Úvod do prostoru svobody, bezpečnosti a práva Evropské unie Pavel Čižinský

Transkript

1 Úvod do prostoru svobody, bezpečnosti a práva Evropské unie Pavel Čižinský Budování prostoru svobody, bezpečnosti a práva je jednou z nejdynamičtěji se rozvíjejících oblastí Evropské unie v současnosti. EU zde usiluje o harmonizaci právních předpisů a správní praxe jednotlivých států a formování společných politik v oblastech, které tradičně patří do působnosti ministerstev vnitra a do soudnictví 1. Témata, která se týkají prostoru svobody, bezpečnosti a spravedlnosti je možné rozdělit podle těchto tří hesel: - svoboda : pod tento bod patří vedle migračních témat (viz společná přistěhovalecká politika včetně vízové politiky a integrace cizinců, boj proti nelegálnímu přistěhovalectví, spolupráce se zeměmi původu migrantů a volný pohyb euroobčanů včetně schengenského aquis) i azylová problematika, ochrana vnějších hranic unie. Sem je někdy řazeno i téma lidských práv jako celek; - bezpečnost zahrnuje spolupráci policie, výměnu informací mezi státy v oblasti boje proti kriminalitě, boj proti organizovanému zločinu a korupci (zvláště ustavení Europolu a Eurojustu 2 ), boj proti terorismu, management krizí týkajících se více států, prevence kriminality, společnou protidrogovou strategii; - právo - spravedlnost 3 se týká spolupráce mezi justičními orgány (budování sítí justičních institucí a organizací), přibližování procesních práv v národních právních řádech za účelem zajištění společných standardů, vzájemné uznávání občanskoprávních a trestních rozhodnutí a odstraňování mezistátních překážek v řízení o civilních a rodinných věcech, přístup ke spravedlnosti a kompatibilita národního a evropského práva s mezinárodním právem (např. spolupráce s Haagskou konferencí o mezinárodním právu soukromém). Právně-historický vývoj prostoru svobody, bezpečnosti a práva: 1 Odtud také zkratka JHC = Justice and Home Council, tedy Rada EU složená z ministrů vnitra a spravedlnosti členských států. 2 Evropská jednotka pro soudní spolupráci (Eurojust) za účelem posílení boje proti závažné trestné činnosti, zřízena na základě rozhodnutí Rady 2002/187/SVV ze dne 28. února 2002 (Úř. věst. L 63, , s. 1). 3 Překlad pojmu justice v tomto názvu dosud v češtině kolísá mezi spravedlností a právem. 1

2 Z hlediska předchozího vývoje svého zařazení do struktury unie je prostor svobody, bezpečnosti a práva jednou z nejzajímavějších kompetenčních úprav vůbec. Tyto otázky se začaly řešit zprvu mimo rámec Evropského hospodářského společenství (EHS), a to formou mezinárodních úmluv, které mezi sebou uzavíraly některé členské státy Evropského společenství proto, že EHS v té době nemělo v těchto oblastech příslušné pravomoci a o jejich přenesení na EHS nepanovala mezi členskými státy jednota. To je případ Schengenské a Dublinské úmluvy, nejznámějších úspěchů z této před-unijní doby, které byly po Maastrichtské smlouvě integrovány do rámce EU. Tyto otázky byly řešeny i řadou úmluv v rámci Rady Evropy, na které EU dodnes navazuje. Do struktury Evropské unie byla tato témata zařazena Maastrichtskou smlouvou jako tzv. třetí pilíř pod názvem Spolupráce v oblasti justice a vnitřních věcí. 4 V rámci tohoto pilíře EU sice v té době ještě nemohla přijímat závazné právní akty, jimiž by členské státy byly vázány (směrnice a nařízení), dle čl. K3 ale mohla Rada (většinou jednomyslně) zaujímat společné postoje, přijímat společné akce a vypracovávat úmluvy a doporučovat státům jejich přijetí. Přijetím třetího pilíře se evropská integrace rozšířila o tuto významnou sféru, nicméně stále šlo spíše o koordinaci postupu plně autonomních států a cílem bylo mimo jiné. zaujímání společných stanovisek na mezinárodních fórech. Uplatnil se zde rovněž koncept vícerychlostní Evropy, umožňující státům, které chtějí zavést bližší spolupráci než ostatní, tuto spolupráci navázat, pokud tím nenarušují společné cíle. Tento tlak některých států na užší spolupráci a na rozšíření pravomocí společných orgánů v této oblasti za účelem účinnějšího řešení společných problémů vedl k uzavření Amsterdamské smlouvy, která větší část agendy třetího pilíře přesunula jako Hlavu IV do třetí části Smlouvy o Evropských společenstvích 5, tedy do pilíře prvního, čímž unie získala pravomoci přijímat i závazná opatření formou normativních aktů (směrnic a nařízení). Do prvního pilíře se tak dostala přistěhovalecká 4 Hlava VI. Smlouvy o Evropské unii. Pomaastrichtská EU byla tvořena 3 pilíři, Evropským společenstvím představujícím nejužší formu integrace a pak společnou zahraniční a bezpečnostní politikou a spoluprácí v oblasti justice a vnitřních věcí, které vykazovaly silnější prvky suverenity národních států, které představovaly spíše spolupráci těchto států na vylepšené mezivládní úrovni. 5 Čl Smlouvy o ES. Migraci se věnují hlavně čl Čl. 62 zmocňuje, ale rovněž ukládá Unii přijmout opatření pro zrušení kontrol na vnitřních hranicích unie, pravidla přechodu vnějších hranic (hraniční kontroly, vízová politika), pravidla pro pohyb cizinců uvnitř Unie po dobu pod 3 měsíce. Čl. 63 se věnuje azylu, subsidiární ochraně a legální (či nelegální) migraci, přičemž pouze u azylu a nelegální migrace stanoví smlouva obligatorně 5letou lhůtu pro přijetí příslušných norem. Čl. 64 umožňuje Radě, aby na žádost členského státu, který by byl postižen masovým přílivem cizinců, přijala k řešení této situace až 6měsíční opatření. Tato opatření by pravděpodobně mohla suspendovat schválené procedury a povolit státům nepouštět cizince na své území. 2

3 a azylová problematika, volný pohyb po Unii a kontrola vnějších hranic, soudní spolupráce na civilním úseku, uznávání rozsudků v občanských a obchodních věcech a odbourávání překážek v přístupu ke spravedlnosti pro příslušníky jiných členských států, a to i formou harmonizace procesních pravidel. Naopak v režimu třetího pilíře, což je dnes Hlava VI. Smlouvy o EU, zůstala spolupráce policie a soudnictví v trestních věcech a boj proti rasismu a xenofobii. Dva současné právní režimy Budování prostoru svobody, bezpečnosti a práva je od let 1997/ rozděleno na dva procesně-právní režimy: A) ve sféře prvního pilíře bylo stanoveno pětileté přechodné období, během něhož platila následující schvalovací procedura: o přijímaných opatřeních rozhoduje Rada na návrh Komise nebo kteréhokoli členského státu, přičemž Parlament se musí obligatorně vyjádřit, avšak Rada není jeho názorem vázána. Rada ovšem rozhoduje jednomyslně, což znamená, že každý členský stát může navržené rozhodnutí vetovat. Přijímaná opatření mají většinou formu směrnice. 7 B) policejní a soudní spolupráce v trestních věcech se řídí dále čl. 29 až 42 Smlouvy o EU (tedy třetí pilíř). Významnou výjimkou ovšem je, že vedle společných pozic a doporučených úmluv 8 může Rada EU jednomyslně přijímat i tzv. rámcová rozhodnutí (pro účely přibližování práva členských států) a rozhodnutí (pro jiné účely), která jsou závazná pro státy, avšak nemají bezprostřední účinek a při jeho neprovedení nehrozí dotyčnému státu žádné sankce. 9 Do procesu přijímání těchto aktů je rovněž zapojen Evropský parlament. 10 Dosud tedy byly rozdíly v procesu přijímání opatření mezi oběma oblastmi velké, ale nikoli stěžejní. Rozhodující je právě to, že po skončení pětiletého přechodného období, byla podepsána Amsterodamská smlouva a v platnost vstoupila Výjimku z této procedury představovala opatření EU ke stanovení seznamu zemí, jejich občané musí mít pro vstup do EU vízum, a ke stanovení jednotného formátu víz. Tyto normy se přijímaly již během prvních 5 let kvalifikovanou většinou. 8 Tyto úmluvy mohou pro signatářské státy platit jen, pokud je podepsala nejméně polovina členských států. 9 V současnosti nejznámějším rámcovým rozhodnutím je č. 2002/584/SVV o evropském zatýkacím rozkazu a postupech předávání mezi členskými státy. Toto rámcové rozhodnutí se ale zakládá na řadě předešlých úmluv a jiných opatřeních, např. o zjednodušené vydávací proceduře mezi členskými státy z roku 1995 nebo společná akce Rady 98/428/SVV ze dne 29. června 1998 o vytvoření Evropské soudní sítě (což lze naleznout v: Úř. věst. L 191, , str. 4) 3

4 tedy po 1. květnu 2004, měla první oblast spadnout do sféry rozhodování kvalifikovanou většinou. Tímto členské státy v těchto bodech ztratí rozhodující suverenitu. Toto rozhodnutí (v politické rovině) přijal summit Evropské rady v Bruselu ve dnech Tamperský summit a migrace Politicky bylo budování prostoru svobody, bezpečnosti a práva nastartováno na zasedání Evropské Rady ve finském Tampere ve dnech října 1999, tedy zhruba půl roku po 1. květnu 1999, kdy vstoupila Amsterodamská smlouva v platnost a odkdy začalo běžet i přechodné pětileté období dle hlavy IV.Smlouvy o ES. 11 Tampere stanovilo ambiciózní časový harmonogram pro léta , během něhož se měly cíle prostoru svobody, bezpečnosti a práva ze značné části naplnit a během něhož Komise pravidelně každý půlrok musela sepisovat zprávy o dosaženém pokroku a o dalších vyhlídkách (tzv. JHA scoreboards). Budování prostoru svobody, bezpečnosti a práva bylo Tamperským summitem rozděleno na 4 bloky: - společná azylová a migrační politika (partnerství se zeměmi původu: boj proti chudobě, zlepšování kvality života, demokracie a ochrany lidských práv, zvýšení koherence vnitřní a vnější politiky Unie; společný azylový systém: přijetí směrnic a dalších opatření ohledně azylu dle časového rozvrhu v Amsterdamské smlouvě, zavedení jednotného azylového statutu platného v celé Unii, Eurodac a systém solidarity mezi členskými státy v případě masového přílivu vysídlených osob; spravedlivé zacházení s občany třetích států: udělit jim práva srovnatelná s právy občanů, boj proti diskriminaci, rasismu a xenofobii, přibližování legislativy upravující vstup a pobyt cizinců, právní postavení dlouhodobě pobývajících cizinců by mělo být co nejblíže právnímu postavení cizinců, a to i s výhledem na získání občanství; a řízení migračních toků: spolupráce konzulátů a zřízení společných vízových úřadů EU v třetích zemích, boj proti nelegální migraci, ochrana vnějších hranic Unie a readmisní politika) - evropský prostor práva (lepší přístup ke spravedlnosti v řízeních s přeshraničním prvkem, vzájemné uznávání soudních rozhodnutí, zvýšené 11 Dokument z Tampere vycházel např. ze Sdělení Komise č. COM 459 (1998) o prostoru svobody, bezpečnosti a práva ze dne a z tzv. Vídeňského akčního plánu ze 3. prosince 1998, který byl schválen na summitu Evropské rady ve Vídni prosince

5 přibližování procesních a eventuálně i předpisů v oblasti občanského práva) - celounijní boj proti kriminalitě (koordinace opatření a prevenci kriminality, intenzifikace boje proti organizovanému zločinu, zvláště proti obchodu s drogami, lidmi a proti terorismu Europol, Eurojust a zvláštní důraz na boj proti praní špinavých peněz) - silnější vnější akce Unie (zahraničně-politické aktivity - např. i uzavírání mezinárodních smluv - za účelem zajištění výše popsaných cílů) Pětiletý tamperský plán byl ukončen k 30. dubnu 2004, kdy skončilo přechodné pětileté období. Během tohoto období musela Rada EU rozhodovat o právních normách v oblasti prostoru svobody, bezpečnosti a práva až na výjimky jednomyslně. Od tohoto data vstoupily integrační aktivity Unie ve vnitřních a soudních věcech do druhé fáze, alespoň z hlediska práva. Na summitu Evropské rady v Bruselu byl ve dnech listopadu 2004 schválen tzv. Haagský program, který je plánem o dalším budování prostoru svobody, bezpečnosti a práva na dalších pět let Více o Haagském programu viz článek na od Pavla Čižinského Větší důraz na bezpečnostní aspekty v Evropské unii. Haagský program vytyčuje další cíle EU v budování prostoru bezpečnosti, svobody a práva. 5