Moţnosti řešení veřejného dluhu

Transkript

1 Bankovní institut vysoká škola Praha Katedra: Finančnictví a ekonomických disciplín Moţnosti řešení veřejného dluhu Diplomová práce Autor: Bc. Jana Strnadelová Finance Vedoucí práce: Ing. Petr Musil, Ph.D. Praha Duben 2013

2 Prohlášení: Prohlašuji, ţe jsem diplomovou práci zpracovala samostatně a v seznamu uvedla veškerou pouţitou literaturou. Svým podpisem stvrzuji, ţe odevzdaná elektronická podoba práce je identická s její tištěnou verzí, a jsem seznámena se skutečností, ţe se práce bude archivovat v knihovně BIVŠ a dále bude zpřístupněna třetím osobám prostřednictvím interní databáze elektronických vysokoškolských prací. V Praze Bc. Jana Strnadelová

3 Poděkování: Na tomto místě bych ráda poděkovala vedoucímu mé bakalářské práce Ing. Petru Musilovi, Ph.D. za vedení celé práce, za cenné rady a inspirativní připomínky. Dále bych chtěla poděkovat mé rodině za velikou podporu při realizaci této práce.

4 ANOTACE Diplomová práce Moţnosti řešení veřejného dluhu si klade za cíl vysvětlit a popsat pojmy veřejný rozpočet a veřejný dluh. Dále pak popsat historický vývoj růstu státního dluhu, jeho příčiny a důsledky. Zabývá se strukturou státních závazků a dalším předpokládaným vývojem státního dluhu v nejbliţším období. Na základě získaných poznatků z analýzy a predikce Ministerstva financí České republiky a od renomovaných ekonomů se zamýšlí nad moţným řešením současné situace, které se opírá o razantní změny a úpravy veřejných politik a financí. Klíčová slova: Veřejný rozpočet, finanční plán, veřejný dluh, státní dluh ANNOTATION The diploma work Possibilities of the solution of public debt aims to describe and explain two expressions: PUBLIC BUDGET and PUBLIC DEBT. Furthermore it aims to describe the historical development of the growth of the national debt, its causes and consequences. It deals with the structure of national obligations and further expected development of the national debt in the nearest future. On the basis of findings obtained from the analysis and prediction of the Ministry of Finances of the Czech Republic and from reputable economists, the work deals with the possible solution of the present situation which is grounded on dynamic changes and adjustments of public politics and finances. Key words: Public budget, finacial plan, public debt, national debt

5 OBSAH Úvod Veřejný rozpočet Vymezení pojmu Veřejný rozpočet jako peněţní fond Veřejný rozpočet a finanční plán Veřejný dluh Vymezení pojmu Vývoj veřejného dluhu Vývoj dluhu v letech Vývoj dluhu v letech Vývoj dluhu v letech Analýza vývoje veřejného dluhu Závazky státu Očekáváný vývoj veřejného dluhu Moţná řešení k zlepšení stavu veřejného dluhu Závěr Seznam pouţité literatury Seznam zkratek Seznam obrázků a grafů Sznam tabulek Přílohy

6 ÚVOD Státní dluh existuje ve všech zemích. Za určitých okolností je příznivým faktorem ovlivňujícím výkon ekonomiky. Jakmile však přeroste únosnou mez, stává se brzdou. Kaţdý dluh se totiţ musí jednou splatit. A to včetně úroků a dalšího příslušenství. Problematika nárůstu zadluţení státu není novým tématem, diskutovaným ekonomy i politiky v České republice. I přes to, ţe počátek transformace ekonomiky po roce 1989 zdědil nízkou úroveň zadluţení a rétorika tehdejších ekonomických lídrů byla ve prospěch makroekonomické disciplíny (a tedy i zodpovědné fiskální politiky), od doby samostatnosti ČR hospodařil náš stát s jedinou výjimkou vţdy s deficity. Ty dosáhly i v období rychlého růstu v této dekádě hodnot, které nezajistily ani za těchto velmi příznivých okolností pokles veřejného dluhu v poměru k velikosti ekonomiky. 1 Aktuálnost tohoto tématu lze doloţit na příkladech evropských států označovaných téţ pod zkratkami PIIGS (Portugalsko, Irsko, Itálie, Řecko a Španělsko) a HELL (Maďarsko, Estonsko, Litva a Lotyšsko), které v době nedávné nebo přímo v současné době Evropě ukázaly, ţe vysoká zadluţenost s sebou přináší váţné problémy, které mohou vyústit aţ v balancování na hraně státního bankrotu. Věcně se o českém veřejném dluhu začalo hovořit teprve s příchodem celosvětové hospodářské recese, jeţ odkryla vysoké zadluţení mnohých evropských zemí. Zvláště po zjištění v jakém stavu je Řecko se i v ČR rozvířila debata ohledně rostoucího zadluţení státu, které se stalo i jedním z hlavních témat minulých parlamentních voleb. Moţnosti řešení veřejného dluhu jako téma diplomové práce jsem si zvolila právě pro jeho aktuálnost. Kaţdý den slyšíme z médií ak státní dluh ČR neustále roste. Jen za první čtvrtletí letošního roku, tedy roku 2013 se státní dluh zvýšil o 48 miliard a celkově tak dosáhl hranice 1,716 bilionu korun. Stalo se také velkou módou přepočítávat státní dluh na jedince, v současné době kaţdý Čech dluţí 163 tisíc korun. Z toho vyplývá, ţe 1 Růst státního dluhu, rizika pro ekonomiku, podniky, občany i finanční sektor. Česká bankovní asociace, listopad 2009, str. 4. 6

7 jsme všichni nezbytnou součástí naší ekonomiky a proto bychom se měli snaţit pochopit zákonitosti fungování veřejných financí a veřejné politiky. Cílem mé práce je čtenáře seznámit se základními pojmy jako jsou státní rozpočet, státní dluh, finanční plán atd. Přiblíţit historickým vývoj státního dluhu ČR za minulá období, tedy od roku 1998 do současnosti. Dále čtenáře seznámit s očekávaným vývojem státního dluhu. A Na základě získaných informací a také za pomocí rad renomovaných ekonomů najít řešení pro sníţení veřejného dluhu. Práce je systematicky rozčleněna do pěti kapitol. První kapitola se věnuje pojmu veřejný rozpočet, popisuje, jak se sestavuje a jakou má veřejný rozpočet funkci a význam. Druhá kapitola se zabývá pojmem veřejný dluh, jeho definicí a obsahem. Podrobněji se zabývá vývojem státního dluhu v minulém období. Toto období je rozčleněno na tři časové úseky. Kritériem byly politické událostí, které svým charakterem zásadně ovlivnily vývoj veřejného dluhu. Jedná se o rok 1989 změna z centrálně řízené ekonomiky na trţní ekonomiku, další rok 1993 rozdělení republiky na Česko a Slovensko a rok 2004 vstup ČR do EU. Podkapitola druhé kapitoly pod názvem Analýza veřejného dluhu souhrnně popisuj toto období a objasňuji příčiny nárůstu státního dluhu. Třetí kapitola blíţe vymezuje a charakterizuje závazky státu. Čtvrtá predikuje očekávaný vývoj veřejného dluhu v krátkém i dlouhém období. Poslední pátá kapitola se zamýšlí nad moţným řešením současné situace, které se opírá o razantní změny a úpravy veřejných politik a financí. V textu vycházím ze znalostí ze studia veřejných financí dále z monografie, legislativy ČR, elektronických dokumentů a statistických údajů vydaných Financí České republiky. K naplnění cíle je vyuţito souboru základních metodologií, které se vzájemně doplňují, zejména se jedná o metody analýzy, syntézy a deskripce a vyhodnocení analyzovaných dat, s cílem pokrýt celou šíři zkoumané problematiky. 7

8 1. VEŘEJNÝ ROZPOČET VYMEZENÍ POJMU Večejné rozpočty plní funkci peněţních fondů a finančních plánů veřejnoprávních subjektů. Soustava veřejných rozpočtů je tvořena ze státního rozpočtu dále pak z rozpočtů krajů a rozpočtů obcí dále se do soustavy veřejných rozpočtů zahrnují i rozpočty příspěvkových organizací a rozpočty dobrovolných svazků obcí Do rozpočtové soustavy České republiky patří dále: státní fondy (např. Státní fond dopravní infrastruktury), fondy krajů a obcí, fond veřejného zdravotního pojištění s navazujícími rozpočty zdravotních pojišťoven specifické transformační fondy (Fond národního majetku a Pozemnkový fond České republiky) Veřejné rozpočty jsou schvalovány volenými orgány (Poslanecká sněmovna, zastupitelstvo). Největším příjmem veřejných rozpočtů, zejména státního rozpočtu a rozpočtů obcí, jsou příjmy daňové (kraje doposud vlastní rozpočtové příjmy nemají). Veřejné rozpočty se řídí zákony: zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů. zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění zákonů č. 320/2001 Sb. a č. 450/2001 Sb. zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní), ve znění zákonů č. 492/2000 Sb. a č. 483/2001 Sb. 8

9 Veřejné rozpočty se sestavují na jedno rozpočtové období, které je shodné pro celou rozpočtovou soustavu a ve většině zemí je shodné s kalendářním rokem. Je tomu tak i v ČR. Ve vyspělých zemích se však současně sestavují i střednědobé, případně i dlouhodobé rozpočtové prognózy. Podobně je tomu v ČR v posledních letech. Veřejný rozpočet je současně: peněţní fond, na úrovni státu centralizovaný peněţní fond státní rozpočet, na úrovni územní samosprávy decentralizované peněţní fondy rozpočty obcí, rozpočty krajů; bilance, která bilancuje příjmy a výdaje; finanční výhled na rozpočtové období zpravidla kalendářní rok; nástroj rozpočtové politiky, u státního rozpočtu ( SR ) i nástroj stabilizační fiskální politiky státu, územní rozpočet je nástroj politiky sociálně ekonomického rozvoje obce, resp. politiky sociálně-ekonomického rozvoje kraje a nástroj řízení veřejného sektoru VEŘEJNÝ ROZPOČET JAKO PENĚŢNÍ FOND Veřejný rozpočet jako peněţní fond je vytvářen, rozdělován a pouţíván primárně na principu nenávratnosti, neekvivalence a nedobrovolnosti. Například daně, které zaplatíme do státního rozpočtu, uţ nedostaneme zpátky. Sociální dávky, které dostaneme ze státního rozpočtu, nemusíme vracet. Tyto vztahy zároveň většinou upravují zákony (např. daňové). Není ekvivalence mezi tím, co zaplatíme na daních do státního rozpočtu, a co dostaneme např. formou sociálních dávek ze státního rozpočtu nebo formou dotovaných veřejných statků. Veřejný rozpočet se v řadě vyspělých zemí rozpadá na běţnou bilanci a kapitálovou bilanci. Toto rozdělení je významné pro rozpočtové analýzy a hodnocení rozpočtového salda. Rozdělení rozpočtu na běţný a kapitálový, resp. běţnou a kapitálovou část rozpočtu, je často vyuţíváno pro zdůvodnění opodstatnění salda 9

10 kapitálového rozpočtu, jeho deficitu, který se de facto kryje s pouţitím návratných finančních zdrojů. Běţný rozpočet bilancuje běţné, kaţdoročně se opakující příjmy a běţné, kaţdoročně se opakující výdaje, z nichţ stále větší podíl představují obligatorní výdaje (neboli zákonné, neboli mandatorní) na jejichţ financování je potřebné získat dostačující a v čase stabilní veřejné příjmy. Tvoří rozhodující část rozpočtu. Ve vyspělých zemích představuje asi 2/3 rozpočtu. (V ČR tomu tak je zhruba na úrovni rozpočtů obcí, u státního rozpočtu běţný rozpočet tvoří v posledních letech více neţ 90% podíl, nízké kapitálové příjmy u SR ovlivňovalo směrování kapitálových příjmů z privatizace státního majetku do mimorozpočtových fondů. Nízký podíl kapitálové části rozpočtu je i u krajů kraje nemají majetek nazbyt, aby ho mohly prodávat.) Dlouhodobě by měl být roční běţný rozpočet vyrovnaný, resp. přebytkový. Běţné příjmy by měly být důsledným rozpočtovým omezením pro běţné výdaje kaţdého veřejného rozpočtu. Deficit běţného rozpočtu by měl být výjimečný, například v důsledku neplánovatelných objektivních příčin (např. ţivelné pohromy). Kapitálový rozpočet bilancuje běţně se neopakující, spíše jednorázové příjmy, například z prodeje majetku, s běţně se neopakujícími, spíše jednorázovými výdaji. Nenávratné příjmy a nenávratné výdaje kapitálového rozpočtu nemusí být vţdy vyrovnány. U kapitálového rozpočtu lze připustit i deficit v důsledku financování náročných veřejných investic. Financování veřejných investic z návratných zdrojů je časté v případě státu z příjmů z emise státních dluhopisů, v případě územní samosprávy zpravidla z investičního úvěru, případně z příjmů z emise municipálních cenných papírů nebo cenných papírů emitovaných vyšším stupněm územní samosprávy. Jejich splácení v budoucnu zatěţuje rozpočtové hospodaření dluhovou sluţbou. Výše splácené únosné dluhové sluţby limituje moţnost a výši vyuţívaných návratných příjmů. Tok veřejných příjmů, zejména daňových příjmů na příjmový účet rozpočtu můţe během rozpočtového období kolísat, u daňových příjmů vlivem způsobu placení daní (tzn. v ČR např. zálohový způsob placení daně z příjmů, placení daně splátkovým systémem u daně z nemovitostí nebo placení daně z příjmů fyzických osob aţ po 10

11 skončení zdaňovacího období, které je shodné s rozpočtovým rokem, na základě podání daňového přiznání např. v průběhu roku u DPH podle zdaňovacího období apod.), zatímco tok běţných výdajů na financování provozních (neinvestičních) potřeb sice také kolísá, ale je v průběhu roku poměrně plynulý (např. plynulé vyplácení platů zaměstnanců, uhrazování faktur apod.). V průběhu rozpočtového období tedy běţně dochází k časovému nesouladu mezi vývojem příjmů a vývojem výdajů rozpočtu. V případě nedostatku vlastních nenávratných příjmů se běţně během roku vyuţívá v případě státního rozpočtu emise krátkodobých státních pokladničních poukázek, v případě rozpočtů územní samosprávy zpravidla krátkodobý úvěr. V případě dočasného přebytku vlastních nenávratných příjmů se běţně dočasně volné peněţní prostředky mohou krátkodobě investovat, např. na nákup krátkodobých cenných papírů (problém rizikovosti) nebo na termínovaný výše úročený vklad (za předpokladu vyšší úrokové míry z těchto vkladů). Přebytek lze půjčit (neboť ve stejném období můţe být jiný rozpočet v deficitu) jde o návratný výdaj. Vyuţívá se tedy i princip návratnosti. Jiná situace nastává, kdyţ rozpočtové hospodaření skončí na konci roku schodkem. Chronické, kumulované deficity veřejných rozpočtů jsou často hlavní součástí veřejného dluhu (státního, místního). Jestliţe příjmy rozpočtu převýší jeho výdaje, přebytek rozpočtu slouţí k vytváření rezerv, můţe se pouţít na splácení minulého dluhu. Dlouhodobým cílem hospodaření by tedy měl být vyrovnaný rozpočet, kdy příjmy ( P ) = výdaje ( V ), zejména na úrovni územní samosprávy, případně přebytkový rozpočet, kdy P > V, neboť dlouhodobě schodkový rozpočet, kdy P < V vede k zadluţení a většinou k váţným problémům se splácením dluhu včetně úroků (tzv. dluhové sluţby) v dalších letech. Poţadavek vyrovnaného rozpočtu, tzn. s nulovým saldem, však zároveň znamená, ţe se netvoří finanční rezervy do dalších let, resp. rezervy, které se v rozpočtu plánují, se utratí během rozpočtového období. V závěru rozpočtového období nemá příslušný subjekt veřejné správy vlastní finanční prostředky potřebné na financování výdajů začátkem dalšího rozpočtového 11

12 období. Poněvadţ daňové příjmy do rozpočtů i případné dotace z jiných článků rozpočtové soustavy přicházejí na příjmový účet rozpočtu aţ v průběhu ledna, jestliţe nebudou vytvořeny finanční rezervy v předchozím období, musí se vyuţít krátkodobý úvěr, u SR emitovat státní pokladniční poukázky. Proto je výhodnější hospodařit s přebytkem. Účty veřejných rozpočtů vedou banky. Vyuţívá se bezhotovostní platební styk. V ČR účet státního rozpočtu vede ČNB, územní samospráva můţe vést účty u jakékoliv banky. Je však nutné mít na zřeteli míru rizika, a proto se doporučuje vést účty u různých bank a diverzifikovat riziko pro případ, ţe banka zbankrotuje apod VEŘEJNÝ ROZPOČET A FINANČNÍ PLÁN Veřejný rozpočet je důleţitý finanční plán na rozpočtové období (ve většině zemí shodné s kalendářním rokem), který u státního rozpočtu nabývá podoby zákona. Kaţdý rozpočet je toková veličina. Během celého rozpočtového období postupně přicházejí jednotlivé druhy příjmů (plánované i neplánované) na příjmový účet rozpočtu a z výdajového účtu se postupně uhrazují potřeby (plánované i neplánované). Je-li rozpočet (jako finanční plán na rozpočtové období) schvalován v určité výši, nikdy není na příslušném příjmovém a výdajovém účtu tento stav příjmů a výdajů, neboť v průběhu rozpočtového období se z došlých příjmů plynule uhrazují výdaje. Ani na konci rozpočtového období (kalendářního roku) není na příjmovém účtu plánovaný stav finančních prostředků, jaký byl schválen před začátkem rozpočtového období, neboť finanční prostředky uţ byly v průběhu rozpočtového období pouţity na financování potřeb (např. na zabezpečení veřejných statků). Tok příjmů a tok výdajů rozpočtu ovlivňují různé vlivy, které rozdílným způsobem působí na postupné (kumulativní) plnění příjmů a výdajů rozpočtu. Kolísání veřejných výdajů ovlivňuje i sezónnost. 2 PEKOVÁ, J. Veřejné finance úvod do problematiky, 4. vyd., Praha: ASPI a. s., 2008, ISBN , s

13 Pro kvalitní hospodaření nestačí sestavovat roční rozpočet. Důleţitý je proto i krátkodobý plán typu platebního kalendáře, aby bylo moţné krátkodobě finančně investovat dočasně nevyuţité zdroje rozpočtu a půjčovat si drahé návratné finanční prostředky jen na nezbytně dlouhou dobu. S krátkodobým rozpočtovým plánováním však nelze vystačit, chceme-li dosáhnout vyšší efektivnosti v rámci celé rozpočtové soustavy. Stále více proto nabývá na významu i víceletý rozpočtový výhled, rozpočtová prognóza (např. v současné době v EU sedmiletka), ze které vychází plánování ročního rozpočtu. Souvisí s přechodem na vyuţívání tzv. řízeného (programovaného) výdajového rozpočtu, který je zaloţen na plánování potřeb a zdrojů financování alespoň ve střednědobém horizontu, ve veřejném sektoru souvisí s plánováním cílené struktury, kvantity a kvality veřejných statků s ohledem na moţnosti jejich financování z dlouhodobého hlediska (tzn. rozpočtové omezení). Je nezbytný pro reálné plánování dlouhodobého sociálně-ekonomického rozvoje obce, kraje, ovlivňuje reálnost perspektivy redistribučních výdajů. Z rozpočtového výhledu musí vycházet roční rozpočet. Rozpočtový výhled je významný i z hlediska plánování investic ve veřejném sektoru. Proto také v ČR zákony o rozpočtových pravidlech s rozpočtovým výhledem počítají. Stále více proto vystupuje do popředí úloha finančního managementu a rozpočtování. To zároveň znamená, ţe se postupně ustupuje od institucionálního pojetí rozpočtu, tzn. plánování příjmů a výdajů organizací ve veřejném sektoru, na jehoţ maximálním objemu má zájem především administrativa dané instituce, organizace bez ohledu na to, zda sluţby, které organizace pro občany zajišťuje, jsou ještě potřebné a občany ţádané. V rámci institucionálního pojetí rozpočtu jde o rozdělení finančních zdrojů v rozpočtové soustavě mezi jednotlivé články, instituce a organizace ve veřejném sektoru, rozpočtové plánování vyuţívá přístup: shora dolů, kdy nadřízený orgán stanoví podřízeným institucím a organizacím (na niţším stupni řízení atd.) rozpočtové parametry, např. rozpočtové priority a podle nich výdajové finanční limity, míru daňové pravomoci pro získání, případně 13

14 i konstrukci vlastních daňových příjmů apod. a na jejich základě podřízené články sestaví svůj návrh rozpočtu, nebo zdola nahoru, kdy podřízené články sestaví návrh svého rozpočtu podle svých priorit a nárokují potřebné finanční zdroje na vyšším článku, např. nárokují objem dotací apod., resp. obojí přístup, kdy podřízené články předkládají svoji rozpočtovou představu a nároky na další finanční prostředky nadřízenému článku, ten nárokům nemůţe vyhovět a tudíţ doporučí podřízenému článku přehodnotit návrh rozpočtu, resp. nadřízený článek nezvýší navrhovaný objem dotací podle ţádosti podřízeného článku apod. Dochází k licitování do té doby, neţ dojde k oboustranné shodě. Tento postup je dlouhá léta vyuţíván i v ČR. Návrh ročního rozpočtu, např. státu, obce, neziskové organizace apod. vychází ze skutečného vývoje příjmů a výdajů za uplynulou část běţného rozpočtového období a z tzv. očekávaného plnění příjmů a výdajů rozpočtu do konce roku a nárokování chybějících finančních zdrojů navyšovaných indexy. Někdy se tento postup označuje za tzv. historický přístup (inkrementální). Má výhodu v jednoduchosti, zejména jsou-li minimální změny vnitřního a vnějšího prostředí u daného článku veřejné správy, organizace veřejného sektoru. Problém je reálně zhodnotit a promítnout do rozpočtového plánování očekávané změny a vytvořit finanční rezervy v rozpočtu na pokrytí moţných navýšených potřeb z důvodu působení neočekávaných vlivů. 3 Z hlediska finančního managementu je problémem i to, ţe tento způsob rozpočtového plánování nemotivuje ke změnám ve struktuře výdajů, naopak vede management k záměrnému navyšování poţadavků na finanční zdroje z vyššího rozpočtu, aby se v konečné fázi dosáhlo (po redukci ze strany nadřízeného orgánu) potřebné výše finančních prostředků. Alokační neefektivnost pak zvyšuje i například vyuţívání rozpočtové zásady přísné účelovosti v pouţití rozpočtových zdrojů a rozpočtové zásady propadávání nesprávně pouţitých či nevyuţitých finančních prostředků získaných ve formě dotací na konci rozpočtového roku, navíc v kombinaci s nemoţností nebo s omezenou moţností provádět během rozpočtového období operativní přesuny 3 OCHRANA, F. a kol. Veřejný sektor a veřejné finance, 1. vyd., Praha: Grada Publishing, 2010, ISBN , s

15 rozpočtových prostředků (rozpočtové přesuny) v rámci rozpočtových opatření (zpravidla upravované zákonem, např. v ČR zákony o rozpočtových pravidlech). Mezi efektivnější způsoby rozpočtového plánování, zpravidla však náročnější a vyţadující kvalifikovaný rozpočtový management, patří: tvorba rozpočtu od nuly. Je to časově náročný způsob rozpočtového plánování, ale vede k vyšší efektivnosti, neboť je zaloţen na tom, ţe je finančním obrazem pro stanovení očekávaného cíle a kroků k jeho dosaţení včetně propočtu nákladů na jeho dosaţení. Umoţňuje průběţnou kontrolu a hodnocení plnění rozpočtu a odstranění nebezpečí duplicit. Vyuţívá se pro plánování nových příjmů a nových výdajů u alokačních výdajů podle plánované nákladové kalkulace na produkci konkrétního veřejného statku; systém programového rozpočtování, který vychází z plánování vý dajů podle plánovaných výstupů, které odráţejí cíle činnosti subjektu ve veřejné správě, organizace ve veřejném sektoru, realizované dílčími programy (a financováním těchto dílčích programů); systém výkonového rozpočtování. Soustřeďuje se na zabezpečení rozpočtových zdrojů na předem definované potřeby, výkony při vyuţívání ukazatelů hodnocení efektivnosti výdajů na jednotky výkonů. Vyţaduje průběţně hodnotit výkony a náklady na výkony a vyuţívání rozpočtových zdrojů. 4 Kvalita rozpočtu, jeho splnění, resp. výše odchylek skutečného hospodaření proti schválenému rozpočtu, závisí na kvalitě odhadu: a) výnosů ze svěřených a sdílených daní, v rozpočtu obce i místních daní, poplatků, dotací, nedaňových příjmů, nových příjmů; b) výdajů rozpočtu, tj. na kvalitním odhadu budoucích potřeb, investičních i neinvestičních, souvisejících především se zajišťováním veřejných statků a sociálních výdajů (ve SR). Neinvestiční potřeby jsou většinou z dlouhodobého hlediska velmi stabilní, resp. mají tendenci růst. V běţných výdajích jsou to zejména tzv. mandatorní (nárokové) výdaje, tzn. ze zákona (např. na bezplatné 4 ČERNOHORSKÝ, J., TEPLÝ, P. Základy financí, 1. vyd., Praha: Grada Publishing, 2011, ISBN , s

16 základní vzdělání, na zákonem stanovené sociální transfery apod.). Plánované dokončení investice ve většině případů vyvolá růst běţných neinvestičních výdajů v budoucnu; c) výdajů na financování nových potřeb, zejména s ohledem na plánovaný sociálněekonomický rozvoj, vyplývající z volebních programů apod. To ovlivňuje reálnost splnění sestaveného rozpočtu. Problémem je naplánovat zcela nové příjmy, které se zatím nevyskytovaly, např. v souvislosti se zavedením zcela nové daně. Podobně je tomu i v případě zcela nových výdajů. Kvalita odhadu nových příjmů a výdajů ovlivní plnění rozpočtu a případné dodatečné úpravy rozpočtu během rozpočtového období. Kvalita rozpočtového plánování souvisí i s kvalitou monitorování plnění a kontroly plnění příjmů a výdajů rozpočtu v průběhu rozpočtového období a analýzou příčin vedoucích k odchylkám v plnění, průběţné kontroly aktuálnosti toku příjmů a zejména toku výdajů v návaznosti na skutečné výstupy (výkony). Výsledkem průběţné i následné kontroly plnění rozpočtu by měl být návrh na opatření ke zvýšení hospodárnosti, účelnosti a účinnosti pro další období, tzn. i z hlediska zpřesňování rozpočtového výhledu. 5 5 PEKOVÁ, J. a kol. Veřejná správa a finance veřejného sektoru, 3. vyd., Praha: ASPI, 2009, ISBN , s

17 2. VEŘEJNÝ DLUH VYMEZENÍ POJMU Opakované deficity státního rozpočtu, které nejsou vyrovnávány přebytky rozpočtu v jiných obdobích, vedou ke vzniku státního dluhu, který představuje sumu nesplácených půjček, které si stát musel vypůjčit na krytí deficitů svých rozpočtů a nesplacených úroků z těchto půjček. Zatímco deficit státního rozpočtu je tokovou veličinou, je státní dluh veličinou stavovou (vzniká kumulací deficitů a úroků) a zjišťuje se k určitému datu. Širším pojmem je veřejný dluh, který v sobě kromě státního dluhu zahrnuje i dluh plynoucí z deficitů dalších veřejných rozpočtů (municipálních rozpočtů, systému veřejného zdravotního pojištění). Podstatnou část veřejného dluhu v Česku představuje státní dluh. Míru veřejného zadluţení země změříme zpravidla jako podíl veřejného dluhu na HDP. V Česku se tento ukazatel pohybuje kolem 40%. Od zemí, které hodlají zavést jednotou evropskou měnu euro, se vyţaduje, aby tento ukazatel nepřekročil 60% HDP. Dluhová sluţba, tzn. kaţdoroční splácení jistiny a úroků z přijatých půjček, zatěţuje běţný rozpočet a můţe se tak při vysokém zadluţení stát, ţe minulé deficity jsou zdrojem deficitů současných a budoucích. Země je pak zadluţená, protoţe je zadluţená a ocitá se v tzv. dluhové pasti, z níţ je obtíţné se dostat. Při vysoké zadluţenosti státu se náklady na dluhovou sluţbu prudce zvyšují, neboť klesá důvěra věřitelů ve schopnost zadluţeného státu splácet své závazky. Proto věřitelé vyţadují vysokou úrokovou míru, která v sobě obsahuje i rizikovou prémii, tzn. odměnu za převzetí rizika. Zvlášť varovné jsou v tomto směru zkušenosti Řecka. 6 V rámci veřejného dluhu lze rozlišit zadluţení vnitřní (tj. v rámci země) a vnější (tj. v zahraničí). 6 DVOŘÁK, P. Veřejné finance, fiskální nerovnováha a finanční krize. 1. vyd., Praha: C. H. Beck, 2008, ISBN , s

18 Zahraniční sloţka veřejného dluhu je součástí celkového zahraničního zadluţení země. Zahraniční dluh země v sobě zahrnuje jak zahraniční zadluţení vlády a veřejného sektoru, tak i zahraniční zadluţení firem. Zahraniční dluh vlády představují především půjčky od mezinárodních institucí (např. na podporu platební bilance) a vládní cenné papíry v drţení zahraničních subjektů. Můţe jít také o přijaté mezivládní půjčky. Zahraniční dluhy firemní sféry, které v Česku představují více jak 60% celkového českého zahraničního zadluţení, tvoří závazky firem, které si vzaly půjčky u zahraničních bank. Deficit státního rozpočtu a dluh jsou vţdy negativními ekonomickými jevy a porušením fiskální disciplíny. Při národohospodářském hodnocení deficitu státního rozpočtu a dluhu je třeba vzít v úvahu jak okolnosti vzniku deficitu, tak předmět deficitního financování. Je rozdíl, zdali je deficitně financována spotřeba, anebo realizace infrastrukturních projektů. Tím lze dospět k citlivému problému mezigeneračního přenosu veřejného dluhu, který je sloţitou politickou, psychologickou a mravní záleţitostí. 7 Veřejný dluh je zpravidla vykazován jako hrubý veřejný dluh, tj. souhrn závazků státu bez ohledu na velikost státních pohledávek. Vykazování státního dluhu v čisté podobě (čistý dluh = hrubý dluh pohledávky státu) je spojeno s několika problémy, k nimţ patří vymahatelnost pohledávky, výběr aktiv a způsob oceňování. Jednotlivé státy řeší uvedené problémy rozdílně, coţ znamená, ţe údaje o velikosti čistého dluhu nelze pouţít pro mezinárodní srovnání. K tomuto účelu je častěji vyuţíván ukazatel dluhové kvóty (podíl veřejného hrubého dluhu na HDP). Rozpočtové schodky a rostoucí veřejné dluhy patří k závaţným problémům veřejných financí. Nerovnost mezi veřejnými příjmy a veřejnými výdaji je označována jako fiskální nerovnováha. Při sledování krátkodobé rozpočtové nerovnováhy lez rozlišit tři typy deficitu: 1. saldo navrţené vládou a schválené parlamentem, 2. saldo vzniklé v průběhu rozpočtového roku, 3. saldo na konci rozpočtového roku výsledek hospodaření vlády a vliv vnějších faktorů. 7 JUREČKA, V. a kol. Makroekonomie, 1. vyd., 2010, ISBN , s

19 Pro podrobnější analýzu rozpočtového deficitu je vhodné deficit klasifikovat dle určitých kritérií. Jedno z moţných členění deficitu je na deficit skutečný a deficit cyklický. Podle příčin vzniku je moţno rozpočtový deficit rozčlenit na aktivní a pasivní deficit VÝVOJ VEŘEJNÉHO DLUHU Vývoj veřejného dluhu v České republice má dlouhodobou tendenci jej prohlubovat. Je to důsledek schvalování opakovaných deficitních státních rozpočtů. V roce 1993, tedy v roce vzniku samostatného státu, převzal stát dluh ve výši 158,8 mld. Kč. V 90. letech 20 století se veliká část dluhu kumulovala v Konsolidační bance a ve fondu národního majetku. 9 Vývoj státního dluhu od roku 1993 do roku 2011 vypadal tak, jak zobrazuje tabulka 1 na následující straně. Vývoj státního dluhu je v rozodné rozdělit na dvě etapy. Jednou by byla etapa od vzniku samostatné České republiky, tedy od roku 1993 do doby vstupu naší země do EU, tedy do konce roku Druhou etapou by byla doba od vstupu do EU v roce 2004 do konce roku 2011, s výhledem roku 2012, kdy však nejsou dostupná ještě všechna makroekonomická data. Základní kritéria, kterými se měří zadluţování států na evropské úrovni jsou tzv. fiskální Maastrichtská kritéria a i státní dluh České republiky je jimi měřen. Sledují se dvě kritéria. Jednak je sledován schodek vládního sektoru v poměru k HDP v trţních cenách a podle Maastrichtských kritérií by úhrnný schodek neměl překročit 3 %. Druhé sledované kritérium je hrubý dluh vládního sektoru v nominální hodnotě vyjádřený k HDP v trţních cenách. Tento poměr by neměl být vyšší neţ 60 %. Hrubý dluh vládního sektoru znamená hrubý úhrn dluhů (emitované dluhopisy, přijaté úvěry) ke konci roku, konsolidovaný uvnitř a mezi jednotlivými sektory vlády OCHRANA, F. cit. dílo, s LAJTKEPOVÁ, E. Veřejné finance, 1. vyd., Brno: Cerm, 2007, ISBN , s Ministerstvo financí ČR [online][cit ] Dostupné z: 19

20 Výše státního dluhu a jeho nárůst nebo pokles oproti roku předcházejícímu za roky znázorňuje obrázek 1. Obr. 1 Vývoj státního dluhu ČR růst, pokles (mld. Kč) zdroj: Ministerstvo financí ČR Obrázek 2 znázorňuje pokles do roku 1997 a následný tvalý růst podílu vládního dluhu na HDP. Obr. 2 Podíl vládního dluhu na HDP (v %, z běţných cen) Zdroj: ČSÚ 20

21 Vývoj dluhu v letech Tato práce se věnuje veřejnému dluhu České republiky, tedy vývoji od roku 1993, ale tento stát nevznikl na zelené louce a ekonomika fungovala také před před rozdělením republiky a samozřejmě, ţe i před rokem 1989, kdy se změnilo společenské zřízení a místo centrálně řízené ekonomiky nastoupila ekonomika trţní. Mervart k tomu napsal: 11 Hospodaření vlády a centrální banky bylo v předreformním období v Československu natolik propojeno, ţe nejsou k dispozici potřebné údaje o vzniku a velikosti státního dluhu v tomto období. V transformačním procesu se postupně odloučilo hospodaření vlády od statutární role nezávislé centrální banky. 12 Současně vznikala a rozšiřovala se prvotní a druhotná platební neschopnost některých státních podniků a zvyšoval se objem odkládaných nákladů potřebných k reprodukci majetku státu představující skrytý vnitřní dluh jeho podniků a institucí a také ţivotní prostředí ve státu. Pod státním dluhem je tedy rozuměna kumulovaná zadluţenost vlády, vyplývající nejen z výsledků hospodaření státních rozpočtů, ale z celkového salda finančních aktiv a pasiv státu, včetně sald na mimorozpočtových účtech (fondech) vlády resp. i obcí. Tab. 2 Vývoj hospodaření veřejných rozpočtů mil. Kčs Celkové výdaje rozpočtů 414,9 155,9 515,9 551,0 z toho státních 263,1 292,4 479,0 502,9 Celkové příjmy rozpočtů 415,4 463,1 505,5 540,0 z toho státních 259,6 296,2 461,5 486,2 Saldo státních rozpočtů -3,5 3,8-17,5-16,6 z toho federace -0,8 4,0 6,4-7,0 ČR -1,3 0,2-13,6-1,7 SR -1,4-0,4-10,3-7,9 Saldo místních rozpočtů 4,0 3,3 7,1 8,6 Saldo veřejných rozpočtů celkem 0,5 7,1-10,4-8,0 HDP v běţných cenách 758,7 811,3 977,6 1009,0 Podíl salda na HDP veřejných rozpočtů 0,0 0,8 1,0 0,6 státních rozpočtů 0,1 0,4 1,7 1,6 Zdroj: MERVART, J. Státní dluh fiskální a měnové aspekty, 1993, str MERVART, J. Státní zadlužení v tržních ekonomikách, 1993, Národní ekonomika str Zákon o Státní bance československé byl v přijat roku

22 Jak je znázorněno v tabulce 2, tak v roce 1989 byl státní rozpočet v mírném deficitu a následující rok se ho naopak podařilo dostat do přebytku. Ovšem v tomto období procházela československá ekonomika transformací a saldo státního rozpočtu se rychle zvýšilo. Roku 1991 činilo 17,5 miliard Kčs. Toto saldo bylo způsobeno především poklesem výkonnosti ekonomiky. Trhy, které byly pro československou ekonomiku tradiční, přestaly být dostupné, coţ bylo zapříčiněno pro rozpadem RVHP. 13 To znamenalo celkové sníţení příjmů, zejména odvodu ze zisku a daně ze zisku a příjmů obyvatelstva. Deficity rozpočtů jednotlivých států federace ČR a SR, se v toto období pohybovaly přibliţně ve stejné výši. Aţ v roce 1992 saldo federace SR vzrostlo na 7,9 miliard Kčs, zatímco saldo ČR měřilo 1,7 miliard Kčs. Saldo veřejných rozpočtů vykazovalo podobný průběh jako saldo státních rozpočtů. Pokles za roky 1991 a 1992 nebyl tak prudký, protoţe byl zmírněn přebytkem místních rozpočtů. Průběh podílu salda státního rozpočtu na HDP ukazuje strmé zvýšení v letech 1991 a 1992, na rozdíl od vývoje veřejných rozpočtů, kde zvýšení bylo menší, protoţe tam byly zahrnuty i místní rozpočty, pohybující se v přebytku (viz. Obr. 3). Obr. 3 Podíl deficitů na HDP Zdroj: vlastní zpracování (zdroj dat Mervart) 13 Rada vzájemné hospodářské pomoci ekonomicko politické seskupení socialistických států 22

23 Vývoj dluhu v letech Vládní dluh dosahoval v roce 1995 výše 214,6 mld. Kč. Poté mírně poklesl, avšak v roce 1997 náhle vzrostl na 237,2 mld. Kč. Deficit veřejných financí po celé období vykazoval klesající tendenci, kdy v roce 1995 byl 196,4 mld. Kč a během tří let se zmenšil přibliţně na jednu třetinu. Obr. 4 Vývoj vládního dluhu v letech Zdroj: ČSÚ Mimo počátku je v tomto měřeném období zřetelný trend permanentního růstu vládního dluhu. Zatímco v roce 1999 byl vládní dluh 340,5 mld. Kč, roku 2002 jiţ tato hodnota byla dvakrát tak vyšší. Jednou z příčin, proč na konci roku 2001 vzrostl deficit veřejných financí o dalších 58 mld. Kč, bylo zařazení České konsolidační agentury do vládního sektoru. Celková výše vládního dluhu na konci tohoto období byla 768,3 mld. Kč. Česká republika se tedy od poloviny 90. let 20. století potýká s deficitním financováním. Opakované deficity jsou jedním z hlavních důvodů nárůstu státního dluhu. Deficit rozpočtu více méně neustále narůstá a V roce 1993 došlo k rozdělení naší republiky na Česko a Slovensko. Rozdělení federace k znamenalo i rozdělení státního dluhu. Poměr, v jakém byl dluh převzat, odpovídal poměru počtu obyvatel nově vzniklých států České a Slovenské republiky dvě třetiny Česko, třetinu Slovensko. Na Českou republiku připadl dluh ve výši přibliţně 164 miliard Kč. Dluh se vytvořil 23

24 součtem převzaté části federálního dluhu a jiţ existujícího státního dluhu ČR v rámci federace ( ,6 miliard Kč). Domácí dluh z toho činil 75,6 miliard Kč a zahraniční 22,1 miliard Kč. tempo nárůstu se dokonce zrychluje. Tabulka č. 3 zachycuje, jak se vyvíjelo saldo státního rozpočtu od roku 1993 do roku Tab. 3 Vývoj salda státního rozpočtu České republiky od roku 1993 do roku 2003 Rok saldo st. rozpočtu mld. - Kč 1,1 10,4 7,2-1,6-15, ,1-67,7-45,7 109,1 saldo st. rozpočtu/hdp % - - 0,5-0,1-0,9-1,5-1,4-2,1-2,9-1,9-4,2 Zdroj: ČSU V prvních letech samostatné existence České republiky se hodnoty salda státního rozpočtu pohybovaly v kladných číslech. Obrat nastává v roce 1996, kdy došlo k mírnému deficitnímu hospodaření. Ovšem od tohoto roku deficit narůstá. Příčiny vzrůstajících deficitů lze najít jak na příjmové, tak na výdajové straně rozpočtu. V některých letech docházelo k problémům s plněním veřejných příjmů, zejména daňového výnosu. Na straně výdajů docházelo rychlému růstu mandatorních výdajů, zejména důchodů a sociálních transferů. Dále výdaje na sanaci bankovního sektoru v souvislosti s jeho privatizací a likvidaci ztrát Konsolidační banky. 14 Toto období spadá ještě do doby transformace naší ekonomiky. Přesto státní rozpočet skončil v roce 1993 výsledným přebytkem 1,1 miliardy Kč. Také v roce 1994 a 1995 státní rozpočet hospodařil s výsledným přebytkem ve výši 10,4, respektive 7,2 miliard Kč. Přelomový je rok 1996, protoţe poprvé došlo sice k mírnému, ale přesto deficitnímu hospodaření státního rozpočtu. Výsledný deficit ve výši 1,6 miliardy Kč není příliš znepokujující, protoţe většina makroekonomických ukazatelů jinak vykazovala příznivý vývoj. Následující rok došlo ke zpomalení ekonomického růstu a to se také odrazilo ve výsledném deficitu státního rozpočtu ve výši 15,7 miliard Kč. V tomto roce poprvé došlo jak k velkému deficitu, tak nepříznivý vývoj zaznamenaly i ostatní ekonomické ukazatele. HDP v tomto roce reálně kleslo o 0,9 %. 14 PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 4. vydání, Praha: ASPI, a.s., 2008, s

25 V roce 1998 došlo k deficitu státního rozpočtu. Deficit byl vykázán ve výši 29,3 miliardy Kč, to znamenalo skokový nárůst oproti roku předcházejícímu. Takto se projevily problémy s převzetím závazků Konsolidační banky a také se projevil růst mandatorních výdajů na starobní důchody a sociální transfery. V roce 1999 dosáhl deficit státního rozpočtu obdobné výše jako v roce předchozím coţ bylo zapříčiněno financováním škod po prvních velkých povodních na Moravě. V tomto roce došlo k návratu hospodářského růstu a reálný HDP vzrostl o 1,7 %. V roce 2000 a 2001 došlo znovu k velkému nárůstu deficitu státního rozpočtu a to aţ na 46,1 respektivě na částku 67,7 miliard Kč. V dalším roce došlo ke sníţení deficitu na 45,7 miliard Kč. Tím se sníţil podíl deficitu státního rozpočtu k HDP z předchozí hodnoty 2,9 % na 1,9 %. V roce 2003 deficit poprvé přesáhl hranici 100 miliard Kč. Tento nárůst byl způsoben mnoha faktory, jedním z nejdůleţitějších byla příprava České republiky na do EU. 15 Vývoj státního dluhu a podíl státního dluhu na HDP od roku 1993 do roku 2003 dokumentuje tabulka č. 4. Tab. 4 Vývoj státního dluhu České republiky od roku 1993 do roku 2003 Rok , 157, 154, 155, 173, 194, 228, 289, 345, 395, 493, mld. státní dluh Kč státní dluh/hdp % 15,6 13,3 10,5 9,2 9,6 9,4 10,6 12,7 14,1 16,1 19,1 Zdroj: ČSU V roce 1993 činil převzatý státní dluh 158,8 miliard Kč, coţ činilo 15,6 % HDP. Následující roky celková výše státního dluhu klesá aţ k hodnotě 155,2 miliard Kč v roce 1996, coţ bylo 9,2 % HDP. V té době se jednalo o jeden z nejniţších podílů státního dluhu k HDP v Evropě Podle ČSÚ 16 DVOŘÁK, P. Veřejné finance, fiskální nerovnováha a finanční krize. 1. vydání, Praha: C.H.Beck, 2008, s

26 Tato výše státního dluhu neodráţela reálná čísla, protoţe v té době fungovala Konsolidační banka. Ve struktuřa státního dluhu se prosazovaly dva základní trendy. První byl securitizace 17 a druhý internalizace 18 státního dluhu. Tento příznivý vývoj skončil v roce 1997, kdy došlo k růstu státního dluhu na hodnotu 173,1 miliard Kč, coţ představovalo 9,6 % HDP. Od tohoto roku aţ do současné doby státní dluh neustále narůstá. V roce 1998 státní dluh dosáhl výše 194,7 miliard Kč. Další vývoj je tristní a jiţ dříve uvedené rozpočtové deficity dávají tušit, jak pokračuje zadluţování státu. Rok 1999 představuje nárůst k hodnotě 228,4 mld. Kč a v roce 2000 dosahuje státní dluh výše 289,3 mld. Kč. Dluh neustále roste a to i v poměru k HDP. V roce 2003 narostl deficit státního rozpočtu aţ na hodnotu 493,2 miliard Kč. Velkým problémem českého státního dluhu je skutečnost, ţe přírůstek dluhu po roce 1996 je tvořen z převaţující části dluhem nezdravým. Základní faktory, které způsobují jeho růst jsou jednak opakované rozpočtové deficity a také přebírání nesplacených dluhů státních i soukromých podniků a bank. Nejedná se tak o nárůst státního dluhu, který by generoval nové produktivní investice. 19 Pro lepší pochopení tabulka č. 5 dokumentuje strukturu státního dluhu České republiky. Od roku od 1993 do roku 2001 se postupně sniţoval zahraniční dluh a to z původní hodnoty 72,4 miliard Kč aţ k hodnotě 8,8 miliardy Kč, aby následně v letech 2002 a 2003 došlo k mírnému růstu na hodnotu 13,3 miliardy Kč. To znamená, ţe uplatňovaná strategie internalizace dluhu, byla úspěšná. U domácího dluhu, lze vidět opačný trend neţ u zahraničního dluhu. Vývoj je to logický. Domácí dluh postupně rostl od hodnoty 86,4 miliard Kč v roce 1993 aţ na hodnotu 479,9 miliard Kč v roce 2003, přičemţ dluh pouze pravidelně narůstal. 17 Převod přímých vládních úvěrů do standardní formy dluhopisů 18 Sniţování podílu zahraničního dluhu a implicitní růst podílu domácího druhu 19 DVOŘÁK, P. Veřejné finance, fiskální nerovnováha a finanční krize. 1. vydání, Praha: C.H.Beck, 2008, s

27 Tab. 5 Struktura státního dluhu České republiky od roku 1993 do roku 2003 (mld. Kč) Státní dluh celkem 158,8 157,3 154,4 155,2 173,1 194,7 228,4 289,3 345,0 395,9 493,2 Z toho: domácí dluh 86,4 90,2 101,2 110,9 134,8 170,0 207,1 269,6 336,2 386,7 479,9 zahraniční dluh 72,4 67,1 53,1 44,3 38,3 24,6 21,2 19,7 8,8 9,2 13,3 Státní pokladniční poukázky 17,0 23,8 42,0 62,6 70,9 99,8 130,1 165,3 186,6 164,1 160,6 Střednědobé a dlouhodobé dluhopisy 19,5 28,3 41,7 43,9 57,9 70,0 77,0 104,3 149,6 222,6 319,3 Ostatní zdroje 49,9 38,1 17,6 4,3 6,0 0,2 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Zdroj: Ministerstvo financí ČR Vnitřní státní dluh je krytý státními pokladničními poukázkami, střednědobými a dlouhodobými státními dluhopisy, které jsou obchodovatelné. Vnější dluh kryjí eurobony a směnky, které jsou vydány k úhradě členství České republiky v IBRD a EBRD. Vnější dluh je dále kryt půjčkami od EIB a dalšími úvěrovými nástroji. 20 V tabulce 5 lze pozorovat, ţe od roku 1993 do roku 1996 byl podíl státních pokladničních poukázek (dále SPP) a střednědobých a dlouhodobých dluhopisů (dále SDD) přibliţně stejný. Objem SPP pak do roku 2001 narostl aţ na hodnotu 186,6 miliard Kč, poté došlo k poklesu na částku 160,6 miliard Kč v roce U SDD byl vývoj odlišný. Po celé sledované období objem rostl aţ na částku 319,3 miliardy Kč. Jak je z tabulky patrné, tak dlouhodobě klesá krytí státního dluhu prostřednictvím SPP a naopak roste krytí prostřednictvím SDD. Roste tedy podíl dlouhodobého dluhu. Z hlediska dluţníka je samozřejmě výhodnější co nejvyšší podíl obligací s dlouhou dobou splatnosti a růst podílu SDD v České republice byl záměrem. 21 Další zajímavou poloţkou státního dluhu jsou výdaje na úroky, které souvisí s existencí státního dluhu. V tabulce č. 6 jsou zachyceny úrokové náklady státního dluhu do roku 2003 za jednotlivé roky. Podíl celkových úroků státního dluhu na HDP se ve sledovaném období celkově sníţil, coţ je pozitivní. V roce 1993 činila tato hodnota 1,48 % a v roce ,83 %. Ovšem 20 PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 4. vydání, Praha: ASPI, a.s., 2008, s DVOŘÁK, P. Veřejné finance, fiskální nerovnováha a finanční krize. 1. vydání, Praha: C.H.Beck, 2008, s

28 pokles výdajů v letech 1993 aţ 1996 byl především ovlivněn poklesem úrokových sazeb. Růst výdajů po roce 1996 byl ovlivněn zejména růstem státního dluhu a vzestupem úrokových sazeb v letech 1997 a V následujících letech došlo naopak k výraznému poklesu úrokových sazeb. 22 Tab. 6 Úrokové výdaje na státní dluh od roku 1993 do roku 2003 (mld. Kč, % HDP) Rok Úrokové náklady na domácí státní dluh 10,74 9,74 9,41 11,69 15,64 17,28 15,21 16,81 16,54 18,30 20,92 Úrokové náklady na zahraniční státní dluh 4,32 3,94 3,85 2,35 1,95 1,27 0,90 0,57 0,45 0,33 0,41 Úrokové náklady celkem 14,07 13,68 13,27 14,04 17,59 18,54 16,1 17,38 16,99 18,63 21,33 Podíl celkových úroků na HDP 1,48 1,16 0,9 0,83 0,97 0,93 0,77 0,79 0,72 0,76 0,83 Zdroj: ČSU V absolutních číslech vývoj úrokových nákladů znamenalo 15,07 miliardy Kč v roce 1993 a 21,33 miliardy Kč v roce Jde tedy o mírný nárůst za dlouhé časové období. V roce 1993 činil celkový hrubý úmor 128,3 mld. Kč (tab. 7). Největší část tvořil úmor státních pokladničních poukázek. Velikost splátek domácího dluhu dosahovala 125 mld. Kč, zatímco zahraničního 3,3 mld. Kč. Další roky však docházelo k nárůstu úmoru zahraničního dluhu a v roce 1997 výše splátek činila 11,9 mld. Kč, coţ byl téměř čtyřnásobek. Tab. 7 Splátky jistiny v letech (mld. Kč) Domácí dluh , , ,7 269,4 389,0 587,8 500,7 405,1 státní pokladniční poukázky 98,5 165,4 78,8 146, ,7 254,4 364,0 565,8 485,7 377,4 střednědobé státní dluhopisy 0,7 6,3 6,7 14,6 12,1 10,0 15,0 25,0 22,0 15,0 27,7 přímé závazky státu u ČNB 14,6 11,1 19,8 12, ostatní přímé úvěry 11,2 0,7 0,7 0,7 4, Zahraniční dluh 3,3 4,8 12,3 8,3 11,9 11,8 6,4 1,8 6,2 1,4 5,2 Celkový hrubý úmor 128,3 188,3 118,3 182, ,5 275,8 415,8 594,0 502,2 410,3 Celkový čistý úmor 29,8 22,9 39,5 36,1 28,3 21,8 21,4 26,8 28,2 16,4 32,9 Zdroj. MF ČR Celkový čistý úmor se v průběhu sledovaného období několikrát výrazně změnil. Nejvyšší hodnoty dosáhl v roce 1995, coţ bylo spojeno především s náhlým zvýšením splátek 22 PEKOVÁ, J. Veřejné finance teorie a praxe v ČR. Praha: Wolters Kluwer, 2011, s

29 jistin přímých závazků vůči ČNB a zároveň se značným nárůstem splátek zahraničního dluhu. U výše střednědobých dluhopisů je moţno pozorovat rostoucí trend po celé období. Výše celkového čistého úmoru v roce 1997 klesla na 28,3 mld. Kč. Hlavní příčinou bylo, ţe právě od tohoto roku vůči ČNB neexistovaly ţádné závazky. V roce 1998 činil celkový čistý úmor 21,8 mld. Kč. Ten nezahrnuje splátky emisí státních pokladničních poukázek ve výši 215,7 mld. Kč. Celkový hrubý úmor v tomto roce měřil 237,5 mld. Kč. Zřetelný je nárůst splátek vnitřního dluhu, které se mezi lety 1998 a 2002 více neţ zdvojnásobily. Tento vývoj souvisel s růstem celkového domácího dluhu. Zároveň ovšem docházelo k poklesu zahraničního dluhu a tudíţ klesal i jeho úmor. Obr. 5 Dluhová sluţba v letech Zdroj: vlastní zpracování První dva roky souhrnná výše dluhové sluţby klesala. V roce 1995 došlo k náhlému růstu, na kterém se podepsala především změna splátek jistiny. To bylo způsobeno přeměnou přímých úvěrů na státní dluhopisy. Důvodem sekuritizace státního dluhu byla úspora úrokových nákladů, protoţe úročení z emisí státních dluhopisů je většinou niţší neţ z přímých úvěrů. Jenom v roce 1995 se sekuritizací přímých úvěrů od bank podařilo dosáhnout úspor v objemu více neţ jedné mld. Kč. Také další roky byl úspěšně naplňován tento trend. Od roku 1999 rostly splátky domácího dluhu a zároveň docházelo ke sníţení podílu úroků zahraničního dluhu. Stejný trend je patrný také ve struktuře splátek jistiny, coţ souvisí s internalizací státního dluhu. V letech 2000 a 2001 došlo k růstu celkové dluhové sluţby. První 29

30 rok to bylo způsobeno převáţně růstem splátek střednědobých státních dluhopisů. Následující rok pak bylo příčinou zvýšení úmoru zahraničního dluhu. V roce 2002 výše dluhové sluţby činila 35,03 mld. Kč. Ovšem hned následující rok došlo k nárůstu dluhové sluţby na téměř 55 mld. Kč Vývoj dluhu v letech Vládní dluh v tomto období stále rostl. Přesto lze konstatovat, ţe se pohyboval v přijatelných mezích a od roku 2005 například splňoval Maastrichtská kritéria měřící úroveň zadluţení k HDP. Vládní deficit byl nejvyšší v roce 2002, kdy činil 180,3 mld. Kč. V dalších letech byl tento deficit jiţ menší a roku 2007 klesl k pouhým 26,9 mld. Kč. Celkový veřejný dluh České republiky na konci roku 2007 byl 1 023,4 mld. Kč. V tomto roce poprvé přesáhl hranici biliónu korun a jiţ nikdy pod ní neklesl a s nejvyšší pravděpodobností v dohledné době ani neklesne. Obr. 6 Vývoj vládního dluhu v letech Zdroj. ČSÚ Na konci roku 2011 byl celkový veřejný dluh 1 567,8 mld. Kč. To znamená, ţe od roku 2003 se vládní dluh více neţ zdvojnásobil. Toto období také koresponduje se vstupem České republiky do Evropské unie, které se uskutečnilo 1. května 2004 a také zachycuje období ekonomické krize. Stejně 30

31 jako v předchozím sledovaném období lze vývoj salda státního rozpočtu charakterizovat jako nepříznivý. Tempo růstu deficitu státního rozpočtu se ještě zvyšuje a situace se komplikuje v roce 2009, kdy naplno zaúřadovala celosvětová hospodářská krize a v jejím důsledku došlo ke sníţení HDP České republiky o téměř 5 % (4,6 %), coţ také vedlo ke značnému výpadku na příjmové straně státního rozpočtu. Deficit státního rozpočtu činil rekordních 192 mld. Kč. Hospodářská krize ovšem nepříznivě ovlivnila i deficity státního rozpočtu i v následujících letech. Tab. 8 Vývoj salda státního rozpočtu České republiky od roku 2004 do roku 2012 Rok saldo st. rozpočtu mld. Kč -93,7-56,3-97,6-66,4-20,0-192,4-156,4-142,8-101,0 saldo st. rozpočtu/hdp % -3,3-1,9-3,0-1,9-0,5-5,1-4,1-3,7-2,6 Zdroj: ČSU Jiţ v roce 2004 se projevilo členství naší republiky v EU. Na výdajovou stránku sice přibyly mandatorní výdaje související s členstvím, ale na straně druhé do státního rozpočtu začaly plynout dotace. V roce 2004 (viz. Tabulka č. 8) tak činil deficit státního rozpočtu 93,7 mld. Kč, kdyţ očekávaný deficit byl 115 mld. Kč. Většina deficitu byla kryta vydáním státních dluhopisů. 23 Následující rok 2005 dosáhl deficit státního rozpočtu výše 56,3 mld. Kč, coţ představovalo 1,9 % v poměru k HDP a byl o více neţ 27 mld. Kč niţší neţ byla jeho rozpočtovaná výše. Deficit byl opět většinou kryt emisí státní dluhopisů, stejně jako v roce předchozím a stejně jako v letech následujících. 24 Státní rozpočet na rok 2006 byl jiţ třetím rozpočtem v pořadí, který měl za cíl fiskální konsolidaci a vycházel z koncepce reformy veřejných rozpočtů schválené usnesením vlády č. 624/2003 a dále ze schváleného střednědobého výdajového rámce na rok Vládními rozpočtovými prioritami v tomto roce byly výdaje na výzkum a vývoj, financování společných programů EU a České republiky, politika zaměstnanosti a výdaje na důchody. Během roku došlo ke dvěma velkým změnám a to jednak zákonem č. 170/2006 Sb., kterým se 23 Státní závěrečný účet České republiky za rok [online]mfcr[cit ] Dostupné z: 24 Státní závěrečný účet České republiky za rok [online]mfcr[cit ] Dostupné z: 31

32 měnil zákon o státním rozpočtu v souvislosti s jarními povodněmi, kdy šlo o částku 5 mld. bez dopadu na státní rozpočet a dále zákonem č. 584/2006 Sb., kterým došlo k navýšení výdajů státního rozpočtu na sociální politiku o 9,6 mld. Kč. Státní rozpočet hospodařil za rok 2006 se schodkem 97,6 mld. Kč, coţ bylo o 13,9 mld. Kč více, neţ bylo původně plánováno. Deficit byl opět kryt emisí státních dluhopisů. 25 Státní rozpočet České republiky na rok 2007 byl schválen zákonem č. 622/2006 Sb. Jeho příjmy byly stanoveny částkou 949,5 mld. Kč, výdaje částkou 1 040,8 mld. Kč a schodek částkou 91,3 mld. Kč. Oproti roku 2006 rostly jak příjmy tak i výdaje. Mezi poloţky, které zvyšovaly výdajovou stránku rozpočtu patřilo zvýšení sociálních dávek, nutné transfery obecním a krajským rozpočtům a transfery fondům sociálního a zdravotního pojištění. Mandatorní výdaje rozpočtu představaly v roce 2007 přibliţně 54,7 % podílu celkových výdajů, coţ znamenalo navýšení proti předchozímu roku 2,2 %. Hospodaření státního rozpočtu za rok 2007 skončilo schodkem ve výši 66,4 mld. Kč. Oproti předpokládané výši bylo dosaţeno lepšího výsledku. Dosaţený deficit byl kryt především vydanými státními dluhopisy a také z malé části přijatými dlouhodobými úvěry a změnou stavu na účtech státních finančních aktiv. 26 V roce 2008 byly skutečné celkové příjmy státního rozpočtu 1 063,9 mld. Kč a celkové výdaje 1 083,9 mld. Kč. Deficit státního rozpočtu dosáhl výše 20 mld. Kč a zdá se být tedy relativně příznivý, ovšem jeho výše byla ovlivněna novelou zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, podle kterých organizační sloţky státu od roku 2008 nepřevádí nevyčerpané prostředky rozpočtových výdajů do rezervních fondů. Podle 47 tohoto zákona mohou organizační sloţky státu nespotřebované výdaje minulého roku nárokovat v běţném roce. Deficit byl opět kryt především vydáním státních dluhopisů. 27 Následoval rok Tento rok byl z hlediska deficitu nejhorší. Původně schválený deficit státního rozpočtu na rok 2009 činil 52,2 mld. Kč, ovšem skutečnost byla nakonec v jiných dimenzích a výsledný schodek činil 192,4 mld. Kč coţ bylo téměř čtyřikrát více. K velkému výpadku především na příjmové stránce státního rozpočtu došlo v souvislosti s celosvětovou hospodářskou krizí, kdy skutečné příjmy byly niţší o 157,2 mld. Kč oproti 25 Státní závěrečný účet České republiky za rok [online]mfcr[cit ] Dostupné z: 26 Státní závěrečný účet České republiky za rok [online]mfcr[cit ] Dostupné z: 27 Státní závěrečný účet České republiky za rok [online]mfcr[cit ] Dostupné z: 32

33 výši plánované. To bylo způsobeno především značným poklesem inkasa daní, a to DPH, DPPO, DPFO a spotřebních daní. Dále došlo k poklesu příjmů z pojistného na sociální a důchodové zabezpečení. Schodek byl kryt především emisí státních dluhopisů. Dosaţený deficit v tomto roce dosáhl vysoké hodnoty i v poměru k HDP, kdy tato hodnota dosáhla 5,3 %. 28 Na velikost deficitu v tomto roce měla neblahý dopad ta skutečnost, ţe veřejné výdaje na rok 2009 byly naplánovány na základě nereálného odhadu tempa růstu HDP. 29 Následující výsledky hospodaření v letech 2010, 2011 i 2012 jsou také ovlivněny celosvětovou hospodářskou krizí a ekonomické prognózy nejsou nikterak příznivé, ač v posledním roce začínají být s velkou opatrností optimistické. V roce 2010 výsledný deficit státního rozpočtu byl opět obrovský a dosáhl výše 156,4 mld. Kč. Schodek byl opět kryt především emisí státních dluhopisů. Pokračující špatné výsledky celosvětového hospodářství pokračovaly i v roce Přes velká úsporná opatření současné vlády v České republice hospodařil státní rozpočet se ztrátou 142,8 mld. Kč a v roce 2012 se schodek ještě sníţil, ale stále byl více neţ 100 mld. Kč. Lze pouze polemizovat, zda se v současné hospodářské krizi jedná o dobrý výsledek. Ovšem jedná se opět o deficit obrovských rozměrů, který má samozřejmě dopad na celkový státní dluh a kumuluje další s ním spojené náklady. Vývoj státního dluhu a podíl státního dluhu na HDP od roku 2004 do roku 2012 dokumentuje tabulka č. 9. Z předchozího popisu vývoje salda státního rozpočtu je jasné, jakým směrem se během tohoto období ubíral státní dluh. Tab. 9 Vývoj státního dluhu České republiky od roku 2004 do roku 2012 Rok státní dluh mld. Kč 592,9 691,2 802,5 892,3 999,8 1178,2 1344,1 1499,4 1667,6 státní dluh/hdp % 20,2 22,2 23,9 24,4 26,0 31,3 35,4 39,0 43,4 Zdroj: ČSU Pokud se rozeberou blíţe uvedené údaje, je to především rychlost, se kterou státní dluh narůstá, čeho si kaţdý všimne. Od roku 2004 do roku 2012 narostl dluh téměř třikrát z částky 592,9 mld. Kč na částku 1 667,6 mld. Kč. To je také hlavním problémem České republiky. 28 Státní závěrečný účet České republiky za rok [online]mfcr[cit ] Dostupné z: 29 OCHRANA, F. et al. Veřejný sektor a veřejné finance. 1. vydání, Praha: Grada Publishing, 2010, s

34 Pokud ještě v polovině 90. let 20. století měla Česká republika jeden z nejniţších podílů dluhu na HDP, pak současný stav jiţ tak příznivý není a pomalu se blíţí k 50 % v poměru k HDP. V mnoha zemích vznikal současný státní dluh během mnoha desetiletí, ale v České republice bylo dosaţeno nebezpečně vysoké výše státního dluhu vlastně během patnácti let. Jen mezi roky 2004 a 2012 se více neţ zdvojnásobil podíl dluhu k HDP z 20,2 % na 43,4 % v roce 2012, kdyţ o 10 % se navýšil podíl dluhů na HDP mezi roky 2009 a Deficity státního rozpočtu tlačily i nadále na růst státního dluhu. V roce 2007 se vyšplhala výše státního dluhu na hodnotu 892,3 mld. Kč a v roce 2008 se státní dluh dostává k magické hranici 1 bilionu korun, konkrétně na částku 999,8 mld. Kč. Rok 2009 znamená průlom 30 % hranice v poměru k HDP, konkrétně se dostáváme na hodnotu 31,3 %, coţ odpovídá výši státního dluhu 1 178,2 mld. Kč. V roce 2010 dosáhla výše státního dluhu 1 344,1 mld. Kč. Z uvedeného výčtu je vidět, ţe státní dluh strmě narůstá. Prakticky kaţdý rok se státní dluh zvýšil o částku kolem 100 mld. Kč. Tento nárůst byl umocněn celosvětovou hospodářskou krizí v roce 2008 a jejími důsledky v následujících letech. Lépe neţ tabulka, toto dokumentuje obrázek č. 3. Takto obrovský státní dluh sebou nese samozřejmě další náklady, které jsou s tím spojené. Tyto náklady generují další výdaje a státní dluh se dále zvyšuje. Navíc lze říct, ţe tyto výdaje nemají ţádný kladný efekt, neboť negenerují nové přínosné investice. 34

35 Obr. 7 Vývoj státního dluhu České republiky od roku 2004 do roku 2012 Zdroj: vlastní zpracování Pro vývoj a náklady státního dluhu je důleţitá jeho struktura, kterou dokumentuje tabulka č. 10, která znázorňuje strukturu státního dluhu, lze vidět podíl vnitřní a vnější sloţky a také poměr SPP a SDD. Tab. 10 Struktura státního dluhu České republiky od roku 2004 do roku 2003 (mld. Kč) Rok Státní dluh celkem 592,9 691,2 802,5 892,3 999,8 1178,2 1344,1 1499,4 1667,6 Z toho: domácí dluh 522,6 581,8 680,9 769,3 814,3 926,7 1036,3 1182,2 1287,3 zahraniční dluh 70,3 109,4 121,6 123,0 185,5 251,5 307,8 317,2 380,3 Státní pokladniční poukázky 125,5 94,2 89,6 82,2 78,7 88,2 113,3 162,6 189,1 Spořící státní dluhopisy 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 20,4 56,2 Střednědobé a dlouhodobé dluhopisy 397,0 487,5 588,9 687,1 735,6 838,5 923,0 999,1 1042,0 Ostatní zdroje 0,0 0,0 2,4 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Zdroj: Ministerstvo financí ČR Pokud se pozornost zaměří na strukturu dluhu a na jeho sloţky je vidět postupný nárůst zahraničního dluhu. V období od roku 2008 dochází k akceleraci rychlosti růstu. Zahraniční dluh se z původní hodnoty 70,3 mld. Kč dostal aţ na hodnotu 380,3 mld. Kč v roce To znamená nárůst na pětinásobek původního dluhu. 35

36 Pokud se tento vývoj porovná s vývojem zahraničního dluhu v předchozím sledovaném období do roku 2003, pak lze vidět, ţe se jedná o opačný trend. V předchozím období se tato sloţka postupně sniţovala. Domácí dluh má od roku 2004 do roku 2010 podobný vývoj jako dluh zahraniční, ovšem růst této sloţky je však pravidelnější. Z původní hodnoty 552,6 mld. Kč vnitřní dluh vzrostl aţ na hodnotu 1 287,3 mld. Kč v roce Tato sloţka se tedy za sledované období více neţ zdvojnásobila. Z tabulky lze také vidět postupný vývoj SPP. V roce 2004 dosahovala jejich výše 125,5 mld. Kč, na konci sledovaného období v roce 2012 byla výše této sloţky 189,1 mld. Kč. Na začátku období docházelo dokonce k mírnému poklesu výše SPP aţ k minimální hodnotě 78,7 mld. Kč v roce Jde konstatovat, ţe za sledované období si tato sloţka udrţela konstantní výši. Proti SPP mají SDD dramatičtější vývoj. Z původní hodnoty 397 mld. Kč v roce 2004 se dostávají aţ na hodnotu mld. Kč v roce 2012, kdyţ jiţ v roce 2011 byla prolomena hranice 1 bilionu Kč. Za sledované období došlo k více neţ dvou a půl násobnému růstu této sloţky. V roce 2011 a 2012 byly emitovány také státní spořící dluhopisy ve výši 20,4, respektive 56,2 mld. Kč. Jak jiţ bylo uvedeno státní dluh je kryt především státními dluhopisy. Z větší části se jedná o střednědobé dluhopisy s dobou splatnosti od 2 do 10 let. Jejich výnos se většinou pohybuje kolem 3 5 %. Na vývoj výnosů ze státních dluhopisů měla ovšem vliv hospodářská krize v roce Investoři začali mít nedůvěru k zemím s vyšší pravděpodobností defaultu a začali výrazněji preferovat dluhopisy zemí s niţším kreditním rizikem. Na likvidní prémii českých dluhopisů však krize měla jen malý dopad. 30 Do oběhu bylo emitováno velké mnoţství dluhopisů s různou dobou splatnosti, kdy nejdéle splatné dluhopisy mají datum splatnosti aţ za rok Převáţnou část státních dluhopisů vlastní bankovní sektor a pojišťovací společnosti. 30 ROŢENSKÝ, V. Dopady finanční krize na výnosy ze státních dluhopisů a dluhovou sluţbu ČR. In KUBÁTOVÁ, K. (ed.) Úloha veřejných financí v řešení problémů a dopadů současné krize. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2011, s

37 V tabulce č. 11 jsou zachyceny úrokové náklady státního dluhu do roku 2012 za jednotlivé roky od roku Na údajích v tabulce je vidět, ţe podíl celkových úroků státního dluhu na HDP za sledované období narostl. Tab. 11 Úrokové výdaje na státní dluh od roku 2004 do roku 2012 (mld. Kč, % HDP) Rok Úrokové náklady na domácí státní dluh 26,07 22,95 28,17 29,5 37,73 41,81 37,68 44,29 43,98 Úrokové náklady na zahraniční státní dluh 0,69 2,38 3,34 4,48 6,87 10,19 10,84 11,19 12,76 Úrokové náklady celkem 26,76 25,33 31,51 33,98 44,6 52,72 48,52 55,48 56,74 Podíl celkových úroků na HDP 0,95 0,85 0,98 0,96 1,21 1,43 1,31 1,44 1,47 Zdroj: ČSU V roce 2004 činil tento ukazatel 0,95 % a na konci sledovaného období v roce 2012 činil tento ukazatel 1,47 %. V letech 2006 aţ 2008 ovlivňoval růst výdajů jak růst státního dluhu, ale také růst úrokových sazeb. Vývoj v následujících letech byl ovlivněn hospodářskou krizí. Pokud jde o celkové úrokové náklady státního dluhu, pak lze konstatovat, ţe se za sledované období více neţ zdvojnásobily. V roce 2004 dosahovala tato hodnota výše 26,76 mld. Kč a v roce 2012 dosáhla tato hodnota výše 56,74 mld. Kč. Po pozitivním poklesu této hodnoty v roce 2010 opět došlo v roce 2011 a 2012 k nárůstu. Zahraniční sloţka úrokových nákladů státního dluhu pak vykázala dynamický růst a to od počáteční hodnoty 0,69 mld. Kč v roce 2004 aţ k hodnotě 12,76 v roce Došlo tak k více neţ osmnáctinásobnému růstu této hodnoty. Největší navýšení této hodnoty bylo dosaţeno v roce 2009, coţ lze přičíst na vrub hospodářské krizi. Tento vývoj je však samozřejmý, neboť kopíruje výrazný nárůst zahraniční sloţky státního dluhu. Úrokové náklady na domácí sloţku státního dluhu dosahovaly v roce 2004 hodnoty 26,07 mld. Kč. Na konci období, v roce 2012 byla tato sloţka na hodnotě 43,98 mld. Kč. Došlo tak k nárůstu, který není aţ tak dramatický. Ovšem opět po pozitivním poklesu nákladů v roce 2010, tyto opět rostou. 37

38 Tab. 12 Splátky jistiny v letech (mld. Kč) Domácí dluh 350,0 258,1 215,9 181,2 209,5 209,1 234,3 245,0 státní pokladniční poukázky 311,0 258,1 155,0 123,1 104,3 100,1 143,9 163,0 středně a dlouhodobé státní dluhopisy 39,0 0,02 58,0 52,9 80,2 100,0 82,9 292,9 krátkodobé půjčky 2,9 5,1 24,8 0,9 7,4 20,4 Zahraniční dluh 0,04 0,04 0,03 1,7 4,5 0,8 1,1 1,2 Celkový hrubý úmor 350,0 280,1 215,9 183,1 214,0 201,9 235,4 313,5 Celkový čistý úmor 39,0 22,0 60,9 59,9 109,6 101,7 91,5 125,8 Zdroj: MF ČR Od roku 2004 klesaly splátky emisí státních pokladničních poukázek, coţ bylo také hlavní příčinou zmenšování úmoru vnitřního dluhu. Splátky zahraničního dluhu do roku 2007 vykazovaly poměrně malé hodnoty. Celkový hrubý úmor státního dluhu za rok 2008 činil 214,0 mld. Kč. Splátky emisí státních pokladničních poukázek byly stále největší poloţkou, přesto se jejich význam postupně sniţoval. Úmor zahraničního dluhu byl nejvyšší v roce 2008, kdy jeho největší část představovaly splátky půjček od Evropské investiční banky ve výši 4,5 mld. Kč. Jednalo se o půjčky na odstraňování povodňových škod. Vysoká hodnota v kolonce krátkodobé půjčky byla způsobena především splátkami repo půjček se zástavou poukázek ČNB ve výši 23,6 mld. Kč. Veliký nárůst celkového čistého úmoru oproti předchozím obdobím lze přičíst na vrub jednoznačně vysokým splátkám střednědobých a dlouhodobých dluhopisů. Nejvyšších hodnot dosáhly v roce 2009, kdy byla splacena část zbývající jistiny pětiletých státních dluhopisů ve výši 37,9 mld. Kč a zbývající část jistiny tříletých dluhopisů ve výši 48,7 mld. Kč. Po celé období čistý úmor státního dluhu klesal a v roce 2010 vykazoval hodnotu 91,5 mld. Kč. V následujícím roce opět stoupl na 125,8 mld. Kč. Nejvýznamnější část činily splátky emisí SPP v celkové výši mil. Kč. Úmor střednědobých a dlouhodobých státních dluhopisů činil mil. Kč, přičemţ se jednalo jak o standardní splátky dluhopisů v den jejich splatnosti tak i zpětné odkupy SDD. V rámci úmoru střednědobých a dlouhodobých státních dluhopisů byla uhrazena jistina 54. emise tříletých státních dluhopisů z roku 2008 a jistina desetiletých státních dluhopisů z roku

39 Obr. 8 Dluhová sluţba v letech Zdroj: vlastní zpracování V tomto období došlo k masivnímu nárůstu dluhové sluţby. Překročení hranice 90 mld. Kč v letech 2006 a 2007 má na svědomí především výše splacených střednědobých a dlouhodobých dluhopisů. V předchozích etapách výši dluhové sluţby určovala především splátka jistiny. Nyní však vzrostly i úrokové náklady a to o téměř 60 %. Znamenají tak stále se zvyšující zatěţ pro státní rozpočet. Důvodem jejich růstu je nárůst samotného státního dluhu. Zatímco úmor zahraničního dluhu nevykazuje ţádný viditelnější trend, v úrokových nákladech na zahraniční dluh je zcela evidentní jeho růstový charakter. Celková výše dluhové sluţby za rok 2007 činila 93,88 mld. Kč a z toho úrokové náklady dosáhly 33,98 mld. Kč. Výše dluhové sluţby se v letech 2008 a 2009 pohybovala okolo hranice 155 mld. Kč. Ačkoliv splátky jistiny představovaly významější podíl na celkové výši dluhové sluţby, jejich vývoj byl po celé období klesající. Naopak velikost úrokových nákladů rostla. V důsledku finanční a ekonomické krize v roce 2009 velikost splátek úroků (včetně poplatků) činila 52,72 mld. Kč. Jedná se o historicky nejvyšší hodnotu. V roce 2010 pak došlo k mírnému poklesu o necelých 4,5 miliardy. Ve struktuře úrokových nákladů lze pozorovat růstový trend nákladů vnějšího dluhu, zatímco u splátek jistin nikoliv. Celková výše dluhové sluţby státního dluhu v roce 2010 činila 140,3 mld. Kč a v roce 2011 následoval opět růst aţ na 171,28 mld. Kč, kdy rostla jak splátka jistiny, tak úroků. 39

40 2. 3. Analýza vývoje veřejného dluhu Česká republika vstupovala do období svých samostatných novodobých dějin s nízkou úrovní zadluţení, kterou si uchovala z let před rokem Podle dohody, kterou mezi sebou uzavřely nástupnické státy ČSFR, převzal kaţdý stát určitý podíl závazků a aktiv. Česká republika převzala závazky bývalé federace v poměru počtu obyvatelstva, to znamená 2/3. Začátkem transformačního procesu se na výši dluhu rozhodujícím způsobem podílely tedy především mimorozpočtové faktory, pouze 15 % se v letech podílely deficity státního rozpočtu. Období krátce po vzniku samostatné ČR se vyznačovalo nízkým zadluţením a nízkými schodky veřejných rozpočtů v tomto období jedněmi z nejniţších v Evropě. Bohuţel v tomto období došlo ke kapitalizaci rizikových státních záruk do veřejných rozpočtů (rok 1995). To způsobilo nejvyšší schodek (přes 13 %) nejen v tomto období, ale v téměř celé historii ČR. Další kapitalizaci rizikových státních záruk uskutečnila ČR v letech 2002 a I tentokrát se tento fakt projevil ve zvýšeném schodku veřejných rozpočtů (necelých 7 %). Výši státního dluhu a jeho nárůst nebo pokles oproti roku předcházejícímu za roky znázorňuje obrázek 9. Jestliţe v roce 1993 činil státní dluh 158,8 mld. Kč, tato suma odpovídala 15,6% HDP. Aţ do roku 1996 pak zadluţení klesalo na hodnotu 155,2 mld. Kč, coţ uţ činilo pouhých 9,2 % HDP. Tento proces byl ovlivněn činností Konsolidační banky. V polovině 90. let 20. století tyto hodnoty představovaly jeden z nejniţších podílů státního dluhu k HDP v Evropě DVOŘÁK, P. cit. dílo, s

41 Obr. 9 Vývoj veřejného dluhu v ČR Zdroj: Ministerstvo financí ČR Pokles státního dluhu byl ukončen rokem Toho roku státní dluh vzrostl na hodnotu 173,1 mld. Kč, coţ odpovídalo míře 9,6% HDP. Od roku 1997 veřejný dluh jiţ ţádný další pokles nezaznamenal a setrvale rostl. V roce 1998 byl schválen státní rozpočet s deficitem 29,3 mld. Kč a státní dluh tím dosáhl výše 194,7 mld. Kč. Rok 1999 představuje nárůst k hodnotě 228,4 mld. Kč a v roce 2000 jiţ dosáhl státní dluh výše 289,3 mld. Kč. Dluh rostl i v poměru k HDP, roku 2000 tato hodnota činila 12,7 % HDP a v roce 2001 dosáhly příjmy státního rozpočtu výše 626,2 mld. Kč a výdaje 693,9 mld. Kč a především v důsledku tohoto deficitu narostl státní dluh na výši 345,0 mld. Kč. V roce 2002 je výše dluhu na úrovni 395,9 mld. Kč, coţ bylo způsobeno velkým deficitem ve výši 493,2 mld. Kč. Jako problematický se zde jeví být fakt, ţe přírůstek dluhu následující po roce 1996 byl vytvořen z valné části nezdravým dluhem. 41

42 Obr. 10 Vývoj vládního dluhu k HDP Zdroj: ČSÚ Objem vládního dluhu se začal razantně zvyšovat aţ od roku 2001, do té doby rostl poměrně mírným tempem. Česká ekonomika, měřena hrubým domácím produktem, vykazovala i přes nepatrné výkyvy rostoucí trend aţ do roku I v období ekonomického růstu byly tvořeny vládní deficity, aniţ by k nim byl důvod. Krize dopadla na českou ekonomiku sníţeným HDP v roce 2009 a v tomto období je také patrné zrychlení růstu veřejného dluhu. Dále je z obrázku 10 dobře patrný trend zvyšování poměru hrubého dluhu vládního sektoru k HDP. V roce 2000 byl podíl veřejného dluhu k HDP na úrovni necelých 18 %. Na konci analyzovaného období toto procento dosáhlo aţ na téměř 41 %. Podstatným znakem zadluţování státu v 90. letech byly relativně nízké rozpočtové deficity, avšak vysoké a skryté zadluţení státu mimo rozpočet. Ohromná část dluhu se kumulovala v Konsolidační bance a ve fondu národního majetku. Fakticky se jednalo o neadekvátní a bezprecedentní přebírání dluhu soukromých a polosoukromých subjektů státem. 32 Nejde zde tedy o nárůst veřejného dluhu, který by vytvářel nové investice, zajišťující do budoucna produkci. Po roce 2008 je vidět dynamika nárůstu státního dluhu, coţ koresponduje i s obrázkem č. 11. Státní dluh tak ke konci loňského roku stoupl v souladu s odhady MF v prosincové strategii financování a řízení státního dluhu. Ke konci roku ČSÚ 42

43 počítá MF s nárůstem na 1,769 bilionu korun, ke konci roku 2014 na 1,859 bilionu a ke konci 2015 na 1,938 bilionu korun. Obr. 11 Hrubá výpůjční potřeba vlády (mld. Kč) Zdroj: Ministersto financí ČR Úrokové náklady státního dluhu vykazují od roku 1996 do roku 2004 rostoucí trend, avšak zdaleka ne tak dynamický jako byl růst samotného státního dluhu. V roce 2005, přes zvýšení státního dluhu, došlo k poklesu úrokových nákladů. Od roku 2006 opět následuje jejich růst. Od roku 2008 jsou uváděny jak hrubé, tak čisté náklady státního dluhu, neboť v tomto roce byly poprvé vykázány příjmy státního dluhu. Obě tyto veličiny přitom v letech 2008 a 2009 rostly v důsledku finanční a následně ekonomické krize. V roce 2010 v důsledku poklesu úrokových sazeb, který se projevil zejména ve významném růstu prémií a poklesu diskontů SDD, došlo k poklesu těchto nákladů, v roce 2011 však nastává návrat růstového trendu, který v dalších letech můţe jiţ pro státní rozpočet představovat rizikový faktor. Poměr úrokových výdajů na domácí a zahraniční dluh kopíruje vzájemný vývoj stavu těchto dvou sloţek státního dluhu. 43

44 Obr. 13 Úrokové náklady veřejného dluhu (mld. Kč) Zdroj: Ministersto financí ČR Dalším ukazatelem, který zpřesňuje stav státních financí a vývoj dluhu České republiky je státní dluh a veřejný dluh. Tento dluh zachycuje tabulka 13. Vládní dluh zahrnuje dle definice závazky sektoru vládních institucí vyplývající z emise oběţiva (v ČR nepřichází v úvahu), přijatých vkladů, vydaných úvěrových cenných papírů jiných neţ účasti (s výjimkou finančních derivátů) a přijatých půjček ke konci roku. Vymezení je v souladu s mezinárodními standardy a nařízeními orgánů EU. Podle Maastrichtských kritérií výše hrubého veřejného dluhu nesmí překročit 60 % HDP (dluh sektoru vlády k HDP). Státní dluh je tvořen souhrnem státních finančních pasiv (závazky státu vzniklé ze státem přijatých zahraničních půjček, úvěrů od bank a z vydaných státních dluhopisů a jiné závazky státu). 44

45 Tab. 13 Veřejný a státní dluh v porovnání s HDP HDP Vládní dluh (mld. Kč) (mld. Kč) Dluh sektoru vlády/hdp (%) Státní dluh (mld. Kč) Státní dluh/hdp (%) , , ,7 214,6 14,0 154,4 10, ,6 210,1 11,9 155,2 8, ,9 237,2 12,6 173,1 9, ,6 298,5 14,5 194,7 9, ,0 340,1 15,8 228,4 10, ,7 403,9 17,8 289,3 12, ,6 584,9 23,9 345,0 14, ,5 694,9 27,1 395,9 15, ,1 768,2 28,6 493,2 18, ,2 847,8 28,9 592,9 20, ,1 885,4 28,4 691,2 22, ,6 948,1 28,3 802,5 23, , ,4 27,9 892,3 24, , ,3 28,7 999,8 26, , ,6 34, ,2 31, , ,6 37, ,1 35, , ,9 40, ,4 39, , ,8 44, ,6 43,4 Zdroj: ČSÚ Velmi dobře je vidět růst HDP po celou sledovanou dobu, kdyţ jakási konjunktura byla v roce 2008, kdy pak následoval pokles a pak nepatrný růst, coţ je důsledkem ekonomické krize. Jinak lze konstatovat, ţe se HDP během sledovaného období více neţ zdvojnásobil. Dluh sektoru vlády k HDP má kolísavý charakter s tendencí růstu a jeho hodnota dosáhla více neţ trojnásobku v roce 2012 oproti roku První vrchol byl v roce 2004, pak následoval pokles do roku 2007 a pak opět následoval růst, který byl strmější. 45

46 Státní dluh k HDP má od počátku tendenci plynulého růstu, ovšem s akcelerací v posledních čtyřech letech. Od roku 1995 do roku 2007 vzrostl tento dluh z 10 na necelých 25 % a prakticky o stejnou hodnotu stoupl dluh do roku Lépe tuto tabulku vyjadřuje obrázek 13. Obr. 13 Dluh sektoru vlády a státní dluh na HDP Zdroj: vlastní zpracování Státní dluh tvoří převáţnou část veřejného zadluţení a po většinou sledovaného období se vyvíjí obdobně s rychlým nárůstem v posledních čtyřech letech. Česká republika prozatím neměla problém se splněním jednoho Maastrichtského kritéria (hranice podílu veřejného dluhu na HDP max. 60 %), a při stávajícím vývoji se pod touto hranicí ještě nejméně několik let udrţí. Ve srovnání se státy EU se ČR řadí ke státům s niţším podílem zadluţení na HDP. Úrokové náklady státního dluhu mají podobně jako dluh samotný rostoucí trend po většinu sledovaného období. Jejich průběh odráţí především změny struktury dluhu, zvláště s ohledem na splatnosti úroků, emitovaných cenných papírů a změny na měnových trzích pro závazky v cizích měnách. Problémem českých veřejných financí ve sledovaném období je plnění druhého konvergenčního kriteria a to jejich podílu na HDP, který by neměl překročit limitní 46

47 hranici 3 %. Z obrázku 13 je patrné, ţe české veřejné finance trpí chronickými deficity a také rozkolísaností těchto deficitů. Za 17 let, které jsou znázorněné v obrázku 14 nebyl zaznamenán jediný přebytek. Obr. 14 Fiskální ukazatele ekonomiky, vládní dluh a deficit Zdroj: vlastní zpracování 47

48 3. ZÁVAZKY STÁTU Tak jako je státní rozpočet plán finančního hospodaření státu, obvykle na jeden rok. Státní dluh jsou závazky státu vůči ostatním ekonomickým subjektům. Vzrůstá deficitním financováním státního rozpočtu a je financován pokladničními poukázkami, státními dluhopisy (obligacemi), přímými půjčkami nebo například půjčkami od Evropské investiční banky. Ze státního dluhu je vyplácen úrok. Podle Ministerstva financí tvoří státní dluh: 33 Nepodmíněné závazky státu (celkový státní dluh), které lze rozdělit na dluh domácí a dluh zahraniční (podle místa vzniku dluhového nástroje) Domácí dluh je kryt: státními pokladničními poukázkami, státními střednědobými a dlouhodobými státními dluhopisy, dalšími domácími instrumenty, např. krátkodobými půjčkami. Zahraniční dluh je sloţen ze: zahraničních emisí dluhopisů, půjček od Evropské investiční banky, směnek vydaných k úhradě členství v IBRD. na dluh obchodovatelný a dluh neobchodovatelný (podle obchodovatelnosti na finančních trzích) Obchodovatelný dluh státní pokladniční poukázky, státní střednědobé a dlouhodobé státní dluhopisy, 33 Definice a měření státního dluhu. [online]mfcr[cit ]. Dostupné z WWW: 48

49 zahraniční emise dluhopisů, případně ostatní zdroje krytí. Neobchodovatelný dluh Po rozdělení Československa v roce 1993 Česká republika převzala 2/3 bývalých federálních dluhů na knihy státního dluhu. Od vzniku České republiky nevznikly nové tuzemské kategorie netrţních závazků. V současnosti je veškerý neobchodovatelný dluh pouze zahraničním dluhem. Do roku 1998 se neobchodovatelný dluh podílel i na domácím dluhu (např. přímý úvěr od centrální banky a přímé úvěry od obchodních bank); ten však byl přeměněn na tuzemský trţní dluh. Zahraniční neobchodovatelný dluh představují především bankovní úvěry od Evropské investiční banky, korunové směnky pro úhradu účasti u IBRD, které mají objemově okrajový význam. Podmíněné závazky státu (státní záruky) Státní záruky jsou poskytovány jednak podle zákona č. 218/2000 Sb. (rozpočtových pravidel). Mají systémový charakter, přičemţ největší zátěţ způsobují záruky na bankovní sektor. Státní záruky jsou dále poskytovány podle zákona č. 58/1995 Sb. (podpora exportu) a zákona č. 77/2002 (Správa ţelezniční dopravní cesty). Je nutné zdůraznit, ţe řízení a administrace státních záruk vlády není v kompetenci Odboru Řízení státního dluhu a finančního majetku. Státní záruky jsou plánovány, spravovány a plněny přímo odborem Státního rozpočtu Ministerstva financí. 49

50 Obr. 15 Vývoj státního dluhu Zdroj: vlastní zpracování Obrázek 15 znázorňuje vývoj dluhu České republiky od roku 1993 do konce roku Je na něm vidět akcelerace dluhu po roce 2000 a zvláště dynamický nárůst po roce 2004 s neustálým navyšováním podílu zahraničního dluhu. Obrázek 16 pak znázorňuje strukturu dluhu České republiky, tak jak se vyvíjela v letech 1993 aţ Je z něj vidět, ţe po roce 2000 došlo k rychlému nárůstu hrazení státního dluhu prostřednictvím středně a dlouhodobých státních dluhopisů. Obr. 16 Struktura dluhu České republiky v letech Zdroj: vlastní zpracování 50

51 Vývoj státního dluhu lze rozdělit a charakterizovat takto: 34 po vzniku České republiky Sjednotily se právní kompetence a Česká republika převzala závazky bývalé Československé federace v poměru počtu obyvatelstva, tj. 2/3 závazků. Základní snahou řízení dluhové sluţby byla snaha o splacení přímých úvěrů České národní banky i obchodních bank, které byly převzaty k datu vzniku republiky, tj. snaha o úplné oddělení dluhového portfolia státu. Řízení dluhové sluţby v tomto období nemělo příliš velký prostor k rozvoji emisní činnosti. Vydávání státních dluhopisů prostřednictvím aukcí bylo rozšířeno o prodej způsobem syndikátního úpisu (dluhopis s kupónem 14,6 %). Na ţádost České národní banky byl po dohodě s Ministerstvem financí kladen důraz na vydávání instrumentů peněţního trhu s krátkodobou dobou splatnosti proto, aby vláda napomáhala ve sterilizaci přílivu krátkodobého kapitálu ze zahraničí. Dvě třetiny státního dluhu kryly státní pokladniční poukázky, emise na kapitálovém trhu dosahovaly objemu 5 mld. Kč s pěti a dvouletou dobou splatnosti. zavedení emisní strategie ( ) Od roku 2000 Ministerstvo financí uplatňuje novou emisní strategii, která klade důraz na jednoduchost a průhlednost emisní činnosti spojenou s efektivní podporou trţní likvidity vydávaných státních dluhopisů. Důvodem pro toto rozhodnutí byla nejen změněná trţní situace, ale především dynamicky rostoucí vypůjční poţadavky vlády. Bylo rozhodnuto vydávat emise se splatností 3, 5, 7 a 10 let. Bylo rozhodnuto kaţdý měsíc pravidelně uspořádávat jednu aukci střednědobých nebo dlouhodobých dluhopisů. aktivní řízení státního dluhu V roce 2002 byly zahájeny kvalitativní změny řízení státního dluhu, které počívaly v aktivním řízení portfolia státních dluhopisů a ve zvýšené podpoře jednotky řízení státního dluhu ze strany vedení ministerstva. V roce 2002 byl zřízen Úsek řízení rizik a v roce 2003 byly organizační struktury státního dluhu zjednodušeny a řízení zefektivněno. Vzniklo samostatné oddělení Řízení státního dluhu. V roce 2005, po 34 NESEJT, Pavel. Jak vznikaly miliardy státního dluhu[online] [cit ]. Dostupné z WWW: 51

52 externím auditu firmy Deloitte & Touche, vzniká Odbor Řízení státního dluhu a finančního majetku a je řízen přímo náměstkem ministra. Od ledna 2011 byl odbor restrukturalizován. V rámci odboru existují tři oddělení Oddělení Financování státu a řízení likvidity, Oddělení Řízení rizik a strategie portfolia, Oddělení Správy a vypořádání finančních operací. 52

53 4. OČEKÁVANÝ VÝVOJ VEŘEJNÉHO DLUHU Česká republika je na tom z pohledu ukazatele vládního dluhu stále relativně dobře, ovšem problémem je zrychlení dynamiky jeho růstu v posledních letech. V roce 2011 dluh vládního sektoru prolomil dvě třetiny hodnoty dluhového kritéria Paktu stability a růstu (Maastrichtská kritéria). V roce 2012 proběhl další růst jiţ na 44 % HDP. Vývoj vládního dluhu za období roku lze pozorovat na obrázku 9. Za uvedené období se absolutní výše vládního dluhu více neţ zdvojnásobila. Hlavní příčinou dramatického vývoje schodku je neustálé zpomalování růstu, rostoucí výdaje na starobní důchody a zdravotní péči. S tím jak se postupně zvyšuje dluh a rostou rychle i náklady na jeho obsluhu. Obr. 17 Dluh vládního sektoru Zdroj: vlastní zpracování (Makroekonomická predikce ČR, MF ČR) Pokud se vezme Konvergenční plán vlády, tak v něm vláda výši vládního dluhu neuvádí, ale je moţné hodnoty dopočítat na základě schodků veřejných rozpočtů. Podle Jánského a Schneidera 35, do roku 2020 se dluh prakticky nezmění, coţ lze také spatřit na obrázku 17. Potom však začne rychle růst a v roce 2030 by dluh měl dosahovat 55 % HDP, za dalších deset let by dluh jiţ překročil 100 % HDP a v roce 2050 by dosáhl 200 % HDP (viz. Obr. č. 18). 35 (Ne)udržitelnost (dluhu) veřejných financí [online]. Praha: Institut pro demokracii a ekonomickou analýzu s.4. 53