Alternativní způsoby financování dopravní infrastruktury

Transkript

1 1. Penûz poskrovnu a investic spousta Financování rozvoje dopravní infrastruktury je téma skloàované neustále a to nezávisle na fázi ekonomického cyklu, politické orientaci právû vládnoucího kabinetu, skuteãn ch potfieb ãi dostatku/nedostatku disponibilních investiãních prostfiedkû. DÛvodem je vysoká investiãní nároãnost ve spojení s dlouhodobostí pfiípravy a realizace. Podinvestovanost dopravní infrastruktury v âr je tak vysoká, Ïe se zatím za celou dobu samostatné âeské republiky nepodafiilo alokovat na v stavbu a údrïbu tolik penûz, aby byly uspokojeny alespoà základní rozvojové cíle. Rozvojové cíle se v ãase mûní a v rûzn ch strategiích pfievládá chaos a nejasnost budoucího rozvoje a potfieb. To pak vede k neustálému pfiehodnocování cílû jak strategick ch, tak i finanãních. Kontinuita rozhodnutí se zdá b t nejvût í slabinou procesu realizace v stavby dopravní infrastruktury. Klíãov m aspektem je bezesporu identifikace nejdûleïitûj ích projektû dopravní infrastruktury nutn ch k dal ímu rûstu ekonomiky âr. Podafií-li se je najít, pak bude tfieba se tûchto klíãov ch projektû drïet. Jinak bude i nadále díky zmûnám strategií docházet k rozmûlàování sil a pfiístupû a bude nemoïné stanovit závaznou strategii financování. S jistou dávkou nadsázky se dá fiíci, Ïe i ne úplnû ideální strategie, která v ak bude dodrïována bez ohledu na politickou orientaci vlády âeské republiky, je lep í neï stávající stav. 46,2 55,6 87,8 76,5 75,6 59,9 58, ,6 12% 11% 15% 13% 7% 9% 7% 6% 6% 8% 9% 9% 11% 9% 9% 10% 12% 13% 13% 7% 16% 7% 8% 5% 5% 5% 10% 10% 1 6% 18% 20% 49% 17% 38% 25% 39% 7% 23% 23% 20% rozpočet 2013 výhled Silniční daň Spotřební daň Dálniční kupóny Mýtné Privatizační příjmy Dotace ze státního rozpočtu Zdroje EU Úvěry EIB Zdroj: SFDI Poznámka: graf je oãi tûn o pfiíjmy SFDI za poplatky za Ïel. dop. cestu (pfiíjmy SÎDC); graf neobsahuje vratky, pfiedfinancování a ostatní pfiíjmy, jako jsou úroky, pronájmy a pod. 21% 3 33% 19% 32% 26% 15% 23% 30% 3 33% 32% 23% 30% 26% 19% 21% 2014 výhled 18

2 Stávající financování Státního fondu dopravní infrastruktury (SFDI)je zaloïeno na vícezdrojovém pfiístupu. Av ak ani jedna z hlavních zdrojov ch ãástí, tj. rozpoãet âr, fondy EU, realokace daàov ch v nosû ãi v konové zpoplatnûní, nedokáïe vytvofiit takové zdroje, aby zajistila i samotnou obnovu klíãové dopravní infrastruktury v âr. S tím, jak âr bojuje s deficitním státním rozpoãtem, se jiï dnes plánuje dal í sniïování rozpoãtu SFDI a to jak pfierozdûlováním prostfiedkû ze státního rozpoãtu, tak i neochotou zv it podíl alokace spotfiební danû z paliv a maziv ve prospûch investic do dopravní infrastruktury. V blízké dobû se pfiehoupneme do nového plánovacího období EU a tím bohuïel dojde i k zeslabení redistribuce prostfiedkû v rámci Kohezního fondu EU v neprospûch âr. Samo SFDI prezentuje úpadek disponibilních prostfiedkû aï pod hranici 40 mld. Kã! Pfiedstava, Ïe by v nosy z roz ífieného m ta na silnice niï ích tfiíd mohly pfiedstavovat signifikantní podporu pro rozpoãet SFDI, je bez fiádového zv ení sazeb (a to i na vozy v nejvy ích ekologick ch tfiídách) spí e z fií e snû. Vliv m tné technologie je rovnûï pfieceàován, to co se neutratí v poãáteãních investiãních nákladech mikrovlnné technologie, to se utratí pozdûji v rámci nákladû na OBU (tzv. on board unit ) jednotky a zejména pak telekomunikaãním spoleãnostem za datové GSM pfienosy. Zpoplatnûní v ech uïivatelû a zavedení striktního principu uïivatel platí, to by bylo jistû spravedlivé fie ení, bohuïel zatím se jeví jako politicky absolutnû nepfiijatelné. Kriteria, jak je moïné realizovat financování dopravní infrastruktury na mimobilanãní bázi, tj. bez toho, aby byl pfiíslu n dluh chápán jako souãást dluhu âeské republiky, zde jsou viz ESA 95. Nicménû, z reálného pohledu jde o m tus. ESA 95 fie í uznatelnost nûkter ch dluhov ch závazkû z pohledu stanovení plnûní Maastrichtsk ch pravidel. To je jistû potfiebná metodika, nicménû z pohledu státu, a plnûní budoucích závazkû státního rozpoãtu z titulu dluhové sluïby, je toto irelevantní. Jedin zpûsob jak udûlat financování dopravní infrastruktury mimobilanãním je zcela a naplno zpoplatnit její uïívání a pfiípadnû je tû zcela alokovat v bûry pfiíslu n ch spotfiebních daní. Tím vytvofiit takové zdroje, aby závazky z financování dopravní infrastruktury dále nebyly vázány na státní rozpoãet. Tento pfiístup v ak naráïí na dva základní problémy. Prvním je sociální únosnost takov chto opatfiení. Druh m je jejich dlouhodobá udrïitelnost (sociální, ekonomická a dal í) z pohledu tûch, ktefií by mûli proti tûmto pfiíjmûm dlouhodobû pûjãit, aby se dalo s implementací nov ch projektû zaãít. Dne ní finanãní svût je pfiipraven na sebe brát riziko disponibility vybudované na provozu dopravní infrastruktury, ale není pfiipraven si brát riziko poptávky. Zásadním aspektem dal ího rozvoje dopravní infrastruktury je zamûfiení se na klíãové stavby a klíãová fie ení s nejvût í pfiidanou hodnotou na kaïdou investovanou korunu. Definice tûchto projektû by mûla b t omezena rovnûï fiskálními moïnostmi státu. Tyto, jiï jednou stanovené projekty, by se jiï signifikantnû nemûly po vûcné, ãasové ãi finanãní stránce mûnit. Tyto projekty by mûly b t odsouhlaseny napfiíã politick m spektrem. Jedinû takto je moïné se dál pohnout a zaãít plánovat nejenom technické, ale i finanãní, aspekty realizace klíãov ch staveb dopravní infrastruktury. ZároveÀ s realizací vybran ch projektû by jiï mûlo probíhat plánování a pfiíprava dal ích skupin klíãov ch projektû, tak aby se dalo hladce navázat na jiï dokonãené stavby. Pfied dokonãením jedné etapy nezaãínat se stavbou druhé. Aby bylo moïné dosáhnout co nejlep- í návratnosti vloïen ch finanãních prostfiedkû je nutné, aby hodnotícím kriteriem nebyly pouze nejniï í ceny za prostou v stavbu, ale aby cena zahrnovala i dlouhodobé náklady Ïivotního cyklu a odpovûdnost dodavatele za údrïbu a opravy v rámci soutûïeného Ïivotního cyklu stavby. Tímto zpûsobem je moïné se vyhnout sniïování technologické kvality staveb jak v pfiípravné, tak i realizaãní fázi v honbû za co nejniï í nabídkovou cenou za prostou v stavbu. V pfiípadû odpovûdnosti dodavatele za náklady Ïivotního cyklu je pak on sám motivován postupovat tak, aby si jiï v dobû v stavby pouïitou technologií tyto dlouhodobé náklady fiídil. Jedna takto u etfiená generální oprava pak mûïe znamenat úsporu miliard z pohledu Ïivotního cyklu, nemluvû o tlaku na zachování technologické kvality v stavby jiï pfii její realizaci. 2. Jak pfieklenout stávající stav Za pfiedpokladu jasnû stanoveného klíãového programu realizace investic dopravní infrastruktury a zároveà jasnû stanoveného systému financování jejich investiãních nákladû je pak moïné pou- Ïít fiadu finanãních produktû na to, aby bylo moïné tyto stavby a projekty realizovat v krátkodobém horizontu. NeÏ se dostaneme k v e popsanému ideálu, ãi nûjaké jeho obmûnû, je potfieba zaãít alespoà s tím, co je dnes k dispozi- 19

3 ci. V souãasné dobû existuje fiada jiï smluvnû uzavfien ch zakázek, které v ak jsou buì v zakonzervovaném stavu, pfiípadnû se s nimi nikdy nezaãalo. Dle vefiejn ch informací by mûlo jít o zakázky v celkové hodnotû aï 30 mld. Kã sjednan ch SD od roku V echny mají pr spoleãnou odkládací podmínku, která referuje k dostatku finanãních prostfiedkû na stranû SD. To je jistû odûvodnitelná podmínka, i kdyï by se jeden mohl zeptat, proã se podepisuje smlouva, kdyï není v hled na krytí pfiíslu n ch nákladû, to je ale vûc jiná. Podstatné je to, Ïe zde existuje portfolio jiï vysoutûïen ch zakázek. Pro zamezení budoucích spekulací by bylo vhodné provûfiit, které z nich jsou skuteãnû nevyhnutelné. Po identifikaci tûchto klíãov ch pak závaznû zasmluvnit dlouhodobû finanãní prostfiedky a tûmto zakázkám dát prioritu. Potom pro naplnûní v e zmínûn ch smluv na v stavbu dopravní infrastruktury je pravdûpodobné, Ïe buì finanãní instituce nebo kapitálov trh bude ochoten poskytnout potfiebnou stfiednûdobou likviditu k platbám za odvedenou a dodanou práci stavebních dodavatelû cca v letech 2012 aï 2014 a umoïní tak odloïení ãi rozloïení tûchto závazkû státu do let cca 2015 aï Likvidita se dá zajistit napfiíklad odkupem pohledávek, smûneãn m programem, ãi dluhopisov m programem. 3. Pfiedpoklady Základní pfiedpoklady by mûly b t mimo jiné: Zam lená nová dopravní infrastruktura je peãlivû vybrána a pro la materiálním testem odûvodnitelnosti její implementace s ohledem na její pfiidanou hodnotu. Budovaná infrastruktura je nebo bude v majetku státu. Nepfiedpokládá se, Ïe by stát jakkoliv nakládal s vlastnick m právem k dopravní infrastruktufie. Stávající v bûrová fiízení není moïné pod hrozbou dal ích v znamn ch sankcí jednodu e zru it. Jak koli druh financování by byl ãistû úãelov, alokovan v hradnû na konkrétní projekt a podmínky pfiipraveny exkluzivnû pro konkrétní projekt. âerpání by probíhalo v souladu s pfiíslu nou projektovou smlouvou a proti reálnému plnûní milníkû implementace projektu. Alokace rizik z pohledu financiérû Z pohledu finanãních institucí jsou dva klíãové aspekty. Prvním z nich je schopnost dodavatelû díla dodat a druh m, neménû dûleïit m, je alokace platebního rizika. Aby na jedné stranû byla udrïena aktivní finanãní angaïovanost dodavatelû v zakázce, a na druhé stranû udrïeny náklady pfiedfinancování na co nejniï í mífie, je vhodné vymezit maximální nutnou úroveà odpovûdnosti (recoursu) dodavatelû pro pfiípad, kdyby z nûjakého dûvodu dodavatelé nedodrïeli podmínky kontraktu. Tj. ukázat finanãním institucím, Ïe pfiípadné spory mezi dodavateli a zadavatelem bude od jisté úrovnû investiãních nákladû jiï primárnû fie en mimo finanãní vypofiádání. S ohledem na (i) v i kontrahovan ch investiãních nákladû a (ii) snahu minimalizovat související finanãní náklady se pfiedpokládá, Ïe rozhodující objem anga- Ïovanosti banky bude poskytnut na státní riziko. Pfiedpokládá se tedy, Ïe hlavním nositelem závazku vûãi finanãním institucím bude editelství silnic a dálnic, státní pfiíspûvková organizace, kde v souladu 74 zákona ã. 218/2000 Sb. o rozpoãtov ch pravidlech platí, Ïe za závazky pfiíspûvkov ch organizací vzniklé v souvislosti s provozováním hlavní ãinnosti ruãí stát. V pfiípadû, Ïe by do lo k transformaci editelství silnic a dálnic na akciovou spoleãnost pfiedpokládáme, Ïe platí navrhovaná struktura a podmínky pouze v pfiípadû pfiedem dohodnuté participace státu na pfiíslu ném riziku a to buì formou záruky, garantované dohodnuté v e pfiíjmû dluïníka od státu, ãi jiného mechanismu pfiijatelného a pfiedem domluveného s vûfiiteli. To samé platí, pokud by dluïníkem/pfiíjemcem financování byl SFDI. Specificky pro SFDI je tfieba upozornit na to, Ïe stávající úprava zákona o SFDI neumoïàuje vydávat dluhopisy, tj. jak koliv dluhopisov program je podmínûn pfiíslu nou zmûnou legislativy. SD jako státní pfiíspûvková organizace nesmí pfiijímat úvûry. Pokud by do lo v souãasné dobû k urgentní potfiebû nav it dohodnut rozpoãet, pak peníze zajistí financující subjekt, kter m je SFDI. Pokud by SD pfiece jen chtûlo samo pfiijmout financování, pak by byl postup stejn jako u SFDI. SFDI má schválen v konn m v borem a dozorãí radou kontokorentní limit v celkové v i 5mld Kã, které mûïe kdykoli ãerpat a pfiedpokládá se, Ïe bude prodlouïen. V pfiípadû pfiijmutí jiné del í angaïovanosti (dluhopisy; úvûr; smûneãn program) musí nejprve schválit v konn v bor a dozorãí rada SFDI a následnû musí projít schválením hospodáfisk m v borem poslanecké snûmovny. 20

4 4. Jednotlivé moïnosti alternativního financování V principu lze moïnosti financování rozdûlit na ty, které jsou primárnû dûlány ve spolupráci s dodavatelem (odkup pohledávek) a odbûratelem SD/SFDI (smûneãn program, dluhopisy). Základní moïnosti jsou: a) Financování obchodních pohledávek prostfiednictvím odkupu tûchto pohledávek b) Financování prostfiednictvím cenn ch papírû Smûneãn program Dluhopisy 4.1. Specificky k odkupu pohledávek Financování odloïené splatnosti odkupem pohledávek je trhem odzkou en a vyhledávan produkt. Z níïe uveden ch moïností jde o nejrychleji aplikovatelné fie ení pro pfieklenutí souãasného nedostatku finanãních prostfiedkû na úhradu zakázek SD. Toto financování je jednoduché a legislativnû nenároãné pro SD (postoupená pohledávka nezakládá úvûrov vztah SD k bance, ale zûstává nadále pohledávkou z obchodního styku), a bilanãnû pfiíznivé pro stavební spoleãnosti, kter m se pfii bezregresních odkupech dostane potfiebného financování, aniï by se jim zhor ovala bilance a navy- ovala úvûrová angaïovanost. Pfii postoupení pohledávky dochází ke zmûnû v osobû vûfiitele a pûvodní vûfiitel (dodavatel stavební firma) z pohledávky postoupí svûj platební nárok za úplatu na nového vûfiitele (finanãní instituci, banku). Jde o pfiísnû úãelovû vázané financování, které se vztahuje ke konkrétní pohledávce, vzniklé v souladu se splnûním podmínek Uzavření dodavatelské smlouvy Plnění dodavatelské smlouvy Pohledávka s odloženou splatností Postoupení pohledávky Proplacení pohledávky Úhrada pohledávky k datu splatnosti konkrétní dodavatelské smlouvy. V e pohledávky je koneãná, není ovlivàována v kyvy v úrokov ch sazbách. UmoÏÀuje flexibilnû nastavit splátkov kalendáfi co do frekvence i v e splátek. Základním aspektem pfii odkupu pohledávek je alokace platebního rizika. Podle ruãení dodavatele za úhradu pohledávky se tedy rozli ují odkupy pohledávek: a) S postihem (regresem) na dodavatele, tj. dodavatel ruãí za zaplacení pohledávky. Banka se zaváïe pfiefinancovat pohledávku na bázi bez postihu (na dodavatele), pokud SD uzná svûj závazek. b) Bez postihu na dodavatele, tj. dodavatel neruãí bance za zaplacení pohledávky. SD uzná závazek ke kaïdé dílãí fakturaci na dobu odloïené splatnosti. SD nebude zpochybàovat jiï jednou uznanou pohledávku, pfiípadnû proti ní zapoãítat jakékoliv své pohledávky. c) V kombinaci, tj. s ãásteãn m postihem na dodavatele pro pfiípad, Ïe by SD chtûlo uplatàovat zádrïné, zápoãty, penále apod. Bude stanovena maximální odpovûdnost dodavatele z hodnoty kontraktu Specificky k financování prostfiednictvím cenn ch papírû V souãasné dobû, kdy jsou mezibankovní sazby na historicky nejniï ích úrovních, se ãím dál více spoleãností obrací na Dodavatel ŘSD Banka kapitálové trhy s poïadavkem na externí financování. Kapitálové trhy umoïàují poskytnout financování ve v raznû vy ích objemech pfii zachování pfiízniv ch sazeb. Souãasná averze vûãi riziku pak nahrává emisím cenn ch papírû, jejichï emitenty jsou státem vlastnûné spoleãnosti. Investofii dnes preferují krat í splatnosti a/nebo instrumenty vydávané kvalitními emitenty. Preferovanou skupinou jsou potom dluhové cenné papíry vydávané státem nebo jím vlastnûn mi spoleãnostmi. V takovém pfiípadû je pak moïno jednorázovû upisovat cenné papíry v objemech stovek milionû aï nûkolika miliard korun. Na zaranïování financování prostfiednictvím cenn ch papírû, a to jak na emise dluhopisû, tak i smûnek, se nevztahuje zákon o vefiejn ch zakázkách. Financování cenn mi papíry vyïaduje doplnûní v ãtu moïného financování v pfiíslu né legislativû, nicménû tento zpûsob financování má fiadu nesporn ch v hod. Základní v hodou je rozhodnû standardnost tohoto zpûsobu financování u státem fiízen ch subjektû. Dále je u emisí dluhopisû moïné slouãit financování více projektû pfii zachování úãelovosti a vydat emisi obchodovanou na burze v objemu umoïàujícím vysokou likviditu. Za tûchto okolností se dají pfiedpokládat niï í náklady financová- 21

5 ní. Objemy dluhopisû, které lze umístit na kapitálovém trhu vefiejnou emisí, v raznû pfievy ují moïnosti financování prostfiednictvím jednotliv ch subjektû. V hodou emise dluhopisû je nenapadnutelná transparentnost. Ve kerá dokumentace je vefiejnû pfiístupná, úãelovost finanãních prostfiedkû a náklady na financování jsou povinnû ze zákona v prospektu uvádûny. Smûneãné programy jsou velmi flexibilní, finanãní prostfiedky jsou k dispozici do 3 pracovních dní a dokumentace je velmi jednoduchá. Z pohledu nákladû na financování je smûneãn program bezkonkurenãnû nejménû nákladn. Kapacita trhu pro dluhopisy je dána apetitem investorû a vhodnou volbou parametrû emise. 5. A co dál? Poté, co dojde k dokonãení stavby, mohou v zásadû nastat dvû varianty fie ení podle toho, jak byly na zaãátku sjednány. Buì zadavatel jednorázovû zaplatí finanãní instituci pohledávku, kterou tato odkoupila, ãi splatí smûneãn program nebo dluhopis a nebo mûïe dojít k prodlouïení splatnosti uznan ch pohledávek dodavatelû ve stfiednûdobém ãasovém období. KaÏdá pohledávka bude jednou splacena, stejnû tak i kaïd cenn papír. Nicménû, i tak se dají nalézt mechanismy, které by umoïnily k datu splatnosti zatí- Ïit rozpoãet zadavatele jenom dílãí platbou. Tato platba by byla rozdílem mezi nominální hodnotou splatné pohledávky a její souãasné hodnoty za pfiedpokladu, Ïe by se zadavatel rozhodl rozloïit platby ãástky v dlouhodobém horizontu a toto cash flow nabídnout k dal ímu odprodeji za jednorázovou platbu splatnou v dobû splatnosti pûvodní pohledávky, tj. nedlouho po dokonãení zakázky. Jednorázová platba by byla souãasnou hodnotou cash flow diskontovanou sazbou soutûïenou zadavatelem a nabízenou uchazeãi. V rámci této soutûïe by mohl b t nabízen i kompletní provoz a údrïba, tj. mohlo by docházet i k pfienosu rizika dostupnosti na uchazeãe. Zadavatel by v takové soutûïi mohl nabízet: Prodej stabilního dlouhodobého cash flow spojeného se splácením vybudované infrastruktury Pfievod práv státu z pûvodního dodavatelského kontraktu (tj. ve kerého postihu vãetnû záruk a závazkû), tj. provozovatel bude moci úãinnû vymáhat garantované parametry a náklady Ïivotního cyklu stavby (pokud jsou o etfiené v pûvodním kontraktu) Dlouhodob smluvní vztah se stabilním cash flow, limitovanou vypovûditelností, jasn m transferem rizik (vãetnû jejich ceny a spojen ch pokut), kompenzaãním mechanismem v pfiípadû pfiedãasného ukonãení smlouvy, atd. SoutûÏ by pak mohla b t vyhodnocena na základû následujících dvou klíãov ch kriterií. Za prvé, ãástka diskontované hodnoty nabídnutého cash flow reprezentujícího splácení infrastruktury, kde uchazeã nabízí diskontní faktor. Splatnost této ãástky je hned po skonãení v bûrového fiízení, v nos z ní jde zadavateli, kter ji pouïije na splacení pûvodních pohledávek. A za druhé ãástkou (cenou) reprezentující náklady uchazeãe spojené s náklady Ïivotního cyklu stavby a provozem nutn m k dosaïení parametrû smlouvy. Pro úãely vyhodnocení v diskontované formû (diskontní faktor si volí zadavatel a jednotn pro v echny uchazeãe). Smlouva by mûla obsahovat cenov vzorec umoïàující reagovat na zmûny cen vstupû, inflaci, intenzity dopravy apod. MoÏnost prûbûïného testování trhem, apod. Jako ideální se jeví forma soutûïního dialogu s kvalifikaãním kolem. V e navrïen postup si jistû vyïaduje dal í podrobnûj í anal zu, nicménû i tak je zjevné, Ïe v pfiípadû jeho uplatnûní by pfiinesl umoïnûní okamïité v stavby pod stávajícími klíãov mi vysoutûïen mi kontrakty. V rámci období v stavby by zadavatel nic neplatil. Uchazeã o provoz by si kupoval budoucí cash flow v hodnotû splátek v stavby a oceàuje ho svou diskontní sazbou, která je zároveà hodnotícím kriteriem a finanãní instrument pou- Ïit v rámci v stavby by byl tímto splacen. PÛvodní dodavatel stavby by byl dále vázán s ohledem na kvalitu dodávky i vûãi novému provozovateli. Provoz by byl kontrahován na kompetitivní bázi s performance prvkem jakoïto souãástí platebního mechanismu. Riziko provozu a nákladû Ïivotního cyklu by i v tomto pfiípadû mohlo b t vyvedeno mimo zadavatele, tj. na provozovatele. V e uvedené zamy lení není návodem. MÛÏe existovat fiada dûvodû, které by ho z více ãi ménû objektivních dûvodû neumoïnily. Nicménû je to cesta, která by umoïnila rozprostfiít financování na del- í dobu, zaangaïovat komerãní subjekty na kvalitu dopravní cesty i tam, kde jsou dnes vysoutûïeny smlouvy ãistû na cenu v stavby a kde je otázkou, jaké budoucí náklady Ïivotního cyklu tyto stavby pfiinesou, protoïe se pfii jejich soutûïení tento aspekt nerespektoval. Ing. Jan Troják, âsob, fieditel projektového financování 22