Rámcová úmluva OSN o změně klimatu a její Kjótský protokol

Transkript

1 Univerzita Karlova v Praze Právnická fakulta Petr Pařízek Rámcová úmluva OSN o změně klimatu a její Kjótský protokol Diplomová práce Vedoucí diplomové práce: Doc. JUDr. Jan Ondřej, DrSc. Katedra mezinárodního práva Datum vypracování práce (uzavření rukopisu):

2 Prohlašuji, že jsem předkládanou diplomovou práci vypracoval samostatně za použití zdrojů a literatury v ní uvedených.... 2

3 1. ÚVOD: OCHRANA KLIMATU V ŠIRŠÍM RÁMCI VZTAHU ČLOVĚKA A ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ PRÁVO A OCHRANA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ STRUČNÁ HISTORIE MEZINÁRODNÍHO PRÁVA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ PRVOPOČÁTKY MEZINÁRODNÍ OCHRANY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ A ROLE OSN STOCKHOLMSKÁ KONFERENCE A NÁSLEDUJÍCÍ OBDOBÍ KONFERENCE V RIU DE JANEIRO SVĚTOVÝ SUMMIT O UDRŽITELNÉM ROZVOJI OCHRANA OVZDUŠÍ V RÁMCI MEZINÁRODNÍHO PRÁVA ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ ZMĚNA KLIMATU JAKO GLOBÁLNÍ EKOLOGICKÝ PROBLÉM ZMĚNA KLIMATU A MEZINÁRODNÍ VZTAHY VYTVÁŘENÍ MEZINÁRODNĚPRÁVNÍHO REŽIMU OCHRANY KLIMATU RÁMCOVÁ ÚMLUVA OSN O ZMĚNĚ KLIMATU STRUKTURA PREAMBULE CÍL ÚMLUVY ZÁSADY: ČLÁNEK ZÁVAZKY SMLUVNÍCH STRAN VŠEOBECNÉ ZÁVAZKY ZÁVAZKY INDUSTRIALIZOVANÝCH ZEMÍ ZVLÁŠTNÍ ZÁVAZKY NEJVYSPĚLEJŠÍCH ZEMÍ ORGÁNY ÚMLUVY FINANČNÍ MECHANISMUS PROVÁDĚNÍ ÚMLUVY Podávání informací smluvními stranami Multilaterální konzultační proces Urovnávání sporů ZMĚNY, PŘÍLOHY A PROTOKOLY VSTUP V PLATNOST A NÁSLEDNÝ VÝVOJ KJÓTSKÝ PROTOKOL KJÓTSKÉ ZASEDÁNÍ KONFERENCE SMLUVNÍCH STRAN CÍL PROTOKOLU A ZÁVAZKY SMLUVNÍCH STRAN ORGÁNY PROTOKOLU FLEXIBILNÍ MECHANISMY IMPLEMENTACE Společné plnění závazků Společná implementace Obchodování s emisemi Mechanismus čistého rozvoje PROVÁDĚNÍ PROTOKOLU Podávání informací a jejich přezkum Multilaterální konzultační proces a urovnávání sporů Procedura při nedodržování závazků ZMĚNY PROTOKOLU A JEHO PŘÍLOHY NÁSLEDNÝ VÝVOJ A VSTUP V PLATNOST ZÁVĚR

4 1. Úvod: Ochrana klimatu v širším rámci vztahu člověka a životního prostředí Vztah člověka s prostředím, které ho obklopuje, prošel v historickém vývoji různými etapami. Od lovecko-sběračského způsobu života, kdy se člověk živil jen tím, co v přírodě našel nebo ulovil, a v tomto ohledu se prakticky nelišil od jiných živočichů, přes tradiční zemědělskou společnost, kdy kultivoval půdu a pásl dobytek, až k průmyslové společnosti, kdy lze často už jen těžko najít místo, které by nebylo člověkem určitým způsobem ovlivněno. Člověk se od jiných živých organismů odlišuje svým dvojakým vztahem k přírodě. Na jedné straně je zde vztah biologický. Příroda poskytuje člověku základní biologické podmínky života, například vzduch či vodu. Biologický vztah je všem živým organismům společný. Vztah člověka a přírody má však i druhou rovinu, kterou můžeme označit jako sociální či ekonomickou. Člověk (od počátku zemědělské civilizace) není pasivní tvor, který by se jen adaptoval na přírodní podmínky. Člověk je aktivním činitelem a prostředí, ve kterém žije, dokáže aktivně a záměrně upravovat a měnit. 1 Ekonomická aktivita člověka má svou pozitivní i negativní stránku. Na jedné straně přináší bohatství a vymoženosti, které lidem usnadňují život, na straně druhé jsou však stinné dopady ekonomického rozvoje v podobě ekologických problémů. Ty mohou být různého rozsahu a závažnosti, největší pozornost pak pochopitelně přitahují ty, které se dotýkají lidské populace jako celku či dokonce jejího přežití na Zemi, tedy globální ekologické problémy. 1 Damohorský M. a kol. Právo životního prostředí, s. 4. 4

5 Mezi nejzávažnější globální ekologické problémy současnosti patří podle většinového mínění odborné i laické veřejnosti klimatická změna v podobě globálního oteplování. Rozhodně se jedná o ekologický problém v současnosti nejvíce diskutovaný. Jedná se o globální ekologický problém par excellence, neboť jeho projevy (a tím pádem ani jeho řešení) nelze uzavřít do prostoru vymezeného hranicemi států, a dokonce ani kontinentů. I když jsou slyšet i skeptické hlasy varující před přílišnou panikou, boj proti změně klimatu je v současném světě realitou. Řešení se hledá na globální úrovni zejména prostřednictvím mezinárodního práva. Rámcová úmluva OSN o změně klimatu a její Kjótský protokol jsou klíčovými dokumenty v rámci mezinárodněprávní ochrany klimatu. V mojí diplomové práci se budu snažit představit základní principy a cíle v nich obsažené a zároveň je zasadit do širšího rámce právní ochrany životního prostředí. 5

6 2. Právo a ochrana životního prostředí V průběhu 20. století si lidstvo uvědomilo problémy související s mohutným ekonomickým rozmachem průmyslové společnosti. Ruku v ruce s tímto uvědoměním jde snaha nepříznivé dopady lidské aktivity minimalizovat či v ideálním případě úplně odstranit. Ochrana přírody byla nejprve výsadou různých spontánních hnutí, postupem času však dochází k její institucionalizaci, když se v této oblasti začíná angažovat věda, státy i mezinárodní organizace. Postupně se objevují a vyčleňují různé prostředky ochrany životního prostředí. Hovořit můžeme například o prostředcích (či nástrojích) ekonomických, vědeckých, technických a technologických, politických, výchovných a vzdělávacích, osvětových a organizačních. 2 Veledůležitým prostředkem ochrany životního prostředí je právo. Charakteristickými rysy práva jsou přesnost, závaznost a vynutitelnost, nelze přehlížet ani fakt, že ostatní prostředky ochrany životního prostředí jsou s právem často velice úzce svázány (právní normy vytvářejí předpoklad a rámec jejich fungování). V souvislosti s narůstající právní regulací ochrany životního prostředí ze strany státu se etabloval nový právní obor, právo životního prostředí. Název může být vnímán jako poněkud matoucí, neboť předmětem úpravy práva životního prostředí není přímo životní prostředí jako takové (přírodu nelze zákonem regulovat), ale společenské vztahy s ním a s jeho ochranou související. Aby mohlo právo životního prostředí takovéto společenské vztahy regulovat, musí nejprve definovat, co se chápe pod pojmem životní prostředí. Jednotlivá vymezení 2 Damohorský M. a kol. Právo životního prostředí, s. 9. 6

7 životního prostředí se mohou celkem dramaticky lišit, neboť samotný výraz lze chápat v širším či užším smyslu. V nejširším pojetí je životní prostředí vše kolem nás, řečeno slovy Alberta Einsteina: Životní prostředí je všechno to, co nejsem já. 3 Takovému pojetí odpovídá například definice Evropské komise, která jako životní prostředí označuje kombinaci prvků, jejichž komplexní vzájemné působení vytváří nastavení, okolí a podmínky života jedinců a společnosti, tak jak jsou, nebo tak, jak jsou pociťovány. 4 Pro účely konkrétní právní úpravy nejsou však takovéto všeobjímající definice příliš užitečné, pojem životního prostředí je zde potřeba vymezit v jasnějších mezích. Podle 2 českého zákona o životním prostředí (č. 17/1992 Sb.) je životním prostředím vše, co vytváří přirozené podmínky existence organismů včetně člověka a je předpokladem jejich dalšího vývoje. Jeho složkami jsou zejména ovzduší, voda, horniny, půda, organismy, ekosystémy a energie. Podobným způsobem postupoval zákonodárce v britském zákoně na ochranu přírody (Environmental Protection Act 1990), v jehož rámci jsou životním prostředím míněny všechny nebo některé z následujících médií, jmenovitě vzduch, voda a půda; médium vzduchu zahrnuje vzduch uvnitř budov a vzduch uvnitř jiných přírodních nebo umělých struktur pod nebo nad zemským povrchem. 5 V užším smyslu tedy pojem životního prostředí s malou licencí odpovídá laickému pojmu příroda je z něj vyloučeno umělé, člověkem vytvořené prostředí. V tomto smyslu je termín životní prostředí používán i v této práci, pokud není výslovně uvedeno jinak. 3 Citováno v Bell S., McGillivray D. Environmental Law, s Tamtéž, s Citováno tamtéž, s. 7. 7

8 Právo životního prostředí na úrovni jednotlivých států a jejich právních řádů má své nepřekročitelné limity v podobě státních hranic. Vzhledem k povaze některých ekologických problémů, přesahujících hranice národních států, je v oblasti ochrany životního prostředí nezbytná i mezinárodní spolupráce, v jejímž rámci je právo klíčovým, byť rozhodně ne jediným prostředkem. 8

9 3. Stručná historie mezinárodního práva životního prostředí Mezinárodní právo životního prostředí je relativně novým právním odvětvím. Ke své současné podobě se začalo formovat až od 70. let 20. století, ačkoliv již mnohem dříve se v rámci obecného mezinárodního práva objevují jeho zárodky. Nešlo však o úpravu systematickou, ať už z věcného či regionálního hlediska. Až v posledních desetiletích došlo k jednoznačnému vyčlenění mezinárodního práva životního jakožto samostatného právního odvětví. V dějinách mezinárodněprávní úpravy ochrany životního prostředí lze vysledovat několik nejdůležitějších mezníků: první mezinárodní smlouvy regulující přístup k přírodním zdrojům (zejména v oblasti rybářství), vznik OSN, a mezinárodní konference o životním prostředí ve Stockholmu, Riu de Janeiro a Johannesburgu Prvopočátky mezinárodní ochrany životního prostředí a role OSN Regulace chování k životnímu prostředí se na mezinárodní úrovni objevuje poprvé již v 19. století. Šlo o úmluvy v oblasti rybářství, jejichž účelem však byla primárně úprava konkurenčních vztahů rybářských zemí, nikoliv ochrana životního prostředí jako taková. Opravdové ochranářské tendence se do systému mezinárodního práva více promítly až v první polovině 20. století, kdy se objevují první úmluvy na ochranu fauny a flóry. V průběhu druhé světové války vynesl arbitrážní soud velice vlivné rozhodnutí v případu Trail Smelter, kdy toxické plyny vypouštěné z kanadských hutí poškozovaly životní prostředí ve Spojených státech. Soud rozhodl ve prospěch Spojených států s odůvodněním, že žádný stát není oprávněn využívat nebo povolit využívání svého 9

10 území způsobem, kterým může dojít ke škodám způsobeným plyny na území jiného státu nebo na majetku či osobách v něm žijících, pokud předmětná činnost má závažné následky a je na základě důkazů jasně stanovena. Toto rozhodnutí se stalo základem pro mezinárodněprávní obyčej reflektovaný v pozdějších významných mezinárodních dokumentech. Výrazným mezníkem pro mezinárodněprávní ochranu životního prostředí byl bezpochyby vznik Organizace spojených národů. Lze říci, že od svého založení hrála OSN pro rozvoj mezinárodního práva životního prostředí klíčovou roli, ačkoliv téma ochrany životního prostředí není explicitně zmíněno v Chartě OSN. Ochrana životního prostředí je však úzce propojena se sociálními, humanitárními a ekonomickými problémy, které jsou naopak primárními objekty zájmu OSN. V rezoluci z roku 1947 uznala Hospodářská a sociální rada OSN potřebu managementu a ochrany přírodních zdrojů, 6 což předznamenalo celý další vývoj mezinárodní spolupráce v oblasti ochrany životního prostředí směřující až ke konání velkých mezinárodních konferencí ve Stockholmu a v Riu de Janeiro. Již v roce 1948 vzniká za asistence UNESCO první velká mezinárodní organizace zaměřená na ochranu životního prostředí, Mezinárodní unie pro ochranu přírody (International Union for the Conservation of Nature IUCN). V roce 1949 pak Hospodářská a sociální rada OSN svolává vůbec první konferenci zabývající se racionálním využíváním přírodních zdrojů (United Nations Convention on the Conservation and Utilisation of Resources - UNCCUR), konanou ve státě New York ve Spojených státech. 6 Rezoluce Hospodářské a sociální rady OSN č. 32 (1947) 10

11 V následujícím období dochází v oblasti ochrany životního prostředí zejména k rozvoji smluvní úpravy mořského práva a ochrany vnitrostátních vod, ke konci 60. let pak následují další smlouvy na ochranu fauny a flóry. Pozornost se však postupně přesouvá k regulaci procesů a produktů spojených s průmyslovou a vojenskou aktivitou v první fázi šlo zejména o následky jaderných testů a ropného znečištění. 7 K posunu vnímání nutnosti mezinárodněprávní regulace přístupu k životnímu prostředí dochází i na regionální úrovni. V roce 1966 například přijal Výbor ministrů Rady Evropy vůbec první mezinárodní dokument zabývající se obecnými aspekty znečištění vzduchu. 8 Od konce druhé světové války do začátku 70. let tedy došlo k nepřehlédnutelnému rozvoji mezinárodněprávní ochrany životního prostředí, nicméně stále nemůžeme mluvit o mezinárodním právu životního prostředí v dnešním slova smyslu. Aktivity v této oblasti nebyly dostatečně koordinovány, což značně oslabovalo jejich pozitivní potenciál, stejně jako neexistence procedur, které by zajišťovaly provádění a kontrolu provádění závazků vyplývajících ze smluv. Některé (dnes klíčové) oblasti, například ochrana ovzduší a atmosféry, byly navíc mezinárodněprávní regulací téměř nedotčeny Stockholmská konference a následující období V reakci na stále se zhoršující stav globálního životního prostředí byla v roce 1972 ve Stockholmu pod záštitou OSN uspořádána první celosvětová konference o životním prostředí (United Nations Conference on the Human Environment). Jejím výsledkem bylo přijetí tří dokumentů: Závěrečné deklarace o životním prostředí člověka (Stockholmská 7 Sands P. Principles of International Environmental Law, s Tamtéž, s

12 deklarace), Akčního plánu a Rezoluce o institucionálních a finančních ujednáních. Všechny tři tyto dokumenty jsou z kategorie soft law tedy právně nezávazné - a přesto jsou velmi důležité pro další vývoj mezinárodněprávní ochrany životního prostředí a faktické vyčlenění mezinárodního práva životního prostředí jako samostatného oboru. Stockholmská deklarace obsahuje výčet principů, které jsou dodnes v mnoha případech všeobecně uznávány jak na mezinárodní úrovni, tak v rámci vnitrostátních právních systémů. Jde například o uznání práva na životní prostředí jako jednoho ze základních lidských práv, nebo zásadu, že přírodní zdroje musí být chráněny i k prospěchu budoucích generací. Snad nejdůležitější z hlediska mezinárodního práva je pak tzv. princip 21, který v reakci na případ Trail Smelter stanoví, že státy jsou povinny zajistit, aby aktivity konané na jejich území nepoškozovaly životní prostředí za jejich hranicemi. Akční plán přijatý na Stockholmské konferenci obsahuje seznam doporučení, týkající se spravování přírodních zdrojů, lidského osídlení, znečištění životního prostředí a dalších aspektů ochrany životního prostředí. Rezoluce o institucionálních a finančních ujednáních pak definuje institucionální a finanční rámec pro provádění principů Deklarace a doporučení Akčního plánu. Výrazným přínosem Stockholmské konference byl každopádně také vznik Programu pro životní prostředí (United Nations Environment Programme UNEP) jako zvláštní instituce OSN s cílem plnit koordinační a informační funkci v oblasti mezinárodní ochrany životního prostředí. Ten byl založen rezolucí Valného shromáždění OSN, která vycházela právě z dokumentů přijatých ve Stockholmu. 12

13 V období po Stockholmské konferenci vznikají nové mezinárodní organizace zaměřené na ochranu životního prostředí a i jiné existující instituce stále více zahrnují environmentální témata do svých agend. 9 Narůstá i počet mezinárodních smluv v této oblasti. Mimo jiné je v rámci mezinárodního práva poprvé výrazně řešena otázka znečištění ovzduší, zejména prostřednictvím Ženevské úmluvy o dálkovém přenosu znečištění ovzduší z roku 1979 nebo Vídeňské úmluvy na ochranu ozónové vrstvy z roku 1985, o dva roky později doplněné Montrealským protokolem. Ve stejné době vzniká také mnoho dokumentů z kategorie soft law. V roce 1980 byl za spolupráce několika mezinárodních institucí (IUCN, UNEP, WWF, UNESCO a FAO) připraven dokument Světová strategie ochrany přírody (World Conservation Strategy), který předznamenal vývoj směřující k přijetí principu trvale udržitelného rozvoje. Mimo jiné i na něj navazovala zpráva Světové komise pro životní prostředí a rozvoj Naše společná budoucnost z roku 1987, kde byl princip trvale udržitelného rozvoje poprvé výslovně formulován, aby se později stal ústředním motivem konference v Riu. Dalším důležitým právně nezávazným dokumentem je Světová charta přírody (World Charter for Nature) z roku 1982, lišící se svým pojetím ochrany přírody kvůli přírodě samotné, a nikoliv kvůli člověku a jeho životním podmínkám, což charakterizuje valnou většinu ostatních důležitých dokumentů mezinárodní ochrany životního prostředí. Lze říci, že v období mezi mezinárodními konferencemi ve Stockholmu a v Riu de Janeiro dochází k definitivnímu vyčlenění mezinárodního práva životního prostředí jako samostatného oboru. Princip 21 Deklarace ze Stockholmu získal pevnou pozici jako 9 Tamtéž, s

14 zavedený mezinárodněprávní obyčej a zároveň se pomalu objevovaly i další principy například princip předběžné opatrnosti nebo zásada znečišťovatel platí Konference v Riu de Janeiro Možná dosud vůbec nejvýznamnějším mezinárodním setkáním týkajícím se ochrany životního prostředí byla Konference OSN o životním prostředí a rozvoji (United Nations Conference on Environment and Development - UNCED) konaná v roce 1992 v Riu de Janeiro. Výstupem z konference byly dvě rámcové mezinárodní úmluvy (o změně klimatu a o biodiverzitě) a dále tři právně nezávazné dokumenty: Deklarace o životním prostředí a rozvoji, Agenda 21 a Principy hospodaření v lesích. Jak vyplývá z jejího názvu, cílem Úmluvy o biodiverzitě je především ochrana biologické rozmanitosti. Jedná se o rámcovou dohodu, která pro naplnění svého účelu potřebuje konkretizaci prostřednictvím protokolů, což se stalo v roce 2000 prostřednictvím Cartagenského protokolu o biologické rozmanitosti. Druhý právně závazný dokument Rámcová úmluva OSN o změně klimatu je podrobně popsán níže v této práci. Deklarace o životním prostředí a rozvoji obsahuje 27 principů mezinárodní ochrany životního prostředí. Naprosto zásadní jsou články 3 a 4, kde je zakotven princip trvale udržitelného rozvoje, který se následně stal ústředním motivem ochrany životního prostředí nejen na mezinárodní úrovni. Podle článku 3 musí být právo na ekonomický rozvoj naplňováno tak, aby mohly být spravedlivě uspokojovány potřeby rozvoje i ochrany životního prostředí současných i budoucích generací. Článek 4 pak stanoví, že aby bylo 10 Sands P. Principles of International Environmental Law, s

15 dosaženo trvale udržitelného rozvoje, ochrana životního prostředí se musí stát integrální součástí procesu rozvoje a nemůže být posuzována izolovaně. Mezi další významné články Deklarace z Ria patří článek 2, který znovu potvrzuje princip 21 Stockholmské deklarace, že státy musí zajistit, aby z jejich území nebylo poškozováno životní prostředí za jejich hranicemi, článek 17, formulující zásadu předběžné opatrnosti, a také článek 7, zakotvující zásadu společné, ale rozdílné odpovědnosti (větší část odpovědnosti za poškození životního prostředí, a tudíž i jeho ochranu, mají rozvinuté země). Agenda 21 představuje jakýsi akční plán pro provádění zásad trvale udržitelného rozvoje. Obsahuje 40 kapitol s doporučeními pro ochranu životního prostředí a jeho jednotlivých složek (například ochrana atmosféry, půdy, nakládání s odpady), řeší ale i otázky ekonomické, sociální, záležitosti týkající se vědy. Předmětem článku 38 je institucionální ujednání, na jehož základě byla vytvořena Komise pro udržitelný rozvoj s primárním cílem implementovat usnesení konference v Riu. V období po konferenci v Riu bylo sjednáno mnoho dalších mezinárodních úmluv. Zároveň byly prostřednictvím tzv. konferencí smluvních stran prováděny rámcové úmluvy přijaté na konferenci (výše zmíněný Cartagenský protokol nebo Kjótský protokol o změně klimatu roku 1997). V roce 1997 se v New Yorku konalo zvláštní zasedání Valného shromáždění OSN s názvem Rio + 5 s úkolem zhodnotit, jak bylo během pěti let pokročeno v provádění ujednání z konference v Riu. Závěry byly víceméně negativní a přijatý Program k další implementaci Agendy 21 nepřinesl nic nového. 15

16 3.4. Světový summit o udržitelném rozvoji Další velká mezinárodní konference zabývající se tématikou ochrany životního prostředí se konala v roce 2002 v jihoafrickém Johannesburgu pod názvem Světový summit o udržitelném rozvoji (World Summit on Sustainable Development WSSD). Více než na ochranu životního prostředí jako takovou byla tentokrát zaměřena na druhý aspekt trvale udržitelného rozvoje - ekonomický a sociální rozvoj, zvláště pak na vymýcení světové chudoby. Závěry jsou shrnuty v dokumentu s názvem Implementační plán (Plan of Implementation). Mezi nejdůležitější patří například: snížení podílu lidí žijících pod hranicí chudoby (s příjmem menším než 1 USD na den) a podílu hladovějících lidí na polovinu do roku 2015 snížení podílu lidí žijících bez přístupu k pitné vodě a hygienickému zázemí na polovinu do roku 2015 zvýšení podílu energie pocházející z obnovitelných zdrojů zrychlení vývoje a šíření energeticky šetrných technologií do roku 2020 dosažení stavu, kdy budou vyráběny a používány jen takové chemické látky, které nemají negativní účinky na lidské zdraví a životní prostředí výrazné snížení rychlosti ztráty biologické rozmanitosti do roku

17 4. Ochrana ovzduší v rámci mezinárodního práva životního prostředí Stabilní a příznivá rovnováha prvků zastoupených v atmosféře je základní podmínkou veškerého života na Zemi. Ochrana ovzduší (atmosféry) je v současné době považována za naprosto zásadní oblast v rámci mezinárodního práva životního prostředí. Patří přitom, jak vyplývá z kapitoly o vývoji mezinárodního práva životního prostředí, k těm, které se staly předmětem zájmů ochránců přírody spíše v pozdější době. Hlavní příčina znečištění ovzduší a s ním spojených problémů, tedy emise znečišťujících látek, se staly předmětem ucelenější mezinárodně právní úpravy poprvé až v pozdních 70. letech 20. století. Důvodem je na jedné straně složitost a technologická náročnost pozorování a vyhodnocování znečištění ovzduší, na straně druhé pak nepříliš velká ochota států zavázat se ke snižování emisí znečišťujících látek. Ty jsou totiž zejména následkem aktivit, které tvoří jádro moderní průmyslové společnosti energetiky, průmyslu a dopravy a regulace právě takovýchto aktivit jsou velmi těžko politicky průchodné. V takové situaci se navíc mohou státy vždy uchýlit k taktice požadování dalších vědeckých důkazů o souvislosti regulovaných činností či látek se škodami na životním prostředí, což může v kontextu zmíněné náročnosti vědeckého výzkumu v této oblasti fakticky znamenat blokování vyjednávání o přijetí vhodných opatření. To ovšem neznamená, že by až do takto pozdní doby nebyla problematika znečištění ovzduší v rámci mezinárodního práva vůbec dotčena. Vždyť škoda způsobená znečištěním ovzduší byla jádrem výše zmíněného a v rámci odvětví mezinárodního práva životního prostředí často citovaného sporu Trail Smelter mezi USA a Kanadou. Z rozhodnutí arbitrážního soudu v tomto případě vyplynula povinnost Kanady zajistit, aby emise z hutí na 17

18 jejím území nepoškozovaly lesy a zemědělskou půdu v USA. Zobecněním tohoto individuálního rozhodnutí je pak princip 21 ze Stockholmské deklarace, podle kterého jsou státy povinny zajistit, aby jakékoliv aktivity prováděné na jejich území nepoškozovaly životní prostředí za jejich hranicemi. Do oblasti ochrany ovzduší lze rovněž částečně zařadit snahu OSN o omezení atmosférických nukleárních testů v 50. letech, která vyústila v podpis Smlouvy o zákazu jaderných pokusů v atmosféře, kosmu a pod vodou v roce V roce 1966 pak Výbor ministrů Rady Evropy přijal vůbec první mezinárodní dokument zabývající se obecnými aspekty znečištění vzduchu. 11 Období komplexní mezinárodní ochrany ovzduší, charakterizované množstvím přijatých závazných právních dokumentů, nicméně začalo až rokem 1979, nejprve v reakci na častý výskyt kyselých atmosférických depozic (kyselých dešťů), pozorovaných v Evropě a Severní Americe během 70. let. Předmětem regulace se tak stalo znečištění ovzduší látkami, které acidifikaci prostředí způsobují, zejména oxid siřičitý. Bylo dokázáno, že tyto látky mohou ovzduším putovat na velké vzdálenosti, pochopitelně bez ohledu na člověkem vytvořené státní hranice, a proto se kyselé depozice řešily zejména v rámci regulace znečištění ovzduší přesahujícího hranice států. Během 80. let se začalo objevovat čím dál více vědeckých důkazů o poškození ozónové vrstvy Země, způsobeném zejména používáním tzv. freonů. Ozónová vrstva slouží jako štít proti ultrafialovému, pro organismy nebezpečnému, záření a její ztenčování či dokonce vznik tzv. ozónových děr by mohlo mít velmi vážné následky. Mezinárodní 11 Sands P. Principles of International Environmental Law, s

19 společenství na tyto poznatky reagovalo výrazným snižováním a postupně i úplným zákazem používání škodlivých látek, opět za pomoci mezinárodněprávních nástrojů. Lze říci, že zatímco kyselé deště jsou problémem řešitelným na mezinárodní, ale stále ještě regionální úrovni (regulované látky mají omezený radius šíření se), ztenčování ozónové vrstvy je bezpochyby globálním ekologickým problémem v pravém slova smyslu ohrožuje všechny státy prakticky bez ohledu na to, jestli jsou či nejsou emitenty látek, které ho způsobují. Totéž platí i o třetím, nejnovějším, nejkomplexnějším a v současné době určitě i nejvíce mediálně popularizovaném ekologickém atmosférickém problému, jímž je globální oteplování a s ním spojená změna klimatu. 19

20 5. Změna klimatu jako globální ekologický problém Změna klimatu je momentálně jednoznačně nejexponovanější téma v rámci mezinárodní ochrany životního prostředí. Je to téma, které získalo v posledních několika letech značnou popularitu i mezi širokou veřejností a které se stalo součástí politických debat jak na vnitrostátní, tak na mezinárodní úrovni. Změna klimatu označuje proces, ke kterému dochází následkem zvýšené koncentrace tzv. skleníkových plynů v atmosféře. Tyto plyny vytváří v zemské atmosféře efekt podobný tomu, k jakému dochází ve skleníku propouštějí sluneční záření, ale udržují teplo (infračervené záření) u zemského povrchu, a tak zemi ohřívají. Skleníkový efekt jako takový je jev přirozený, který je nezbytný pro život na Zemi, která by jinak byla příliš chladná. Skleníkové plyny, zejména oxid uhličitý (CO 2 ), ale i oxid dusný (N 2 O), metan (CH 4 ) a jiné, však vedle svého přirozeného výskytu vznikají i jako vedlejší produkt mnoha lidských aktivit, především při spalování fosilních paliv v energetice nebo dopravě. Zároveň lidská činnost ohrožuje kapacitu Země tyto plyny (zejména CO 2 ) z atmosféry odstraňovat (kapacita je snižována například kácením lesů). Tím dochází k nepřirozenému nárůstu koncentrace skleníkových plynů v atmosféře, což má poté za následek intenzivnější skleníkový efekt způsobující postupné oteplování zemského povrchu tzv. globální oteplování. S rostoucí teplotou země je spojena celá řada dalších změn a hrozeb pro světový klimatický systém, například tání polárního ledu a s tím spojené stoupání hladiny oceánů nebo zvýšená frekvence a intenzita extrémních podnebných událostí jako jsou dlouhá sucha nebo záplavy. Ačkoliv se stále objevují i projevy nesouhlasu (zejména od konzervativně a liberálně naladěných stoupenců volného trhu, kteří ochranu životního prostředí často chápou jako 20

21 zbytečné a ekonomicky nevýhodné omezování tržních mechanismů), došlo během posledních dvou desetiletí k širokému mezinárodnímu konsenzu, že ke změně klimatu dochází, že tato změna představuje jeden z největších globálních problémů současnosti, že lidská činnost hraje v tomto procesu důležitou roli a že je nutné tyto činnosti regulovat. 12 Tato práce z těchto premis vychází a neklade si za cíl je testovat, jejím předmětem je toliko popis (doposud nejvýznamnějších) reakcí na hrozbu změny klimatu. Jako v mnoha jiných oblastech ochrany životního prostředí, i při ochraně klimatického systému Země hraje při dosahování zamýšlených cílů velkou roli právo. Vzhledem k zásadně globálnímu charakteru této problematiky je pak pochopitelně klíčem k úspěchu právní regulace na mezinárodní úrovni Změna klimatu a mezinárodní vztahy Změna klimatu a snaha o její předcházení či aspoň zmírnění představuje mimořádnou výzvu pro mezinárodní společenství. Jedná se o problém relativně nový, který však vyžaduje velmi rychlou reakci co nejvíce zemí. Zároveň jde o problém, který svou komplexností jednoznačně přesahuje všechny jiné ekologické hrozby, jimž lidstvo doposud čelilo. Emise skleníkových plynů, hlavní příčina změny klimatu, jsou spojeny se způsobem výroby a spotřeby v moderních industriálních společnostech. Ty zajišťují svým členům občanům historicky nebývalou míru komfortu a blahobytu, což je však spojeno s velkou energetickou náročností takového způsobu života. Energie je získávána z velké části prostřednictvím spalování fosilních paliv (uhlí v tepelných elektrárnách, ropné produkty 12 Hunter D., Salzman J., Zaelke D. International Environmental Law and Policy, s

22 v dopravě), přičemž dochází k masivnímu uvolňování skleníkových plynů (zejména CO 2 ) do atmosféry. Následující tabulka ukazuje pořadí největších emitentů skleníkových plynů v roce 2005: Největší emitenti skleníkových plynů (CO 2, CH 4, N 2 O, HFC,PFC, SF 6 ): Pořadí zemí podle absolutních emisí Podíl na světových emisích Pořadí podle emisí na hlavu USA 20,6 % 6. Čína 14,7 % 99. EU 25 14,0 % 37. Rusko 5,7 % 22. Indie 5,6 % 140. Japonsko 3,9 % 39. Německo 3,0 % 27. Brazílie 2,5 % 83. Kanada 2,0 % 7. Spojené království 1,9 % 32. Itálie 1,6 % 48. Jižní Korea 1,5 % 33. Francie 1,5 % 50. Mexiko 1,5 % 76. Indonésie 1,5 % 122. Austrálie 1,5 % 4. Ukrajina 1,4 % 44. Irán 1,4 % 60. JAR 1,2 % 46. Španělsko 1,1 % 47. zdroj: Hunter D., Salzman J., Zaelke D. International Environmental Law and Policy, s Největším světovým emitentem skleníkových plynů jsou dlouhodobě Spojené státy americké, ale dá se očekávat, že budou již brzy předstiženy Čínou, která zaznamenává velmi rychlý hospodářský růst a společně s tím bohužel i velký nárůst emisí. Pokud však nesledujeme pouze absolutní emise, ale vezmeme v potaz i velikost populace a budeme 22

23 sledovat emise na hlavu, vidíme, že rozvojové země, které se v tabulce objevují, vypouštějí stále relativně málo skleníkových plynů v porovnání s rozvinutými státy. To je příklad nejen Číny, ale i Indie, Brazílie, Mexika či Indonésie. V případě, že by tyto země měli projít naprosto stejným vývojem jako dnešní nejvyspělejší země, celkové světové emise by musely výrazně narůst. Mezi největší emitenty skleníkových plynů na hlavu patří blízkovýchodní ropné státy, jejichž celkové emise však vzhledem k menším populacím nejsou až tak vysoké, a proto nejsou v tabulce zaznamenány. Rozvojové a rozvinuté země se nyní na světových emisích podílejí přibližně stejným dílem a dá se očekávat nárůst tohoto poměru ve prospěch rozvojových zemí, vzhledem k jejich většímu ekonomickému růstovému potenciálu a menší dostupnosti ekologicky šetrných technologií. To ovšem stále nemění nic na tom, že hlavní odpovědnost za nárůst koncentrace skleníkových plynů v atmosféře mají vyspělé země. Nejde přitom jen o výše zmíněnou statistiku emisí na hlavu, podle kterých jsou například emise USA přibližně šestkrát vyšší než čínské. Důležitý je zde také historický aspekt v současnosti zvýšená koncentrace skleníkových plynů je následkem dlouhého vývoje, který začal již v době průmyslové revoluce. Země jako Velká Británie, nebo USA vypouštěli velké množství skleníkových plynů již v 19. století. Životnost těchto plynů v atmosféře je velmi dlouhá (např. CO 2 až 200 let), takže tyto brzké příspěvky emisí mohou stále být v atmosféře přítomny a přispívat k oteplování planety. Větší odpovědnost nejrozvinutějších zemí za změnu klimatu je proto zřejmá. S tím je pak spojeno celkem pochopitelné odmítání přísné regulace emisí skleníkových plynů ze strany rozvojových zemí, které tímto způsobem vyjadřují svůj nárok na ekonomický rozvoj s cílem dosáhnout úrovně dnešních vyspělých zemí. Pro vyspělé země je těžké argumentovat a v současnosti opravdu uznávají svou hlavní odpovědnost, což 23

24 je následně vyjádřeno v principu společné, ale rozdílné odpovědnosti, na kterém jsou postaveny hlavní mezinárodněprávní dokumenty v oblasti ochrany klimatu. Zároveň je však téměř jisté, že rostoucí koncentrace skleníkových plynů v atmosféře se nepodaří dostat pod kontrolu bez větší angažovanosti rozvojových zemí v úsilí o snižování emisí. Vyvážení ekologického a ekonomického aspektu je v tomto ohledu jedním ze zásadních témat, které musí mezinárodní společenství v rámci boje proti klimatické změně vyřešit. Problematika změny klimatu je ovšem natolik složitá a členitá, že pouhé rozdělení zemí na rozvojové a vyspělé v tomto směru nestačí. I v rámci těchto dvou skupin se vyčleňují tábory, které v souvislosti se změnou klimatu hájí různé zájmy a zaujímají rozličné pozice. Například skupina rozvojových zemí sdružených v tzv. Alianci malých ostrovních států (AOSIS) pochopitelně usiluje o co nejtvrdší regulaci emisí skleníkových plynů, protože jakékoliv zvýšení hladiny oceánu v důsledku globálního oteplování pro ně může mít fatální následky jejich území prostě zmizí pod hladinou. Druhý extrém v rámci rozvojových zemí tvoří státy OPEC, jejichž ekonomická situace je silně závislá na spotřebě fosilních paliv, zejména ropných produktů, a které tudíž nemají zájem na omezování emisí. Další speciální skupinou mezi rozvojovými zeměmi jsou pak státy s velkým zastoupením lesů, které slouží jako uhlíkové rezervoáry či propady (sinks), tedy jako prostředky k odstraňování skleníkových plynů (především CO 2 ) z atmosféry. Zejména jde o Brazílii a jiné země amazonské oblasti, které se obávají omezení své suverenity ve vztahu k využívání těchto přírodních zdrojů a celkem oprávněně namítají, že by měly být kompenzovány za konzervaci svých lesů, jež slouží jako určité plíce světa a které jsou v rámci boje za ochranu klimatu do značné míry internacionalizovány. Rozdíly v přístupu ke klimatické změně však existují i mezi vyspělými zeměmi. Výrazný je zejména rozkol mezi evropskými zeměmi, prosazujícími rychlou a ráznou 24

25 společnou akci založenou na pevně stanoveném omezování emisí skleníkových plynů, a Spojenými státy, které stály doposud spíše stranou mezinárodního úsilí, argumentujíce tím, že by přílišná regulace poškodila jejich ekonomické zájmy. Speciální skupinou jsou pak také státy bývalého sovětského bloku, které se při přechodu k tržní ekonomice obávaly zbrzdění svého hospodářského růstu následkem příliš silného omezení emisí. Všechny tyto různé zájmy a pozice je potřeba brát v potaz při hodnocení mezinárodní spolupráce v oblasti ochrany klimatu. Jen tak lze správně pochopit složitost vyjednávání o mezinárodněprávních dokumentech a náležitě ocenit dohody, kterých bylo již dosaženo a které jsou někdy kritizovány pro svou přílišnou měkkost a nedostatečnou regulaci. 25

26 6. Vytváření mezinárodněprávního režimu ochrany klimatu S ohledem na výše uvedenou názorovou roztříštěnost mezinárodního společenství a složitost problematiky změny klimatu (jak vědeckého výzkumu, tak odpovídajícího řešení) není překvapivé, že vytvoření náležitého mezinárodněprávního režimu ochrany klimatu trvalo velice dlouho, mnohem déle než například řešení jiného problému z oblasti ochrany ovzduší - ztenčování ozónové vrstvy. Dodnes vlastně není v rámci mezinárodního práva životního prostředí změna klimatu zcela uspokojivě vyřešena dosavadní regulace emisí skleníkových plynů je nedostatečné a jako úspěšnou ji bude možné označit teprve ve chvíli, když bude v budoucnu použita jako základ regulace mnohem přísnější. Základy pro mezinárodní akci na ochranu klimatu byly položeny v roce 1979, kdy Světová meteorologická organizace (WMO) uspořádala první Světovou klimatickou konferenci (World Climate Conference). Významným přelom pak nastal v roce 1988, kdy byl v důsledku rostoucího znepokojení za spolupráce WMO a UNEP založen Mezivládní panel pro změnu klimatu (Intergovernmental Panel on Climate Change IPCC). Ten je organizován do tří pracovních skupin (Working Groups). První z nich zkoumá klimatickou změnu jako takovou, druhá se zaměřuje na dopady změny klimatu a případné možné reakce a třetí skupina se věnuje ekonomickým a sociálním dimenzím změny klimatu. Pracovní skupiny IPCC vydávají zprávy, prostřednictvím kterých informují o stavu vědeckého poznání o změně klimatu a o možných vhodných opatřeních k řešení této hrozby. Doposud vydal IPCC čtyři takovéto hodnotící zprávy (1990, 1995, 2001 a 2007). Zásadním závěrem vyplývajícím ze zpráv IPCC je faktické potvrzení teze o změně klimatu a její spojitosti s emisemi skleníkových plynů. Poslední zpráva z roku 2007 v této souvislosti uvádí: Oteplování klimatického sytému je nepochybné, což je potvrzeno na 26

27 základě pozorování nárůstu globálních průměrných teplot vzduchu a oceánů, rozsáhlého tání sněhu a ledu a stoupající průměrné úrovně hladiny oceánu. (...) Většina pozorovaného nárůstu globálního teplotního průměru od poloviny 20. století je velmi pravděpodobně způsobena pozorovaným nárůstem koncentrací antropogenních skleníkových plynů. Je pravděpodobné, že na každém kontinentu (kromě Antarktidy) došlo k antropogennímu nárůstu průměrných teplot během uplynulých padesáti let. 13 Vzhledem k nesmírné obtížnosti zkoumání změny klimatu a s přihlédnutím ke spíše konzervativnímu charakteru IPCC je rozhodně třeba brát tyto závěry velice vážně, ačkoliv nejsou vyslovovány se stoprocentní jistotou, ale jsou podmíněny slovy velmi pravděpodobně či pravděpodobně. Hodnotící zprávy IPCC také skutečně hrály velkou roli při mezinárodních vyjednáváních a přípravě právních dokumentů, zejména při přípravě Rámcové úmluvy OSN o změně klimatu a jejího Kjótského protokolu. IPCC je však někdy také terčem kritiky, podle které je více politickou než vědeckou institucí a jeho závěry nejsou objektivní nýbrž ideologicky zatížené. O váženosti IPCC v rámci hlavního proudu mezinárodní politiky nicméně svědčí fakt, že byl v roce 2007 (společně s bývalým viceprezidentem USA a známým bojovníkem proti změně klimatu Albertem Gorem) vyhlášen laureátem Nobelovy ceny míru. Vraťme se však nyní zpět na přelom 80. a 90. let 20. století, kdy byla systematická ochrana globálního klimatu teprve ve svých počátcích. V roce 1990 se konala druhá Světová klimatická konference a po jejím skončení byl zahájen vyjednávací proces pod záštitou Valného shromáždění OSN, jehož cílem bylo připravit mezinárodní úmluvu pro 13 IPCC: Fourth Assessment Report. Synthesis Report. Summary for Policymakers, s ( 27

28 ochranu klimatu, kterou by bylo možné podepsat na Světové konferenci v Riu v roce Za tímto účelem byl vytvořen Mezinárodní vyjednávací výbor (International Negotiating Comitee for a Framework Convention on Climate Change INC/FCCC). Ten se sešel celkem pětkrát, přičemž posledního setkání se účastnili zástupci 143 zemí, což byla při přípravě úmluvy v oblasti mezinárodního práva životního prostředí naprosto výjimečná záležitost. Vyjednávání o podobě úmluvy se ukázalo jako nesmírně obtížné. Hlavní otázka zněla, zda budou v rámci úmluvy stanoveny kvantitativní cíle snižování emisí. Tento přístup podporovaly zejména země Evropského společenství, zatímco Spojené státy odmítaly přistoupit na jakékoliv pevně dané limity. USA argumentovaly ve prospěch dalšího vědeckého výzkumu, který by odstranil existující nejistoty a zároveň podporovaly tzv. komplexní přístup (comprehensive approach), který by nesledoval pouze redukci CO 2, ale všech skleníkových plynů. První kompletní návrh textu úmluvy o změně klimatu byl představen během čtvrtého setkání INC/FCCC v prosinci roku 1991 v Ženevě, většina více než 110 stránkového textu však musela být uzavřena do závorek, jelikož text byl stále kontroverzní a rozhodně nesplňoval požadavky všech stran vyjednávacího procesu. Bylo jasné, že pokud má výbor splnit své poslání tedy připravit úmluvu pro otevření k podpisu během Konference OSN o životním prostředí a rozvoji v Riu, bude muset sporná témata nechat ve smlouvě otevřená a spoléhat se na budoucí upřesnění prostřednictvím úprav, dodatků či protokolů ke smlouvě. Většina textu ze ženevského návrhu byla kvůli nedostatku času na diskusi a vyjednávání skutečně vyškrtána a mnoho původně velmi progresivních ustanovení a institutů bylo odstraněno, případně nahrazeno kompromisními, ale tím pádem často celkem vágními formulacemi. S ohledem na neústupnost Spojených států rezignoval INC/FCCC na 28

29 možnost přijetí právně závazných kvantitativních omezení emisí v určitém časovém rámci a výsledkem tak byla úmluva rámcová, jejímž hlavním přínosem je pravděpodobně vytvoření určité mezinárodní platformy pro další vyjednávání o regulaci skleníkových emisí. Nicméně INC/FCCC splnil úkol, kterým ho pověřilo Valné shromáždění OSN, protože mezinárodní smlouvu nazvanou Rámcová úmluva OSN o změně klimatu (UN Framework Convention on Climate Change) podepsalo během konference V Riu de Janeiro v červnu států a Evropské společenství. 29

30 7. Rámcová úmluva OSN o změně klimatu 7.1. Struktura Rámcová úmluva OSN o změně klimatu se skládá z preambule, 26ti článků a dvou příloh. Preambule obsahuje celou řadu formulací vyjadřujících postoje signatářů smlouvy a odkazů na jiné dokumenty mezinárodního práva či jejich jednotlivé ustanovení. Po preambuli následují nejdůležitější články smlouvy. V článku 1 jsou definovány některé termíny pro účely smlouvy, článek 2 je pak srdcem celé úmluvy, když vyjadřuje její cíl. Článek 3 obsahuje katalog zásad, kterými se mají smluvní strany řídit při činnostech směřujících k dosahování tohoto cíle. Obsahem článku 4 jsou závazky smluvních stran. Smluvní strany jsou přitom rozděleny do tří skupin s různým stupněm povinností vyplývajících ze smlouvy. Rozdělení do skupin je dosaženo prostřednictvím již zmíněných dvou příloh k Úmluvě. Mezi smluvní strany přílohy 1 jsou zařazeny všechny průmyslově vyspělé signatářské země, v příloze 2 jsou pak uvedeny stejné státy vyjma těch, kde probíhá (či spíše probíhal) proces přechodu k tržnímu hospodářství, tedy země bývalého sovětského bloku včetně České republiky. V praxi tedy došlo k rozdělení na tři skupiny: 1) nejvyspělejší země se zaběhnutým systémem tržní ekonomiky, 2) průmyslové země v procesu transformace a 3) všechny ostatní země, které můžeme souhrnně označit jako rozvojové. Závazky smluvních stran jsou obsaženy rovněž v článcích 5 a 6, konkrétně jde o závazky k výzkumu a vzdělávání v oblasti změny klimatu. Články 7 až 10 definují postavení orgánů Úmluvy Konference smluvních stran, Sekretariátu a dvou pomocných 30

31 orgánů, článek 11 zavádí finanční mechanismus pro poskytování finančních zdrojů v podobě grantů či úlev. Článek 12 upravuje povinnost smluvních stran pravidelně poskytovat informace o plnění svých závazků vyplývajících z Úmluvy. Informace se poskytují Konferenci smluvních stran prostřednictvím Sekretariátu. Článkem 13, který upravuje řešení otázek provádění Úmluvy, začíná sada článků procesního charakteru. Článek 14 je věnován urovnávání sporů mezi smluvními stranami, články 15, 16 a 17 pak řeší změny Úmluvy a jejích příloh a přijímání protokolů. V posledních článcích Úmluva upravuje formální záležitosti jako vstup v platnost, ratifikaci, hlasovací právo smluvních stran, výhrady, odstoupení či platná jazyková znění Preambule Preambule Úmluvy je určitou deklarací motivací smluvních stran, kterými byly vedeny při přípravě a podpisu smlouvy. Neupravuje závazky smluvních stran, ale její ustanovení mohou být případně využita při interpretaci závazků uvedených přímo v těle Úmluvy. Preambule obsahuje celkem 24 odstavců. Hned v prvním z nich smluvní strany uznávají, že změna klimatu a její nepříznivé důsledky jsou společným zájmem celého lidstva. 14 V druhém odstavci následuje faktické uznání odpovědnosti lidstva za narůstání koncentrace skleníkových plynů v atmosféře a spojitosti nárůstu této koncentrace s oteplováním zemského povrchu. Smluvní strany zde vyjadřují své znepokojení nad tím, že lidské činnosti vedou k neustálému narůstání koncentrace skleníkových plynů v atmosféře a tento nárůst zvyšuje přirozený skleníkový efekt, a to povede v průměru 14 V této práci je využíván český překlad Rámcové úmluvy OSN o změně klimatu ze stránek Ministerstva životního prostředí ČR: 31

32 k dalšímu oteplování zemského povrchu a atmosféry a pravděpodobně nepříznivě ovlivní přírodní ekosystémy a lidstvo jako takové. Určitou protiváhu k tomuto uznání nebezpečnosti klimatické změny tvoří odstavec pátý, ve kterém smluvní strany uznávají, že existuje celá řada nejasností, co se týče předpovědí změn klimatu, zvláště s ohledem na časové rozvržení, velikost a jejich regionální projevy. Třetí odstavec pak upozorňuje na nestejnou odpovědnost rozvinutých a rozvojových zemí za nárůst koncentrací skleníkových plynů. Smluvní strany vedou v patrnost, že největší podíl na dřívějších a současných globálních emisích mají rozvinuté země, že množství emisí na obyvatele je v rozvojových zemích stále relativně malé a že podíl rozvojových zemí na globálních emisích bude narůstat, aby mohly být uspokojeny jejich sociální a rozvojové potřeby. Na to pak do jisté míry navazuje šestý odstavec, ve kterém se hovoří o nutnosti co nejširší spolupráce všech zemí (...) v souladu s jejich společnými, i když rozdílnými, odpovědnostmi a možnostmi a jejich sociálními a hospodářskými podmínkami. Zvláštní postavení rozvojových zemí ve vztahu ke změně klimatu je pak v preambuli zmíněno ještě několikrát, například požadavkem, že reakce na změnu klimatu by měly být integrovaným způsobem koordinovány se sociálním a hospodářským rozvojem, se snahou vyhnout se nepříznivým dopadům na tento rozvoj, při plném respektování zákonité prioritní potřeby rozvojových zemí dosáhnout trvalého hospodářského růstu a vymýcení chudoby. Preambule rovněž obsahuje mnoho odkazů na různé jiné mezinárodní dokumenty z oblasti ochrany životního prostředí (například usnesení Valného shromáždění OSN, která předcházela vyjednávacímu procesu o Úmluvě, nebo Vídeňskou úmluvu o ochraně ozónové vrstvy) nebo připomenutí některých obecných principů mezinárodního práva životního prostředí, jako například princip 21 Stockholmské deklarace, podle kterého je územní 32

33 suverenita zemí omezena povinností zamezit poškozování životního prostředí za hranicemi, které je způsobeno činnostmi prováděnými na jejich území. V závěru preambule vyjadřují smluvní strany své odhodlání chránit klimatický systém pro současné i budoucí generace Cíl Úmluvy Jádro Rámcové úmluvy o změně klimatu tvoří článek 2, který vyjadřuje její cíl: Konečným cílem této Úmluvy a jakýchkoli souvisejících právních dokumentů, které Konference smluvních stran případně příjme, je dosáhnout, v souladu s odpovídajícími opatřeními Úmluvy, stabilizace koncentrací skleníkových plynů v atmosféře na úrovni, která by umožnila předejít nebezpečným důsledkům vzájemného působení lidstva a klimatického systému. Této úrovně by mělo být dosaženo v takovém časovém období, které umožní ekosystémům, aby se přirozenou cestou přizpůsobily změně klimatu, přičemž by nebyla ohrožena produkce potravin, a hospodářskému rozvoji, aby mohl pokračovat udržitelným způsobem. Explicitním cílem Úmluvy je tedy stabilizace koncentrací skleníkových plynů. Jak již bylo zmíněno výše, především kvůli neochotě Spojených států, nezakotvuje Úmluva žádný kvantitativně vyjádřený práh emisí či koncentrací skleníkových plynů, který by neměl být překročen. Tento práh je určen pouze velmi obecně, jako úroveň umožňující předejít nebezpečným důsledkům vzájemného působení lidstva a klimatu. Podobně (či spíše ještě více) nekonkrétní je i vymezení doby, během které má být stabilní úrovně koncentrací skleníkových plynů dosaženo. Časový úsek je vymezen tak, aby byla ekosystémům umožněna přirozená adaptace na změnu klimatu a nebyla ohrožena produkce potravin a trvale udržitelný ekonomický rozvoj. 33

34 Ze znění článku 2 nicméně vyplývá, že smluvní strany berou určitou míru změn klimatu jako nevyhnutelnou a tolerují ji, pokud neohrožuje přirozenou adaptaci ekosystémů. Cílem Úmluvy není naprosté zabránění změně klimatu, ale její omezení na snesitelnou úroveň. Svědčí o tom i fakt, že text Úmluvy mnohokrát hovoří také o negativních dopadech změny klimatu. Druhým, implicitním cílem Úmluvy je tedy vedle stabilizace koncentrací skleníkových plynů ještě umožnění adaptace na nepříznivé dopady té klimatické změny, která je vnímána jako nevyhnutelná. Za povšimnutí rovněž stojí, že článek 2 hovoří o koncentracích skleníkových plynů a nezmiňuje konkrétně žádný z nich, a to ani oxid uhličitý. Opět to lze vnímat jako vyjednávací vítězství USA a jejich komplexního přístupu, který usiloval o sledování všech látek, které mohou přispívat ke klimatické změně, a odmítal zdůrazňování role CO 2 v tomto procesu Zásady: článek 3 Obsahem článku 3 jsou zásady, kterými se smluvní strany mají řídit při provádění Úmluvy a sledování cíle uvedeného v článku 2. V odstavci 1 jsou zakotveny dvě zásady - zásada mezigenerační rovnosti a zásada společné, ale rozdílné odpovědnosti: smluvní strany by měly chránit klimatický systém ve prospěch současných a budoucích generací lidstva na základě rovnosti a v souladu s jejich společnými, i když rozdílnými, odpovědnostmi a odpovídajícími schopnostmi. V této souvislosti by měly smluvní strany rozvinutých zemí zaujmout vedoucí postavení v boji proti změně klimatu a z ní plynoucích negativních důsledků. V obou případech jde o potvrzení zásad, které už jsou deklarovány v preambuli Úmluvy. 34

35 Odstavec 2 upravuje specifické postavení rozvojových zemí, když stanoví, že by jejich specifické potřeby a zvláštní podmínky měly být plně brány v úvahu. Zejména se to pak týká těch rozvojových zemí, které jsou obzvláště vystavené nepříznivým účinkům změny klimatu. Dále je však podle znění tohoto odstavce potřeba zohlednit i zvláštní postavení smluvních stran, zejména smluvních stran rozvojových zemí, které by v souvislosti s touto Úmluvou měly nést nadměrné nebo nepřiměřené zatížení. Ačkoliv je toto ustanovení primárně zaměřeno na řešení specifických podmínek rozvojových zemí, není vyloučeno, že by se jej paradoxně mohli dovolávat největší emitenti skleníkových plynů (např. USA) s argumentem, že snižování emisí přináší jejich, na spalování fosilních paliv těžce závislým, ekonomikám nepřiměřené zatížení. Třetí odstavec článku 3 obsahuje zásadu předběžné opatrnosti a zásadu vzájemné spolupráce smluvních stran. Smluvní strany by především měly předběžně učinit opatření k předvídání, prevenci či minimalizaci příčin vedoucích ke změně klimatu. Nedostatek úplné vědecké jistoty by neměl sloužit jako důvod k odkladu potřebných opatření za předpokladu, že existuje hrozba vážné nevratné škody a tato opatření a přístupy jsou nákladově efektivní a jsou schopny zajistit celosvětový prospěch při nejnižších možných nákladech. Zásada předběžné opatrnosti je zde tedy celkem omezena do jisté míry neurčitými pojmy, jako jsou celosvětový prospěch či nejnižší možné náklady. Odstavec 4 zmiňuje trvale udržitelný rozvoj zároveň jako právo a povinnost smluvních stran, které by měly brát v úvahu, že hospodářský rozvoj je základem pro přijetí opatření proti změně klimatu. Ekonomický aspekt je tématem i pátého odstavce, podle kterého by smluvní strany měly spolupracovat při rozvíjení podpůrného a otevřeného mezinárodního hospodářského systému, který by vedl k udržitelnému hospodářskému růstu a rozvoji všech smluvních stran, zvláště smluvních stran rozvojových zemí, a tak jim 35