Masarykova univerzita v Brně Ekonomicko-správní fakulta

Transkript

1 Masarykova univerzita v Brně Ekonomicko-správní fakulta Hospodářská politika Distanční studijní opora Antonín Slaný Aleš Franc Brno 2004

2 Tento projekt byl realizován za finanční podpory Evropské unie v rámci programu SOCRATES - Grundtvig. Za obsah produktu odpovídá výlučně autor, produkt nereprezentuje názory Evropské komise a Evropská komise neodpovídá za použití informací, jež jsou obsahem produktu. This project was realized with financial support of European Union in terms of program SOCRATES - Grundtvig. Author is exclusively responsible for content of product, product does not represent opinions of European Union and European Commission is not responsible for any uses of informations, which are content of product. Hospodářská politika Vydala Masarykova univerzita v Brně Ekonomicko-správní fakulta Vydání první Brno 2004 Antonín Slaný, Aleš Franc, 2004 ISBN

3 Identifikace modulu Znak KEHOPO Název Hospodářská politika Určení Studijní program: Hospodářská politika a správa Obor: Veřejná ekonomika a správa Obor: Ekonomika a řízení nestátních neziskových organizací Garant Doc. Ing. Antonín Slaný, CSc. Autoři Doc. Ing. Antonín Slaný, CSc. Ing. Aleš Franc Cíl Vymezení cíle Cílem studia kurzu Hospodářská politika je seznámit se s přehledem problémů, který řeší hospodářská politika jako samostatná vědní disciplína. Kurz je koncipován tak, aby se v něm vytvořily základní předpoklady pro zvládnutí teorie a praxe hospodářské politiky. Jeho absolvování vám umožní porozumět základním národohospodářským souvislostem ekonomických procesů. Měli byste být schopni orientovat se, ale i věcně argumentovat při diskusích o koncepcích a směřování hospodářské politiky a úloze státu v tržní ekonomice. Svým obsahem navazuje na základní znalosti z oblasti ekonomické teorie. Kurz má syntetizující charakter, jeho základní obsah, který pokrývá i předkládaný učební text, je následující: teorie a praxe hospodářské politiky a její instrumentarium, makroekonomická politika a základní pravidla regulace, mikroekonomická hospodářská politika a formy mikroekonomické regulace. Do textu je dále zapracována i kapitola stručně popisující proces evropské integrace a ekonomické transformace v ČR. Časový plán Časová náročnost prezenční část samostudium cvičení elaboráty (POTy) Celkový studijní čas 70 hodin 4 hodiny 36 hodin 10 hodin (2 hodiny za každou dílčí částí - kapitolou) 20 hodin (2 x 10 hodin během semestru) 3

4 Harmonogram úvodní přednáška (seznámení se s předmětem, souvislosti a vazby, informace k samostudiu, informace k zadání témat pro zpracování POTů, požadavky na absolvování předmětu) cvičení (2 hodiny za každou dílčí částí předmětu formou sebevyhodnocení) odevzdání elaborátů POTů (první elaborát v polovině semestru, druhý do konce semestru) Způsob studia Studijní pomůcky povinná literatura: SLANÝ, A. a kol. Makroekonomická analýza a hospodářská politika. Praha: C. H. Beck, doporučená literatura: HOLMAN, R. Transformace české ekonomiky. Praha: CEP, KADEŘÁBKOVÁ, A., SPĚVÁČEK, V., ŽÁK, M. Růst, stabilita a konkurenceschopnost: aktuální problémy na cestě do EU. Praha: Linde, SPĚVÁČEK, V. a kol. Transformace české ekonomiky. Politické, ekonomické a sociální aspekty. Praha: Linde, Vybavení Pro samostudium a zpracování zadaných písemných prací je potřebný přístup studenta k PC s připojením na Internet a programovým vybavením zahrnujícím ového klienta pro komunikaci s pedagogem, internetový prohlížeč pro přístup do LMS "Studium On- Line" a balík kancelářských aplikací (MS Office a kompatibilní). Návod práce se studijními texty Pro úspěšné absolvování tohoto kurzu je důležité, abyste si důkladně prostudovali předloženou studijní oporu a povinnou literaturu. Při práci s tímto studijním textem není nezbytně nutné dodržovat uvedené pořadí kapitol. Témata elaborátů (POTů) včetně instrukcí k jejich vypracování budou zveřejněna na "Studiu On-Line" na webových stránkách fakulty. Tam se také dozvíte termíny pro jejich zaslání na uvedenou ovou adresu a posléze i výsledky jejich hodnocení. Zpracování dvou elaborátů bude tvořit cca 40 % celkového hodnocení studenta. 4

5 Obsah

6 Obsah Stručný obsah Kapitola1 Teorie hospodářské politiky Prezentuje základy teorie hospodářské politiky. Poukazuje rovněž na možnosti a omezení hospodářské politiky v podobě různých forem vládních selhání. Kapitola 2 Stabilizační politika Seznamuje s postavením a významem stabilizační politiky v rámci hospodářské politiky státu a jejím základním instrumentáriem - fiskální a monetární politikou. Do této kapitoly je zařazena i problematika vnější hospodářské politiky. Kapitola 3 Ekonomická integrace Obsahuje základy hospodářské politiky makroekonomické integrace, přehled nejvýznamnějších světových integračních seskupení a jejich isntitucí, přičemž hlavní pozornost je věnována vývoji evropského integračního procesu. Kapitola 4 Mikroekonomická hospodářská politika Zahrnuje výklad hlavních mikroekonomických politik, jako je politika hospodářské soutěže, strukturální politika, regionální politika, sociální politika a politika přerozdělovací. Kapitola 5 Koordinace ekonomiky Je věnována základním koordinačním mechanismům ekonomiky, tj. centrálně plánovanému hospodářství a tržní ekonomice. Dále je zde podán stručný výklad historie ekonomických reforem a procesu transformace československé (české) ekonomiky.

7 Úplný obsah 1. Teorie hospodářské politiky Co je hospodářská politika? Cíle hospodářské politiky Nositelé hospodářské politiky Nástroje hospodářské politiky Teoretické zdroje hospodářské politiky Hospodářskopolitické koncepce Informace pro hospodářskou politiku Možnosti hospodářské politiky Meze hospodářské politiky 25 Zájmy a schopnosti politiků a byrokracie 25 Časová zpoždění v hospodářské politice 26 Souvislosti ekonomického a politického cyklu 26 Vztah politiků k ekonomické teorii 27 Nevyužití politického kapitálu Stabilizační politika Destabilizační prvky a cíle stabilizační politiky Fiskální (rozpočtová) politika 34 Definice, cíle a funkce fiskální politiky 34 Mechanismus působení fiskální politiky 34 Nástroje fiskální politiky 37 Veřejný dluh Monetární (měnová) politika 41 Definice a cíle monetární politiky 41 Funkce centrální banky 42 Nezávislost centrální banky 42 Nástroje centrální banky 43 Mechanismus působení monetární politiky 46 Transmisní mechanismy monetární politiky 48 Keynesiánské a monetaristické pojetí stabilizační politiky 49 Souběžné působení fiskální a monetární politiky Vnější hospodářská politika 50 Definice, cíle a nositelé vnější hospodářské politiky 50 Otevřenost ekonomiky 51 Nástroje vnější hospodářské politiky 51 Platební bilance 53 Měnový kurz 54 Vnitřní a vnější rovnováha Ekonomická integrace Pojem, typy a stupně integrace Mezinárodní koordinace hospodářských politik 61 Vybraná integrační seskupení 61

8 Obsah Bretton-woodský systém a jeho instituce Evropský integrační proces 64 Etapa integračních východisek 64 Etapa integrační dynamiky 64 Etapa stagnace integračního procesu 65 Etapa oživení integrační dynamiky 66 Etapa formování EU a přípravy východního rozšíření Mikroekonomická hospodářská politika Politika ochrany hospodářské soutěže 76 Formy omezování konkurence 76 Nástroje a nositelé politiky ochrany hospodářské soutěže Strukturální politika 80 Strukturální změny a strukturální politika 80 Pojetí strukturální politiky 81 Základní oblasti a nástroje strukturální politiky 83 Problémy strukturální politiky Regionální politika 84 Motivy existence regionální politiky 84 Nástroje regionální politiky 86 Pojetí regionální politiky Sociální politika 87 Funkce sociální politiky 87 Principy sociální politiky 88 Nástroje sociální politiky 88 Vztah hospodářské a sociální politiky 89 Teoretické přístupy k sociální politice Přerozdělovací politika 90 Měření nerovností 90 Nástroje přerozdělovací politiky 91 Přístupy k přerozdělování 91 Stát blahobytu Koordinace ekonomiky Koordinační mechanismy 96 Tržní ekonomika 96 Centrálně plánovaná ekonomika Ekonomická transformace 98 První systémová transformace československé ekonomiky 99 Pokusy o reformu 99 Druhá systémová transformace ekonomiky 100

9 Úvod 9

10 Úvod Ekonomická věda včetně teorie hospodářské politiky chápe ekonomiku či národní hospodářství jako regulovaný tržní mechanismus. Fungování trhu je totiž spojeno s řadou typů tržních selhání, a proto je stěží možné ponechat vývoj hospodářství pouze působení spontánních tržních sil. Tím se otevírá prostor pro státní intervence. Obecně řečeno, předmětem hospodářské politiky je zkoumání role státu v tržní ekonomice. V čem tkví význam teorie hospodářské politiky? Jejím obsahem je výzkum a vysvětlení jevů praktické hospodářské politiky a optimální určení hospodářskopolitických cílů a nástrojů. Teorie hospodářské politiky hledá odpovědi na otázky, jak se formulují cíle hospodářské politiky, jaké nástroje či prostředky jsou k dispozici pro jejich dosažení, jak jsou tyto nástroje v různých situacích používány a jakou úlohu hrají nositelé hospodářské politiky. Tím nabízí praktické hospodářské politice určitá řešení, poskytuje informace, které umožňují praktickým hospodářským politikům řešit problémy s vyšším stupněm racionality, než by tomu bylo bez pomoci teorie. Ekonomický vývoj po druhé světové válce je však dokladem toho, že hospodářská politika má svá omezení a že vedle tržního selhání existuje i selhání vlády. Jde zejména o problém vztahu hospodářské politiky a trhu, o otázky deformace působení tržních faktorů v důsledku opatření hospodářské politiky vlády, o byrokratizaci spojenou s posilováním úlohy státu v ekonomice, problém časových zpoždění atd. Předkládaný text si nečiní nárok na vyčerpávající popis všech aspektů hospodářské politiky. Autoři věří, že jeho prostudování, jakož i úspěšné absolvování stejnojmenného kurzu, nebude pro posluchače znamenat jen další krok k získání bakalářského diplomu, ale že poznatky z něj získané využijí i ve své profesní dráze. 10

11 Co je hospodářská politika? Cíle hospodářské politiky Nositelé hospodářské politiky Nástroje hospodářské politiky Teoretické zdroje Hospodářskopolitické koncepce Informace pro hospodářskou politiku Možnosti hospodářské politiky Meze hospodářské politiky 1. Teorie hospodářské politiky 11

12 1. Teorie hospodářské politiky Cíl kapitoly Cílem této kapitoly je uvést čtenáře do základů teorie hospodářské politiky. Jejím obsahem je definice tohoto pojmu, seznámení se s cíli, nositeli a nástroji hospodářské politiky a jejich klasifikacemi dle různých hledisek. Tato část dále obsahuje stručný přehled ekonomických učení a hospodářskopolitických koncepcí, ze kterých pak vychází praktická hospodářská politika. První kapitola chce zároveň ukázat, že hospodářskopolitické rozhodování není bezproblémovou záležitostí a je třeba mít na paměti, že hospodářská politika má své možnosti a omezení ve formě vládních selhání. Časová zátěž 6 hodin 1.1 Co je hospodářská politika? Definice hospodářské politiky Pojem hospodářská politika běžně používají masové sdělovací prostředky i odborná literatura v různých tvarech a souvislostech. Víte však, co tento pojem znamená? Nejdříve upozorněme na to, že tohoto termínu se používá ve dvojím smyslu. Může jím být myšlena: praktická činnost prováděná vládou (avšak nejen jí), činnost sledující určité hospodářské a sociální cíle, hospodářská politika jako vědní disciplína. Všechny definice hospodářské politiky obsahují shodně tři prvky: nositele (nejčastěji stát), cíle a nástroje. Jednotlivými prvky se budeme zabývat dále podrobněji. Nyní můžeme definovat: hospodářská politika je činnost, při níž vláda používá určitých nástrojů, aby ovlivnila ekonomický a sociální vývoj dané země, přičemž se snaží dosáhnout určitých cílů. Vláda v demokratické zemi například zavádí nebo ruší určité daně, sestavuje státní rozpočet, který působí na ekonomický vývoj země, provádí opatření, jež mají stimulovat export nebo rozvoj soukromého sektoru apod. Tato opatření jsou zpravidla součástí ekonomického programu vlády. Schematicky je možno vztah tří prvků hospodářské politiky znázornit následovně: Nositelé Nástroje Cíle Obr. 1-1 Vztah mezi prvky hospodářské politiky. Proudy při utváření teorie HP Hospodářská politika jako samostatná vědní disciplína se začala formovat přibližně ve 30. letech minulého století. Při utváření teorie hospodářské politiky můžeme pozorovat dva proudy: anglo-americký, kontinentální. Anglo-americký proud chápe hospodářskou politiku především jako krátkodobou politiku, mající za cíl zmírnit cyklické výkyvy ekonomiky. Tomu odpovídá jak charakter cílů (stabilita měny, stabilita cenové hladiny, plná zaměstnanost a další aspekty ekonomické rovnováhy), tak i nástrojů (preference monetárních a fiskálních opatření). Později bylo toto krátkodobé hledisko doplněno i aspektem dlouhodobým (cíl ekonomického růstu). Kontinentální proud (zejména v pojetí západoněmeckých a švýcarských neoliberálů) chápe hospodářskou politiku jako systémotvornou činnost státu. Cíl má pak podobu vytvoření 12

13 takového mechanismu fungování ekonomiky, který vyžaduje co nejméně přímých zásahů do běžného chodu ekonomiky. Tomu odpovídá i charakter nástrojů důraz je položen na ty instrumenty, které mají obecnou, nikoliv selektivní či časově omezenou platnost. Co je hlavním obsahem teorie hospodářské politiky? Tím je vědecká analýza hospodářskopolitické činnosti, tedy výzkum a vysvětlení jevů praktické hospodářské politiky s cílem optimálního určení hospodářskopolitických cílů a nástrojů. Může předvídat budoucí chování nositelů hospodářské politiky a slouží při přípravě praktických kroků. Nabízí určitá řešení, aniž by přebírala za tato rozhodnutí odpovědnost. Hospodářská politika zahrnuje dvě základní oblasti: makroekonomickou, mikroekonomickou. Základní oblasti HP Makroekonomická hospodářská politika je zaměřena na celkový rozvoj ekonomiky, zejména pak na zachování její stability, proto je také nazývána politikou stabilizační. V jejím rámci rozlišujeme tyto základní politiky: rozpočtovou (fiskální), měnovou (monetární), vnější hospodářskou, důchodovou (její makroekonomické aspekty). Mikroekonomická hospodářská politika je zaměřena především na zvyšování efektivnosti při alokaci zdrojů společnosti. V jejím rámci pak rozlišujeme: politiku ochrany hospodářské soutěže, strukturální politiku, regionální politiku, politiku rozdělování a důchodovou, sociální politiku aj. Hospodářská politika není realizována ve vakuu, ale vždy v konkrétních podmínkách té které země. Tyto podmínky se mezi jednotlivými zeměmi navzájem liší, což je dáno odlišnými tradicemi, náboženským vnímáním, sociálním cítěním, zvyklostmi, kulturou, historickým vývojem, zkušenostmi, konvencemi atd. Hospodářskou politiku tak ovlivňuje soustava institucionálních podmínek, z nichž jednotlivé prvky mohou mít v různých zemích různou váhu. Příklad Evropané např. upřednostňují rozsáhlejší redistribuci a sociální ochranu a kladou menší důraz na individuální úsilí. Američané zase zdůrazňují rovnost příležitostí a jsou ochotni tolerovat větší socioekonomické nerovnosti. 1.2 Cíle hospodářské politiky Základním cílem hospodářské politiky je maximalizace společenského blahobytu. Víte, co si pod tímto pojmem představit? Jistě tušíte problematičnost definice tohoto pojmu. Není totiž jasné, jak dospět ke společenské funkci užitku, která by mohla být zkonstruována na základě individuálních užitkových funkcí jednotlivých členů společnosti. Známe individuální preference všech členů společnosti? A i kdybychom je znali, jakým způsobem je agregovat? Schůdnější cestou při formulaci cílů hospodářské politiky bude nejprve odkázat na tzv. základní společenské hodnoty, které se v demokratických společnostech uznávají jako nejvyšší cíle. Ve vyspělých společnostech k základním společenským hodnotám patří: Maximalizace společenského blahobytu Základní společenské hodnoty 13

14 1. Teorie hospodářské politiky Tradiční cíle svoboda, spravedlnost, demokracie, jistota, racionalita, pokrok. Prostředkem k dosažení těchto základních společenských cílů (hodnot) jsou tzv. tradiční cíle hospodářské politiky (obr. 1-2). Za ty se považují: vyvážený a stabilní ekonomický růst, nízká míra nezaměstnanosti, nízká a stabilní inflace, vnější rovnováha. Dynamická rovnováha (přiměřený hospodářský růst) Hospodářská rovnováha Hospodářský růst Nízká míra nezaměstnanosti Nízká míra inflace (cenová stabilita) Vnější ekonomická rovnováha Obr. 1-2 Soubor tradičních cílů hospodářské politiky. Zdroj: Slaný a kol. (2003). Příklad Je-li např. svoboda pojímána jako jeden z nejvyšších cílů, pak vysoká zaměstnanost nebo cenová stabilita jsou prostředkem k dosažení cílů formulovaných v základních společenských hodnotách. Hierarchii cílů hospodářské politiky udává obr Maximalizace společenského blahobytu Základní společenské hodnoty Tradiční cíle Obr. 1-3 Hierarchie cílů hospodářské politiky. Zdroj: Urban (1994). 14

15 Stimulace celkové produkce v ekonomice (ekonomický růst) tedy první z výše uvedených cílů hospodářské politiky je považován za jeden z nejdůležitějších. Nejčastěji používaným agregátem k měření produkce je hrubý domácí produkt (HDP). Jistě jste zaznamenali, že tento ukazatel je jedním z nejsledovanějších. Proč jsou velikost produktu a údaje o jeho tempu růstu tak významnými veličinami? Jedním z důvodů je, že od velikosti HDP se odvíjí i úroveň celkových příjmů v ekonomice, a tedy i životní úroveň každého občana. Politikové se snaží její výši maximalizovat s cílem zajistit si opětovné zvolení v dalších volbách. Úkol Využijte svých znalostí makroekonomie a diskutujte otázku, do jaké míry standardní makroekonomické agregáty k měření produkce skutečně odrážejí úroveň a kvalitu života občanů. Další tři uvedené cíle (vysoká zaměstnanost, cenová stabilita a vnější rovnováha) směřují k zachování hospodářské stability. Takto orientovaná hospodářská politika si klade za úkol buď ex ante zabránit vzniku makroekonomické nerovnováhy, nebo omezit a zmírnit její hloubku. V této souvislosti hovoříme o stabilizační politice jako součásti hospodářské politiky. Tyto čtyři tradiční cíle hospodářské politiky představují tzv. magický čtyřúhelník. Tento pojem vyjadřuje, že dosahování některých cílů je navzájem konfliktní, což platí především krátkodobě. Optimální magický čtyřúhelník podle parametrů OECD má tuto podobu: míra nezaměstnanosti 5 %, míra inflace 2 %, meziroční tempo růstu reálného HDP 3 %, saldo běžného účtu platební bilance k nominálnímu HDP 0 % (obr. 1-4). Čím více se bude magický čtyřúhelník dané země blížit magickému čtyřúhelníku optimálnímu, tím lze hospodářskou politiku považovat za úspěšnější a účinnější. ekonomický růst (v %) míra nezaměstnanosti (v %) podíl běžného účtu platební bilance (v%) míra inflace (v %) Obr. 1-4 Optimální magický čtyřúhelník. Zdroj: Kliková, Kotlán (2003). 15

16 1. Teorie hospodářské politiky Další cíle HP Vztahy mezi cíli Stanovování cílů HP Úkol Překreslete si graf optimálního magického čtyřúhelníku a do tohoto grafu znázorněte magický čtyřúhelník na základě aktuálních makroekonomických ukazatelů české ekonomiky. Výše uvedené cíle nepředstavují celý soubor cílů hospodářské politiky, a proto jsou většinou doplňovány o cíle další, jako například: cíle sociální vhodnou sociální a redistribuční politikou je třeba zabránit vzniku sociálního napětí, které by ohrožovalo plynulý chod ekonomiky, cíle v oblasti strukturální adaptace ekonomiky na dlouhodobé trendy a požadavky vědeckotechnického vývoje a zahraniční konkurence, cíle ekologické, kdy snaha dosáhnout požadovaného hospodářského růstu může být doprovázena znehodnocováním životního prostředí. Dále se zmíníme o cílech, které zprostředkovávají splnění tradičních cílů hospodářské politiky. Můžeme je chápat jako samostatné celky v rámci hospodářské politiky státu. Jedná se o cíle: v oblasti státního rozpočtu (fiskální politika), v oblasti peněžního oběhu a úvěru (peněžní a úvěrová politika), ve sféře měnové a mezinárodně měnové (měnová politika), v oblasti strukturální politiky, která se někdy dělí na průmyslovou a regionální politiku, opatření v oblasti regulace nezaměstnanosti, vývoje mezd a platů (důchodová politika), v oblasti sociální (sociální politika), v oblasti celkového institucionálního rámce ekonomických procesů. Další možnosti klasifikace cílů Cíle hospodářské politiky můžeme dále dělit podle různých kritérií: podle stupně agregace cílových proměnných rozeznáváme cíle: makroekonomické (např. plná zaměstnanost), sektorové (např. snížení nezaměstnanosti v určitém sektoru národního hospodářství), mikroekonomické (např. deregulace trhu práce); podle kvantitativního charakteru cílových proměnných je možno rozlišovat cíle: k dosažení jisté úrovně stability (např. plná zaměstnanost), k dosažení rovnováhy (týkají se stupně stability veličin, např. měnová rovnováha stabilní hodnota měny), strukturální cíle, které se orientují na kvalitativní a kvantitativní složení, tedy strukturu veličin (např. podpora méně rozvinutého regionu). Jestliže mají být cíle hospodářské politiky úspěšně realizovány, je třeba si při jejich stanovování uvědomit vztahy, které mezi nimi existují. Rozlišujeme tyto základní možnosti vztahů mezi cíli: vztah neutrality, kdy jde o cíle navzájem nezávislé, vztah komplementarity, kdy se cíle vzájemně doplňují a posilují (např. cíl odstranění nezaměstnanosti a růst objemu produkce), vztah negace či konfliktnosti, kdy úsilí o dosažení jednoho cíle více či méně znemožňuje dosažení cíle jiného (např. cenová stabilita a vysoká úroveň zaměstnanosti vztah znázorňovaný Phillipsovou křivkou), vztah identity, kdy dva nebo více cílů jsou vzájemně převoditelné (např. stabilita hodnoty peněz a vyvarování se inflace či deflace). Pro praktické rozhodování v hospodářskopolitických záležitostech je nutné znát pořadí cílů, respektive relativní důležitost přikládanou jednotlivým hlavním cílům. Jak jsme již uvedli, na vrcholu pyramidy cílů hospodářské politiky stojí maximalizace společenského blahobytu a tomuto cíli jsou podřizovány nástroje hospodářské politiky. Jak tedy v hospodářskopolitické praxi dochází k formulaci jednotlivých cílů? V některých situacích jsou cíle dány jednoznačně. Je-li ekonomika v nerovnováze, pak je nasnadě cíl 16

17 hospodářské politiky obnovovat rovnováhu. V jiných situacích však cíle nejsou zřejmé na první pohled, ale mohou být formulovány prostřednictvím ekonomické analýzy. Například jde-li o strukturální problémy, nevyplývají cíle tak jednoznačně ze samotného chodu ekonomiky, ale prostřednictvím ekonomické analýzy mohou být potřeby ekonomiky (např. odhalením narůstajících strukturálních disproporcí) formulovány. Tímto není proces formulování cílů hospodářské politiky objektivizován, dochází pouze ke stanovení určitých objektivně daných omezení, v rámci nichž je možno volit mezi různými řešeními a cestami. Tímto vstupuje do oblasti formulování cílů prvek volby prvek politického rozhodování, jež je odvislý od střetu zájmů politických stran a hnutí. Obecně lze říci, že pravicové strany z hospodářskopolitických cílů upřednostňují stabilitu cen a vyrovnanost platební bilance, zatímco strany levicové plnou zaměstnanost a spravedlivé rozdělení důchodů. 1.3 Nositelé hospodářské politiky Jako nositele hospodářské politiky označujeme ty subjekty, které se podílí na procesu formulování hospodářské politiky, na jejím provádění a kontrole. Proces formulování hospodářské politiky je aktivní doménou mnoha subjektů a institucí. Jsou to zejména politické strany, vláda, parlament, centrální banka, odborný státní aparát, zájmové skupiny, profesní skupiny a komory. Příklad Konkrétně na formulování hospodářské politiky v ČR se podílí politické strany a hnutí. Ty před volbami formulují politický, ale také ekonomický program, kterým osloví voliče. Vítěz voleb pak vytváří vládu (jednobarevnou nebo koaliční), která před vyslovením důvěry v parlamentu formuluje vládní prohlášení (nejedná se však o ústavní povinnost, v ČR jde o zvyklost), které má nejen politickou, ale také ekonomickou část. Formuluje hospodářskopolitické cíle a může nastiňovat i metody a nástroje, které bude k jejich dosažení používat. Parlament pak schvaluje příslušné zákony. Vláda a parlament se opírají o odborný státní aparát, který má za úkol přinášet odborný pohled. Praxe demokratického systému ukazuje, že ve společnosti existují tzv. zájmové skupiny, které se snaží ovlivňovat formulování hospodářské politiky i mimo volební proces. Tyto skupiny mohou být organizované např. odbory, podnikatelské svazy, profesní svazy, apod. Realizace hospodářské politiky je opět v rukou velkého množství státních i nestátních institucí, jako je vláda, centrální banka, státní správa, soudy, zájmové skupiny atd. Příklad V ČR se na realizaci hospodářské politiky kromě vlády, která hraje klíčovou roli, podílí významná část státní správy od ministerstev přes krajské úřady až na úroveň měst a obcí. Ministerstva a státní instituce si také vytvářejí územní síť svých specializovaných pracovišť úřady práce, finanční úřady, celnice atd. Zájmové skupiny uplatňují svůj vliv i v této fázi a opět nejrůznější formou od poskytování informací a stanovisek až po metody za hranicemi přípustnosti zákona. Sporné situace pak řeší soudy; soudní moc se také podílí na realizaci hospodářské politiky. Úkol Jak bylo uvedeno, nositelem hospodářské politiky jsou také zájmové skupiny. Jaké znáte zájmové skupiny působící v ČR? Víte, která z našich organizovaných zájmových skupin je nejvýznamnější a máte povědomí o její činnosti? Jestliže si nejste jisti odpovědí na tuto otázku, klikněte na Proces kontroly představuje nezbytnou zpětnou vazbu, bez které se hospodářská politika neobejde. 17

18 1. Teorie hospodářské politiky Příklad Nejvyšší kontrolní mocí je v ČR vybaven parlament, který za tímto účelem zřídil specializovaný orgán Nejvyšší kontrolní úřad. Kontrolními pravomocemi jsou vybaveny i ostatní instituce, které se na formulování i realizaci hospodářské politiky aktivně podílejí. Jinou možností je členění nositelů hospodářské politiky podle jejich podílu na hospodářskopolitickém rozhodování. Jedná se o: nositele hospodářskopolitického rozhodování (decizní sféra), kam patří instituce, v jejichž kompetenci je tato rozhodnutí přijímat, vykonávat a prosazovat; tato pravomoc je jim dána ze zákona. Řadíme sem vládu, parlament a centrální banku; nositele hospodářskopolitického vlivu (vlivová sféra), což jsou subjekty, které mají možnost ovlivňovat hospodářskopolitické rozhodování, ale nedisponují příslušnými kompetencemi. Patří sem velké podniky, politické strany a odbory, vědecké instituce, tisk, různé lobby atd. Podle úrovně pak můžeme nositele hospodářské politiky rozdělit na: nositele působící na nadnárodní úrovni (např. orgány WTO, MMF, EU), omezující v určitých oblastech rozhodovací pravomoci národních subjektů, nositele působící na národní úrovni. 1.4 Nástroje hospodářské politiky Jsou-li stanoveny cíle hospodářské politiky, pak je třeba nalézt odpovídající nástroje, které má stát k dispozici k jejich dosažení. Nástroje hospodářské politiky jsou velmi četné a lze je členit podle různých hledisek: podle úrovně působení rozlišujeme nástroje na makroekonomické (např. snížení daní ze zisku právnických osob), mikroekonomické (řada prvků protimonopolního zákonodárství); podle charakteru vlivu na přímé (týkají se mikroekonomické úrovně), nepřímé (na makroekonomické úrovni); podle oblasti působení na měnové nástroje (např. regulace množství peněz), fiskální (např. vládní výdaje); podle způsobu ovlivňování na plošné (např. daně), selektivní (např. kvóty). Dalším významným kritériem pro členění nástrojů hospodářské politiky je, jak daný nástroj působí na vývoj vztahů mezi účastníky trhu. Podle toho rozlišujeme: nástroje systémotvorné, které mění hlavní prvky ekonomického systému, způsob koordinace hospodářských politik a motivaci jednání ekonomických subjektů (např. liberalizace cen), nástroje běžné hospodářské politiky, které sice působí na chování ekonomických subjektů, ale hlavní rysy hospodářského systému a způsob koordinace ekonomických aktivit se nemění (např. změny úrokových sazeb). Úkol Volba nástrojů HP Zamyslete se nad výše uvedenou klasifikací nástrojů hospodářské politiky a zkuste vymyslet ještě jeden příklad nástroje podle každého kritéria. Jistě na nějaký přijdete a některé z členění nástrojů hospodářské politiky si zapamatujete. Otázkou ale je, jaká kombinace nástrojů zajistí realizaci celého souboru vytýčených cílů. Jestliže stojíme před volbou nejvhodnějších nástrojů hospodářské politiky, pak bychom si měli vždy odpovědět na následující otázky: 18

19 Je nástroj prakticky použitelný v naší situaci, pro řešení našeho problému? Jaké jsou další (vedlejší) efekty jeho působení? Za jakou dobu začne nástroj působit? Bude jeho působení dostatečně účinné? Jaké budou celkové náklady na jeho použití a jaké jeho přínosy můžeme očekávat? Podmínkou při výběru nástrojů k dosažení daného cíle je požadavek jejich systémové konformity. To znamená, že je zapotřebí, aby v každém systému byly používány pouze takové nástroje, které jsou s tímto systémem v souladu. Např. v tržním systému by neměl být používán systém centrálně řízených cen. Jiným pravidlem, které je třeba při volbě nástrojů hospodářské politiky zohlednit, je Tinbergenovo pravidlo, které říká, že země potřebuje tolik nástrojů, kolik má nezávislých cílů. Má-li země dva cíle hospodářské politiky, potřebuje k jejich dosažení alespoň dva nezávislé nástroje. 1.5 Teoretické zdroje hospodářské politiky V této části opustíme různé definice a klasifikace a provedeme stručný přehled ekonomických učení a jejich hospodářskopolitických doporučení, ze kterých pak vycházela či vychází praktická hospodářská politika. Hospodářská politika jako vědní disciplína je relativně nový obor, vždyť její vznik podnítila až Velká deprese na přelomu 20. a 30. let a její rozvoj urychlil rozmach státního intervencionismu, inspirovaný Keynesovým ekonomickým učením po druhé světové válce. Do té doby byl stát řadovým účastníkem trhu (jako každý jiný subjekt), a proto nebylo potřeba speciálně formulovat postavení a úlohu státu v hospodářství země. Nicméně zárodečné formy teorie a praxe hospodářské politiky existovaly již dříve. V 17. a 18. století převládalo v západní Evropě merkantilistické ekonomické myšlení. Merkantilismus považujeme za první intervencionistický směr hospodářské politiky. Jde však spíše o soustavu ekonomických doktrín nežli o ucelený směr ekonomického myšlení. Merkantilisté byli přesvědčeni, že stát musí hrát v ekonomice aktivní a dominantní úlohu. Domnívali se, že zdroj bohatství spočívá v hromadění drahých kovů, zejména prostřednictvím politiky aktivní obchodní bilance. To vedlo k ochranářské obchodní politice, k potlačování konkurence a podnikatelské iniciativy. Stát reguloval zahraniční obchod a uděloval souhlas s existencí monopolů. První kompaktní školu ekonomického myšlení představuje fyziokratismus. Největší popularity dosahovalo toto učení v 60. letech 18. století. Fyziokraté jsou z hlediska hospodářské politiky pokládáni za průkopníky liberální koncepce. Jejich nejvýznamnější myšlenkou bylo poznání, že v hospodářství a v celém společenském zřízení existuje přirozený a na vůli lidí nezávislý řád, kterým se vlády a jednotlivci ve společnosti musí řídit; člověk jedná podle svých přirozených osobních zájmů a je omezován jedině zájmy a právy ostatních svobodných jedinců a nikoliv vůlí státníků a vládců. Fyziokraté razili heslo laissez faire, laissez passer, z něhož vyplývá požadavek, aby se stát zdržel všech přímých intervencí. Na rozdíl od merkantilistů prosazovali koncepci svobodného obchodu (free trade). Teoretické zdůvodnění ekonomického liberalismu (uvnitř i v oblasti zahraničního obchodu) představuje klasická škola politické ekonomie reprezentovaná zejména A. Smithem, T. R. Malthusem, D. Ricardem, J. B. Sayem a J. S. Millem. Stěžejním ideovým zdrojem klasické školy bylo (zejména u A. Smithe) učení o přirozeném, liberálním řádu J. Locka a D. Humea. A. Smith sám je považován za zakladatele vědy dodnes nazývané politická ekonomie. V jeho díle vzniká dnes již bájná věta o neviditelné ruce trhu, která všechny individuální činnosti slaďuje do přirozeného řádu: jestliže každý člověk sleduje svůj individuální zájem, bude automaticky prosperovat celá společnost. Kromě individuální touhy každého jedince po zbohatnutí považoval za velmi důležitou dělbu práce a svobodný obchod nejen v rámci státu, ale i v mezinárodním měřítku. Největším přínosem klasiků Merkantilismus Fyziokratismus Klasická škola politické ekonomie 19

20 1. Teorie hospodářské politiky Neoklasická ekonomie pro hospodářskou politiku byl jejich názor na vztah státu a trhu. Úloha státu měla být omezena na tyto tři funkce: poskytování základních veřejných prací, vynucování práva a pořádku (spravedlnost), zajištění obranyschopnosti země. Vláda měla garantovat vlastnická práva a vynutitelnost smluv a chránit ekonomické a politické svobody jednotlivců. Z hlediska hospodářské politiky je dále třeba zmínit ještě jeden koncept klasické školy, a to Sayův zákon, který se populárně interpretuje rčením, že nabídka si vytváří poptávku. To znamenalo, že problém nedostatečné poptávky stál až do třicátých let dvacátého století (nástup tzv. keynesiánské revoluce) mimo zájem ekonomů. Úkol Jak se odlišují představy klasiků politické ekonomie od povinností, které jsou vládě všeobecně připisovány dnes? Existuje nějaká významná povinnost vlády, kterou klasikové přehlédli? Na tradice klasické školy navázali představitelé neoklasické ekonomie, která si udržela výsadní postavení až do Velké deprese ve 30. letech minulého století. Je pro ni charakteristická dominantně mikroekonomická orientace. Neoklasická ekonomie se hlásí k tradici odmítání větší angažovanosti státu v ekonomice v duchu malého státu svých předchůdců a představuje tak základ moderního ekonomického liberalismu. J. M. Keynes Skutečný zrod hospodářské politiky je spojen se vznikem nové ekonomické teorie J. M. Keynese. Pro hospodářskou politiku je důležité Keynesovo odmítnutí Sayova zákona. Tržní ekonomika podle něj není schopna vytvořit dostatečnou agregátní poptávku. Důsledkem je, že ekonomická rovnováha se realizuje při neplném využití disponibilních zdrojů, což se projevuje v existenci nedobrovolné nezaměstnanosti. To je důvodem pro intervence státu do výše agregátní poptávky tak, aby bylo zajištěno maximální využití všech výrobních zdrojů. Základními nástroji hospodářské politiky mají být: fiskální politika využívající pro stimulaci agregátní poptávky výdajovou i příjmovou část státního rozpočtu i za cenu toho, že ve fázi recese dojde k deficitnímu financování, politika levných peněz (dlouhodobé udržování nízkých úrokových měr). Teorie plánování Monetarismus Ordoliberalismus Praktická aplikace těchto nástrojů v hospodářské politice vyspělých zemí po druhé světové válce měla dva zásadní důsledky: růst deficitů státních rozpočtů (a tím i růst státních dluhů) a růst inflace, což se projevilo zejména v polovině 70. let minulého století. Specifickou, a do jisté míry i extrémní, ukázkou intervencionismu je teorie plánování. Její nejradikálnější forma, národohospodářské (centrální) plánování, se rozvíjela po Říjnové revoluci v Rusku a po druhé světové válce v tzv. bloku socialistických zemí. Existence společenského vlastnictví samo o sobě vyvolává nutnost plánovat. V systému národohospodářského plánování jsou zlikvidovány tržní vztahy a jednotlivé funkce trhu jsou nahrazeny centrální rozhodovací autoritou (blíže viz subkapitola 5.1.2). Reakcí na keynesiánství byl vznik celé řady ekonomických teorií, my zde zmíníme monetarismus a ordoliberalismus. Monetaristé (jejichž učení se začíná rozvíjet ve druhé polovině 20. století a nejznámějším představitelem je Milton Friedman) byli tvrdými odpůrci keynesiánské hospodářské politiky; důraz kladli na automatické tržní mechanismy, které jsou samy schopny udržovat ekonomiku ve stavu optimálního využívání zdrojů, a tedy odmítají přílišné zásahy státu do ekonomiky. Hospodářská politika v jejich pojetí má mít podobu stálých pravidel, která vytvoří stabilní rámec pro působení tržních sil; jedním z nich je pravidlo stálého tempa růstu peněžní zásoby, podle něhož by peněžní zásoba měla růst proporcionálně s růstem potencionálního produktu. Odlišná teorie hospodářské politiky vznikla ve 30. letech 20. století na univerzitě ve Freiburgu ordoliberalismus (hlavním teoretikem této ekonomické školy byl Walter 20

21 Eucken). Stát má v pojetí ordoliberálů vytvářet řád právně institucionální řád, který je pro fungování svobodných trhů nepostradatelný a který se sám od sebe nevytvoří. Nejde tedy o klasický laissez- faire. Hospodářská politika by měla co nejméně omezovat ekonomickou svobodu a prostřednictvím antimonopolního zákonodárství podporovat hospodářskou soutěž. Ordoliberalismus se stal základem sociálně tržního hospodářství (jež by se dalo zjednodušeně definovat jako spojení ekonomické svobody se sociálními jistotami), které bylo v Německu po druhé světové válce úspěšně uplatněno. Jako poslední teoretický zdroj formování teorie hospodářské politiky zmiňme teorii veřejné volby. Její základní tezí je, že politikové jsou lidé, kteří sledují zájem nikoliv celé společnosti, nýbrž svůj vlastní. Proto politici a byrokracie v hospodářské politice prosazují hlavně taková opatření, která jsou v jejich vlastním zájmu. Součástí této teorie je i analýza chování zájmových skupin a lobbyismus. Hlavním představitelem této školy je James Buchanan. Její význam pro hospodářskou politiku spočívá hlavně v posílení argumentace proti narůstání státního intervencionismu. Proto doporučuje omezení moci státních úředníků a jasné ústavní vymezení pravomocí vlády, které by měly být co nejmenší. Z výše uvedeného vyplývá, že během vývoje ekonomické teorie se začaly profilovat dvě skupiny názorů na roli státu v ekonomice. Na základě toho pak rozlišujeme: liberální hospodářskou politiku (minimální zásahy státu do ekonomiky), intervencionistickou hospodářskou politiku (výrazné státní zásahy do ekonomiky). Teorie veřejné volby Pro shrnutí si uvedeme teorie, z nichž vychází liberální hospodářská politika: učení fyziokratů, klasická škola politické ekonomie, neoklasické teorie a školy z ní vycházející, monetarismus. Mezi teoretické zdroje, na základě kterých se formovala intervencionistická hospodářská politika, patří: učení merkantilistů, keynesiánství a školy z tohoto učení vycházející, teorie plánování. Na závěr této části se vraťme k rozporným názorům mezi keynesiánci a monetaristy. Odlišnost jejich názorů se v hospodářské politice projevuje v mnoha směrech a oblastech. Ty nejdůležitější jsou shrnuty v následující tabulce: 21

22 1. Teorie hospodářské politiky Oblast Keynesiánci Monetaristé Teoretické východisko Y = C + I + G MV = Y (Y = P. Q) Charakter stabilizační politiky převážně fiskální převážně monetární Časový aspekt stabilizace rozpočtový rok operativní rozhodování Politické souvislosti přímá vazba na politický cyklus není přímá vazba Zásahy vlády podpora aktivistické politiky odmítání Charakter opatření diskreční opatření tvorba fixních pravidel Charakter rozpočtu cyklicky vyrovnaný každoročně vyrovnaný Sklon křivky agregátní nabídky pozvolný strmý Tab. 1-1 Keynesiánský a monetaristický přístup k hospodářské politice. Zdroj: Slaný, Žák (1999). 1.6 Hospodářskopolitické koncepce Liberální HP koncepce V předcházejících částech jsme se seznámili s cíli, nástroji a nositeli hospodářské politiky. Otázkou ale zůstává, které cíle je záhodno preferovat před jinými a které nástroje k tomu použít. Toto rozhodování není nahodilé, nýbrž je ovlivněno (vedle jiných okolností, které byly zdůrazněny dříve) určitou hospodářskopolitickou koncepcí, ze které vláda vychází. Hospodářskopolitická koncepce je soubor názorů, které orientují aktéry hospodářské politiky při výběru cílů a nástrojů. Existují tři základní hospodářskopolitické koncepce: liberální, intervencionistická, marxistická. Liberální hospodářskopolitická koncepce předpokládá, že tržní ekonomika je v zásadě stabilní systém, takže státní intervence jsou nežádoucí. Zdůrazňuje, že: trh zajišťuje optimální alokaci zdrojů, sledování individuálních zájmů každého subjektu přináší užitek celé společnosti, protože existuje harmonie individuálních a společenských zájmů, tržně orientovaná společnost má řadu předností: zvyšuje podnikavost, iniciativu, pružnost, dynamiku ekonomických subjektů a představuje tak progresivní hospodářský systém. Role státu v ekonomice je zredukována na: vnitřní a vnější bezpečnost, ochranu vlastnických práv, ochranu rámcových podmínek nutných pro správné fungování trhu (ochrana konkurence, fungující peněžní trh, péče o určité veřejné statky např. školství). Z této hospodářskopolitické koncepce vychází neoliberální (neokonzervativní) hospodářská politika uplatňovaná od 80. let. Její hlavní rysy lze stručně popsat takto: hlavní prioritou mezi hospodářskopolitickými cíli je úsilí o udržení stabilní cenové hladiny a vnější ekonomické rovnováhy, úkolem hospodářské politiky není regulace agregátní poptávky, upřednostňovány jsou nástroje monetární politiky, hospodářskopolitická opatření jsou orientována na střední nebo dlouhé období, 22

23 hlavním úkolem hospodářské politiky je formulace a dodržování stabilních pravidel (konstantní tempo růstu peněz v oběhu, vyrovnaný státní rozpočet). Příklad Z liberální hospodářskopolitické koncepce vycházela např. hospodářská politika Velké Británie po nástupu M. Thatcherové v r Nová strategie se orientovala především na snížení váhy státního rozpočtu v ekonomice a snížení daňového zatížení. Dalším významným cílem se stala přestavba peněžní politiky podle monetaristických zásad. Došlo k přenesení těžiště makroekonomické regulace z krátkodobého horizontu (ad hoc opatření) na horizont střednědobý (prosazování pevných pravidel hry). Dalším prvkem nové strategie se dále stala deregulace státních aktivit a postupná privatizace poměrně rozsáhlého státního sektoru v průmyslu. Zmínit je třeba také omezení moci odborů, které do té doby brzdily potřebné strukturální změny v britské ekonomice. Podle intervencionistické hospodářskopolitické koncepce existuje řada oblastí, kde trh selhává, čímž se otevírá relativně široký prostor pro intervence státu: externality, veřejné statky, udržování konkurence, nerovnoměrné rozdělení důchodů a majetku, životní rizika (pracovní úrazy, ztráta pracovního místa atd.), existence nerovnovážných stavů v tržní ekonomice. Intervencionistická koncepce se v podobě praktické hospodářské politiky projevovala zhruba od 30. do 70. let minulého století; jejím ideových zdrojem bylo, jak známo, Keynesovo ekonomické učení. Pro přehlednost shrneme ještě hlavní rysy této koncepce: hospodářskopolitickým cílem je plná (vysoká) zaměstnanost a hospodářský růst, zaměření na regulaci poptávky v ekonomice, preferování nástrojů fiskální politiky, orientace na krátkodobý časový horizont. Intervencionistická HP koncepce Úkol Na základě výše uvedeného posuďte, ze kterých hospodářskopolitických koncepcí (při vědomí zjednodušenosti jejich dělení) vycházely české polistopadové vlády. V marxistické hospodářskopolitické koncepci je trh nahrazen příkazovým systémem, který budeme charakterizovat v kapitole pojednávající o koordinaci ekonomiky. 1.7 Informace pro hospodářskou politiku V této části stručně pojednáme o tom, na základě jakých informací se hospodářskopolitičtí aktéři rozhodují. Jakékoliv rozhodování je vlastně procesem zpracování informací. Potřebné informace pro rozhodování v hospodářské politice shromažďuje soustava hospodářské a sociální statistiky, jejíž základ tvoří systém národních účtů. Jeho význam spočívá v těchto oblastech: je zdrojem informací o makroekonomických charakteristikách dané ekonomiky, a tedy základním zdrojem pro makroekonomickou analýzu, vytváří základ pro makroekonomické modelování a prognózování, umožňuje mezinárodní srovnávání. Důležitým zdrojem informací pro formulaci hospodářské politiky je makroekonomická analýza. Ta zkoumá vývoj ekonomiky jako celku, hodnotí účinnost makroekonomické politiky a dává hospodářskopolitická doporučení. Hlavní oblasti makroekonomické analýzy jsou: ekonomický růst a ekonomická úroveň země, vývoj agregátní poptávky, vnitřní rovnováha, Systém národních účtů Makroekonomická analýza 23

24 1. Teorie hospodářské politiky Makroekonomická prognóza zahraniční obchod a vnější rovnováha, zaměstnanost a trh práce. Na makroekonomickou analýzu navazuje makroekonomická prognóza. Makroekonomické prognózy obsahují především budoucí vývoj makroekonomických agregátů, jako je HDP, spotřeba, investice, zahraniční obchod, zaměstnanost, dále vývoj inflace a platební bilance. Jsou většinou zpracovávány variantně a přinášejí další důležité informace pro hospodářskopolitické rozhodování. Z hlediska časového rozlišujeme prognózy: krátkodobé (konjunkturní) zpracovávané na období 1-24 měsíců, které jsou zaměřeny na poznání hospodářského cyklu, střednědobé jsou zaměřeny na předvídání střednědobých tendencí ekonomického růstu a na strukturální změny (zpracovávají se na 2-5 let), dlouhodobé (nad 5 let) mají podobné zaměření jako předcházející typ prognóz; jejich spolehlivost s délkou období však klesá, a proto se zaměřují na postižení hlavních tendencí a faktorů vývoje. 1.8 Možnosti hospodářské politiky Hospodářskopolitické rozhodování není bezproblémovým aktem; výsledkem procesů zmíněných v předchozích částech nemusí být optimální hospodářská politika. Je nutné si uvědomit, že hospodářská politika má své určité možnosti. Ty jsou závislé na tom, jak je společnost organizována. Společnost může být organizována jako: despotická, anarchická, demokratická. Pro posouzení možností hospodářské politiky v jednotlivých společenských formách budeme využívat hodnocení ve třech rovinách: nejvyšší (maximální využití možností), střední (průměrné využití) a nejnižší (minimální využití možností). Toto hodnocení budeme ještě zkoumat ve dvou úrovních: na úrovni společenské a na úrovni individuální. Skutečné možnosti hospodářské politiky jsou pak dány průnikem teoretických možností (neboli rozsahu uplatnění teoretických poznatků pro hospodářskou politiku) a praktických možností (možnosti praktické hospodářské politiky). V despotické společnosti (diktatuře) jsou teoretické možnosti minimální, protože v tomto společenském uspořádání neexistuje dialog při formulování cílů, neexistují ani kontrolní mechanismy. Teoretické poznatky jsou proto využívány jen ve velmi malém rozsahu. Praktické možnosti jsou na celospolečenské úrovni maximální (pravomoce diktátora jsou neomezené), na individuální úrovni minimální (jakákoliv individuální iniciativa je potlačována). Anarchickou společnost můžeme charakterizovat jako bezvládí, kdy základní myšlenkou je dosažení společenského zřízení bez vlády jednoho člověka nad druhým. Teoretické možnosti hospodářské politiky jsou proto neomezené (anarchie neklade žádné překážky rozvoji teorie). V praktické hospodářské politice jsou na celospolečenské úrovni možnosti minimální (v bezvládí není možné koordinovat jednotlivé kroky hospodářské politiky), na úrovni individuální samozřejmě maximální. V demokratické společnosti je zabezpečena účast lidí na jejím řízení. To znamená, že teoretické i praktické možnosti jsou podmíněny souhlasem většiny (společenským konsensem). Díky tomu jsou možnosti teoretické a praktické hospodářské politiky na střední úrovni. 24

25 1.9 Meze hospodářské politiky Již bylo uvedeno, že dominantním nositelem hospodářské politiky je vláda. Doposud jsme se zabývali hospodářskou politikou, aniž bychom připustili možnost vládního selhání. Tento termín se začíná v ekonomické literatuře objevovat až s monetaristickou reakcí na keynesiánství. Vládní selhání jsou označením stavu, kdy vládní rozhodnutí způsobují poruchy v přirozeném vývoji tržního mechanismu. Projeví se v neadekvátní, a tudíž neúčinné hospodářské politice. Mezi základní druhy (oblasti) vládních selhání patří: zájmy a schopnosti politiků a byrokracie, časová zpoždění v hospodářské politice, souvislosti ekonomického a politického cyklu, vztah politiků k ekonomické teorii, nevyužití politického kapitálu Zájmy a schopnosti politiků a byrokracie S byrokracií se můžeme setkat ve všech velkých organizacích: ve velkých podnicích, institucích, odborech, zejména však u vlády. Byrokratická složka představuje výkonný aparát, který má uvádět do života hospodářskopolitická rozhodnutí přijatá vládou a parlamentem. Vládní selhání spojené s existencí byrokracie má v zásadě dvě podoby: prosazování svých vlastních zájmů, nekvalifikovanost vládních úředníků. Vládní selhání v důsledku prosazování vlastních zájmů byrokracie vyplývá z toho, že byrokrat je člověk maximalizující svůj užitek, získá-li maximum výhod pro sebe (plat, nepeněžní požitky z úřadu, moc, prestiž, postavení, rozsah kompetencí, ale zároveň co nejširší možnost delegovat výkon činnosti úřadu na podřízené či jiné pracovníky, atd.). Skutečnost, že vládní úředníci nenesou náklady svých vlastních rozhodnutí, vede k malé pozornosti věnované nákladové stránce a k plýtvání s penězi daňových poplatníků. Příklad O efektivnosti nakládání s penězi daňových poplatníků vládními byrokraty vypovídá následující příklad. Na základě rozhodnutí vlády z jara 2001 Ministerstvo školství spustilo projekt Internet do škol. Generální dodavatel (konsorcium firem AutoCont a Český Telecom) dostal 4,5 mld. Kč, aby vybavil školy počítači a připojil je na internet. Jedno počítačové místo budované generálním dodavatelem vychází na 175 tisíc korun. Běžná cena počítače s monitorem je přitom kolem Kč. Velká škola, která má to štěstí, že dostane počítače v první vlně, má dostat 10 počítačů, server, tiskárnu, vše včetně tříletého servisu, údržby sítě a připojení na internet. To celé přijde v průměru na Kč. Za takové peníze se dá koupit 30 značkových počítačů, servery, tiskárny, kabeláž i připojení pevnou linkou na tři roky, to všechno při běžných cenách bez jakýchkoli slev! A jak se chovají politici? Mimo trhů zboží, práce, kapitálu (a dalších) existuje i společenský trh, kde tržní konkurenci nahrazuje konkurence politických stran a preference spotřebitelů nahrazují preference voličů. Politici vstupují na tento společenský trh s cílem maximalizovat voličské hlasy a zajistit si tak (znovu)zvolení. Důsledkem je, že politici přijímají opatření, která nemusí být vždy ekonomicky efektivní. Tato maximalizace užitku byrokratů a politiků vede k dobývání renty (rent-seeking), tedy k odklonu politiků a byrokracie od obecně prospěšných cílů k neproduktivním činnostem zájmových a lobbyistických skupin, a tím i ke ztrátě efektivnosti. Příklad Představme si, že vláda ve snaze chránit například domácí producenty cukru omezí jeho dovoz ze zahraničí tím, že stanoví maximální dovozní kvótu. Na tuto dovozní kvótu pak vydává obchodníkům dovozní povolení (licence). Co se stane s cenou cukru na domácím trhu? Ta se samozřejmě zvýší a vznikne rozdíl mezi nižší zahraniční cenou a vyšší domácí cenou cukru. Majitel dovozní licence může realizovat čistý zisk (zisk vyplývající Prosazování vlastních zájmů 25