovateli. Spotřebitel na druhé straně má velikou svobodu výběru typu služby a způsobu jejího poskytování. Střední cestou se jeví postavení zákazníka, který si může zvolit z různých nabídek různých poskytovatelů. Velká Británie se jeví jako země, kde příjemce sociální služby má spíše postavení zákazníka. Již během období konzervativní vlády nastal posun britské sociální politiky a pojímání postavení příjemce sociálního zabezpečení. Jeho předešlá pozice byla nahlížena jako postavení s nedostatkem svobody a plné povinností se podřídit rozhodnutí státu. Během 80. a 90. let byla role státu redukována k postavení financovatele a supervizora snad sociálními službami a občan dostal dostatek peněz na to, aby si sám zakoupil potřebné sociální služby (George a Taylor-Gooby 2000). V České republice je naproti tomu více akcentováno postavení příjemce jako klienta, s nedostatkem možnosti volby. Takové pojetí je zapříčiněné především skutečností, že systém sociální péče ještě nebyl reformován. České pojetí by tedy mělo být posunuto blíže k pojetí příjemce jako zákazníka (Loucká 1999). Závěr Shrneme-li společné a rozdílné znaky českého a britského systému sociální péče, je nabíledni, že je tu mnohem více podstatných odlišností, protože oba systémy se vyvinuly a existují v odlišném historickém, sociálním i politickém kontextu. Hlavní rozdíly lze spatřovat v následujícím: 1. Existují historicky odlišné priority a odlišné přístupy sociální péče v obou zemích. Zatímco v Británii se sociální služby vyvinuly jako pozdní výsledek sociálního vývoje a byly koncipovány pouze jako záruka sociálního minima, v ČR má sociální péče dlouhou tradici systému spravovaného obcemi, jež mají výrazné pravomoci a občan má historicky zakořeněné právo na dostatečnou a odpovídající sociální péči. Sociální péče se stala institucionalizovanou součástí místní politiky. Proto se zdá, že je poměrně těžké pro českou sociální politiku, aby našla skutečnou a správnou inspiraci v britském modelu sociální péče. 2. Současná sociální politika byla v obou zemích ovlivněna různými politickými pojetími. Zatímco česká sociální politika byla silně ovlivněna sociálně demokratickou ideologií a později komunistickou ideologií, anglická koncepce sociální politiky je podmíněna liberálně konzervativním pojetím. Čerpání inspirace z britského modelu bez hlubšího posouzení jeho ideologických a politických souvislostí může zapříčinit nebezpečnou chybu v koncipování české sociální politiky. 3. Veřejná správa v ČR je silně ovlivněna německým modelem sociálního zabezpečení, jenž je založen na zcela jiných základech než britský model veřejné správy. 4. Britský a český systém financování sociálního zabezpečení, jakož i stanovení finančních toků v této oblasti, se velmi silně liší jeden od druhého. APLIKOVANÉ PRÁVO 2/

12 5. Oba systémy musí čelit různým aktuálním problémům v oblasti sociálních služeb. Zatímco britský systém čeká znovuzavedení pořádku do mírně zmateného systému správy sociálních služeb, česká sociální politika čelí jediné otázce jak vytvořit nový systém sociálních služeb. Pokud vezmeme v potaz uvedené základní rozdíly obou systémů, vzniká jistě sílící pochybnost, zda se má britský model sociálních služeb skutečně stát rozhodujícím příkladem pro Českou republiku. Česká republika potřeba reformy Česká republika stojí před významnou reformou sociálních služeb, kterou urgentně potřebuje, stejně jako urgentně potřebuje reformu celého systému sociální pomoci. V současné době však zde např. není otevřená žádná možnost care-managementu, který by mohl být velmi přínosný např. pro postižené a staré lidi a mohl by jim pomáhat při rozhodování o použití jejich finančních prostředků. V současné době není k dispozici ani žádná právní úprava poskytování určité dávky k financování vlastních sociálních služeb. 16) V českém systému sociálních služeb existuje rovněž velká potřeba úpravy standardů sociální péče a kontroly jejich dodržování. Britské standardy sociálních služeb ale mají jiný původ a jinou filosofii a nemohou být použity bez dalšího v českém kontextu. Neexistuje ani žádný zvláštní zákon o standardech sociálních služeb, který by poskytoval možnost místních a dalších správních orgánů upravovat tyto standardy a zajišťovat jejich dodržování. Možnosti poučení pro Českou republiku z Británie I přes mnoho rozdílů mezi českým a britským systémem sociálních služeb tu existují určité možnosti přiblížení obou systémů. Česká republika musí být nicméně velmi opatrná a převzít pouze ty části britské zkušenosti, jež mohou být přijaty do českého kontextu sociální péče. Jistě by bylo zajímavé a užitečné se blíže zabývat britským způsobem financování per capita, kdy klient dostává určitou částku od obce, jež mu umožňuje zakoupit si konkrétní soubor služeb, jež potřebuje, a to dle svého výběru. Je třeba pro to nicméně nejdříve vytvořit podmínky posílením pestrosti sociálních služeb, jež by musely být budovány tak, aby pokrývaly potřebu v určité lokalitě. V této spojitosti se zdá možné uvažovat o zavedení institutu care-managera do Českého systému sociální péče. V českých podmínkách by se mělo jednat o obecního sociálního pracovníka, jenž by měl odpovědnost za hospodaření s finančními prostředky poskytnutými příjemci na financování jeho sociálních služeb. Pokud by byl zaveden systém financování per capita, byla by především u posti- 16) Care Standards Act APLIKOVANÉ PRÁVO 2/2004

13 žených a seniorů v některých případech role care managera zcela nezbytná. Postavení care managera by tedy mohlo být upraveno jako určitá velmi volná forma sociálně-právní ochrany. 17) Care managery by se po absolvování určitého rekvalifikačního kurzu mohli stát stávající sociální pracovníci působící při obecních úřadech zpravidla na výplatních místech. Tato místa by postupně mohla být doplňována rostoucím počtem kvalifikovaných sociálních pracovníků absolventů fakult sociálních věd apod. Ohledně eventuelního zavedení institutu care managera by se však co nejdříve měla rozvinout teoretická debata, aby bylo možné tento institut v blízké budoucnosti kvalitně upravit. Dalším možným zdrojem inspirace pro českou sociální politiku by mohl být kontrolní mechanismus v oblasti sociálních služeb. Britský systém zavedl poměrně efektivní systém inspektorátů sociálních služeb. Podobný systém je v oblasti českých sociálních služeb více než potřebný. Kontrolní mechanismus by však měl vzniknout až poté, co bude zaveden systém registrace a autorizace soukromých poskytovatelů sociálních služeb. Kritéria pro získání takového povolení by měla být založená na kvalifikaci personálu a základní výbavě odpovídající typu plánované služby. Inspektor sociálních služeb by měl následně kontrolovat současné poskytování sociálních služeb a měřit rovněž spokojenost klientů těchto služeb. Ani jeden z uvedených prvků britského systému sociálních služeb, jenž by mohl být inspirací pro českou právní úpravu, však nemůže být přejat bez dalšího, je třeba jej přizpůsobit českému kontextu a rovněž upravit tak, aby byly efektivní. Závěrem lze tedy tvrdit, že britský systém sociálních služeb je velmi zajímavým objektem pro studium a srovnávací výzkum. Pro českou sociální politiku může být rovněž velmi zajímavým příkladem cizího modelu koncipování sociálních služeb. Ve srovnání s českým systémem sociální péče lze však spatřovat velmi mnoho rozdílů mezi oběma systémy a britský model by tedy měl zůstat zajímavým předmětem zkoumání a úvah o možných styčných bodech, rozhodně by však neměl být přijat jako cesta pro reformu české sociální pomoci. Použitá literatura: Churchill, W. (1956): History of the English speaking People, London, Cassel Publishers Limited, book 4., chap. 6. Cloward, R.; Fox-Piven,F. (1971): Regulating the function of public welfare, London, Tivistock Publication. Cochrane, A.; Clarke, J. (1993): Comparing welfare states Britain in international context, London, SAGE Publications. Conservative manifesto Eichenhofer, E. (1997): Sozialrecht, Tübingen, J.C.B. Mohr, p. 14. Engliš, K. (1916): Sociální politika (Social policy), Praha, Topič. 17) Tato sociálně-právní ochrana by spočívala v tom, že care-manager by pomáhal konkrétnímu příjemci sociální pomoci rozhodnout se pro určitého poskytovatele sociálních služeb, jenž by za poskytnuté sociální služby byl placen z prostředků sociální pomoci jedince. APLIKOVANÉ PRÁVO 2/

14 Frič, P. (2000): Neziskové organizace a ovlivňování veřejné politiky (Non-profit organisations and influencing of the public policy), Praha, Anges. George, V., Wilding, P. (1994): Welfare and Ideology, Edinbourgh, Pearson Education, p George, V.; Taylor-Gooby, P. (edt.) (1996): European Welfare Policy Squaring the Welfare Circle, Basingstoke, Macmillan, p Hills, J.; Ditch J.; Glennerster, H. (1994): Beveridge and Social Security, Oxford, Clarendon Press. Hirsch D. (edt.) (1998): Social protection and inclusion: European challenges for the United Kingdom, York, York Publishing Services Ltd. Hornsby-Smith, M. (1999): The Catholic Church and social policy in Europe; in: Chamberlayne, P., Cooper, A.; Freeman, R.; Rustin, M.: Welfare and culture in Europe, J., London, Kingsley Publishers. Jabůrková, Mátl (2000) Projekt na podporu reformy sociálních služeb (The project or the support of the reform of social services), Sociální politika, 10. Koldinská, K. (2001): Sociální pomoc a právo (Social assistance and the law), Prague, Orac. Koldinská, K. (2001): Správa sociálních služeb (Administration of social services), in: Tomeš, I. (edt.): Sociální správa (Social administration), Praha, Portál, pp Labour party program Loucká, K. (1999): Právní úprava sociální péče a její úskalí (Legislation on social care and its problems), Právo a zaměstnání, 5 6. Malý, K. (edt.) (1998): Dějiny českého a československého práva do roku 1945 (History of the Czech and Czechoslovak law until 1945), Praha, Codex, p. 87. Mays, J., Forder, A., Keidan, O. (edt.) (1975): Penelope Hall s social services of England and Wales, Boston, Routledge and Kegan Paul Limited. Mitchell, J. (1998): An introduction to social services in England and Wales, Canterbury, European Institute of Social Services, University of Kent. Munday, B, Ely, P. (1996): Social care in Europe, Hertfordshire, Prentice Hall, p OECD (1998): The Battle against Exclusion, Paris, OECD, p. 9. Sipilä, J. (edt.). (1998): Social Care Services: The Key to Scandinavian Welfare Model, Ashgate, Aldershot p. 85. Spicker, P. (2002): Social policy social welfare, welfare state and welfare services, Robert Gordon University, published on the website: publicpolicy/introduction/introf.htm#top. Tomeš, I. (2001): Sociální politika teorie a mezinárodní zkušenost (Social policy theory and international experience), Prague, Socioklub, p. 41. Tomeš, I. (edt.) (1997): Vzdělávací standardy v sociální práci (Educational standards in social work), Praha, Socioklub. Vojáček, L.; Schelle, K. (1999): Právní dějiny (History of the law), Brno, Doplněk, p APLIKOVANÉ PRÁVO 2/2004

15 Kristina Koldinská British legal regulation of and experience in social services as inspiration for the Czech Republic? The Czech Republic has a long-standing tradition of social security and social services. Current legislation is, however, criticised for being outdated and for complying with the requirements and economic conditions of the previous regime. Inspiration is therefore being sought abroad, including in Great Britain. There are fundamental differences between the two countries, including historically different priorities and approaches to social care. Public administration in the Czech Republic has been strongly influenced by the German social security model, which is based on a different foundation than the British model of public administration. The British and Czech models for the financing of social security also differ. The author sees a learning opportunity for the Czech Republic in the British system of per capita financing, where the client receives a certain sum from his municipality that enables him to purchase a specific set of services which he needs, according to his own choice. We could also consider the introduction of the institution of the care manager into the Czech social care system. Another possible source of inspiration for Czech social policy could be the control mechanism for social services. The British system has set up an efficient system of social services inspectorates. The British system of social services offers an interesting field of study and comparative research for Czech experts. As regards Czech social policy, it may constitute an interesting example of a foreign model of a concept for social services. There are however many differences between the two systems. While the British model should remain an interesting subject of study and consideration for possible common ground in the Czech Republic, it should not be adopted as the path for the reform of Czech social assistance. APLIKOVANÉ PRÁVO 2/

16