ROZVOJOVÝ INTERAKTIVNÍ AUDIT PŘÍSTUPY K ŘEŠENÍ DISPARIT

Transkript

1

2

3 ROZVOJOVÝ INTERAKTIVNÍ AUDIT PŘÍSTUPY K ŘEŠENÍ DISPARIT Kateřina Chabičovská Iva Galvasová Jan Binek Jan Holeček Alena Přibylíková GaREP, spol. s r. o. Společnost pro regionální ekonomické poradenství Brno 2009

4 Autorský kolektiv: RNDr. Kateřina Chabičovská PhDr. Iva Galvasová Ing. Jan Binek, Ph.D. Mgr. Jan Holeček Ing. Alena Přibylíková Recenzoval: Mgr. Michal Vančura, Ph.D. GaREP, spol. s r. o., Brno 2009 náměstí 28. října 3, Brno, ISBN

5 ROZVOJOVÝ INTERAKTIVNÍ AUDIT Přístupy k řešení disparit Tato publikace vznikla v rámci výzkumného projektu Ministerstva pro místní rozvoj ČR s označením WD Rozvojový interaktivní audit jako první ze série publikací řešící problematiku disparit. Řešitel výzkumu: GaREP, spol. s r.o., společnost pro regionální ekonomické poradenství, Brno

6

7 OBSAH Úvod Obecné přístupy k disparitám Pojem disparita Rozvoj a růst Regionalizace a disparity Teoretické přístupy k příčinám vzniku a moţnostem řešení disparit Strukturace disparit Disparity a regionální politika Regionální politika v zemích EU Regionální politika v ČR Strategické plánování jako výchozí proces regionální politiky Vymezování disparitních regionŧ a praktické přístupy z hlediska regionální politiky Vymezování disparitních regionů na úrovni EU Vymezování disparitních regionů na národní úrovni Vymezování disparitních regionů na úrovni krajů Srovnání Zdroje dat a informací Základní pojmy Zjišťování informací Členění informací dle prostorové úrovně Kvalita ve statistice Problematika pravdivosti statistických dat Problémové oblasti v řešení disparit Moţnosti a limity strategického plánování při řešení disparit.. Chyba! Záloţka není definována.

8 5.2 Klíčové poznatky a podněty pro další analýzy Závěr Seznam zkratek Literatura... 75

9 ÚVOD Předkládaná publikace je prvním z řady logicky na sebe navazujících výstupů výzkumného projektu Rozvojový Interaktivní Audit metodika RIA pro hledání, nastavení a aplikaci vhodných nástrojů regionální politiky, které přispějí ke zmírnění a odstranění regionálních disparit a napomohou dynamizaci ekonomického a sociálního rozvoje v regionech. Projekt usiluje o uspořádání stávajících poznatků o identifikaci regionálních disparit a o poznání jejich příčin a vytvoření metodiky umoţňující disparity nejen nalézt, ale v závislosti na aktérech regionálního rozvoje rovněţ navrhnout reálné způsoby jejich řešení. Konkrétním cílem je vytvoření metodiky RIA, umoţňující regionálním aktérům ve vzájemné součinnosti uspořádat jejich přístup k poznání a pochopení významu regionálních disparit a nastavit vhodné nástroje regionální politiky umoţňující ţádoucím způsobem dynamizovat rozvoj regionu. Metodika RIA by měla slouţit jako nástroj podporující regionální rozvoj v procesech interaktivní komunikace všech zainteresovaných regionálních aktérů, tj. zejména představitelů veřejné správy a dalších subjektů, které se mohou a měly by se v daném regionu iniciativně spolupodílet na rozhodování o závaţnosti zjištěných regionálních disparit, odstraňování jejich neţádoucích dopadů a určování vhodných budoucích rozvojových trajektorií. Jde tedy o inovaci procesu strategického plánování od legislativní roviny aţ po praktickou realizaci rozvojových aktivit včetně informačního a personálního zajištění realizace. Regionální politiku a její nástroje je nutno do procesů eliminace neodůvodněných regionálních rozdílů zacílit takovým způsobem, aby nástroje v maximální moţné míře odpovídaly potřebám regionů jak z hlediska jejich různých hierarchických úrovní, tak i co se týče významu a velikosti regionu. Potřebné kroky by také měly být výsledkem společného a koordinovaného úsilí nejen představitelů veřejné správy v daném regionu, ale měly by se také opírat o spolupráci dalších relevantních subjektů. Formy interaktivní spolupráce jsou tedy ţádoucí jak ve vertikální, tak i horizontální úrovni působení subjektů ovlivňujících rozvoj regionů. Výzkumné zaměření projektu vychází zejména z následujících praktických podnětů z oblasti regionálního rozvoje, které do jisté míry tvoří i výzkumné hypotézy: 9

10 V praxi regionálního rozvoje se uplatňuje řada přístupů k vymezování regionálních disparit, jednotlivé metodiky jsou však velmi různorodé a vzájemně nesrovnatelné. Vymezování disparit se soustřeďuje na makro- a mezoregionální úroveň a vnitřní diference regionů jsou značně opomíjeny, ačkoliv často právě na nich lze identifikovat příčiny rozdílů globálnějšího charakteru. Vymezování vnitroregionálních disparit jiţ není následováno tvorbou mechanismů na jejich řešení. Při řešení disparit není sladěna poznávací a realizační fáze. Uplatnění nástrojů centrální regionální politiky je při řešení vnitroregionálních disparit neúčinné z důvodu odlišných vnitřních vazeb a mechanismů na lokální úrovni. Nástroje regionální politiky jsou neúčinné v územích s kumulací problémů. Při úsilí o sníţení regionálních disparit je třeba rozlišit přirozené a problémové disparity, aktivovat aktéry s přímými nástroji řešení a vytvořit informační a metodickou bázi, která umoţní relevantním aktérům řešit rozvojové problémy a sniţovat negativní disparity. Předkládaný projekt reflektuje současné problémy regionálního rozvoje a úsilí o sniţování disparit a navrhuje řešení, která se soustřeďují na vytvoření a efektivní aktivaci vnitřních rozvojových podmínek aktérů území pro řešení regionálních disparit. Za originální přístup k řešení zvoleného tématu lze povaţovat vyuţití inspirativní analogie s aplikací metody auditu jako systematického a metodicky uspořádaného postupu pro objektivní získávání informací a jejich porovnávání se zkoumanou skutečností. Metodika bude vytvářena se záměrem dosáhnout jejího plného vyuţití při praktické realizaci v rámci uskutečňování regionální politiky především na regionální a lokální úrovni, s moţností zobecnění poznatků jak horizontálně (pro různé typy regionů), tak i vertikálně pro jiné hierarchické úrovně realizace regionální politiky. Projekt je řešen v rámci výzkumného programu Ministerstva pro místní rozvoj ČR s označením WD Výzkum pro řešení regionálních disparit. Záměrem výzkumného programu je mimo jiné nalézt a navrhnout vhodné nástroje pro efektivní snížení rozdílů mezi jednotlivými regiony České republiky a mezi jejich centry a ostatním územím (zejména v odlehlejších 10

11 částech) a navrhnout způsoby a metody celkového oživení ekonomické a sociální dynamiky rozvoje (cíle C11 a C12 podprogramu PP1 Podpora regionálního rozvoje ). V souladu s cíli vyhlášeného výzkumného Programu WD je nosným tématem předkládaného projektu prověření zaţitých (často jiţ málo účinných) postupů zkoumání a interpretace disparit; posouzení problémovosti zjištěných disparit a nalezení rozvojových nástrojů a aktivit nejvíce účinných ve vazbě na charakter disparity. Hledání disparit je zaloţeno na zkoumání a posuzování úrovně určitého komplexu podmínek daného území (kvantitativních i kvalitativních), vyuţitelných k odstranění nalezených disparit nebo zmírnění jejich dopadu pro další rozvoj území. 11

12 12

13 1. OBECNÉ PŘÍSTUPY K DISPARITÁM Problematika regionálních disparit, jak vyplývá z jednotlivých krajských přístupů, v sobě zahrnuje dva hlavní aspekty jednak nerovnosti, jednak prostorový rozměr. Jedná se o oblast, kterou je nutné řešit koncepčním přístupem a v širších souvislostech, coţ je úkol pro regionální politiku. Regionální politika přistupuje k řešení disparit s vyuţitím různých teoretických koncepcí a ve vztahu k těmto koncepcím také uţívá rozvojové nástroje. Rozdílné přístupy k regionálnímu rozvoji způsobují rozdílné chápání regionálních rozdílů, kauzálních závislostí, důleţitosti faktorů určujících regionální rozvoj apod. Z hlediska metodologických přístupů k vysvětlování příčin disparit můţeme rozlišit přístupy vědecké, usilující o nalezení univerzálních kauzálních vztahů a dlouhodobých vývojových příčin, a přístupy praxe, které pojmenovávají spíše aktuální vlivy jednotlivých regionů či států, byť s reflexí minulého vývoje. 1.1 POJEM DISPARITA Výchozí otázkou pro řešení regionálních disparit je vymezení samotného pojmu disparita a dále vymezení specifik chápání a vnímání disparit v různých prostorových úrovních. Z jazykového hlediska značí disparita nerovnost, různost, rozdílnost nebo nepoměr různých jevů. Rozmanitost, rozdílnost jednotlivých částí území je ovšem věcí přirozenou. Z hlediska odborného, kdy usilujeme o řešení problému, je proto účelné zúţit vnímání disparity jako vyjádření významného rozdílu z hlediska rozvoje, v adekvátně definovaném konceptuálním rámci. Podle K. Vorauer (převzato z Kutscherauer; 2007, 8) se regionálními disparitami rozumí odchylky od nějakého myšleného referenčního rozdělení znaků pokládaných za relevantní, v souvislosti s různými prostorovými úrovněmi měřítka (ohraničení regionu). Nevyrovnanost prostorových struktur v nějakém regionu, resp. v různých regionech. Regionální disparity se projevují v různých podmínkách ţivota, jakoţ i v nerovných hospodářských rozvojových moţnostech. Protiklad město-venkov můţe být také chápán jako forma prostorové disparity. 13

14 Ministerstvo pro místní rozvoj vymezuje regionální disparity 1 jako neodůvodněné regionální rozdíly v úrovni ekonomického, sociálního a ekologického rozvoje regionů. Disparitami, které je třeba řešit, jsou rozdíly vyvolané subjektivní lidskou činností, nikoliv rozdíly vzniklé z objektivních příčin, například na základě přírodních podmínek. V rámci projektu RIA byla disparita definována jako strukturovaný jev tvořený systémem prvků, vazeb a vztahů projevující se kumulací jevů (příznivých nebo nepříznivých) ovlivňujících rozvoj určité oblasti v daném prostoru. Definice disparity obsahuje několik proměnných, jejichţ naplněním se lze dobrat konkretizace tohoto pojmu. Jde o: identifikaci a specifikaci vlivu působení disparity na rozvoj a rozlišení příznivé a nepříznivé kumulace jevů (příznivých jevů lze vyuţít k dynamizaci rozvoje, nepříznivé jevy je třeba eliminovat nebo zmírnit) tzn. určit, co disparita způsobuje; identifikaci konkrétní oblasti zájmu (např. ekonomická úroveň, podnikatelské prostředí, trh práce, ţivotní prostředí apod.), tvořící věcný základ definované disparity tzn. určit, čeho se disparita týká; identifikaci území v rámci, k němuţ existují podmínky (zejména institucionální tedy např. příslušné správní struktury), které se mohou účinně podílet na řešení identifikované disparity tzn. určit, kým a odkud je disparita řešitelná. V oblasti regionálního rozvoje nás zajímají rozdíly regionální, tj. rozdíly mezi jednotlivými územními celky. V kontextu cílů regionální politiky je moţné vymezit jako cílovou skupinu disparit takové disparity, které brání vyuţití disponibilních zdrojŧ v území. Disparita je často chápána ve smyslu neţádoucího jevu, tj. jako problém. Na druhou stranu však mohou být definovány i disparity pozitivní, tj. ve smyslu silných stránek regionu. Jedná se o komparativní výhody, na nichţ můţe být zaloţen rozvoj daného území. 1 Podle Výzkumný program MMR ČR na léta : Výzkum pro řešení regionálních disparit,

15 1.2 ROZVOJ A RŦST Disparity neboli nerovnosti mezi regiony jsou překáţkou v rozvoji území. Přitom negativně ovlivňují nejen samotné regiony, v nichţ se vyskytují, ale zprostředkovaně i region vyššího řádu jako celek. Cílem řešení problematiky regionálních disparit by mělo být dosaţení harmonického a vyváţeného rozvoje celého řešeného území. Rozvoj ovšem bývá často zjednodušován a zaměňován za růst. Kutscherauer a kol. (2006, 20) rozlišují tyto dva pojmy takto: Regionální růst je chápán jako zvýšení celkového produktu regionu v daném časovém období, regionální rozvoj je oproti tomu představován celým komplexem procesů, které probíhají uvnitř regionu. Tyto procesy jsou bází pozitivních proměn regionu, a to s ohledem na charakteristiky ekonomické, sociální, environmentální, kulturní, psychologické a mnohé jiné. Růst tedy vede k polarizovanému rozvoji a regionální rozdíly spíše zvětšuje. V obecné rovině můţeme rozvoj tedy označit jako proces pozitivních změn; obvykle jde o zlepšení kvantitativních (extenzivní rozvoj), ale zejména kvalitativních (intenzivní rozvoj) charakteristik dané oblasti (nejčastěji přírodní a sociálně-ekonomické oblasti). Je ale nutné odlišit od sebe posouzení toho, jak se zlepšilo naplnění kvantitativních charakteristik (délka vybudovaných komunikací, vybudování ubytovacích kapacit apod.), od toho, jakých cílů (dopadů) mělo být dosaţeno realizací jednotlivých aktivit (zlepšení dopravní dostupnosti zrychlení dopravy, usnadnění dojíţďky za prací, zajištění průjezdnosti pro různé typy vozidel; zkvalitnění podmínek pro rozvoj cestovního ruchu zkvalitnění poskytovaných sluţeb, zajištění potřebné infrastruktury cestovního ruchu, prodlouţení doby pobytu hostů atd.). (Galvasová a kol.; 2007, 81). Důraz na rozlišení ekonomického růstu a rozvoje kladou někteří ekonomové jiţ delší dobu. Ekonomický růst označují jako růst produkční kapacity a vytvořených výstupů v určitém území (země/stát, region), zatímco ekonomický rozvoj jde podstatně dál a zahrnuje sociální, kulturní, environmentální a politické faktory, jeţ působí na kvalitu ţivota, rovněţ pak ekonomické podmínky ovlivňující celkovou pohodu ţivota (u nás známou jako ţivotní úroveň ). Regionální rozvoj je realizován na úrovni státu, krajů a jednotlivých obcí. Úloha státu spočívá v koncepční a výkonné činnosti zákonodárných a výkonných sloţek státu v oblasti regionální politiky a podpory 15

16 regionálního rozvoje včetně zabezpečení prostředků státního rozpočtu a adekvátních legislativních opatření. Na úrovni krajů jde o koncepční a výkonnou činnost s tím, ţe orgány kraje tvoří základní stavební jednotku tvorby a realizace regionálního rozvoje v ČR, koordinují rozvoj svého územního obvodu, spolupracují s ústředními správními úřady státní správy a koordinují zájmy obcí ve věcech regionálního rozvoje. Úloha obcí spočívá v koncepční a výkonné činnosti samosprávných orgánů obcí v oblasti místního rozvoje, činnosti v oblasti řešení problémů překračujících jejich kompetence a jejich participaci na realizaci regionálních programů. Pro vyváţený rozvoj regionů je důleţité, aby byla zachována rovnováha mezi třemi jeho základními pilíři: sociálním, ekonomickým a environmentálním. Koncept, který se zabývá sladěním těchto tří pilířů, je označován jako udrţitelný rozvoj. V praxi jej můţeme chápat jako komplexní soubor strategií, které umoţňují pomocí ekonomických nástrojů a technologií uspokojovat sociální potřeby lidí, materiální i duchovní, při respektování enviromentálních limitů. Dosaţení udrţitelného rozvoje se odehrává v rovině hospodářské, vědecko-technologické, sociální, přírodní a politické (Galvas, Kubátová; 2006). Pro zajištění udrţitelného rozvoje jsou klíčové především rozhodovací procesy řešící střet soukromého a veřejného zájmu. 1.3 REGIONALIZACE A DISPARITY Region je jakýkoliv územní celek, který je pomocí jednoho či více znaků (kritérií) vyčlenitelný z širšího území, jenţ je pomocí těchto znaků vymezován pro konkrétní účel či jemuţ v uspořádání území přísluší konkrétní funkce. K vymezování regionu slouţí metody regionalizace. Rozlišujeme regiony homogenní, vyznačující se u sledovaných znaků stejnorodostí či podobností, 2 regiony nodální (polarizované, centralizované, funkční), vycházející z hierarchického uspořádání a územních vztahů v prostoru, případně regiony programově formulované pouze pro určitý rozvojový záměr nebo strategii. 2 Uplatňováno hlavně při rozlišování relativně vyspělých, zaostávajících, zemědělských, průmyslových regionů. 16

17 Pro řešení disparit je významný vztah mezi funkčním uspořádáním a správním vymezením regionu. Funkční regiony lze analyticky dovodit na základě existence a intenzity různorodého komplexu socioekonomických vazeb. Vyznačují se sice hierarchickým uspořádáním, jejich velikost je však značně nerovnoměrná. Správní regiony jsou tvořeny s cílem dosáhnout jejich maximální vyváţenosti (územní a populační), tak aby mohly být správní činnosti vyváţeně zajišťovány. Nejúčinnějším prostorem pro řešení disparit je region funkční, nicméně řešení probíhá z logických administrativních důvodů v rámci regionů správních. 1.4 TEORETICKÉ PŘÍSTUPY K PŘÍČINÁM VZNIKU A MOŢNOSTEM ŘEŠENÍ DISPARIT Teorií regionálního rozvoje existuje celá řada a navazují na jednotlivé školy ekonomických teorií. Nejucelenější nástin teorií regionálního rozvoje uvedli autoři J. Blaţek a D. Uhlíř ve své publikaci Teorie regionálního rozvoje z roku Hledání příčin územních nerovností v jednotlivých teoriích regionálního rozvoje vycházející z této publikace ukazuje, ţe při otázkách vysvětlování těchto příčin existují mezi autory uvedených teorií podstatné rozdíly. Neoklasické a neoliberální přístupy se kloní k přesvědčení, ţe v rámci regionálního rozvoje existuje automatická tendence k vyrovnávání regionálních rozdílů a úkolem regionální politiky je pouze posílit vyrovnávací mechanismy. Naproti tomu zbývající většina teorií povaţuje za základní tendenci regionálního rozvoje divergenci, tedy takový vývoj, který by bez zásahu regionální politiky vedl k nárůstu územních nerovností (Hučka; 2007, 15). V následujícím textu jsou pro účel vymezení výchozího konceptuálního rámce pro identifikaci disparit v podmínkách řešení projektu RIA prezentovány stručné charakteristiky vybraných ekonomických teorií a teorií regionálního rozvoje, jeţ se zabývají problematikou disparit. Podle představitelů nové regionální geografie a nové teorie rŧstu jsou regionální nerovnosti způsobeny rozdíly ve vybavenosti regionu lidskými zdroji a technologiemi, ale také například přírodními podmínkami či historickými událostmi. Tato skupina teorií pracuje také s konceptem path dependence (teorie závislosti na zvolené cestě), podle nějţ můţe mít náhodný jev dlouhodobý, kumulativní vliv na organizaci prostoru. Pro výsledný stav je však neţ vlastní náhoda důleţitější kumulativní mechanismus (Blaţek, Uhlíř; 2002, 69 74). Tento koncept nabízí zajímavé implikace, kdy nějaká 17

18 událost, realizace velkého projektu otevře nový rozvojový směr, který svým rozsahem a dynamikou převáţí stávající rozrůzněnost. Příkladem by mohla být území nově objevená pro cestovní ruch, nové atraktivní podnikatelské oblasti apod. (Galvasová a kol.; 2007, 49). Skupina teorií jádro-periferie uvádí různé příčiny divergentního vývoje regionů fyzickogeografické, historické, ekonomické, konkurenční výhody, psychosociální příčiny apod. V některých teoriích jsou tedy příčiny rozdílů prakticky neovlivnitelné (např. fyzickogeografické příčiny), v jiných je moţné příčiny ovlivnit jen velmi těţko (psychosociální příčiny, tj. např. subjektivní pociťování výhod určitého regionu). Relativně nejsnadněji i kdyţ ani to není jednoduché lze reagovat na příčiny ekonomické, a to změnou výrobní základny, zvýšením tvorby inovací, posílením konkurenceschopnosti výrobků atd. V postfordistickém období se objevila řada navzájem podobných teorií (zejména teorie výrobního okrsku a teorie flexibilní akumulace), které za klíčové faktory regionálního rozvoje povaţují kvalitní sociální, kulturní a institucionální struktury, nehierarchický systém organizace spolupráce malých firem a networking (sítě intenzivních mezilidských kontaktů zaloţených na důvěře, které koordinují spolupráci). U teorie učících se regionů (learning regions) je hlavním faktorem rozvoje schopnost učit se; učení a tvorba inovací není doménou izolovaných firem, ale celé sítě různých subjektů v regionu. Na rozdíl od teorie výrobního okrsku, v případě učících se regionů nemusí nutně docházet k intenzivním vzájemným vazbám mezi subjekty v regionu. Zatímco teorie výrobního okrsku a flexibilní akumulace chápou aglomerační výhody čistě v ekonomickém smyslu (úspory nákladů apod.), teorie učících se regionů vidí aglomerační výhody i v oblasti sociokulturní (např. akumulace znalostí). Metodologicky se ukazuje potřeba multidisciplinárního aţ transdisciplinárního přístupu pro studium regionálních disparit a uplatnění teorie endogenního rŧstu. Důleţité je zjištění reálných a latentních disponibilit moţného regionálního rozvoje, stejně jako hledání příčin regionálních disparit. K tomu je důleţité hodnocení hospodářské struktury podle zaměstnanosti podnikatelských subjektů a podle odvětvové klasifikace ekonomických činností s uplatněním 18

19 komparativní analýzy. Jedním z klíčů k pochopení regionálních disparit je studium stavu vyuţívání/nevyuţívání lidského potenciálu vzdělání, nezaměstnanost, migrace a také komunikační vybavenost, samozásobitelské aktivity, občanské iniciativy a názory na chudobu v regionech. Nelze také zanedbávat ráz kulturní krajiny, stav jejích krajinných ekosystémů, jejich vyuţitelný kapitál, zranitelnost krajiny, její vnímání a vyuţívání, environmentální infrastrukturu, ochranu přírody a krajiny, střety ekonomických, sociálních a environmentálních zájmů, případně diskurz o moţnostech a omezeních budoucího regionálního rozvoje. Koncept samoučícího se regionu vystihuje systematickou povahu učení se, coţ je základem inovací (Cheshire, Malecki; 2004). Jedná se o tzv. kolektivní učení se, coţ je třeba rozlišit od prostého učení se, které představuje bilaterální proces, a ne stálé procesy v rámci podnikových kolektivů. Tyto procesy kladou nárok na kontinuitu a stabilitu. Koncept samoučícího se regionu můţe být uplatněn jak v zaostalých regionech, tak i ve vyspělých (MacKinnon, Cumbers, Chapman; 2002). Vzájemné vztahy uvnitř regionu představují kolektivní kompetenci regionu, coţ můţe být zdrojem konkurenční výhody. Podnikání a inovace jsou centrem ekonomického rozvoje a růstu. Malé a střední podniky v této oblasti mají klíčovou roli, protoţe zvyšují produktivitu a vytvářejí pracovní místa (North, Smallbone, Vickers; 2001). Současným klíčovým faktorem reagujícím na územní disparity a současně měnícím územní disparity jsou podnikatelské aktivity. Jejich umísťováním se zabývají lokalizační teorie, nicméně vysvětlení probíhajících procesů je moţné pouze kombinací různých vlivů. Proto jsou jako důleţitý faktor charakterizovány důleţité souvislosti podnikatelského sektoru. Pokud jde o vyuţívání lidského potenciálu podle vzdělanosti, tak neplatí obecně, ţe vyšší vzdělání znamená na trhu práce absolutní výhodu. Nicméně kulturní a sociální obsah vzdělanosti můţe být přínosem pro řešení regionálních disparit, stejně jako její nevyuţívání můţe být deficitem. Avšak např. při dojíţďce do zaměstnání můţe ze vzdělané pracovní síly profitovat nikoliv bydliště, ale místo zaměstnání. Proto je potřebné hlubší terénní studium prostorového uplatnění lidí s vyšším vzděláním stejně jako studium nabídky míst v problémových regionech. 19

20 V oblasti rozvoje regionů působí značné mnoţství objektivních a subjektivních faktorů, a je proto velmi obtíţné zachytit celý komplex funkčních vztahů. Existující teorie regionálního rozvoje jsou vţdy více či méně přesným obrazem určitého výseku prostorové reality, kdy v různých územích a v různých rozvojových oblastech dominuje určitý teorií zachycený odraz reality. Lze proto tvrdit, ţe teorie regionálního rozvoje se v zásadě nevylučují, pouze nabývají platnosti za určité konstelace předpokladů. Z hlediska rozvojového interaktivního auditu je proto klíčovou otázkou identifikace rozvojových podmínek jako určujícího systému pro volbu nejvhodnějších rozvojových nástrojů. Pokud jde o disparity, můţeme konstatovat, ţe příslušné teorie s pojmem disparit přímo příliš nepracují, nýbrţ se zaměřují na iniciaci, dynamizaci či šíření rozvoje regionů. Tyto procesy logicky působí na úroveň rozvoje jednotlivých regionů a tím zvyšují, či sniţují rozdíly mezi regiony. 1.5 STRUKTURACE DISPARIT Jak jiţ bylo uvedeno výše, disparita je chápána jako strukturovaný jev tvořený systémem prvků, vazeb a vztahů projevující se kumulací jevů (příznivých, nebo nepříznivých) ovlivňujících rozvoj určité oblasti v daném prostoru. V souvislosti s tím, ţe se jedná o jev strukturovaný, je nezbytným předpokladem zkoumání disparit jejich věcná specifikace a strukturace (rozčlenění) má velký význam pro identifikaci a hodnocení regionálních disparit. Lze vytvořit celou řadu struktur, nicméně pro řešení úkolu je zásadní sladění odborných pohledů a uţívání shodného členění. Různé typy struktur mohou být vymezeny na základě identifikace určitých znaků, jevů či vlivů a jejich vzájemných vztahů, a z toho plynoucí vazby na regionální rozvoj. Z hlediska dopadů na rozvoj regionu tedy můţeme rozlišit disparity na: pozitivní disparity Různost zdrojů, moţnost vyuţití konceptu komparativních výhod. neutrální disparity Jsou vůbec nějaké? neţádoucí disparity Problémy, které je třeba řešit. Klíčovým bodem je rozlišení regionálních disparit a disparit souvisejících s jinými, neprostorovými jevy (Reducing Regional Disparities in Prosperity; 2003, 14). Jednoznačné oddělení těchto dvou skupin není 20

21 moţné, nicméně z hlediska (nejen) institucionálního lze za disparity regionální označit disparity, které svým charakterem představují určitý regionální problém, řešitelný nástroji regionální politiky (samostatně či v kombinaci s vyuţitím nástrojů politik jiných). V konceptu RIA je pak podstatné identifikovat takové disparity, které jsou příčinou diferencovanosti rozvojových moţností regionů a na něţ můţe regionální politika reagovat svými nástroji. Praktickým vyústěním různých pohledů na disparity je jejich územní průmět směřující k účinnému zacílení nástrojů regionální politiky (ukazatele pro vymezování, kriteriální soustava, metody a metodiky vymezování). Východiskem pro řešení regionálních disparit mohou být místní zdroje a rozvojové potenciály nastíněné v rámci výzkumného úkolu Venkovský prostor a jeho oţivení (WB-29-04; viz téţ Binek a kol.; 2006, 36 42) a také ukazatele regionálního rozvoje: podmínky (co), vyuţívání zdrojů (jak), lidské zdroje (kdo), role veřejné správy. Při zkoumání disparit je důleţité především identifikovat sféry, ve kterých disparity působí a které ovlivňují. Kern (2007, 34) rozděluje disparity takto: ekonomické (HDP na obyvatele, výtěţnost daní, produktivita práce, struktura ekonomických aktivit), fyzické (podnebí, přírodní zdroje, periferialita, dopravní dostupnost, infrastruktura, vzdálenost k trhu, hustota obyvatelstva, pohyb obyvatelstva), sociální, environmentální. Všechny typy regionálních nerovností jsou přitom vzájemně provázané a významně se ovlivňují. 21

22 Hučka, Kutscherauer, Tománek (2008, 22 23) strukturují disparity z několika dalších hledisek: časové hledisko existence disparity má časově podmíněný charakter v určitém stavu ekonomiky i v konkrétním časovém období; disparity lze členit dle časového horizontu (na krátkodobě a dlouhodobě působící) či dynamiky (okamţitý stav, změny v čase), měřitelnost způsob hodnocení velikosti regionálních disparit, tj. přístupy k získávání údajů, k jejich hodnocení, srovnávání apod.; přitom lze uplatňovat ukazatele dílčí a souhrnné. Výběr metod je nutno přizpůsobit disparitě a cíli, který je sledován, důleţité je dbát i na objektivnost měření, resp. zjištěných ukazatelů (diskutabilní je např. věrohodnost údajů v Registru ekonomických subjektů), teritorialita je vhodné provádět vyhodnocování regionálních disparit pouze pro velikostně odpovídající územní celky, současně je nutno posuzovat i širší územní vazby. Roli můţe sehrávat i to, zda je na úrovni regionu představitel orgánu, který např. můţe disparity sám ovlivňovat (pak lze spíše hovořit o regionu ), či jde jen o územní celek bez vlastního představitele, ovlivnitelnost disparity lze dělit na neovlivnitelné (např. disparity zaloţené na hodnocení přírodních zdrojů, rozlohy území apod.) a ovlivnitelné (lze je ovlivnit nástroji regionální politiky), dopady existují dopady citlivé pro obyvatelstvo (např. rozdíly v příjmech), dopady na ekonomický rozvoj, dopady na ţivotní prostředí, zpŧsob vzniku disparity samovolně vznikající (vyvolané geografickými šoky), vznikající činností člověka (vyvolané např. politickými vlivy, vnější ekonomikou). Z hlediska moţností řešení problémových disparit je rovněţ klíčový vztah mezi jednotlivými disparitami, resp. četnost výskytu různých disparit. Můţeme tak rozlišit dílčí disparity, kdy se negativně projevuje pouze určitý prvek, a kumulované disparity, kdy existují území s kumulací nepříznivých jevů. 3 Pardubický kraj například ve svém Programu rozvoje z roku 2006 rozlišuje dva typy disparit územního rozvoje (tj. disparit 3 Viz Územní a odvětvové disparity Jihomoravského kraje (2006), Průmět strategických dokumentů do území Jihomoravského kraje (2003). 22

23 narušujících princip vyváţeného rozvoje kraje): disparity všeobecné a disparity dílčí. Všeobecné disparity v míře rozvoje územních částí kraje, které odráţí určitý stupeň všeobecné sociální a ekonomické úrovně (jsou jeho výrazem), signalizují obecnou disfunkci trţních impulsů, tedy takový stupeň strukturálních potíţí, které ohroţují schopnost dílčích územních částí kraje řešit své rozvojové problémy vlastními silami a vlastní iniciativou a kde vnější pomoc orientovaná pouze na řešení dílčích nedostatků selhává. Záměrem a úkolem orgánů kraje by mělo být takové disparity identifikovat a adekvátně reagovat na jejich neţádoucí působení, tzn. navrhnout cesty k ozdravění sociálně-ekonomické struktury tak, aby nedocházelo k postupnému prohlubování neţádoucích disparit, ale naopak k vyrovnávání rozvojových šancí jednotlivých územních částí kraje. Právě všeobecné disparity jsou relevantní pro vymezování nejvíce problémových, zaostávajících území jako regionů určených pro soustředěnou podporu. Dílčí disparity se týkají toho či onoho faktoru ekonomického růstu a sociálního rozvoje (v oblastech občanského vybavení, infrastruktury, ţivotního prostředí, sociální politiky, vzdělávání a dalších odvětví v samostatné působnosti kraje). Dílčí disparity samy o sobě ještě nemusí zakládat důvod k jejich řešení v rámci podpory regionálního rozvoje. Pro účel vymezení regionů vyţadujících soustředěnou podporu svému rozvoji je identifikace a analýza působení dílčích disparit ve vymezených regionech nutným východiskem pro stanovení nejvhodnějších opatření, která umoţní podporu realizovat. I v tomto případě ale ukazatele spojené s všeobecnými disparitami objektivizují a potvrzují účinnost přijatých opatření. Celkově lze říci, ţe pro hodnocení regionálních disparit tedy určitých problémů, které se v regionech vyskytují v různých socioekonomických oblastech je klíčové stanovit prostorovou úroveň, na které budou disparity řešeny. Dále je nutné identifikovat ukazatele relevantní pro danou socioekonomickou oblast, na základě těchto ukazatelů vyhodnotit situaci a nastavit nástroje ke zlepšení této situace. Při tom by měly být vyuţity především vnitřní zdroje regionu (lidské i materiální). Zastřešení těchto aktivit je v reţii regionálních aktérů dané prostorové úrovně. 23

24 24

25 2. DISPARITY A REGIONÁLNÍ POLITIKA Regionální politika je v Evropě obecně chápána jako činnost, jejímţ úkolem je přispívat ke sniţování rozdílů mezi úrovněmi rozvoje jednotlivých regionů a zabezpečení jejich harmonického rozvoje. Cílem regionální politiky je, aby regiony měly stejné šance a moţnosti a aby jejich demografický, hospodářský a přírodní potenciál byl plnohodnotně vyuţit. Přístup k této problematice vychází z poznání, ţe samotné trţní prostředí mnohdy nestačí k tomu, aby byl zaručen vyváţený ekonomický rozvoj na celém území státu. Chce-li stát vytvořit rovné šance pro obyvatele všech regionů, musí tedy v určité míře přijímat opatření na státní, regionální a nadnárodní úrovni (zejména činnost Evropské unie), která povedou ke zmírnění meziregionálních rozdílů či k řešení územních rozvojových problémů. 4 Regionální politika je oblastí velmi širokou a existuje řada definic, které zdůrazňují různé aspekty regionální politiky. Ve vazbě na účel této publikace zde bude regionální politika chápána především s ohledem na regionální rozvoj. Obvykle bývá vyuţívána definice Vanhoveho a Klaassena (1983), dle níţ regionální politika představuje všechny veřejné intervence vedoucí ke zlepšení geografického rozdělení ekonomických činností, respektive se pokoušející napravit určité prostorové důsledky volné trţní ekonomiky ve smyslu dosaţení dvou vzájemně závislých cílů: ekonomického růstu a zlepšení sociálního rozdělení ekonomických efektů. Regionální politika můţe být z hlediska systematizace vnímána jako myšlenkový koncept či soubor uskutečňovaných opatření na jednotlivých úrovních řízení (státní či krajská regionální politika). 2.1 REGIONÁLNÍ POLITIKA V ZEMÍCH EU Regionální politika se v Evropě začala uplatňovat ve 30. letech 20. století v reakci na hospodářskou krizi. Po druhé světové válce zájem o řešení regionálních sociálně-ekonomických disparit v Evropě vzrostl; byl dán objektivními sociálními, hospodářskými a politickými potřebami. Tento zájem se odrazil i v převaze teorií regionální nerovnováhy (divergenční teorie) nad teoriemi regionální rovnováhy (konvergenční teorie). Začalo se ve větší míře volat po státních zásazích do ekonomiky. 4 Nová regionální politika, MMR ČR; 2002, s

26 Od 50. let 20. století dochází k rozvoji koncepcí zaměřených převáţně na růst a rozvoj regionů a pozornost se přesunula od sociálních priorit k cílům ekonomickým. Nastal rozkvět teorií zaměřených na hospodářský růst regionů. Regionální problémy přitom nebyly povaţovány za krátkodobou poruchu, ale za dlouhodobý jev. Od 70. let 20. století do současnosti se spektrum aktivit regionální politiky značně rozšířilo, stejně jako šíře jejích přístupů k řešení regionálních problémů. Šíře přístupů ke stimulaci lokálního, resp. regionálního rozvoje přitom odráţí současnou pluralitu názorů na regionální rozvoj. Společným jmenovatelem realizovaných opatření je silná endogenní orientace, vyznačující se zjevnou snahou o iniciaci lokálního a regionálního potenciálu. Dalším častým rysem je věcná i finanční participace soukromého a veřejného sektoru reflektující postfordistické racionalizační tendence a zdůrazňující jedinečnost kaţdého regionu, resp. lokality. Přestoţe jsou v tomto období aplikovány i postupy a nástroje pouţívané jiţ dříve, je pro současnost typické rozšíření nástrojů regionální politiky o nové, kvalitativně širší přístupy, kterým je společná snaha o řešení příčin regionálních problémů, a nikoliv jen jejich následkŧ, jako tomu bylo v předcházejících etapách regionálního rozvoje. V členských zemích Evropské unie je v současné době regionální politika výrazně ovlivňována společnou regionální politikou EU. Nástroje těchto národních regionálních politik se do značné míry stávají součástí opatření programových dokumentů financovaných strukturálními fondy. V řadě aspektů funguje národní regionální politika samostatně např. při vymezování problémových (disparitních) regionů neexistuje úplná shoda na evropské úrovni a úrovních národních. Institucionální zabezpečení regionální politiky je v jednotlivých zemích Evropské unie velmi rozmanité, sahající od přímé ministerské kontroly (v úrovni jednoho či více resortů) přes delegování pravomocí na určité orgány aţ po přesun pravomocí na regionální orgány. Významným trendem je provazování regionální politiky s dalšími podpůrnými státními politikami, například se sociální politikou a s průmyslovou politikou. Dochází také k zohledňování regionální dimenze v rámci sektorových politik. Regionální politika Evropské unie má tři dimenze. Za prvé jde o koordinaci národních regionálních politik, za druhé dává regionální dimenzi i ostatním 26

27 politikám EU, za třetí poskytuje celou řadu finančních prostředků na rozvojové aktivity méně vyspělých regionů. Byla zaloţena na třech hlavních předpokladech: mezi regiony EU existují rozdíly, strukturální politiky jsou schopny tyto rozdíly sniţovat, regionální růst a konvergence vede k soudrţnosti. Hlavním nástrojem pro koordinaci regionálních politik jsou regionální rozvojové programy, v nichţ členské státy identifikují problémy jednotlivých regionů a stanoví, kterými opatřeními budou problémy řešit. Pro dosaţení hospodářské prosperity jsou zásadní místní iniciativy, nicméně vnější investice hrají nezanedbatelnou roli (Millan; 1989). Regionální politika EU se jiţ dlouhou dobu věnuje soudrţnosti regionů, ale problematika disparit je pro ni poměrně nová. Tyto dvě oblasti soudrţnost a disparity spolu sice souvisejí, ale dosud vytvořené analytické studie (tzv. convergence studies ) nejsou pro hodnocení disparit příliš vyuţitelné. Pracují totiţ pouze s výší příjmů (income) na osobu, a navíc nesrovnávaly rozdíly mezi jednotlivými prostorovými úrovněmi. 2.2 REGIONÁLNÍ POLITIKA V ČR V souvislosti s růstem meziregionálních rozdílů v 90. letech je důleţitým úkolem regionální politiky napomáhat vyváţenému rozvoji celého území ČR, tzn. eliminovat disparity mezi regiony. Na centrální úrovni byl zvolen konvergenční přístup, tedy podpora problémových regionů. Tomu odpovídá i nastavení hlavních legislativních norem a přístup k řešení problémů formou strategického plánování (viz dále). V úsilí o sniţování disparit mají své nezastupitelné úlohy jednotlivé úrovně veřejné správy. Pro kaţdou úroveň veřejné správy je vhodným partnerem subjekt z téţe či blízké úrovně, protoţe se potýkají s podobnými typy problémů a mají i podobné kompetence a nástroje, jak tyto problémy řešit. Vyváţený rozvoj celého území ČR tedy mohou nejlépe ovlivňovat centrální orgány, ideálně ve spolupráci s kraji. Niţší úrovně veřejné správy kraje, ORP, POÚ usměrňují rozvoj zejména svého územního obvodu, větší území mohou ovlivnit jen zprostředkovaně (např. prostřednictvím kraje). 27

28 2.2.1 Legislativní rámec regionální politiky ČR Základním prostorovým východiskem pro regionální politiku je článek 99 Ústavy ČR, který vytváří ústavněprávní základ pro existenci obcí a vyšších územních samosprávných celků. Ústavní zákon č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků, potom zakotvuje existenci 14 těchto celků s účinností od Klíčovými obecnými normami jsou zákony č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), a č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení). Z hlediska věcného je zásadní zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky (ve znění zákona č. 110/2007 Sb.), tzv. kompetenční zákon, který stanoví jako ústřední orgán ve věcech regionální politiky Ministerstvo pro místní rozvoj [ 14, odst. 1]. V této oblasti ministerstvo a) spravuje finanční prostředky určené k zabezpečování politiky bydlení a regionální politiky státu, b) koordinuje činnosti ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy při zabezpečování politiky bydlení a regionální politiky státu, včetně koordinace financování těchto činností, pokud tyto prostředky přímo nespravuje. Dále také zabezpečuje informační metodickou pomoc vyšším územním samosprávným celkům, městům, obcím a jejich sdruţením a zajišťuje činnosti spojené s procesem zapojování územních samosprávných celků do evropských regionálních struktur. Nosnou normou regionální politiky je zákon č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje, který specifikuje oblasti podpory regionálního rozvoje, vybrané nástroje a působnosti hlavních subjektů. V 11, odst. 1 jsou upřesněny kompetence Ministerstva pro místní rozvoj. Ustanovením zákona č. 248/2000 Sb. bude věnována pozornost v dalším textu. Mnohá opatření jsou upravena také zákonem č. 47/2002 Sb., o podpoře malého a středního podnikání. Pro vlastní realizaci regionální politiky jsou velmi důleţitá usnesení vlády. K těm věcně nejbliţším patří Zásady regionální politiky ČR (usnesení č. 235/1998), Strategie regionálního rozvoje ČR (usnesení vlády č. 682/2000) a Strategie regionálního rozvoje ČR pro léta (usnesení vlády č. 560/2006). Z hlediska usměrňování rozvojových procesů je důleţitá i Politika územního rozvoje ČR (usnesení vlády č. 561/2006). 28

29 2.2.2 Legislativní vývoj regionální politiky ČR Prvním aktem zaměřeným primárně do oblasti regionální politiky bylo usnesení vlády č. 481/1991 k základním problémům hospodářského a sociálního rozvoje jednotlivých územních celků a vymezení priorit regionální politiky v České republice. Usnesení odsouhlasilo základní přístupy ke zpracování zákona ČNR o regionální politice, vymezení problémových oblastí České republiky a opatření na podporu problémových oblastí pro období let Zákon o regionální politice byl posléze v roce 1992 navrţen (viz sněmovní tisk ČNR č. 679), na pořad jednání se však nedostal. V roce 1992 byly na základě zákona č. 299/1992 Sb., o podpoře malého a středního podnikání, usnesením vlády č. 759/1992 schváleny Zásady regionální hospodářské politiky vlády České republiky. Problematiku regionálního rozvoje však neřešily uceleně a koordinovaně, nýbrţ se soustředily pouze na jeden druh podpory, a to na iniciaci a přilákání podnikatelských aktivit do hospodářsky problémových oblastí. Podle Zásad nebylo nutné pro realizaci regionální hospodářské politiky vytvářet samostatný zákon o regionální politice, dostačující byla ustanovení Zákona o podpoře malého a středního podnikání. O regionální politice v pravém slova smyslu, jejímţ cílem je přispívat k vyváţenému rozvoji jednotlivých regionů, ke sniţování hospodářských rozdílů mezi regiony a tím k celkovému rozvoji země, můţeme v případě ČR hovořit aţ od roku Předpoklad pro zajištění koordinovaného institucionálního zabezpečení politiky regionálního rozvoje a pro přijetí širší koncepce regionální politiky byl vytvořen zřízením Ministerstva pro místní rozvoj (MMR) zákonem č. 272/1996 Sb. MMR byl svěřen výkon státní správy ve věcech regionální politiky, nicméně pojem regionální politika nebyl stále legislativně zakotven. Terminologické i metodologické nedostatky regionální politiky řeší rozsáhlé Zásady regionální politiky ČR (dále jen Zásady) přijaté usnesením vlády č. 235/1998. Zásady navazují na Programové prohlášení vlády ze dne , kde je uvedeno Vláda přisuzuje důleţitý význam přijetí zásad regionální politiky v souladu s praxí politiky EU. Převratnou skutečností bylo v Zásadách vymezení realizace regionální politiky na dvou úrovních: státní kterou zajišťují příslušné ústřední orgány státní správy a jeţ má selektivní charakter (zaměřuje se na předem určené regiony) a regionální 29

30 kterou zabezpečují vyšší územněsamosprávné celky v rámci samostatné působnosti a která má celoplošný charakter. Na Zásady navázal v roce 2000 zákon č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje, který jako jediný normativní dokument v ČR definuje pojem region ( 2 písm. a), uvádí demonstrativní výčet oblastí, ve kterých je regionální rozvoj podporován ( 3), stanoví zaměření státní podpory regionálního rozvoje ( 4), definuje programové dokumenty vypracovávané na celostátní ( 2) a krajské úrovni ( 9). Dále vymezuje působnost MMR, krajů a obcí při podpoře regionálního rozvoje ( 11 14); přitom klade důraz na vyváţený rozvoj území prostřednictvím podpory problémových regionů. Dále zákon definuje tzv. regiony soudrţnosti, jejichţ územní vymezení odpovídá územním statistickým jednotkám NUTS 2, a jejich orgány včetně určení jejich působnosti ( 15 18). Zákon č. 248/2000 svým způsobem transformuje Zásady, věcně však dochází k jistému zúţení a zákon nezmiňuje mnohé principy. Otevřena stále zůstává závaznost jednotlivých koncepčních dokumentů regionální politiky. Do legislativního rámce regionální politiky v posledních letech ještě zasáhly novely stavebního zákona, kdy dle zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, jsou nástroje územního plánování výslovně chápány jako koncepce rozvoje území. Antagonismus mezi strategickým (regionálním) plánováním a územním plánováním se projevuje ve více oblastech. 2.3 STRATEGICKÉ PLÁNOVÁNÍ JAKO VÝCHOZÍ PROCES REGIONÁLNÍ POLITIKY Koncepční dokumenty jsou stěţejními nástroji pro plánování a řízení. Nástroje můţeme v obecné rovině označit jako pomůcky k výkonu, podpoře nějaké činnosti. V kontextu formulovaných nástrojů regionální politiky 5 jsou koncepční dokumenty jako výsledek či vnější projev procesu strategického plánování řazeny mezi nefinanční institucionální nástroje. 5 Nástroje nefinanční: administrativní nástroje (zejména legislativa), institucionální nástroje (instituce, strategické plánování, programování, řízení rozvoje), věcné a jiné nefinanční nástroje (poradenství, propagace). Nástroje finanční: neinvestiční a investiční pobídky (dotace, granty, úvěry, záruky), kapitálové podílnictví, daňová zvýhodnění (daňové prázdniny, slevy na daních), rozpočtová zvýhodnění (dotace). Viz Wokoun, Mates (2006). 30

31 V České republice vedle sebe souběţně běţí dva způsoby strategického plánování, jejichţ výsledkem jsou strategické dokumenty na jedné straně a územněplánovací dokumenty na straně druhé, zatímco v zahraničí tvoří tento proces často jeden celek (prostorové plánování). Tyto přístupy vytváří komplexní pohled na řízení rozvoje. Kaţdý ze zmíněných přístupů má své silné stránky i omezení. K usměrňování udrţitelného rozvoje území jsou strategické dokumenty aktivními nástroji veřejné správy (stanovují priority z hlediska času a financování), územněplánovací dokumenty jsou regulačními nástroji veřejné správy (stanovují regulativy pro veškeré rozhodování v území). Je třeba usilovat o jejich koordinaci a sbliţování v podobě konzistentních cílů bez negací. Proces koncepčního řízení rozvoje je interaktivní a vyvíjí se a kaţdá strana má šance specifikovat své záměry a nástroje, kterými bude další změny ovlivňovat. Současná právní úprava v ČR, upravující výše uvedené dva základní způsoby strategického plánování, je nevyváţená. Právní závaznost mají dle stavebního zákona (zákon č. 183/2006 Sb.) územněplánovací dokumenty. Oproti tomu strategické dokumenty na úrovni regionů jsou zmíněny pouze okrajově v zákoně č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje (Program rozvoje kraje), případně v usnesení vlády č. 682/2000, o Strategii regionálního rozvoje ČR (Strategie rozvoje). Tuto problematiku je třeba legislativně dořešit na centrální úrovni. Vymezení struktury, obsahu ani procesu vytváření strategických dokumentů regionálního rozvoje se česká právní úprava nijak významně nevěnuje. V zákoně o obcích a v zákoně o krajích nalezneme aţ ve výčtu pravomocí zastupitelstva zmínku o tom, ţe zastupitelstvo schvaluje program rozvoje. Praktickým důsledkem absence systémové úpravy v zákoně je častý výskyt nesystémových strategických dokumentů, coţ s sebou nese obtíţnou moţnost jejich vzájemné věcné i časové prostupnosti jak v rovině horizontální (orientující moţnosti a potřeby vzájemné spolupráce mezi svazky/sdruţeními obcí nebo mezi kraji či regiony), tak i v rovině vertikální, kdy je ţádoucí provázanost potřeb a cílů mezi subjekty hierarchicky různých úrovní územních celků. Nejvíce zřejmé vymezení charakteristik strategických dokumentů lze nalézt v následujících ustanoveních právních norem: Zákon č. 248/2000 Sb. ze dne 29. června 2000 o podpoře regionálního rozvoje v 2 odstavec b) a c) vymezuje strategii regionálního rozvoje jako střednědobý dokument, na období 3 7 let, který formuluje přístup státu k podpoře regionálního rozvoje, 31

32 poskytuje potřebná východiska a stanovuje rozvojové cíle a zásady pro vypracování regionálních programů rozvoje; státní program regionálního rozvoje jako střednědobý dokument, který stanoví zaměření podpory regionálního rozvoje pro jeden nebo společně pro více podporovaných regionů. Jiná časová určení a definice v tomto zákoně nejsou. Zajímavé je, ţe strategie je zde uváděna jako střednědobý dokument, program stejně tak. Zmiňovaný zákon dále obsahuje v 8, 9 a 10 stručnou úpravu programu rozvoje kraje: 8 (1) Kraj v rámci své samostatné působnosti podporuje rozvoj regionů vymezených v programu rozvoje územního obvodu kraje podle svých konkrétních potřeb s ohledem na vyváţený rozvoj svého územního obvodu; (2) Pro podklady k vymezení regionů v programu rozvoje územního obvodu kraje a pro oblasti, na něţ je podpora zaměřena, platí přiměřeně 3 a 5 odst. 2 zákona 248/2000 Sb. 9 Program rozvoje územního obvodu kraje obsahuje zejména: a) analýzu hospodářského a sociálního rozvoje územního obvodu kraje, charakteristiku slabých a silných stránek jeho jednotlivých částí a hlavní směry rozvoje; b) vymezení regionů, jejichţ rozvoj je třeba podporovat, uvedení oblastí, na něţ má být podpora zaměřena; c) úkoly a priority v rozmístění a rozvoji občanské vybavenosti, infrastruktury, ţivotního prostředí atd. V 10 jsou vymezeny náleţitosti finanční podpory rozvoje územního obvodu kraje. Zákon 129/2000 Sb., o krajích, se programem rozvoje kraje vůbec nezabývá aţ na to, ţe je zde uvedeno, ţe program schvaluje zastupitelstvo. Délka platnosti programů rozvoje záleţí na jednotlivých krajích. Praxe se nicméně ustálila na tří- aţ čtyřletém období. Členění, význam a obsah strategických dokumentů vychází nejčastěji ze zaţité praxe. Metodologie a praxe regionální politiky v obecné rovině vnímá strategii jako dlouhodobý koncepční dokument, který určuje základní linie rozvoje daného subjektu, resp. území daného subjektu, ve všech základních oblastech na dlouhé období ( kam jdeme ). Program je střednědobý dokument. Vychází a navazuje na Strategii (samostatně ztrácí smysluplnost) a ve střednědobém horizontu vytyčuje opatření, která bude 32

33 subjekt realizovat, aby dosáhl strategických cílů. Plán je krátkodobý dokument prováděcího charakteru. Konkretizuje vybraná opatření ve formě projektů či aktivit. Obsahuje jiţ harmonogram a stanovuje způsob financování. Plán jiţ není koncepční dokument. Důleţitá je provázanost a sladění jednotlivých dokumentů, a to na vertikální i horizontální úrovni. Při přípravě strategických dokumentů bývá vyuţíváno buď tzv. expertního, nebo komunitního přístupu. Expertní tvorba strategií představuje relativně uzavřený proces, který je zaloţen především na participaci významných představitelů dané obce či regionu (tzv. politických, ekonomických a společenských elit). Komunitní přístup naopak staví na tom, ţe k plánování mají otevřený přístup všechny subjekty v rámci dané komunity; zapojována je i široká veřejnost. V rámci zpracovávání dokumentů probíhají průběţná jednání zpracovatele se zadavatelem (můţe být i totoţný v případě zpracování ve vlastní reţii úřadu) a s relevantními subjekty, přičemţ zapojení subjektů se odvíjí z jejich vlastní aktivity. Vedle územního plánování lze ještě zmínit jeden rozvojový proces detailně upravený zákonem. Jde o Posouzení vlivů na ţivotní prostředí (SEA) podle zákona 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na ţivotní prostředí, a Posouzení vlivů na NATURA 2000 podle zákona 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny. Hodnocení je prováděno metodou referenčních cílů a člení se na pět fází, kterými jsou oznámení koncepce, zjišťovací řízení, vyhodnocení koncepce, veřejné projednání a stanovisko. Pro řízení prostorového rozvoje a zajištění funkčnosti jednotlivých rozvojových nástrojů jsou nosnými prvky: rozdělení kompetencí mezi jednotlivými úrovněmi a subjekty veřejné správy, vyjasnění práv a povinností jednotlivých aktérů, nastavení procesů tvorby a aplikace stejně jako účinků zvolených nástrojů. Přestoţe koncepční dokumenty jejich forma, obsah, způsob zpracování, závaznost atd. nejsou v současné době precizně a dokonale specifikovány legislativou, jsou i tak významným nástrojem regionální politiky pro hledání disparit a jejich řešení. V těchto dokumentech totiţ bývají stále častěji zohledněny i disparity vyskytující se v rámci daného regionu, a to jak formou věcné specifikace rozvojových opatření, tak také jiţ v samotném procesu tvorby dokumentu. 33

34 34

35 3. VYMEZOVÁNÍ DISPARITNÍCH REGIONŦ A PRAKTICKÉ PŘÍSTUPY Z HLEDISKA REGIONÁLNÍ POLITIKY Úkolem regionální politiky je přispívat ke sniţování disparit mezi úrovněmi rozvoje jednotlivých regionů (tj. podporovat rozvoj problémových regionů společně se snahou redukovat meziregionální diference) a docílit tak harmonického rozvoje celého území. K naplnění tohoto úkolu vyuţívá regionální politika různé nástroje. Pro maximalizaci pozitivního efektu pouţívaných nástrojů je třeba je nastavit takovým způsobem, aby reflektovaly specifické problémy daného území. To znamená vymezit problémové regiony (na různých prostorových úrovních) a poznat příčiny jejich nepříznivé situace, na něţ pak budou ony nástroje navázány. Na různých prostorových úrovních však existují jiné typy problémů a odlišné moţnosti jejich řešení. V souvislosti s tím jsou také odlišným způsobem vymezovány problémové (disparitní) regiony. 3.1 VYMEZOVÁNÍ DISPARITNÍCH REGIONŦ NA ÚROVNI EU Rozdíly mezi jednotlivými úrovněmi rozvoje a prosperity regionů se s různou intenzitou vyskytují ve všech státech Evropské unie. Tyto disparity jsou způsobeny nerovným rozloţením ekonomických aktivit. V zásadě se rozlišují dva typy regionů, které se nachází na výrazně niţší ekonomické úrovni neţ jiné. Prvním typem jsou nerozvinuté zemědělské a často periferní regiony, které jsou charakteristické nízkými příjmy, vysokou nezaměstnaností a zanedbanou infrastrukturou. Druhým typem jsou regiony, jejichţ nosná výrobní odvětví jsou v útlumu. Problémové regiony, jejichţ rozvoj má být podpořen ze Strukturálních fondů, jsou ovšem na úrovni EU vymezovány návazně na cíle regionální politiky, nikoliv podle příčin problémů. V programovém období jsou na úrovni EU obdobně jako v předchozím období vymezovány tři typy regionů, které odpovídají třem cílům regionální politiky EU (regiony dvou z těchto cílů jsou znázorněny na obr. 1). Tyto regiony jsou vymezovány pro potřeby Unie jako celku, proto jsou kritéria pro jejich vymezení závazná pro celou Unii bez toho, aby si členské státy mohly toto vymezení pro své území nějakým způsobem upravit. 35

36 V rámci cíle Konvergence jsou podporovány regiony s hrubým domácím produktem na obyvatele niţším neţ 75 % průměru Evropské unie; prostorovou úrovní jsou NUTS 2, čili regiony soudrţnosti. V EU27 se tento cíl týká 84 regionů v 17 členských státech o celkovém počtu 154 milionů obyvatel. V České republice se jedná o všechny regiony NUTS 2 s výjimkou Prahy Střední Čechy, Jihozápad, Severozápad, Severovýchod, Jihovýchod, Střední Morava a Moravskoslezsko. Na základě přechodného reţimu při ztrátě způsobilosti (tzv. phasing-out regiony) je k tomuto cíli zařazeno dalších 16 regionů s 16,4 miliony obyvatel s HDP pouze mírně převyšujícím tento práh z důvodu statistického efektu rozšířené EU. Pro financování v rámci cíle Regionální konkurenceschopnost a zaměstnanost jsou způsobilé regiony úrovně NUTS 1 nebo NUTS 2 (v závislosti na členském státu), které nejsou způsobilé pro financování ani v rámci cíle Konvergence, ani prostřednictvím přechodné podpory. V EU je celkem 168 způsobilých regionů, coţ představuje 314 milionů obyvatel. Z nich 13 regionů, v nichţ ţije 19 milionů obyvatel, představuje tzv. oblasti phasing-in, v nichţ se podpora postupně zavádí, a obdrţí zvláštní finanční podporu díky tomu, ţe dříve spadaly mezi regiony způsobilé pro Cíl 1. Z regionů ČR spadá do tohoto cíle pouze Praha. Cíl Evropská územní spolupráce se týká tří typů spolupráce přeshraniční, mezinárodní a meziregionální. Pro přeshraniční spolupráci jsou podporovány regiony úrovně NUTS 3 podél pozemních vnitřních hranic a některých pozemních vnějších hranic, jakoţ i regiony úrovně NUTS 3 podél námořních hranic, které od sebe nejsou vzdáleny více neţ 150 km. V příhraničních oblastech EU ţije 181,7 milionu obyvatel (37,5 % celkové populace EU). V prostředí ČR se jedná o všechny kraje kromě Prahy a Středočeského kraje. U mezinárodní spolupráce jsou vymezovány regiony úrovně NUTS 2 rozhodnutím Evropské komise. Všechny regiony a občané EU spadají do jedné ze stávajících třinácti oblastí mezinárodní spolupráce. Na základě tohoto rozhodnutí jsou způsobilé všechny regiony NUTS 2 v ČR. Pro podporu meziregionální spolupráce jsou způsobilé všechny evropské regiony. 36

37 Obr. 1: Vymezení problémových regionŧ EU v programovacích obdobích (vlevo) a (vpravo) Pramen: Regional Policy Inforegio Pozn.: Vlevo jsou regiony Cíle 1 znázorněny odstíny červené a regiony Cíle 2 ostatními odstíny; vpravo jsou regiony cíle Konvergence znázorněny červeně a regiony cíle Regionální konkurenceschopnost a zaměstnanost modře. Dalším typem problémových regionů v EU jsou oblasti s méně příznivými podmínkami (LFA). Řešení specifických problémů oblastí LFA není navázáno na Strukturální fondy, ale na Společnou zemědělskou politiku (CAP). V období byly tyto regiony podporovány z prostředků Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EAGGF), v současnosti jsou jim finance poskytovány prostřednictvím Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EAFRD). Vymezení zemědělských problémových oblastí v jejich současné struktuře bylo poprvé definováno v roce Rozlišovaly se tři typy těchto oblastí horské, znevýhodněné a specifické (malé). Od roku 2005 platí poněkud jiné vymezení oblastí LFA, které se nově člení na horské oblasti, ostatní oblasti a oblasti se specifickými omezeními. Pro vymezení kaţdého typu byla 37