SEMINÁŘ. na téma Je nutná změna Ústavy České republiky v důsledku aktuální politické krize? Ústavní zvyklosti vs. politická realita.

Transkript

1 SEMINÁŘ na téma Je nutná změna Ústavy České republiky v důsledku aktuální politické krize? Ústavní zvyklosti vs. politická realita., který se konal dne 15. července 2013 Vystoupení jednotlivých účastníků slyšení JUDr. Stanislav Polčák Přivítal přítomné hosty a vystupující na semináři. V souvislosti se zavedením přímé volby prezidenta republiky nebyly provedeny příslušné změny Ústavy České republiky, které by upravily (upřesnily) pravomoci prezidenta republiky. Poslední politický vývoj ukazuje, že změna Ústavy České republiky se v tomto smyslu jeví jako potřebná. Předseda ústavně právního výboru Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky dr. Polčák za politický klub TOP09 a Starostové deklaruje ochotu zahájit na toto téma diskusi. Téma ústavní zvyklosti je živé a velmi důležité. Konkrétní chování ústavních činitelů, například demise vlády Václava Klause skrze demisi Václava Klause jako předsedy vlády do značné míry determinuje jednání ústavních činitelů pro futuro a vymezuje role a postupy při řešení jednotlivých politických krizí. Připomněl také fakt, že v Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky leží řada tisků, které cílí na změnu Ústavy České republiky, a které mohou být základem pro reakci na aktuální politickou situaci. Doc. JUDr. Jan Kysela, Ph.D. (00:11:00) Ústavní krize (a krize obecně) je subjektivní pojem vypovídající spíše o vnímání děje interpretem. Tři poznámky: Aktuální jednání prezidenta republiky má přímou souvislost se zavedením přímé volby. Lze to odvodit z jeho vyjádření. Varování před přímou volbou jsou dnes používány jako argumenty pro aktivní jednání prezidenta. Neexistuje vůle politických stran spojovat se proti institucionálnímu ohrožení, které představuje prezident republiky. Za Václava Klause šlo o extenzi výkladu. Tedy o to, co prezident může nebo nemůže. V případě Miloše Zemana nejde jenom o něj, ale i o navazující politický subjekt. Jsou tu konkrétní politické cíle, které v případě Václava Klause nebyly tak zřetelné. Politické strany kalkulují, jaké jednání je pro ně nejlepší. Historicky existuje očekávání silného chování prezidenta, neboť čeští a českoslovenští prezidenti byli osoby povícero silné, zkušené a inteligentní. Proti nim stojí parlamentní politici pohlceni každodenní prací, kteří uvažují spíše o přínosech jednání v dané situaci, nikoli však o vymezení pravomocí mezi jednotlivými ústavními činiteli.

2 Každá ústava může být porušována, pokud chybí elementární respekt k jejímu teleologickému pozadí. Česká Ústava nabízí prezidentu republiky řadu diskrecí, které jsou prospěšné, pokud jsou užívány pro fungování systému, nikoli však proti němu. Druhou možností je vše natvrdo vepsat do Ústavy České republiky a tím snížit prostor pro diskreci na minimum. Toto řešení však vyvolává řadu dalších problémů. Co dělat v případě překračování vymezených rolí ústavními aktéry? Bude-li panovat shoda nad tím, že aktéři své role překračují a nelze je vést k umírněnosti, pak je lepší Ústavu České republiky změnit. Nic však nezaručuje, že nový systém bude lepší. Kdy je demokracie konsolidována? Když všichni významní aktéři respektují pravidla systému a při výměně rolí nedochází k hledání alternativního systému a ke ztrátě důvěry a respektování pravidel hry. Krize nastává tehdy, když ztráta důvěry a nerespektování pravidel dosáhne určité tenze. Vnímání této tenze je pak subjektivní. Demokracie vyžaduje demokraty. Nebudeme-li mít demokraty, nebudeme mít demokracii. Krize ústavního systému nastává v těchto případech: 1. Paralýza systému. 2. Když systém nepamatuje na výjimečné stavy (nevíme jak fungovat, když nastanou). 3. Při ignoraci fungování pravidel ústavy při dlouhodobé praxi mizí pocit závaznosti ústavy. Pravidla nejsou jen a pouze texty. Pravidly jsou i ústavní konvence minimalizují prostory nejistoty, jak se v konkrétních situacích chovat. Konvence nejsou obyčeje (nemusí vyžadovat dlouhodobé užívání). Podstatou ústavních konvencí je shoda na jednání ústavních aktérů. Krize nastává tehdy, když je do ústavní role dosazen někdo, kdo nerespektuje vymezenou roli a preferuje svou pozici nad funkčností systému jako celku. Co znamená přímá volba se ukáže až ze souhry aktérů (nikoli z ústavního textu). Ústavní konvence se legitimně nemění jednostranně, ale souhrou. Krizí by mohlo být vynucování interpretace ústavy, které je rozporné s očekávaným jednáním. Prezident měl širokou diskreci, protože se očekávalo, že bude mít roli moderátora, nikoli politického lídra. Prezident vykročil z předpokládané role. Jde o systémovou disfunkci, která se projevila až dosazením konkrétní osoby do dané role. Bude-li eskalovat spor mezi prezidentem a parlamentem, může dojít až k delegitimizaci systému a volání po silném antisystémovém řešení. JUDr. PhDr. Marek Antoš, Ph.D. (00:38:00) Jádrem problému je, zda prezident republiky může jmenovat libovolnou osobu bez ohledu na většinu v Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky v průběhu volebního období. V dalším vystoupení vycházel dr. Antoš z prezentace dostupné na níže uvedeném odkazu: 2

3 Prof. JUDr. Aleš Gerloch, CSc. (00:58:00) Ústava České republiky je psanou ústavou - tvořenou právními normami a principy. Ústavní zvyklosti mají v českém právu relativně malou roli. Sílí u nás představa o jiných standardech rozhodování než dle právní normy. Zaměňují se právní principy a právní zvyklosti. Zvyklosti jsou výsledkem interpretace právních norem. Tyto interpretační závěry jsou pak přijímány jako ústavní zvyklosti. Co jsou to zvyklosti? Vznikají spontánně. Mohou být inspirací pro normotvorbu. Jde o dodržovaná pravidla. Jsou dodržována silou fakticity. Nejsou však právně relevantní. Nejsou právně vynutitelné, zvláště pokud jsou v rozporu s platným právem. Mohou fungovat v rámci norem. Mají sekundární roli. Rozdílů mezi zvyklostí a obyčejem je několik. Právní obyčeje u nás neplatí již 200 let. Právní obyčej je na rozdíl od zvyklosti samostatný pramen práva. Vztah ústavních zvyklostí a ústavních principů Ústavní principy jsou základní - vedoucí ideje, na kterých je založen normativní systém. Jsou přímo vyjádřeny v ústavě, nebo se dají vyvodit z ústavy, nebo platí univerzálně v celém právním systému. Spojuje je to, že nemusí vzniknout jen z vůle zákonodárce. Pro moderní právní systémy je typické, že ústavní principy jsou vyjádřeny v právní normě. Právní principy mohou být v rozporu, jsou abstraktní. A jde tedy o abstraktní regulativní ideje. Proč je důležité oba pojmy odlišit? Ústavní principy spojují demokratické právní státy. Naopak je rozdělují formy vlády. Příklad principů: např. enumerativnost veřejnoprávních pretenzí (státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví). Tento princip klade meze ústavním zvyklostem. Zda aktér dodržuje zvyklosti, je sekundární v případě, že jeho jednání je rozporné s touto zásadou. Tři případy, které jsou považovány za ústavní zvyklosti: 1. Prezident jmenuje po volbách předsedu nejsilnější politické strany. Zvyklost, která byla překonána tím, že koalice měla 118 hlasů a pověření k sestavení vlády získal lídr druhé nejsilnější strany. Zvyklost se vyvozuje z interpretace Ústavy České republiky z čl. 68. Prezident republiky by měl zvážit, zda vláda je schopna získat důvěru Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky nebo není. Princip dělby moci. Lid je zdrojem veškeré státní moci. U nás platí princip suverenity lidu, ne Parlamentu. Přímá volba prezidenta naplňuje tuto ideu. Jako představitel moci výkonné je do jisté míry autonomní na moci zákonné. Na druhou stranu musí jím jmenovaná vláda získat důvěru Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky. Ústava České republiky nechce, aby jedna složka moci převážila nad jinou. Ústava České republiky kombinuje prvky parlamentního, kancléřského a poloprezidentského systému. To je třeba respektovat. Dalším zásadním principem, který je potřeba brát v potaz, je princip ultra vires. Je nepřípustné, aby státní orgán rozhodoval nad rámec pravomocí svěřených ústavou a zákonem. 3

4 Rovněž je nutné respektovat princip rebus sic stantibus platí, pokud nedojde ke změně okolností. Změnily se přímou volbou okolnosti, že má prezident jiné postavení? Ne, nezměnily se okolnosti fungování demokracie, které prezidenta legitimizují k nestandardnímu jednání. 2. Předseda vlády odstoupí odstoupí celá vláda. Proč tato interpretace? Na návrh předsedy vlády jmenuje prezident ostatní členy. Kdyby prezident jmenoval premiérem Ing. Jiřího Rusnoka a ostatní by zůstali, jde o novou vládu a musí žádat o důvěru. Jde o zvyklost, nevznikla spontánně, ale interpretací Ústavy České republiky. 3. Vláda Sněmovně předkládá programové prohlášení. Má se hlasovat podle složení a podle programu. Pokud by vláda nic nepředložila a Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky vyslovila důvěru, nejde o porušení Ústavy České republiky. Je nutné rozlišovat různé složky formy státu: forma vlády, členění státu, státní režim. Forma vlády je to, co je ústavně vyjádřeno. Je o vztazích mezi ústavními orgány na horizontální úrovni. Státní režim jak systém funguje v praxi život fungování pravidel, konkrétní vztahy. Přímá volba se stala impulsem ke změně státního režimu. Není totožnost mezi normativitou a realitou. Jde o to, aby ústavní praxe nešla proti Ústavě České republiky a základním principům, na kterých byla Ústava České republiky vytvořena. JUDr. Jindřiška Syllová, CSc. (1:31:00) Ústava stanoví účel jmenování vlády získat důvěru v Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky. Nejedná se o žádnou zvyklost. Obdobné jako institut vazby. Účel vazby je například to, aby člověk držený ve vazbě neovlivňoval svědky. A proto nemůže být držen takový člověk kvůli jinému účelu. Záleží na účelu vazby. Stejně záleží na tom, proč prezident republiky jmenuje vládu. Ústavní zvyklosti nejsou dosud petrifikovány. Je to i zbytečné. Jsou stanoveny písemně. A to i v případě jmenování vlády prezidentem. Politické strany vládnou v parlamentu. Pokud parlament vysloví vládě důvěru, je vše v pořádku. Pokud nebude vyslovena důvěra, musí se politické strany domluvit na dalším postupu. Dále citovala ze Slovníku veřejného práva československého z roku 1936, jehož spoluredaktorem byl český právník a právní filozof František Weyr: Kromě oficiálních, tedy právním řádem výslovně upravovaných funkcí, mají politické strany za vlády poměrného zastoupení vdemokratickém řízení státním řadu funkcí neoficiálních, právním řádem neupravených. S těmito neoficiálními funkcemi shledáváme se arci i za vlády soustavy majoritního. Plynou především ze základní tendence každé politické strany směřující k získání politické moci ve státu. Zprvu, a na začátku éry demokratické, je úsilí politických stran omezeno na dobytí parlamentu, jakožto orgánu zákonodárného, kdežto později obrací se i bezprostřednímu ovládnutí výkonného aparátu ve státě. Dokonalým, byť ne vyčerpávajícím výrazem úspěchu této tendence, je státní forma vlády parlamentární, ve které vláda obsazuje se z řad členů parlamentu i přímo exponentů jednotlivých politických stran. Odtud vnikají pak jiní jejich exponenti na nejrůznější místa veřejné správy, význačná buď politickou mocí, nebo kterou poskytují, nebo hospodářským prospěchem, jako jsou banky, průmyslové podniky, různé rady apod. Tento postup, který zpravidla neobchází se bez zápasu mezi jednotlivými konkurujícími stranami, bývá často ospravedlňován 4

5 demokratickým požadavkem po tzv. laicizaci správy, přičemž arci zcela pravidelně jsou k této funkci mezi laiky vybíráni pouze ti, kteří jsou aktivními exponenty politických stran. Nejen politická praxe, nýbrž i teorie začíná poznávati, že predominantní postavení zákonodárného orgánu (parlamentu) patří mezi demokratické fixe, jejichž praktický význam omezuje se na doby, ve kterých státní forma konstituční monarchie proti starému absolutismu byla hájena jako krajní postoj. Dnes ozývají se i v politické teorii hlasy, kteří přisuzují co do povšechného významu pro stát nesporný primát mezi státními funkcemi státní exekutivě, ba shledávají v tomto primátu přímo charakteristický znak nových tendencí v ústavním právu jednotlivých států poválečných. Právě vzpomenuté povšechné úsilí politických stran zmocnících se i bezprostředně celého státního aparátu ve všech jeho složkách a směrech jeho činnosti, vzbuzuje u pozorovatelů demokratickým zřízením spíše toliko technicky než prakticky podaných nelibý dojem, že tyto politické strany rozdělují si stát mezi sebou. Žehrá se na egoismus, omezený zájmový třídní program, na nedostatek celostátního cítění, povšechnou neschopnost politických stran, pokud se týče jejich průměrných reprezentantů. Poukazuje se na to, že přepych pouhých zájmových stran, tedy útvarů hájících programově pouze a výlučně zájmy jediného stavu nebo jediné třídy, či výseče obyvatelstva státního, může si popřípadě dovolit stát se zřízením monarchickým, v němž celostátní zájmy zastupuje a zájmové rozpory mezi jednotlivými stranami nakonec urovnává panovník, ale nikoli stát se zřízením republikanským, ve kterém chybí onen jednotící celostátní bod, jímž v monarchii jest panovník stojící mimo jednotlivé politické strany a nad nimi. Tvrdí se, že demokraticko republikánské státní zřízení dá se trvale udržet jen tehdy, když vedle oněch zájmových stran atd., existují strany s programem celostátním, tedy stát. Přičemž se arci zpravidla zapomíná, že pojmy zájmů celostátních na jedné a třídních, pokud se týče stavovských, na druhé straně, jsou jen těžko srovnatelné. Pokud nesrovnáváme pouze různou konkrétnost jejich, nýbrž jejich obsah. Kromě toho skrývá v sobě každá taková státní strana, tedy politická strana se zájmem celostátním, nutně tendenci po jedinečnosti, a to nejen prakticky, nýbrž i teoreticky, neboť jaký smysl by měly dvě nebo více takových státních či celostátních stran vedle sebe, když by přece musely míti týž program, poněvadž právě myslitelný je jen jeden takový celostátní zájem a ne více jich, které by navzájem kolidovaly. Nespokojenost působení politických stran vyvolala v přítomné době stav, jemuž pesimističní posuzovatelé zkušeností nabytých demokratickými zřízeními státními, na ně poválečnými, říkají všeobecně krize demokracie. Zdá se, že praktičtí státníci, kteří t.č. v nejednom státě snaží se nahraditi demokratickou formu státní, vybudovanou kdysi na liberalistických ideálech politických, na základech nových, jež by se stejně vyhýbali této, podle jejich názoru opotřebované a nepotřebné formě demokracie, jako starého schématu státního absolutismu, velmi dobře postřehli úzkou ideovou a organizační spjatost povšechné politické koncepce demokratické s existencí politických stran zápasících mezi sebou zpravidla velmi bezohledně o moc ve státě. Neboť skutečně nemůže býti pravé demokracie bez tohoto volného zápasu činitelů o moc ve státě bojujících a kdo chce odstraniti tento zápas, odstraňuje nutně zřízení demokratické. Veškerý nápor a hněv oněch státníků reformátorů, obrací se tudíž zcela důsledně proti vlastnímu kořenu všeho zřízení demokratického, proti politickým stranám a tradičnímu místu jejich působení parlamentu. Kdo je takto proti demokracii, je zároveň nutně proti politickým stranám a parlamentarismu. Prof. JUDr. Jan Filip, CSc. (1:46:00) Ústavní zvyklosti nejsou pramenem práva. Vznikají v rámci aplikace práva. Nejde o aplikaci pravidel, ale o něco nového. Nové jednání musí být aktéry akceptováno. Ústavní zvyklosti platí jen do okamžiku, kdy je aktéři respektují. Změna chování je změnou ústavní zvyklosti. 5

6 Tři znaky ústavních zvyklostí: 1. Formálním znakem je dlouhodobé užívání zvolených postupů. Z pohledu judikatury Ústavního soudu České republiky je i jedno použití dostatečným pro vznik závazku pro budoucí aktéry. 2. Znak subjektivní aktéři vnímají zvyklost jako závazek. 3. Formální musí být formulována jako norma, pravidlo. Současný problém (aktuální politická krize) začíná v roce 1997 a tehdejším výkladem Ústavy České republiky, že rezignace premiéra je rezignací celé vlády. Kdyby se převzala praxe první republiky, rezignace premiéra by neznamenala pád vlády. V následujících letech byl tento model praxí akceptován. Zvyklost může být písemně zachycena, to z ní však nečinní psané právo. Ústavní zvyklost jde o samostatné chování aktérů v oblasti ústavního práva. Je tvořena akceptovaným chováním. Například způsoby počítání lhůt pro projednání návrhu zákona Senátem České republiky a změna praxe v roce Ústavní zvyklost nemůže změnit pravidlo vyjádřené v ústavním textu. Existují prostředky, jakými lze ústavní zvyklost vynucovat? Není vynucovat co, jakmile skončí konsensus na ústavní zvyklost, končí i ústavní zvyklost. Argumentace zvyklostí je běžná. Například argumentace Jiřího Paroubka ústavní zvyklost je možnost zkrácení volebního období Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky ústavním zákonem viz. postup Parlamentu České republiky v roce To však nic nemění na roli ústavních zvyklostí v českém ústavním právu. Aktuální problematika stále je zachován parlamentní systém. Pravidla jsou stále stejná. Prezident využívá sílu přímo voleného mandátu k prosazení svého rozhodnutí. To však nemění pravidla systému jako celku. Diskuse začala v 2:15:00 viz.: 6