ČESKÉ VOLBY DO EVROPSKÉHO PARLAMENTU ANALÝZA EUROPEUM FÓRUM PRO EVROPSKOU POLITIKU KVĚTEN ČERVEN 2002

Transkript

1 ČESKÉ VOLBY DO EVROPSKÉHO PARLAMENTU ANALÝZA EUROPEUM FÓRUM PRO EVROPSKOU POLITIKU KVĚTEN ČERVEN 2002 V roce 2004 s největší pravděpodobností proběhnou v České republice první volby do Evropského parlamentu. Už v současnosti se ale nastavují pravidla a mantinely jejich konání a nepřímo i role, jakou bude Evropský parlament (EP) v České republice hrát. Tato analýza má trojí cíl: ovlivnit podobu zákona o volbách do EP analyzovat možné podoby volební kampaně a jejích témat navrhnout formu budoucí spolupráce mezi poslanci EP a Českou republikou 1. Volby do EP norma (volební zákon) května 2002 přijala česká vláda návrh zákona, který by měl upravit volby do Evropského parlamentu na území České republiky. Podle návrhu tvoří Česká republika jeden volební obvod, kde jsou poslanci voleni přímým všeobecným hlasováním. Zákon předpokládá proporční systém hlasování s jedním nepřenosným hlasem na voliče. Umožňuje voličům upravit pořadí až dvou kandidátů na hlasovacím lístku (preferenční hlasování). Taková preference bude brána v úvahu, pokud daný kandidát obdrží nejméně 7% preferenčních hlasů. Volební práh pro účast na přerozdělení hlasů (skrutinium) je stanoven na 5% jak pro jednotlivé strany, tak i pro koalice. Pro rozpočet zbývajících hlasů je použit D Hondtův klíč Návrh zákona upravuje i volební účast občanů ostatních členských zemí EU s pobytem na území České republiky zaručuje jim aktivní i pasivní volební právo. Umožňuje také českým občanům žijícím v zahraničí, kteří chtějí volit v ČR, účastnit se voleb. Zákon bohužel neupravuje právo českých občanů žijících na území jiných členských států EU účastnit se tam 1

2 voleb do EP, lze ovšem předpokládat, že toto právo upraví volební zákony ostatních členských států Návrh zákona zakazuje kumulaci funkce poslance EP s členstvím v jiných evropských institucích (například Komise, Evropský soudní dvůr soudce či generální advokát, orgány Evropské ústřední banky), s členstvím v české vládě, parlamentu a s funkcí soudce, státního zástupce, ombudsmana v České republice. Počet mandátů za Českou republiku ještě není definitivně vyjednaný, bude se však pohybovat mezi Maximální počet kandidátů na volební listině jedné politické strany či koalice je proto omezen na Odchylně od voleb do českého parlamentu návrh upravuje vznik mandátu mandát poslance EP vzniká až zahájením první schůze nově zvoleného EP (mandát poslance českého parlamentu vzniká již zvolením). Naopak téměř identicky je upravena organizace voleb (až do takových detailů, jako je doba hlasování) a systém náhradníků za poslance EP, jejichž mandát skončí předčasně. 2. Volební systém dopady 2.1. Vládní návrh zákona o volbách do Evropského parlamentu téměř kopíruje volební zákon do dolní sněmovny českého parlamentu poměrné zastoupení, 5% vstupní práh, procedura a organizace voleb atd. Tato podobnost i dosavadní zkušenosti členských zemí EU ukazují, že volby do EP budou prakticky opakováním národních parlamentních voleb. V kampani pak mohou dominovat domácí témata, politické strany používají podobnou strukturu argumentace jako v národních volbách a jen málokdy předkládají svým voličům evropské vize a širší evropské koncepty. Navrhovaný systém ani nepřímo nepodporuje kandidaturu občanů z jiných států EU mimo jiné prostřednictvím výměny kandidátů ze sousedních zemí (například by čeští politici kandidovali za sesterskou stranu v sousedním Německu a němečtí politici by byli na oplátku umístěni na kandidátky českých stran) Voliči často nevědí, jaké pravomoci EP vlastně má, a proto nevidí praktický význam existence tohoto orgánu, přestože se jeho kompetence každou změnou zakládajících smluv zvětšují. Evropský parlament je životu řadových občanů EU příliš vzdálen, nemohou sledovat podrobně jeho práci (například prostřednictvím médií), jako je tomu u parlamentů národních. 2

3 Vede to k celkovému nezájmu voličů o problematiku EP, což potvrzuje stále klesající volební účast Samotná existence evropských stran je spíš fiktivní. Ve skutečnosti se jedná spíš o federace národních stran než o klasické politické strany s vedením, kterému jsou podřízeny jednotlivé stranické instituce i samotní členové. Národní strany a ne strany evropské se účastní voleb do EP v dané zemi. Během posledních evropských voleb se hlavní evropské politické strany snažily vytvořit jednotný volební program, který mohly (ale nemusely) jednotlivé národní strany použít během domácí volební kampaně. Na celoevropské úrovni také existuje snaha o regulaci evropských politických stran (například sjednocení financování, čl. 191 Smlouvy z Nice), jde však pouze o první náznaky. 3. Složení a charakteristika kandidátů a poslanců EP 3.1. I když se formálně poslanci v Evropském parlamentu sdružují do frakcí evropských politických stran, hlavním mocenským centrem, kterým se převážně řídí ve své poslanecké činnosti, zůstávají domácí národní politické strany a jejich vedení, kterému se zodpovídají. Poslanci EP vděčí svým domovským stranám za své zvolení, a tím pádem i za celou řadu výhod spojených s výkonem poslanecké funkce, které by mohli v případě nerespektování stranické disciplíny ztratit. Přestože se v rámci EP klade formální důraz na nadnárodní poslanecké kluby, v jejich rámci fungují a schází se národní delegace (například vlastní setkání poslanců CDU/CSU) Národní zájmy se často staví před zájmy evropských frakcí, čímž dochází k narušení soudržnosti a čitelnosti evropských politických stran. Příkladem může být hlasování Výboru pro regionální politiku, kde španělští poslanci bez ohledu na stranickou příslušnost často hlasují jednotně. V podobných hlasováních jsou opačného názoru většinou němečtí poslanci, také sjednocení napříč politickým spektrem. V situacích, kdy jde o zájmy jednotlivých členských zemí, odkládají evropští poslanci stranickou loajalitu a hlasují podle domnělého národního zájmu. Evropský parlament poté připomíná spíš mezinárodní shromáždění, kde dochází k dohadování národních delegací Vazba na národní politickou scénu a především na stranické vedení vede k tomu, že většina politiků preferuje národní politickou scénu jako nejlepší možnost politické kariéry. Politické kariéra v EP znamená odtržení od vlastních rozhodovacích struktur a 3

4 procesů, vzdálení se domácí politické scéně, na které (zatím) padají nejdůležitější rozhodnutí ovlivňující i evropskou politiku. Tato skutečnost ovlivňuje složení poslanců Evropského parlamentu. Většina z nich nejsou významné politické osobnosti národních politických stran, ale spíš politici druhého sledu. Menší (ale stále rostoucí) část europoslanců pochází z řad bývalých špičkových politiků (za vrcholným politickým zenitem), kteří dřív zastávali důležité politické funkce na národní úrovni. Nejen pozorovatelé evropské politické scény, ale i někteří poslanci hovoří o uklizení zasloužilých politiků do Bruselu. Tyto skutečnosti mohou dál snížit kredit a postavení Evropského parlamentu jako významné rozhodovací evropské instituce. 4. Volební kampaň 4.1. Informační versus volební kampaň Při organizaci voleb do nové, obyvatelům dosud neznámé instituce, je nutné zvážit možnost informační kampaně o dané instituci. Teprve poté následuje klasická volební kampaň. Informační kampaní se rozumí objektivní poskytování informací občanům, které by je nemělo ovlivňovat v jejich politickém rozhodování. Vzhledem k jejímu apolitickému charakteru kampaň standardně zabezpečují státní instituce, popřípadě instituce, které se kampaň týká. V případě Evropského parlamentu by se měla věnovat pozornost popisu jeho pravomocí a hlavních aktivit. Informační kampaň o Evropském parlamentu pak pravděpodobně splyne nebo plynule naváže na informační kampaň o Evropské unii a kampaň provázející referendum o vstupu ČR do EU Načasování kampaně Existuje několik variant načasování informační kampaně vzhledem k událostem, které v ČR proběhnou do pravděpodobných voleb do EP (polovina června 2004). První etapou bude podepsání přístupové smlouvy (předpoklad: jaro 2003), poté bude uspořádáno referendum (předpoklad: podzim 2003) a teprve po ratifikaci všemi členskými státy a EP se Česká republika stane členským státem EU (předpoklad: 1. leden 2004) Varianta I: kampaň začne před podpisem přístupové smlouvy Jejím pozitivem je, že v rámci už běžící informační kampaně o vstupu do EU se poukáže na demokratizaci evropských institucí a na možnost reprezentace obyvatel ČR. Zmíní se i 4

5 možnost přímé účasti na složení evropských struktur a důrazem na demokratičnost EP se ovlivní i názory obyvatel na Evropskou unii. Určitým rizikem je odvrácení diskuse od smyslu procesu rozšíření a důvodů vstupu ČR do Evropské unie. V této fázi se také projevuje riziko nejistoty členství. Vzhledem k dlouhému průběhu kampaně hrozí snížení intenzity a ztráta zájmu o ni Varianta II: kampaň začne po podpisu přístupové smlouvy, ale před referendem o vstupu Vzhledem k mediatizaci podpisu přístupové smlouvy by mohla být ulehčena i mediatizace informační kampaně o Evropském parlamentu. Pozornost nebude věnována podmínkám vstupu, ale spíš otázkám reprezentace ČR v evropských strukturách. I přes výraznou mediatizaci by kampaň informačního typu mohla být přehlédnuta, protože současně bude probíhat přesvědčovací kampaň před referendem o vstupu do EU. Existuje riziko splynutí obou kampaní Varianta III: kampaň začne po (úspěšném) referendu a potrvá do reálného vstupu ČR do EU Načasování kampaně blíž k volbám přináší zvýšení zájmu o téma, možnost prezentace voleb do EP jako dalšího kroku v rámci pravomocí, které členství přináší. Toto období se také vyznačuje zvýšenou mediatizací spojenou s výsledky referenda. Kampaň může být brána jako přirozené pokračování informační kampaně o vstupu do EU. Existuje ale riziko demotivace a nezájmu o témata spojená s volbami následujícími brzy po referendu. Může dojít i k přesycení informacemi Varianta IV: kampaň začne po vstupu do EU a potrvá do zahájení přesvědčovací kampaně Pozitivem této varianty je vysoká aktuálnost témat, časová blízkost voleb do EP, možnost vyšší intenzity informační kampaně v porovnání s kampaní dlouhotrvající. Čerstvé členství může přinést jistou euforii, která by přispěla ke zvýšení zájmu o fungování unijních institucí. Je ale potřeba znovu vyvolat téma a nutná vyšší intenzita kampaně může znamenat vyšší náklady. 5

6 4.3. Volební kampaň témata Bezprostředně před volbami proběhne volební kampaň v užším smyslu. Bude přesvědčovací a narozdíl od kampaně informační ji budou organizovat a financovat politické strany s cílem získat co nejvíc mandátů. Otázka načasování kampaně v tomto případě není zásadní, rozhodující budou okruhy témat a jejich zpracování Varianta I: konzervativní přístup Kampaň se zaměří na propagaci ochrany českých zájmů v EU. Obhajoba regionálních zájmů je, vzhledem k tomu, že ČR představuje jen jeden volební obvod, velmi omezená. V současných podmínkách je ochrana národních zájmů velmi vděčné téma a pravděpodobně přinese straně víc hlasů. Konzervativní kampaň může vést i ke zvýšení celkové účasti ve volbách. Na druhé straně se EU v tomto typu kampaně pojímá jako protivník, před kterým je třeba se chránit a kterého je třeba porazit. Kampaň může vzbudit i antievropské cítění Varianta II: proevropský přístup Kampaň je založená na budoucnosti ČR v EU. Evropský parlament se popisuje jako vhodná platforma pro propagaci České republiky. Politické strany se pak prezentují jako součást sítě politických stran s celoevropskou dimenzí Varianta III: horizontální přístup Hlavními tématy kampaně jsou jednotlivé politiky EU například životní prostředí, sociální zabezpečení, ochrana spotřebitele, veřejná bezpečnost, ochrana kulturního dědictví apod. Strany pomíjí ochranu národních zájmů a prezentují se spíš jako obhájci jakéhosi veřejného zájmu celoevropského Varianta IV: populistický přístup V kampani se EP interpretuje jako trafika či odkladiště politiků druhé kategorie a politiků, jejichž politická kariéra je za zenitem. Do centra pozornosti se dostávají náklady na novou budovu EP ve Štrasburku, na zasedání EP ve třech odlišných městech i platy poslanců (které byly sjednoceny a výrazně přesáhnou platy členů Parlamentu ČR) s douškou, že veškeré náklady budou nepřímo hrazeny z prostředků ČR. V rámci populistického přístupu se pak mohou objevit i návrhy na zrušení EP, ne nepodobné návrhům na zrušení Senátu. 6

7 4.4. Inspirace pro ČR Výrazným inspiračním zdrojem pro Českou republiku mohou být doplňkové volby do Evropského parlamentu pořádané po roce 1990 v nových spolkových zemích SRN (bývalé NDR). Poslanci tam zvolení mohou být pro české poslance přirozenými spojenci a rádci při začleňování do práce EP. I poslanci zvolení na území bývalé NDR se museli vypořádat s chodem nové instituce a překonat nedůvěru kolegů ze starých zemí EU vůči zástupcům méně vyvinuté země. Úspěšným experimentem použitým při doplňkových volbách v roce 1990 byla instituce tzv. pozorovatelů v EP. Pozorovatelé z NDR byli v období od sjednocení Německa po první volby intenzivně zapojení do práce EP de facto vykonávali veškerou práci poslance mimo hlasování. Úspěch kandidátů-pozorovatelů pak byl ve skutečných volbách do EP výrazně vyšší než kandidátů bez těchto zkušeností. Současný návrh českého volebního systému s institucí kandidátů-pozorovatelů nepočítá. Pokud by se k němu Česká republika odhodlala, bylo by třeba dohodnout zejména způsob výběru pozorovatelů a jejich financování. Roli zde mohou hrát i stáže kandidátů v EP financované spřízněnými politickými stranami ze současných států EU. Myšlenku zapojení českých zástupců do práce EP ještě před volbami předběžně podpořil i jeho předseda Pat Cox. Nejvhodnější by bylo, aby čeští kandidáti zahájili svou činnost v EP s členstvím ČR v EU (1. leden 2004). Pokud by začali dřív, existuje riziko, že se smísí debata o výběru pozorovatelů s kampaní o referendu o vstupu ČR do EU. Pozorovatele z nečlenské země by navíc nemuseli poslanci EP brát vážně. 5. Interakce ČR a Evropský parlament 5.1. Po volbách budou Evropský parlament a instituce České republiky spolupracovat na oficiální úrovni typicky v rámci COSACu (společného shromáždění poslanců EP a poslanců národních parlamentů). Při zastupování zájmů České republiky v EP ale budou důležitější neformální vazby mezi poslanci EP a orgány České republiky Spolupráce mezi českými orgány a poslanci zvolenými za Českou republiku by neměla skončit okamžikem jejich zvolení. České instituce mohou českým poslancům poskytovat informace, které ulehčí jejich práci v EP. Spolupráce je výhodná i kvůli expertnímu charakteru činnosti EP (tzv. expertní demokracie). Složitost a množství 7

8 oblastí, kterými se EP zabývá, vede k úzké specializaci jednotlivých poslanců, a proto se při hlasování v oblastech mimo svou specializaci poslanci řídí doporučením kolegy-experta z příslušné poslanecké frakce. Zde se otevírá možnost pro informace a analýzy, které zjednoduší rozhodování českých poslanců a také mohou vylepšit postavení příslušného českého poslance jako experta v rámci poslanecké frakce. Významnou roli mohou hrát i čeští experti působící jako odborní asistenti poslanců nebo jako poradci v sekretariátech stranických frakcí v EP. Spolupráce s institucemi České republiky může české poslance přimět, aby v otázkách společného zájmu České republiky (typicky regionální politika) hlasovali spíš podle národního klíče než podle příslušnosti k poslanecké frakci S úrovní spolupráce českých orgánů s jednotlivými poslanci EP pak bude úzce souviset profilace poslanců do dvou neformálních skupin. Do první se řadí poslanci výrazně aktivní v rámci EP a poněkud opomíjející aktivitu ve svých volebních obvodech v členských zemích. Druhá skupina poslanců se soustřeďuje na své volební obvody (a práci s potenciálními voliči), prezentují se de facto jako lobbyisté pro své volební obvody a státy, kde byli zvoleni. Úspěšnost v následujících volbách do EP je vyšší u druhé skupiny. Jednání EP běžní voliči vnímají jako příliš vzdálená a odtržená od jejich vlastních problémů Pro zájmy České republiky jsou důležití poslanci z obou skupin. Členové první skupiny se mohou stát českými hvězdami v EP, a zároveň budou monitorovat a hájit zájmy ČR v evropském parlamentním fóru. Druhá skupina poslanců pak zajišťuje, aby česká veřejnost v nutné míře porozuměla smyslu a roli Evropského parlamentu. Spolupráce českých orgánů je důležitá zejména pro první skupinu poslanců zaručí jim potřebnou informovanost o záležitostech České republiky a mediatizaci jejich veřejných aktivit. 6. Na základě výše uvedených analýz dospělo k následujícím doporučením a závěrům: 6.1. Návrh volebního zákona pro volby do EP je až příliš věrnou kopií volebního zákona do Poslanecké sněmovny PČR. Pouze v minimální míře zohledňuje požadavky evropského práva (aktivní a pasivní volební legitimace občanů EU). Vytvořením 8

9 jednoho volebního obvodu z celé ČR je při výběru budoucích poslanců potlačena úloha regionů. Možným řešením je vytvoření volebních obvodů například podle struktury NUTS II Kampaň provázející volby do EP by měla mít informační a čistě volební část. Informační kampaň je nutná pro pochopení významu EP pro ČR. Podcenění informační kampaně může zapříčinit nízkou volební účast, a tím zpochybnit legitimitu celého EP. Varováním mohou být volby do Senátu. Za úvahu by stálo určité sladění termínu voleb do EP s jinými domácími volbami. Odlišnost voleb do EP (volební období je pět let) a do českých orgánů (většinou je volební období čtyři roky) to však v podstatě vylučuje. Navíc by sladění termínu voleb mohlo mít za následek přebrání témat z národních voleb a jejich dominanci i během voleb do EP Většinu budoucích poslanců EP zřejmě nebudou představovat hlavní politické osobnosti národních politických stran, ale budou to spíš politici druhého sledu. Menší (ale stále rostoucí) část europoslanců však pochází z řad bývalých špičkových politiků (za vrcholným politickým zenitem), kteří dřív zastávali důležité politické funkce na národní úrovni. Proto by bylo vhodné, aby skupina českých poslanců v EP zahrnovala dva typy politiků: starší, kteří mají bohaté zkušenosti z národní politické scény a pokud možno evropský profil (byli členy Parlamentního výboru pro přidružení, výboru pro evropskou integraci, věnovali se intenzivně zahraniční politice či zastávali mezinárodní funkce). Tito politici by mohli vést příslušné stranické kandidátky, které by doplnili mladí, perspektivní politici s evropským smýšlením a rozhledem. Dosáhne se tak symbolického spojení starší a zkušená generace obrazně přivádí mladou generaci do Evropy. A právě ona mladá generace převezme štafetu od starší a bude aktivně zastupovat ČR v Evropskému parlamentu Při výběru českých kandidátů bude nutné přihlédnout k jejich jazykovému vybavení (bez něj nemá poslanecká práce v EP prakticky smysl především kvůli neformálním jednáním), dosavadní angažovanosti na evropském poli, účasti na práci evropských stran, úrovni znalostí evropské problematiky. Čeští kandidáti na evropské poslance by měli říct svým voličům předem, jaké oblasti se hodlají v EP věnovat a angažovat Za zvážení stojí účast českých politiků na zasedáních EP ještě před volbami. Jednalo by se o šest měsíců (leden červen). Naši zástupci by zde mohli vystupovat jako 9

10 pozorovatelé. Podobným způsobem se zapojili do práce EP i poslanci z bývalé NDR, kteří poté sami (většinou úspěšně) kandidovali ve volbách do EP Po volbách by měly české instituce (ministerstva, parlament) poskytovat poslancům zvoleným v ČR informační i mediální podporu. Zajistí tím vyšší míru spolupráce mezi českými poslanci, jdoucí mimo poslanecké frakce EP (čeští poslanci se nebudou muset spoléhat pouze na analýzy expertů z jejich poslanecké frakce), i důslednější hájení českých zájmů v EP Klíčovou úlohu v zapojení českých politiků do práce EP budou hrát kvalitní čeští experti ve stranických sekretariátech evropských frakcí, kteří se budou věnovat vybraným otázkám a oblastem České strany by měly věnovat patřičnou pozornost přípravě odborných asistentů a poradců a posílat eventuálně kandidáty na tyto pozice na stáže do EP už nyní. 10