Uplatnění PPP projektů v České republice

Transkript

1 Mendelova univerzita v Brně Provozně ekonomická fakulta Uplatnění PPP projektů v České republice Diplomová práce Vedoucí práce: doc. JUDr. Ing. Radek Jurčík, Ph.D. Bc. Petra Valová Brno 2013

2

3 Děkuji především vedoucímu diplomové práce doc. JUDr. Ing. Radku Jurčíkovi, Ph.D. za odborné vedení a věnovaný čas. Dále děkuji Ing. Tomáši Janebovi (prezident Asociace pro rozvoj infrastruktury) za rady a ochotu odpovídat na moje dotazy.

4

5 Prohlašuji, ţe jsem diplomovou práci na téma Uplatnění PPP projektů v České republice zpracovala samostatně pod vedením doc. JUDr. Ing. Radka Jurčíka, Ph.D. a s pouţitím zdrojů, které uvádím v seznamu literatury. V Brně dne 28. dubna 2013

6

7 Abstract Valová, P. Application of PPP projects in the Czech Republic. Diploma thesis. Brno, This thesis deals with PPP projects in the Czech Republic as a way of providing public infrastructure and public services. The aim of this thesis is to introduce the concept of Public Private Partnership (PPP) and to evaluate the situation of PPP projects in the Czech Republic. This work aims to show the benefits that this method brings, but also the obstacles that complicate the use of this method. Finally, it is noted that the PPP is a suitable alternative to standard public contract for the provision of public infrastructure and public services. Finally, it is given its final assessment and recommendations to enhance the success of PPP projects in the Czech Republic. Keywords Public Private Partnership, participants, types and phases of PPP projects, risks, funding, advantages and disadvantages, PPP projects in the Czech Republic Abstrakt Valová, P. Uplatnění PPP projektů v České republice. Diplomová práce. Brno, Diplomová práce se věnuje PPP projektům v České republice jako způsobu poskytování veřejné infrastruktury a veřejných sluţeb. Cílem diplomové práce je představit pojem Public Private Partnership (PPP) a zhodnotit situaci v oblasti PPP projektů v České republice. Práce se snaţí ukázat výhody, které tento způsob přináší, ale také překáţky, které komplikují vyuţívání této metody. Závěrem je uvedeno, zda je PPP vhodnou alternativou klasické veřejné zakázky pro poskytování veřejné infrastruktury a veřejných sluţeb. Nakonec je provedeno závěrečně zhodnocení a doporučení k posílení úspěšnosti PPP projektů v České republice. Klíčová slova Partnerství veřejného a soukromého sektoru, účastníci, typy a fáze PPP projektů, rizika, financování, výhody a nevýhody, PPP projekty v České republice

8

9 Obsah 9 Obsah 1 Úvod 13 2 Cíl práce a metodika 15 3 Vymezení důleţitých pojmů Veřejný statek Veřejná sluţba Veřejný sektor Soukromý sektor Veřejné finance Infrastruktura Projekt Úvod do problematiky PPP Definice PPP Historie PPP projektů Účastníci PPP projektů Typy PPP projektů Fáze PPP projektů Rizika PPP projektu Definice rizika Rizika u PPP projektů Řízení rizik Identifikace rizik Ocenění rizik Alokace rizik Ošetření rizik Průběţný monitoring a kontrola Dělení rizik Financování PPP projektů 46

10 10 Obsah 6.1 Zdroje financování PPP projektů Projekty financované z veřejných zdrojů Projekty financované ze soukromých zdrojů Kombinace soukromých a veřejných zdrojů Financování prostřednictvím evropských fondů PPP projekty v České republice Právní zabezpečení PPP projektů Institucionální zabezpečení PPP projektů Příklady PPP projektů PPP projekty v Evropské unii 83 9 Výhody a nevýhody PPP projektů Výhody Nevýhody Závěr Literatura 95 A Rozdělení finančních prostředků ze strukturálních fondů a Fondu soudrţnosti 102 B Příprava projektu PPP krok za krokem 103

11 Seznam obrázků 11 Seznam obrázků Obr. 1 Třídění ekonomických statků 16 Obr. 2 Vývoj státního dluhu v letech Obr. 3 PPP projekty územních samosprávných celků podíl na celkovém objemu koncesních projektů ke dni Obr. 4 Schéma smlouvy o PPP 26 Obr. 5 Typy PPP projektů dle zapojení a odpovědnosti 29 Obr. 6 Schéma procesu PPP 31 Obr. 7 Míra přenosu rizika v závislosti na typu projektu 34 Obr. 8 Optimální přenos rizik na soukromého partnera 37 Obr. 9 Rizika v závislosti na fázi projektu 39 Obr. 10 Stavební úseky dálnice D3 56 Obr. 11 Evropský PPP trh v letech podle hodnoty a počtu projektů 83 Obr. 12 Země s největší hodnotou a největším počtem PPP projektů 84 Obr. 13 PPP projekty v jednotlivých oblastech podle hodnoty a počtu transakcí 84 Obr. 14 Financování při vyuţití konceptu PPP a veřejné zakázky 86 Obr. 15 Vývoj průměrné míry nezaměstnanosti v České republice v letech 2004 aţ

12 12 Seznam tabulek Seznam tabulek Tab. 1 Základní typy PPP projektů podle role veřejného a soukromého sektoru 28 Tab. 2 Vzorový příklad matice rizik 35 Tab. 3 Strategie 38 Tab. 4 Nástroje a mechanismy přenosu rizika u PPP projektů 45

13 Úvod 13 1 Úvod Diplomová práce se zabývá uplatněním PPP projektů v České republice. Pojem Public Private Partnership (PPP), který v překladu znamená partnerství veřejného a soukromého sektoru, je známý téměř ve všech zemích. Jedná se o situaci, kdy konkrétní veřejnou infrastrukturu nebo veřejnou sluţbu nezajišťuje přímo veřejný sektor, ale naopak sektor soukromý. Podstatou partnerství je smluvní vztah mezi veřejným a soukromým sektorem. Jedná se o rovnocenné a dobrovolné partnerství. Kaţdý sektor plní a odpovídá za úkoly, které dokáţe zajistit efektivněji a na které je lépe vybaven. Public Private Partnership (PPP) je zaloţen na spolupráci veřejného a soukromého sektoru. Pokud tato spolupráce funguje efektivním způsobem, přináší výhody oběma sektorům. Mezi ty největší výhody patří, ţe rizika jsou řízena tím sektorem, který je dokáţe lépe obstarat. Další výhodou pro veřejný sektor můţe být niţší potřeba počátečních financí a dále platba za sluţbu aţ v momentě dokončení. Soukromý sektor můţe při realizaci projektů formou PPP vyuţít svých znalostí a dovedností. Soukromý sektor je motivován ziskem, snaţí se tedy o sniţování nákladů. Činnost soukromého sektoru je většinou efektivnější neţ veřejného sektoru. Soukromý sektor tedy nabízí realizaci veřejné infrastruktury nebo veřejné sluţby efektivněji, rychleji a kvalitněji. Veřejný sektor se musí snaţit o zabezpečení vyrovnaného rozpočtu a zároveň nezastavit rostoucí trend ekonomiky. Veřejný sektor se potýká s nedostatkem veřejných prostředků na financování veřejných potřeb. V dnešní ekonomicky sloţité době je tedy obtíţné financovat především velké projekty, mezi které můţeme zařadit například výstavby dálnic, věznic, apod. Vlády zemí musí hledat způsoby, jak v dostatečném mnoţství a kvalitě zajistit veřejnou infrastrukturu a veřejné sluţby. Proto je vhodné do zajišťování veřejné infrastruktury a veřejných sluţeb zapojovat soukromý sektor, který pomůţe s financováním a u některých typů PPP projektů i s následným provozem a údrţbou. Ve světě bylo realizováno jiţ velké mnoţství PPP projektů. Některé byly úspěšné, jiné méně úspěšné. V posledních letech dochází k zapojování soukromého sektoru při zajišťování veřejné infrastruktury a veřejných sluţeb stále častěji. Cílem této spolupráce je efektivnější a kvalitnější poskytování veřejných statků a sluţeb. Jelikoţ soukromý sektor disponuje většími znalostmi a zkušenostmi, dosahují sluţby poskytované soukromým partnerem vyšší kvality a efektivity. Peněţní příjmy, které poplynou soukromému sektoru z realizace projektu, ho motivují k rychlejší a levnější realizaci. Vedle výhod však PPP projekty přináší i rizika. Důkazem mohou být u nás první projekty, které nedopadly úspěšně. V mnoha zemích se však PPP projekty běţně realizují. K zemím s největšími zkušenostmi v oblasti PPP projektů patří Spojené království Velké Británie a Severního Irska. Země s úspěšně realizovanými PPP projekty by se mohly stát cennými zdroji informací a zkušeností.

14 14 Úvod V České republice se diskutuje o výhodách, rizicích, překáţkách, obavách, očekáváních, zahraničních příkladech, legislativní a politické připravenosti. Názory účastníků PPP projektů jsou různé. Většinou jsou zaloţeny jen na teoretických základech, protoţe praktické zkušenosti v České republice téměř chybí. V České republice vznikly organizace, které přispívají k podpoře rozvoje PPP projektů. K těmto organizacím patří PPP Centrum zřízení Ministerstvem financí České republiky. Další organizace je Asociace pro rozvoj infrastruktury. Obě organizace se zaměřují na rozšiřování povědomí o problematice PPP projektů. PPP projekty se tak začínají v České republice stávat všeobecně známými, coţ je pro jejich rozvoj velice důleţité. PPP projekty mají řadu zastánců i odpůrců. K PPP projektům se pojí i mnoho mýtů, které plynou zejména z nepochopení základních principů. Za jeden z takových mýtů je moţné povaţovat názor, ţe PPP bylo příčinou řady neúspěšných projektů v České republice (například dálnice D3 nebo Ústřední vojenská nemocnice Praha). Selhání však bylo příčinou špatné přípravy. PPP projekt často ukáţe nedostatky jiţ během přípravy či podávání nabídek. Hlavní příčinou nerealizované dálnice D3 je nedostatečná připravenost projektu, kdy nedošlo k vykoupení pozemků. U Ústřední vojenské nemocnice byli důvodem častá změna zadání projektu, nesouvislost rozhodnutí, nepotřebnost projektu a finanční krize během přípravy projektu. Objevují se i názory, ţe PPP je příliš sloţité na přípravu. To samé však zadavatelé tvrdili při přechodu na Zákon o zadávání veřejných zakázek. Po několika zvládnutých zakázkách jiţ tento názor zastávalo jen nepatrné procento zadavatelů. Zcela jistě je Public Private Partnership sloţitější neţ klasická veřejná zakázka, ale zároveň nám přináší přidanou hodnotu. PPP projekty se zabývají tím, jak bude projekt provozován, kolik bude provoz stát, s jakými náklady bude spojen v následujících letech, jaká rizika selhání projektu hrozí, v jakém stavu se bude nacházet infrastruktura po uplynutí koncesní smlouvy. Zároveň nám tedy na rozdíl od klasické veřejné zakázky přináší více.

15 Cíl práce a metodika 15 2 Cíl práce a metodika Cílem diplomové práce je představit pojem Public Private Partnership (PPP) jako způsob zajišťování veřejné infrastruktury a veřejných sluţeb a zhodnotit situaci v oblasti PPP projektů v České republice. Práce se snaţí ukázat výhody, které tento způsob přináší, ale také překáţky, které komplikují vyuţívání této metody. Cílem rozhodně není dokázat, ţe PPP je výhodnější neţ klasická veřejná zakázka, i kdyţ v některých částech práce ukáţu rozdíly mezi těmito dvěma způsoby. Srovnání je moţné provádět pouze u jednotlivých projektů (nikoliv obecně). Závěrem uvedu, zda je PPP vhodnou alternativou klasické veřejné zakázky pro poskytování veřejné infrastruktury a veřejných sluţeb. Získané poznatky pouţiju pro závěrečné zhodnocení a doporučení k posílení úspěšnosti PPP projektů v České republice. V diplomové práci se budu věnovat PPP projektům v České republice jako způsobu poskytování veřejné infrastruktury a veřejných sluţeb. Na toto téma existují velmi rozdílné názory. V práci nejprve zmíním důleţité pojmy související s PPP (veřejný statek, veřejná sluţba, veřejný sektor, soukromý sektor, veřejné finance, infrastruktura a projekt). Následně se zaměřím na samotnou problematiku PPP. Nejprve uvedu pro pochopení definici pojmu PPP a historii vzniku. Dále zmíním, kdo můţe být účastníkem PPP projektů, typy a fáze PPP projektů. Další části práce budu věnovat rizikům, které se v projektech typu PPP mohou objevit a způsobu financování PPP projektů včetně moţnosti vyuţití fondů Evropské unie. V práci bude uvedeno jak právní, tak i institucionální zabezpečení PPP projektů v České republice a příklady PPP projektů plánovaných, realizovaných a ukončených v České republice (doprava, školy, nemocnice, úřady, soudy, atd.). V této části práce budu pro srovnání také uvádět úspěšně realizované projekty v zahraničí. Nakonec budou v práci zmíněny výhody a nevýhody PPP projektů. Diplomová práce můţe přispět k diskusi s cílem posílit vzájemnou informovanost a důvěru. Prvním krokem při zpracování diplomové práce bylo nastudování odborné literatury (včetně zahraniční) týkající se PPP projektů. Při zpracování práce byly dále pouţity především metodické příručky a dokumenty institucí, které se problematikou PPP zabývají (zejména Asociace pro rozvoj infrastruktury, Ministerstva financí České republiky, Ministerstva pro místní rozvoj České republiky). Nejprve jsem se tedy seznámila s danou problematikou a provedla sběr informací o PPP projektech. Pomocí metody deskripce a metody analýzy jsou za účelem snadnější orientace v oblasti objasněny základní pojmy. Dále jsou v práci pouţity metody historická a syntézy. Diplomová práce je pro přehlednost rozdělena do několika částí. V poslední části diplomové práce označené jako závěr jsou shrnuty veškeré poznatky do jednoho celku.

16 16 Vymezení důleţitých pojmů 3 Vymezení důleţitých pojmů Kapitola se pro snazší orientaci v práci zabývá vysvětlením základních pojmů a pojmů úzce souvisejících s tématem, které budou v práci uţívány. Výklad je zaměřen na charakteristiku pojmu veřejný statek, veřejná sluţba, veřejný sektor, soukromý sektor, veřejné finance, infrastruktura a vysvětlení samotného pojmu projekt. Tyto pojmy úzce souvisí s partnerstvím veřejného a soukromého sektoru. 3.1 Veřejný statek Pro uspokojování lidských potřeb existují různé statky. Základní dělení je na volné statky a statky ekonomické. Volné statky jsou volně k dispozici. Za volné statky se nemusí platit, jejich trţní hodnota je tedy nulová. Jedná se například o vzduch. Nabídka ekonomických statků je omezená, je tedy potřeba o ně bojovat prostřednictvím ceny. Obr. 1 Třídění ekonomických statků Zdroj Peková, 2008

17 Vymezení důleţitých pojmů 17 Klíčová vlastnost veřejných statků se nazývá nevylučitelnost ze spotřeby. Nemůţeme tedy vyloučit kohokoliv z uţívání statku. Je to právě tato vlastnost, která nám poskytuje kritérium pro odlišení veřejných statků od statků soukromých. Takový statek, který je nevylučitelný ze spotřeby, musí být financován prostřednictvím daní. Další vlastností veřejných statků je nerivalita ve spotřebě. (Holman, 2001) Nerivalita znamená, ţe pokud statek spotřebuje jedna osoba, nesniţuje se tím dostupnost statku jiné osobě. Veřejné statky nemusí poskytovat státní podniky nebo státní úřady a instituce. Stát má moţnost tyto statky objednat u soukromých firem. Důvodem můţe být skutečnost, ţe zabezpečení veřejného statku soukromým sektorem je hospodárnější a kvalitnější. Např. státní silnice jsou financovány státem, ale stavěny soukromými firmami, které si objedná stát. O mnoţství veřejného statku je rozhodováno politickým rozhodnutím. Veřejným statkem je takový statek, který má být produkován, distribuován či financován (tedy souhrnně vyjádřeno zajišťován) veřejným sektorem. (Ostříţek, 2007) 3.2 Veřejná sluţba Ministerstvo vnitra České republiky podává definici veřejné sluţby jako sluţby poskytované, organizované nebo regulované orgánem veřejné správy a slouţící k uspokojování potřeb občanů. Příjemci veřejné sluţby jsou tedy označeni občané. Garantem veřejné sluţby je stát, obec nebo jiný veřejnoprávní orgán v přenesené nebo samostatné působnosti. (Ostříţek, 2007) V případě veřejné sluţby se jedná o sluţby poskytované ve veřejném zájmu. Jedná se například o policii, justici, armádu, školství, kulturu, zdravotnictví, dopravu. 3.3 Veřejný sektor Veřejným sektorem se rozumí oblast společenské reality, která se nachází ve veřejném vlastnictví, v níţ se z politického hlediska rozhoduje veřejnou volbou a uplatňuje se v ní veřejná kontrola, přičemţ účelem fungování veřejného sektoru je naplňování veřejného zájmu a správa věcí veřejných. (Ochrana, 2001) Jeho instituce jsou buď částečně anebo úplně financovány z veřejného rozpočtu. (Hamerníková, Maaytová a kol., 2007) Ve veřejném sektoru vystupuje jako vlastník některý ze subjektů veřejné správy (veřejná správa je představována výkonem státní správy a samosprávy), který tento veřejný sektor navíc spravuje a řídí. Jako nejčastější důvody existence veřejného sektoru jsou uváděna trţní selhání a politická vůle vlád v zemi. (Ostříţek, 2007) Trţní selhání se tedy povaţují za důvod pro vládní zásahy. Veřejný sektor je financován z veřejných financí a zaměřuje se na cíle, které nejsou v zájmu soukromých subjektů. Veřejný sektor vykonává činnosti, jako jsou výroba a ná-

18 18 Vymezení důleţitých pojmů kup statků a sluţeb, regulace a dotace soukromých výrobců, přerozdělování příjmů. 3.4 Soukromý sektor Soukromý sektor se vyznačuje jednoznačně definovaným vlastnickým právem fyzické či právnické osoby, která má právo se svým vlastnictvím nakládat, spravovat jej a jinak o něm rozhodovat. Má však jednoznačně daná práva a povinnosti. Jedním ze základních důvodů existence soukromých společností je zisk. Jejich figurování v neziskovém sektoru je podmíněno dotacemi nebo daňovými úlevami. (Ostříţek, 2007) Soukromý sektor je tedy fyzická nebo právnická osoba, které investuje finanční prostředky dle svého uváţení. Jedná však za účelem dosaţení zisku. Soukromé vlastnictví je efektivnější neţ vlastnictví veřejné. Vlastnictví je soubor vlastnických práv. Je to zejména právo vlastněnou věc uţívat, mít z ní výnosy, právo ji pronajmout, právo ji prodat. U soukromého vlastnictví je vazba mezi náklady a výnosy zřetelná a pevná. Vlastník ví, ţe mu jeho majetek ponese výnosy, bude-li jej udrţovat v dobrém stavu, investuje do něj a stará se o něj. Naproti tomu státní nebo obecní rozpočet je tavící kotel, ve kterém se vazba mezi výnosy a náklady vytrácí. (Holman, 2001) 3.5 Veřejné finance Veřejné finance představují peněţní vztahy vznikající v souvislosti s tvorbou, rozdělováním a pouţitím peněţních prostředků spojených s činností veřejných institucí nebo s realizací funkcí veřejné správy. Jedním ze zúčastněných subjektů je vţdy stát či jeho sloţka. Součástí veřejných financí jsou veřejné výdaje a veřejné příjmy. Veřejné finance lze chápat jako prostředky a zdroje, ze kterých jsou obvykle financovány veřejné statky a veřejné sluţby. Veřejné finance charakterizují tři principy a to nenávratnosti, neekvivalence a nedobrovolnosti. (Ostříţek, 2007) Princip nenávratnosti znamená, ţe zaplacením daně, cla, poplatku atd. nevzniká nárok na protiplnění. Neekvivalentnost lze chápat tak, ţe objem plateb do systému neodpovídá čerpání. Dále pohyby peněz od soukromého k veřejnému sektoru musí být vynuceny zákonem. Z toho tedy vyplývá princip nedobrovolnosti. Jedná se o povinnou platbu (například zákonem stanovená povinnost platit daně). Veřejné finance jsou pojem, který slouţí k označení čistě finančních operací, vztahů a nástrojů realizace činností, kterými jsou veřejné zabezpečení veřejných statků, poskytování transferů nebo stimulace subjektů k určitému chování prostřednictvím dotací, daní či pokut. Veřejné finance lze tedy charakterizovat jako nástroj veřejných politik k realizaci jejich cílů. Z tohoto hlediska plní veřejné finance ve vztahu k veřejným politikám alokační, redistribuční a stabilizační funkce. (Hamerníková, Maaytová a kol., 2007) Alokační funkce spočívá v zabezpečení veřejných statků a řešení externalit v důsledku selhání trhu.

19 Vymezení důleţitých pojmů 19 U redistribuční funkce se jedná o zmírňování rozdílů v příjmech jednotlivých subjektů. Úkolem stabilizační funkce je zmírnění nebo vyhlazení výkyvů hospodářských cyklů. Termínem veřejné finance se označují specifické finanční vztahy a operace probíhající v rámci ekonomického systému mezi orgány a institucemi veřejné správy na jedné straně a ostatními subjekty na straně druhé (občany, domácnostmi, firmami, neziskovými organizacemi, apod.). (Hamerníková, Maaytová a kol., 2007) Veřejné finance se zabývají tím, jak získat potřebné finanční prostředky a efektivně je pouţít na financování jednotlivých druhů státních zásahů. (Peková, 2008) Význam veřejného sektoru stále roste. Bez veřejného sektoru si dnes ekonomiku zemí nelze představit. V posledních desetiletích se projevuje ve vyspělých ekonomikách sklon k rozpočtovým deficitům. Obr. 2 Vývoj státního dluhu v letech Zdroj Vlastní tvorba na základě dat z Českého statistického úřadu, 2012, online Graf znázorňuje rostoucí zadluţení České republiky. V roce 2000 činil státní dluh 289,3 mld. Kč. V roce 2011 dosáhl dluh výše 1 499,4 mld. Kč. Oproti roku 2000 došlo ke zvýšení dluhu o více jak pětinásobek. Rostoucí zadluţení státu by mohlo být jedním z důvodů, proč vyuţít moţnosti spolupráce veřejného a soukromého sektoru (Public Private Partnership) při poskytování veřejných sluţeb a veřejné infrastruktury. 3.6 Infrastruktura Infrastrukturu lze chápat jako soustavu materiálních zařízení, sítí a činností, které zajišťují veřejné statky a veřejné sluţby. Infrastruktura je o doručení základních sluţeb, které jsou nezbytné pro další ekonomický rozvoj. Jinak řečeno,

20 20 Vymezení důleţitých pojmů infrastruktura je souhrnný název pro odvětví, sluţby a zařízení, jako jsou například silnice, vodovodní řad, kanalizace a další, které zajišťují předpoklady pro celkový ekonomický rozkvět. Její rozvoj je ukazatelem úrovně daného území či státu. (Ostříţek, 2007) Dříve bylo financování, budování a správa infrastruktury záleţitostí pouze veřejného sektoru. Počátkem 80. let 20. století se však začíná výrazněji pouţívat spolupráce veřejného a soukromého sektoru, kdy se tedy část aktivit přesunula na soukromý sektor. Ostříţek (2007) jako infrastrukturu zahrnuje následující typy zařízení a sluţeb: doprava např. silnice, dálnice, veřejná doprava, ţeleznice, mosty, lodní doprava, přístavy, cyklistické stezky, veřejné sítě např. vodovodní řad, kanalizace, telekomunikace, internet, rádiové a televizní vysílání, zemní plyn, elektrický proud, veřejné sluţby např. policejní ochrana, poţární ochrana, komunální odpady, vězeňská zařízení, nápravná zařízení, národní sluţby např. národní obrana, poštovní sluţby, měnový, bankovní a finanční systém, sociální sítě např. veřejné vzdělávání, výzkum a vývoj, veřejná knihovna, nemocnice, pečovatelské domy, kultura, ţivotní prostředí, péče o děti. Většina lidí povaţuje infrastrukturu za samozřejmost. Její důleţitost si většinou uvědomí aţ v případě výluky. Infrastruktura se obvykle vyuţívá velmi dlouhou dobu (několik desetiletí). Nejčastěji je financována ze státního rozpočtu, většinou prostřednictvím daní. I přesto je moţný podíl na financování (mýta, poplatky za svoz komunálního odpadu, poplatky za připojení elektrické sítě, poplatky za odběr, apod.). 3.7 Projekt Podle normy ISO je projekt jedinečný proces sestávající z řady koordinovaných a řízených činností s daty zahájení a ukončení, prováděný pro dosaţení cíle, který vyhovuje specifickým poţadavkům včetně omezení daných časem, náklady a zdroji. (Ostříţek, 2007) Projekt je chápán jako proces plánování a řízení rozsáhlých operací včetně projektové dokumentace. Projekt se dá identifikovat charakteristickými vlastnostmi. Projekt vţdy sleduje konkrétní cíl. K dosaţení tohoto cíle definuje vlastní strategii. Projekt určuje nutné zdroje, náklady, a také přínosy jeho realizace. Projekt je vţdy jedinečný, provádí se pouze jednou. Projekt se povaţuje za neopakovatelný, i podobný projekt má odlišnosti, nejedná se o periodicky se opakující činnost. Projekt je dočasný, má daný začátek i konec. Projekt není předem úspěšný, je nutná sebereflexe projektu v rámci změn vnitřních a vnějších podmínek. (Ostříţek, 2007)

21 Úvod do problematiky PPP 21 4 Úvod do problematiky PPP 4.1 Definice PPP Pojem PPP vychází ze zkratky anglického názvu Public Private Partnership, která v českém překladu vyjadřuje partnerství veřejného a soukromého sektoru nebo veřejně-soukromá partnerství. PPP označuje spolupráci mezi minimálně dvěma subjekty, kdy alespoň jeden pochází z veřejného sektoru a alespoň jeden ze soukromého sektoru. Cílem této spolupráce je vyuţití zdrojů a schopností soukromého sektoru pro zajištění veřejné sluţby nebo veřejné infrastruktury. Zjednodušeně se tedy jedná o vztah, kdy veřejný sektor vybere na základě zákonem stanových postupů soukromého partnera. Veřejný sektor tedy činnosti nezajišťuje vlastními zdroji, tyto činnosti místo něj zajistí soukromý sektor. Pro PPP projekty je typický dlouhodobý smluvní vztah, který se většinou pohybuje v rozmezí 5 aţ 30 let. Při tomto vztahu soukromý sektor s veřejným sektorem sdílejí uţitky a rizika, která z tohoto vztahu vyplývají. Odpovědnost za rizika nese ta strana, která je dovede lépe řídit. Smluvní vztah mezi veřejným a soukromým sektorem vzniká především z důvodu úspory nákladů. V oblasti spolupráce veřejného a soukromého sektoru patří k zemím s největšími zkušenostmi Velká Británie. Veřejný sektor dále vyuţívá PPP projekty z důvodu získání kvalitnějších sluţeb, které budou poskytovány efektivněji a financovány buď zcela nebo částečně soukromým sektorem. Dochází k propojení cílů veřejného sektoru s cíli soukromého sektoru. V různých státech bývá chápán různě od privatizace státem vlastněných podniků, přes veřejné zakázky a koncesní smlouvy aţ po soukromoprávní nakládání s majetkem veřejných korporací. (Jurčík, 2008) I kdyţ v České republice není pojem PPP právně definován, existuje mnoho definic tohoto termínu. Ani na úrovni Evropské unie neexistuje jednoznačná definice pojmu PPP. V dubnu roku 2004 byla Evropskou komisí přijata Zelená kniha o partnerství veřejného a soukromého sektoru a právu Společenství o veřejných zakázkách a koncesích (2004, online), která uvádí, ţe termín Partnerství veřejného a soukromého sektoru (PPP) není na úrovni Společenství právně definován. Tímto pojmem se obecně označují formy spolupráce mezi orgány veřejné správy a podnikatelským sektorem za účelem zajištění financování, výstavby, obnovení, správy či údrţby veřejné infrastruktury nebo poskytování veřejné sluţby. Podle PPP Centra ČR označuje PPP obecný pojem pro spolupráci veřejného a soukromého sektoru vzniklou za účelem vyuţití zdrojů a schopností soukromého sektoru při zajištění veřejné infrastruktury nebo veřejných sluţeb. (Ostříţek, 2007) Podle Ostříţka (2007) je Public Private Partnership smluvně upravené partnerství veřejného a soukromého sektoru vedoucí k zajištění veřejné infrastruktury a sluţeb a vyuţívající schopností obou partnerů pomocí nejvhodnější moţné alokace zdrojů, odpovědnosti a rizik k tomu odpovídajících příjmů.

22 22 Úvod do problematiky PPP Podle OECD PPP zahrnuje způsob, jakým soukromý sektor poskytuje infrastrukturu a sluţby, které byly tradičně poskytované vládou, jako jsou nemocnice, školy, věznice, silnice, mosty, tunely, ţelezní, vodovodní a kanalizační zařízení. (OECD, 2007, online) Asociace pro rozvoj infrastruktury označuje pojem PPP jako formy spolupráce mezi orgány veřejné správy a podnikatelským sektorem za účelem zajištění financování, výstavby, obnovení, správy či údrţby veřejné infrastruktury nebo poskytování veřejné sluţby. PPP popisuje širší skupinu projektů, na nichţ se společně podílí soukromý a veřejný sektor, a které směřují k uspokojování sluţeb tradičně zajišťovaných veřejným sektorem. (Asociace pro rozvoj infrastruktury, 2012a, online). Stejná definice je součástí Zelené knihy o partnerství veřejného a soukromého sektoru a právu Společenství o veřejných zakázkách a koncesích. V rámci PPP jsou subjekty veřejného sektoru partnerem a zákazníkem soukromého sektoru, od něhoţ nakupují sluţby. Soukromý sektor na své náklady zajistí veřejnou sluţbu (infrastrukturu) a stát/kraj/obec jako klient platí pravidelné poplatky nebo vytvoří podmínky pro platby aţ do doby ukončení smluvního vztahu na principu PPP. (Ministerstvo financí ČR, 2005a, online) Jak jiţ uvádím výše, definic pojmu PPP existuje mnoho. Všechny však mají společné prvky, kterými jsou především: poskytování veřejných sluţeb a veřejné infrastruktury ve spolupráci se soukromým sektorem, smluvně upravená spolupráce, rozdělení rizik, převedení sluţby či infrastruktury zpět do vlastnictví veřejného sektoru. Důleţitá je ekonomická výhodnost PPP projektu. Projekt musí veřejnému sektoru přinášet vyšší hodnotu za peníze. Poskytnutí veřejné sluţby nebo infrastruktury soukromým sektorem tedy musí být za niţší náklady, neţ kdyby veřejnou sluţbu nebo infrastrukturu zajistil veřejný sektor sám. V opačném případě nemá význam projekt formou PPP realizovat. Jiţ v přípravné fázi projektu je potřeba se ekonomickou výhodností projektu zabývat. Vyuţívá se k tomu komparátor veřejného sektoru (PSC) a hodnota za peníze (VfM). PPP však nelze pouţít pro jakýkoliv projekt. Realizaci PPP projektů je moţné pouţít například u dopravní infrastruktury (silnice, dálnice, mosty, tunely, letiště, ţeleznice, apod.), zdravotnictví (nemocnice, laboratoře, apod.), školství (jídelny, ubytovací kapacity, apod.), obrany a bezpečnosti (vojenské a justiční areály, trenaţéry, apod.), sportovního vyţití (sportovní areály, cyklotrasy, apod.), ţivotního prostředí (vodohospodářství, odpadové hospodářství, energetika, apod.), technických sluţeb (veřejné osvětlení, komunální odpad, apod.), sociální sluţby (dětské domovy, domovy důchodců, apod.). Naopak například policie nebo poţární ochrana nejsou vhodné pro zajištění formou PPP projektu. Jejich výkon je zákonem svěřen státu. Další oblastí nevhodnou pro PPP projekty jsou informační technologie. V této oblasti

23 Úvod do problematiky PPP 23 dochází k rychlému vývoji a jsou tedy nutné investice do inovací. Nejedná se o oblast vhodnou k dlouhodobému smluvnímu vztahu. Přesto, ţe potenciál pro PPP projekty je jak pro municipální, tak i pro celostátní úroveň, tak v České republice se většina projektů PPP zatím realizovala na regionální úrovni. Ke 12. dubnu 2012 činí předpokládaná hodnota předmětu koncesních smluv uzavřených územními samosprávnými celky v čisté současné hodnotě cca 52 miliard Kč. (Ministerstvo financí ČR, 2012a, online) Obr. 3 PPP projekty územních samosprávných celků podíl na celkovém objemu koncesních projektů ke dni Zdroj Vlastní tvorba na základě dat z Ministerstva financí ČR, 2012b, online 4.2 Historie PPP projektů Přestoţe k definici veřejně-soukromých partnerství došlo teprve nedávno, nejsou historicky zcela novým hospodářským fenoménem. Monopolně zaměřené koncese byly právním nástrojem vyuţívaným jiţ ve starém Římě nebo ve středověku přemyslovskými panovníky (například výběr daní či cel). Původně také slouţily k udělování zvláštních a exkluzivních hospodářských práv, např. práva vařit pivo. V pozdějších dobách se s nimi setkáváme například u poštovních sluţeb Thurn-Taxisů ve Svaté římské říši nebo při soukromé výstavbě ţeleznic v Evropě v 19. století. (Šíp, 2005) Celosvětově proces programového zapojování soukromého sektoru do poskytování veřejných sluţeb překročil rámec pokusů aţ ke konci osmdesátých let minulého století. (Šíp, 2005) Počátky systematického pouţívání schématu PPP spatřujeme v době, kdy si liberální směry v ekonomii upevňují svoji pozici. Státem, který je kolébkou partnerství veřejného a soukromého sektoru, je Spojené království Velké Británie a Severního Irska. Časově zařazujeme počátky pouţívání PPP do osmdesátých let dvacátého století. V roce 1979 vstupuje do čela vlády Velké Británie a Severního Irska tehdy 53letá Margaret Thatcherová. Tento okamţik se stal počátkem reforem v anglické ekonomice, která se do té doby

24 24 Úvod do problematiky PPP potýkala se značnými problémy s rostoucí inflací, strukturálními potíţemi a celkovým poklesem ekonomické úrovně a s tím souvisejícím poklesem v ţebříčku ekonomicky nejvýkonnějších států. Bylo tedy přistoupeno k reformám ozdravujícím ekonomiku. Nejdůleţitější sloţkou reformy je privatizace, která dala vzniknout konceptu PPP a jeho hojnějšímu vyuţívání. (Ostříţek, 2007) V poslední době se prosazují v celosvětovém měřítku především proto, ţe postupně klesá role veřejného sektoru v ekonomice i daňová kvóta, a naopak vzrostl tlak na vyrovnanost veřejných rozpočtů. (Šíp, 2005) V posledním desetiletí se role soukromého sektoru ve financování a provozování infrastruktury výrazně rozšířila. Projekty PPP se osvědčily v Irsku, Nizozemí, Portugalsku, Španělsku, Francii, USA, Kanadě, Japonsku a Austrálii, ale i v řadě rozvíjejících se zemí, např. Chile a Jiţní Africe. Nyní se jedná jiţ o tisíce projektů uskutečněných kaţdoročně v celém světě. (Šíp, 2005) Francie má mnoho úspěšně fungujících projektů, které byly realizovány formou PPP projektů. Příkladem zapojení soukromého sektoru do infrastruktury ve Francii byl 160 km dlouhý Suezský průplav. Ve Velké Británii bylo nejvíce kapitálu investováno do dopravní infrastruktury. Prvním z projektů v oblasti dopravní infrastruktury patří ve Velké Británii komplex přemostění Temţe u Dartfordu, který se skládá ze dvou tunelů a čtyřproudového mostu, který je nedílnou součástí obchvatu Londýna. Dalším příkladem můţe být čistírna odpadních vod v Jiţní Austrálii. (Grimsey, Lewis, 2004) V České republice byla politika PPP formulována vládou České republiky usnesením č. 7 ze dne 7. ledna 2004, kdy byla schválena Politika partnerství veřejného a soukromého sektoru v České republice. Mohlo by se zdát, ţe takové usnesení a odhodlání vlády České republiky spustilo několik vln PPP projektů, které by dnes měly být jiţ v provozní fázi. Tento optimistický scénář ovšem nenastal a to především z důvodů nepřipravenosti legislativy, neexistence jednotných metodik, nezkušenosti s těmito projekty a nedůvěry v nový způsob realizace veřejných projektů a zčásti byla důvodem i politická ochota. (Ostříţek, Kouba, 2011) 4.3 Účastníci PPP projektů Projektu se účastní minimálně dvě smluvní strany, přičemţ jedna z nich musí zastupovat veřejný sektor, tedy vládu, lokální vládu, popř. municipalitu, a druhá musí pocházet ze soukromého sektoru. (Ostříţek, 2007) Účastníky PPP projektů jsou tedy minimálně veřejný sektor a subjekt zastupující soukromý sektor. Tito účastníci uzavřou smluvní vztah, ve kterém vymezí povinnosti a pravomoci jednotlivých stran. Při realizaci PPP projektů se většinou zapojuje větší počet smluvních stran. Grimsey a Lewis (2004) uvádí, ţe účastníky projektů můţe být veřejný sektor, subjekty zajišťující zdroje, subdodavatelé, poradci, ratingové agentury, pojišťovny. Stejně tak vymezují i role těchto účastníků.

25 Úvod do problematiky PPP 25 Dále se do PPP projektů můţe zapojit zvláštní projektová společnost, která propojuje zúčastněné firmy a informuje o jednotlivých krocích a způsobech realizace projektu. (Ostříţek, 2007) Mezi účastníky PPP projektů tedy patří: Zadavatel např. vláda, kraj, obec, státní podniky. Jedná se o zástupce veřejného sektoru. Zodpovídá za stanovení cílů. Dohlíţí na bezproblémovou realizaci a financování projektu. Zvláštní projektová společnost (SPV Special Purpose Vehicle) samostatná společnost, která zastupuje konsorcium vytvořené ze soukromých firem participujících na realizaci projektu, jejímţ úkolem je vystupovat jako reprezentant soukromého sektoru při podpisu smlouvy se zástupcem veřejného sektoru. SPV je tedy účelově zaloţená společnost zajišťující realizaci a správu projektu po celou dobu jeho ţivotnosti. (Ostříţek, Kouba, 2011). Jedná se tedy o mezičlánek mezi veřejným a soukromým sektorem. Poradce finanční, technické a právní poradenství a to jak pro veřejný, tak i pro soukromý sektor. (Grimsey, Lewis, 2004). Je poţadavek, aby poradci byli nezávislí. Příkladem v České republice můţe být například Asociace pro rozvoj infrastruktury, PPP Centrum, pracovník Ministerstva financí ČR, pracovník odboru pro realizaci veřejných projektů, pracovník firmy mající zkušenosti s PPP projekty. Subjekty zajišťující zdroje buď se jedná o vkladatele zdrojů do SPV, kdy hovoříme o vlastním financování, nebo o banky a jiné finanční instituce, které jsou ochotny za úplatu dočasně poskytnout své peníze. (Ostříţek, 2007) Subdodavatelé jejich úkolem je doručit materiál nebo sluţbu podle dodavatelské smlouvy. Ve smlouvě je určen i způsobu úhrady. Pojišťovny, ratingové agentury ratingová agentura má obvykle za úkol ohodnotit projekt a jeho realizátora z hlediska kreditního rizika a schopnosti hradit v budoucnu své závazky. Můţe doporučit určité změny v projektu, které usnadní a umoţní i jeho zlevnění. Rolí pojišťovacích společností je sníţit moţný dopad negativní nahodilé události. (Ostříţek, 2007) Na schématu je vidět, ţe na realizaci PPP projektů se podílí velké mnoţství subjektů. Vztahy jednotlivých subjektů jsou provázány. Oboustranné šipky představují vzájemné závazky. Například mezi hlavními partnery, kterými jsou veřejný sektor a SPV, kdy SPV se zavazuje doručit veřejnou sluţbu a to za úplatu, kterou poskytne veřejný sektor. Obdobný závazek platí v případě bank a investorů, kteří poskytnou zdroje a poţadují navrácení s prémií. V případě investora se můţe jednat o výplatu formou dividend. Banky poţadují splátky navýšené o úroky.

26 26 Úvod do problematiky PPP Obr. 4 Schéma smlouvy o PPP Zdroj Ostříţek, Typy PPP projektů Rozlišuje se několik typů PPP projektů, které se liší podle velikosti zapojení soukromého sektoru a podle rozdělení rizik na soukromý a veřejný sektor. Parametry jednotlivých projektů bývají uvedeny ve smlouvách uzavřených mezi soukromým a veřejným sektorem. Ze smlouvy tedy zjistíme, jakou část rizika nese veřejný a jakou část soukromý sektor, o jaká rizika se jedná, jak bude rozloţeno financování projektu a také kdo se stane majitelem po ukončení projektu. Podle Ostříţka (2007) se rozlišuje pět základních typů PPP projektů, které se liší především mírou zapojení soukromého sektoru a mírou rozdělení rizika veřejného a soukromého sektoru: DBB (Design-Bid-Build) navrhni-nabídni-postav, OM (Operation and Maintenance) správa a údrţba, BOT (Build-Operate-Transfer) postav-spravuj-převeď, DBFO (Design-Build-Finance-Operate) navrhni-postav-financuj-spravuj, BOO (Build-Own-Operate) postav-vlastni-spravuj. DBB (Design-Bid-Build) V prostředí České republiky je nejsnadněji přirovnatelný ke klasickému pojetí veřejné zakázky. Privátní partner tedy na výzvu a zadání veřejné autority navrhne řešení projektu, nabídne jej zadavateli a poté vybuduje poţadovanou infrastrukturu, která je jiţ od počátku ve vlastnictví zadavatele. Za to obdrţí předem stanovenou platbu. Předpokládá se zapojení více nezávislých soukromých partnerů. Případná rizika nese ten, kdo je zodpovědný za danou fázi projektu. Veřej-

27 Úvod do problematiky PPP 27 ný sektor je zodpovědný pouze za financování, správu a údrţbu infrastruktury. Soukromé subjekty jsou na sobě nezávislé a nepropojené. Pokud jsou soukromé subjekty propojeny v konsorciu, joint ventures nebo jiném organizačním rámci, hovoříme o typu projektu DB (Design-Build). (Ostříţek, 2007) Veřejný sektor podá výzvu. Na základě této výzvy navrhne soukromý sektor řešení a toto řešení nabídne zadavateli. Poté soukromý sektor vybuduje poţadovanou infrastrukturu, která je hned od počátku ve vlastnictví zadavatele. V tomto typu PPP projektu dochází k nejmenšímu zapojení soukromého sektoru. OM (Operation and Maintenance) Správu a údrţbu infrastruktury zajišťuje soukromý sektor. Vlastnictví aktiva zůstává na straně veřejného partnera. Veřejný sektor tímto zapojuje potenciál privátního partnera, který se snaţí vytěţit co nejvíce ze svých dosavadních zkušeností. Platby za tyto sluţby mohou být v zásadě dvojího druhu. První moţností jsou klasické fixní splátky. Druhým typem je vyuţití tzv. motivační sloţky platby, která je k fixní platbě připojena v případě dosaţení určité úrovně sluţeb nebo zavedení inovačních procesů či technologií, popř. dosaţení stanoveného cíle. (Ostříţek, 2007) Vlastnictví zůstává na straně veřejného sektoru. Soukromý sektor infrastrukturu pouze poskytuje a udrţuje po určitou dobu, která je dána ve smlouvě. V tomto typu projektu dochází k většímu zapojení soukromého sektoru neţ v předchozím typu projektu. Důvodem pro vyuţití tohoto typu projektu je skutečnost, ţe soukromý sektor má větší zkušenosti, které mu umoţní sníţit náklady a zlepšit výsledky. BOT (Build-Operate-Transfer) Velmi rozšířený typ PPP projektů. Zodpovědnost za přípravu, realizaci, správu a údrţbu ponechává na jednom subjektu. Detailní znalost všech fází projektu jedním subjektem sniţuje riziko neočekávaných událostí a případných překvapení. Financování je formou splátek podle splátkového kalendáře. Výjimečně je moţné se setkat s konceptem BTO (Build-Tranfer-Operate), který se liší především v tom, ţe jakmile je na náklady soukromého sektoru vybudována infrastruktura, je úplatně předána do vlastnictví zadavatele, který platby provádí podle splátkového kalendáře v rámci plateb za dostupnost veřejné sluţby. (Ostříţek, 2007) Soukromý partner postaví příslušné veřejné zařízení a provozuje je po určenou dobu na základě smlouvy s veřejným partnerem (zadavatelem), a na konci této doby (BOT), případně ihned po dokončení výstavby (BTO) je vlastnicky převede na zadavatele. (Šíp, 2005) Soukromý sektor infrastrukturu postaví, provozuje a zajišťuje finanční prostředky. V případě soukromého financování jsou však veškeré náklady v konečném důsledku hrazeny konečným uţivatelem. Můţe se jednat o vybírání mýtného nebo jiného podobného poplatku. Po postavení infrastrukturu vlastní,

28 28 Úvod do problematiky PPP udrţuje a spravuje po určitou dobu. Po skončení sjednané doby dojde k převodu vlastnictví na veřejný sektor. DBFO (Design-Build-Finance-Operate) Přenos odpovědnosti za návrh, projekt, realizaci, financování, správu a udrţování na privátní sektor. Ačkoli je privátní partner odpovědný za financování, můţe poţádat veřejný subjekt o dotaci nebo jinou formu spolufinancování. (Ostříţek, 2007) Tento model nezahrnuje převod vlastnictví, protoţe je ve vlastnictví veřejného zadavatele. (Jurčík, 2008) BOO (Build-Own-Operate) Privátní sektor financuje, buduje, spravuje a udrţuje infrastrukturální projekt ve svém vlastnictví, tzn. po celou dobu jeho trvání. Jedná se o nejuţší zapojení soukromého sektoru do projektu. V případě, ţe si chce veřejný sektor ponechat alespoň část rozhodovacích pravomocí či kontrolu nad řízením a provozem projektu, je vhodné soukromému partnerovi ponechat pouze část majetku. Lépe řečeno ponechat část majetku v rukou veřejného sektoru. V případě kompletního prodeje vystupuje veřejný sektor pouze v roli regulátora a kontrolora. (Ostříţek, 2007) Soukromý partner postaví a provozuje dané veřejné zařízení bez převedení vlastnictví na zadavatele. Vlastnické právo k zařízení zůstává v soukromém sektoru a zadavateli není stanovena povinnost zařízení odkoupit nebo převzít vlastnická práva. (Šíp, 2005) Jedná se o nejvyšší zapojení soukromého sektoru. Jelikoţ se soukromý subjekt o infrastrukturu stará po celou dobu trvání projektu, jsou na jeho straně důleţité výborné vlastnosti, schopnosti a dovednosti. Tab. 1 Základní typy PPP projektů podle role veřejného a soukromého sektoru Typ projektu Činnosti Projekt a stavba Financování Provoz a údrţba Vlastnictví DBB Soukromý sektor Veřejný sektor Veřejný sektor Veřejný sektor OM Veřejný sektor Veřejný sektor Soukromý sektor Veřejný sektor BOT Soukromý sektor Soukromý sektor Soukromý sektor Veřejný sektor DBFO Soukromý sektor Soukromý sektor Soukromý sektor Veřejný sektor BOO Soukromý sektor Soukromý sektor Soukromý sektor Soukromý sektor Zdroj Vlastní tvorba na základě výše uvedených dat Na následujícím schématu jsou zobrazeny typy PPP projektů dle zapojení soukromého a veřejného sektoru a dle jejich odpovědnosti za rizika. Největší odpovědnost nese veřejný sektor u typu projektu DBB. Soukromý sektor nese naopak největší odpovědnost u typu projektu BOO.

29 Úvod do problematiky PPP 29 Obr. 5 Typy PPP projektů dle zapojení a odpovědnosti Zdroj Ostříţek, 2007 Mezi další typy projektů podle Ostříţka (2007) patří: Joint ventures forma spolupráce veřejného a soukromého sektoru, ve které oba partneři společně financují, vlastní a spravují veřejné aktivum. Konkrétní zapojení partnerů je specifikováno ve smlouvě. Finanční pronájem aktiva ve vlastnictví veřejného sektoru jsou pronajata soukromému partnerovi, který se účelným provozováním infrastruktury snaţí dosáhnout pro něj přijatelného zisku. Finanční riziko přechází na privátního partnera. Zodpovědnost za opravy a další finanční investice ovšem zůstávají veřejnému sektoru. Smlouva o rozšíření a provozování infrastruktury privátní partner financuje a zajišťuje rozšíření stávající infrastruktury ve vlastnictví veřejného sektoru. Můţe se jednat o rozšíření kapacit např. u pozemní dopravy či vodovodního řádu. Po vybudování rozšířené částí infrastruktury ji privátní partner po určitou dobu provozuje. Smlouva o řízení a vedení krátkodobá smlouva, kdy je soukromému partnerovi svěřen soubor činností souvisejících s řízením a vedením dané sluţby nebo infrastruktury a platby jsou prováděny buď ve formě pravidelného příspěvku za dosaţenou kvalitu infrastruktury, nebo ve formě fixní platby. LDO/BDO (Lease/Buy-Develop-Operate) soukromý sektor si buď pronajme nebo koupí zařízení či jiţ zbudovanou infrastrukturu od veřejného sektoru, kterou následně zmodernizuje či rozšíří a dále provozuje podle smlouvy. Veřejný sektor tak na privátního partnera přesouvá riziko financování modernizace či expanze. LROT (Lease-Renovace-Operate-Transfer) soukromý sektor si pronajme jiţ existující, ovšem nevyuţívanou či málo vyuţívanou a obvykle značně zastaralou infrastrukturu, kterou renovuje, následně po dobu trvání smlouvy spravuje a po ukončení smlouvy převede, resp. vrátí zpět do uţívání veřejnému sektoru.

30 30 Úvod do problematiky PPP 4.5 Fáze PPP projektů Následující schéma je závazné pro PPP projekty na úrovni státu (zadavatelem je Česká republika). Pro ostatní projekty (zadavateli budou především územní samosprávné celky) se jedná pouze o doporučení. Proces realizace PPP projektu se uskutečňuje v 7 etapách, kterými jsou identifikace projektu, posouzení proveditelnosti, příprava projektu, výběr partnera, uzavření smlouvy, řízení a monitorování smlouvy a ukončení smlouvy. V kaţdé etapě jsou popsány činnosti zadavatele. Účelem kontrolního procesu je včasné posouzení projektu s cílem maximalizace jeho přidané hodnoty. V případě pozitivního výsledku je projekt připraven vstoupit do další etapy přípravy a zároveň má nejlepší předpoklady k úspěšné realizaci.

31 Úvod do problematiky PPP 31 Obr. 6 Zdroj Schéma procesu PPP Ministerstvo financí ČR, 2008, online

32 32 Rizika PPP projektu 5 Rizika PPP projektu Tato kapitola, jak jiţ samotný název napovídá, obsahuje část týkající se rizik PPP projektů. Nejprve je uvedeno vysvětlení samotného pojmu riziko. Následně je ukázáno, jak riziko souvisí s PPP projekty a popsán proces řízení rizik v rámci PPP projektů. Nakonec jsou rizika rozdělena do základních kategorií podle Ministerstva financí České republiky. 5.1 Definice rizika Riziko je historický výraz, pocházející údajně ze 17. století, kdy se objevil v souvislosti s lodní plavbou. Výraz risico pochází z italštiny a označoval úskalí, kterému se museli plavci vyhnout. Následně se tím vyjadřovalo vystavení nepříznivým okolnostem. Ve starších encyklopediích najdeme pod tímto heslem vysvětlení, ţe se jedná o odvahu či nebezpečí, případně ţe riskovat znamená odváţit se něčeho. Později se začal objevovat význam ve smyslu moţné ztráty. Podle dnešních výkladů se rizikem rozumí nebezpečí vzniku škody, poškození, ztráty či zničení, případně nezdaru při podnikání. (Smejkal, Rais, 2010) Ostříţek (2007) uvádí, ţe jednoznačná definice rizika, která by vyčerpávajícím způsobem vyjádřila jeho smysl, neexistuje. V průběhu času bylo pojmu riziko připsáno několik významů, přičemţ ten dnešní je spjat s pravděpodobnou realizací nějakého negativního jevu. Hovoříme-li o riziku, nesmíme vynechat pojem pravděpodobnost. Podle Smejkala a Raise (2010) neexistuje jedna obecně uznávaná definice, pojem riziko je definován různě: 1. pravděpodobnost či moţnost vzniku ztráty, obecně nezdaru, 2. variabilita moţných výsledků nebo nejistota jejich dosaţení, 3. odchýlení skutečných a očekávaných výsledků, 4. pravděpodobnost jakéhokoliv výsledku, odlišného od výsledku očekávaného, 5. situace, kdy kvantitativní rozsah určitého jevu podléhá jistému rozdělení pravděpodobnosti, 6. nebezpečí negativní odchylky od cíle (tzv. čisté riziko), 7. nebezpečí chybného rozhodnutí, 8. moţnost vzniku ztráty nebo zisku (tzv. spekulativní riziko), 9. neurčitost spojená s vývojem hodnoty aktiva (tzv. investiční riziko), 10. střední hodnota ztrátové funkce, 11. moţnost, ţe specifická hrozba vyuţije specifickou zranitelnost systému. Z hlediska řízení rizik PPP projektů bude uţitečné chápat riziko jako moţnost, ţe s určitou pravděpodobností dojde k odchylce skutečného výsledku

33 Rizika PPP projektu 33 od výsledku očekávaného. Riziko je významný faktor, který můţe projekt ovlivnit jak z hlediska nákladů, kvality nebo času. Riziko můţe být často chápáno jako nebezpečí vzniku ztráty. Skutečnost, ţe výsledkem můţe být něco jiného, neţ doufáme, zakládá moţnost ztráty nebo zisku. Například doufáme, ţe náš dům nevyhoří, doufáme ve vyhranou sázku. Prvním krokem ke sniţování rizik je jejich analýza. Jelikoţ riziko můţe ohrozit průběh celého projektu, je důleţité rizika eliminovat, tedy identifikovat rizika, ohodnocovat rizika, alokovat rizika, ošetřovat rizika a následně průběţně monitorovat a kontrolovat. 5.2 Rizika u PPP projektů I v případě investiční činnosti formou spolupráce veřejného a soukromého sektoru čelí subjekty stejně jako v kaţdém investování rizikům. PPP projekty se vyznačují několika charakteristikami. Vzhledem k tomu, ţe PPP projekty se vyznačují dlouhodobým trváním smluvního vztahu, je třeba počítat s určitou mírou pravděpodobnosti. Všichni účastníci PPP projektů se během doby trvání projektu mohou setkat s mnoţstvím rizik. Pro veřejný sektor (zadavatele) je cílem co nejvyšší hodnota za peníze (VfM). Soukromý sektor spoléhá na výnosy, které plynou buď z provozování projektu, nebo z poplatků od veřejného sektoru. Výskyt rizik se u různých projektů a v jednotlivých fázích projektu liší. Čím více roste zapojení soukromého sektoru do projektu, tím roste i mnoţství rizik, které soukromý sektor spravuje. Není však nejvhodnější přenechat veškerá rizika na soukromém sektoru. Snahou je dosáhnout co nejlepší alokace rizik, kdy riziko se rozdělí mezi obě smluvní strany podle toho, která strana je schopna ho lépe zvládnout. Cílem je tedy dosaţení nejlepšího výsledku a nejniţších nákladů. Jedním z charakteristických znaků PPP projektů je právě efektivní rozdělení rizik mezi oba partnery. Nejvhodnější je, aby soukromý sektor stanovil cenu, za kterou je schopen a ochoten nést rizika a veřejný sektor na základě této ceny zjistil, zdali není schopen tato rizika lépe a levněji převzít. Přenos rizika na soukromý sektor se provádí za úplatu (tzv. poplatek za nesení rizika) a zvýší tedy náklady PPP projektu. Ostříţek (2007) uvádí, ţe soukromý sektor je většinou mnohem úspěšnější neţ veřejný sektor při odhalování a řízení moţných rizik, neboť se u privátního partnera předpokládá určitá zkušenost s podobnými projekty a tím pádem i znalost potenciálních rizik. Není ale vhodné se domnívat, ţe veškerá rizika přijme privátní partner, neboť některá rizika, např. riziko inflační, je schopen řídit lépe právě veřejný partner. Rozdělení rizik mezi veřejný a soukromý sektor je jedním z faktorů, které ovlivňují efektivnost a náklady projektu. V partnerství mezi veřejným a soukromým sektorem přesouvá zadavatel (veřejný sektor) určitá rizika na realizátora (soukromý sektor). Transfer rizika je jedním ze základních charakteristik PPP projektů.