Státní dluh České republiky

Transkript

1 Právnická fakulta Masarykovy univerzity Obor veřejná správa Katedra finančního práva a národního hospodářství Diplomová práce Státní dluh České republiky Bc. Pavel Koďousek Brno, Květen 2012

2 Prohlašuji, že jsem diplomovou práci na téma Státní dluh České republiky zpracoval sám. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem použil k sepsání této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu použitých pramenů a literatury. Bc. Pavel Koďousek 2

3 Velmi děkuji Ing. Evě Tomáškové, Ph. D. za odbornou pomoc, podnětné názory a připomínky. 3

4 Obsah Seznam použitých tabulek a schémat... 6 Seznam zkratek Úvod Základní pojmy Rozpočtová soustava a státní rozpočet Krátkodobá fiskální nerovnováha rozpočtový deficit Financování rozpočtového deficitu Dlouhodobá fiskální nerovnováha Důsledky veřejného dluhu a možnosti řešení Metodika vykazování dluhu Státní dluh České republiky Základní právní úprava Vývoj státního dluhu České republiky v období Vývoj salda státního rozpočtu Vývoj státního dluhu v České republice Struktura státního dluhu České republiky Úrokové náklady státního dluhu Vývoj státního dluhu České republiky v období Vývoj salda státního rozpočtu Vývoj státního dluhu v České republice Struktura státního dluhu České republiky... Chyba! Záložka není definována Úrokové náklady státního dluhu Zhodnocení vývoje státní dluhu České republiky v období Vláda Evropské pozadí dluhového problému Maďarsko Vývoj salda sektoru vlády v Maďarsku Vývoj vládního dluhu Maďarska Švédsko

5 Vývoj salda sektoru vlády ve Švédsku Vývoj vládního dluhu Švédska Komparace České republiky s Maďarskem a Švédskem Úvahy de lege feranda Závěr Cizojazyčné resumé Použitá literatura a ostatní zdroje

6 Seznam použitých tabulek a schémat Seznam použitých tabulek Tabulka č. 1: Vývoj salda státního rozpočtu České republiky od roku 1993 do roku Tabulka č. 2: Vývoj státního dluhu České republiky od roku 1993 do roku Tabulka č. 3: Struktura státního dluhu České republiky od roku 1993 do roku 2003 (mld. Kč) Tabulka č. 4: Úrokové výdaje na státní dluh od roku 1993 do roku 2003 (mld. Kč, % HDP) Tabulka č. 5: Vývoj salda státního rozpočtu České republiky od roku 2004 do roku Tabulka č. 6: Vývoj státního dluhu České republiky od roku 2004 do roku Tabulka č. 7: Struktura státního dluhu České republiky od roku 2004 do roku 2010 (mld. Kč) Tabulka č. 8: Úrokové výdaje na státní dluh od roku 2004 roku 2010 (mld. Kč, % HDP) Tabulka č. 9: Vývoj salda sektoru vlády v Maďarsku od roku 2004 do roku Tabulka č. 10: Vývoj vládního dluhu v Maďarsku od roku 2004 do roku Tabulka č. 11: Vývoj salda vládního rozpočtu ve Švédsku od roku 2004 do roku Tabulka č. 12: Vývoj vládního dluhu ve Švédsku od roku 2004 do roku Tabulka č. 13: Vládní deficit a vládní dluh v České republice, Maďarsku a Švédsku (mil., %) Seznam použitých schémat Schéma č. 1: Rozpočtová soustava České republiky.11 6

7 Seznam zkratek ČSÚ DPH DPFO DPPO EBRD EIB EU HDP IBRD MF MMF Český statistický úřad Daň z přidané hodnoty Daň z příjmů fyzických osob Daň z příjmů právnických osob Evropská banka pro obnovu a rozvoj Evropská investiční banka Evropská unie Hrubý domácí produkt Mezinárodní banka pro obnovu a rozvoj Ministerstvo financí České republiky Mezinárodní měnový fond 7

8 1. Úvod Pravděpodobně nejdiskutovanějším problémem současnosti, který se týká oblasti veřejných financí je otázka rozpočtového deficitu a s tím spojeného státního dluhu. Daná témata jsou předmětem debat nejen odborné, ale i laické veřejnosti a to z toho důvodu, že důsledky dopadu negativního vývoje veřejných financí pociťuje každý jednotlivec. Cílem diplomové práce je analýza státního dluhu České republiky, a to jak samostatně, tak v evropském kontextu, a zodpovězení následujících otázek: jakým způsobem lze řešit státní dluh; zda lze dosáhnout vyrovnaného salda státního rozpočtu a postupné eliminace státního dluhu; a zda lze považovat sociální stát se silnou sociální politikou za přímého původce veřejného dluhu. K tomu účelu sleduje diplomová práce následující strukturu. V první části práce jsou rozebrána základní teoretická východiska vztahující se ke státnímu dluhu a vysvětleny klíčové pojmy, se kterými bude při analýze státního dluhu České republiky dále pracováno. Druhá část práce se soustředí na analýzu vývoje a současnou situaci v České republice, přičemž svůj záběr dělí do dvou období a to od roku 1993 do roku 2003 a od roku 2004 do současnosti. Rozdělení sledovaných období reflektuje vstup ČR do EU. V úvodu této části je také analyzována právní úprava, která se v České republice vztahuje k veřejným rozpočtům a státnímu dluhu. Na závěr je proveden rozbor politické situace panující v České republice od roku 1993 do současnosti se zaměřením na to, zda politický směr udává strana pravého či levého politického spektra. V třetí části práce je pracováno s vybranými ukazateli v Maďarsku a ve Švédsku, kdy formou případových studií je proveden rozbor především vládních deficitů a vládních dluhů. Následně je provedena komparace se situací panující v České republice, kdy v závěru této kapitoly jsou vyvozeny důležité poznatky. 8

9 Závěr práce předkládá některá doporučení de lege ferenda, jenž by vedli jednak k zastavení růstu státního dluhu v České republice a v dlouhodobém časovém horizontu k jeho postupné eliminaci. 9

10 2. Základní pojmy V úvodu celé práce je nezbytné vymezit pojmy, které jsou klíčové pro zkoumanou problematiku. Jejich popisem bude vytvořeno pole pro další analýzy a závěry. V následujících podkapitolách se proto budeme věnovat obecně základním pojmům, jenž souvisí s tématem státního dluhu Rozpočtová soustava a státní rozpočet Dříve než si vysvětlíme pojmy přímo související se stáním dluhem, tak se alespoň částečně dotkneme tématu rozpočtové soustavy a státního rozpočtu, neboť se jedná o pojmy, které je nutno také předem vyložit. Předpokladem řádného fungování státu je vybudování odpovídající rozpočtové soustavy. Tuto soustavu můžeme rozdělit na oblast veřejných rozpočtů, kam patří centralizovaný státní rozpočet, decentralizované rozpočty na jednotlivých úrovních územní samosprávy (např. rozpočty obcí a krajů) a rozpočty veřejnoprávních organizací s právní subjektivitou (např. příspěvkové organizace). Zásadní postavení v této soustavě má státní rozpočet, neboť soustřeďuje a přerozděluje rozhodující část veřejných financí. V mnoha zemích jsou v rozpočtové soustavě využívány kromě veřejných rozpočtů také další mimorozpočtové fondy. Na centrální úrovni se tyto fondy často nazývají státní fondy nebo parafiskální fondy. Může se jednat např. o fondy sociálního zabezpečení. Obdobně jako v jiných státech, tak také v České republice jsou tyto fondy zpravidla zřizovány a rušeny zákonem. Mimorozpočtové účelové fondy jsou zakládány také na decentralizované úrovni. 1 1 Peková, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 4. vydání, Praha: ASPI, a.s., 2008, s

11 Strukturu rozpočtové soustavy uplatňované v současné době v České republice demonstruje schéma č.1. Schéma č. 1: Rozpočtová soustava České republiky Zdroj: Nahodil, F. et al. Veřejné finance v České republice. Plzeň: Aleš Čeněk, 2009, s. 53 Veřejné rozpočty a mimorozpočtové fondy tvoří rozpočtovou soustavu, na kterou lze nahlížet v několika rovinách. Z prvého úhlu pohledu se obecnou rozpočtovou soustavu rozumí soustava orgánů a institucí, které mají za úkol přerozdělovat a kontrolovat peněžní prostředky svěřené do veřejných rozpočtů a účelových fondů. Z těchto orgánů a institucí má patrně nejvýznamnější postavení Ministerstvo financí, které je vrcholným orgánem rozpočtové soustavy. 11

12 Rozpočtovou soustavou lze také rozumět soustavu peněžních fondů a vztahů mezi nimi, kdy dominantní postavení dle objemu přerozdělovaných peněžních prostředků má již zmiňovaný státní rozpočet. V neposlední řadě lze na rozpočtovou soustavu nahlížet jako na soubor institucí a orgánů, peněžních fondů, jejich vzájemných vztahů a pravidel fungování. Soustava veřejných rozpočtů je nejdůležitější částí rozpočtové soustavy. Důležité je si uvědomit, že soustava veřejných rozpočtů v sobě zahrnuje kromě výše uvedených národních rozpočtů, také nadnárodní rozpočet, v případě České republiky rozpočet EU. 2 Jak již bylo výše řečeno, tak nejvýznamnější veřejný rozpočet, je státní rozpočet a to proto, že soustřeďuje největší část příjmů rozpočtové soustavy a nejvíce se podílí na nenávratném přerozdělování významné části HDP a to především prostřednictvím daní. Jedná se o důležitý finanční nástroj, který využívá ústřední vláda v hospodářské politice. Státní rozpočet představuje současně centralizovaný peněžní fond, je nejdůležitější bilancí státu, kdy příjmy a výdaje státního rozpočtu závazně člení rozpočtová skladba, současně je finančním plánem, který každoročně nabývá formy rozpočtového zákona a přestavuje nástroj rozpočtové politiky, za který odpovídá ministerstvo financí. Cílem rozpočtové politiky by měl být v dlouhém období vyrovnaný rozpočet. 3 Státní rozpočet je z ekonomického hlediska definován třemi hlavními funkcemi. Alokační funkce, která představuje umisťování získaných peněžních prostředků do příslušných hospodářských sfér. Aktivní fiskální politika státu má možnost ovlivňovat základní ekonomické veličiny, jako je např. nezaměstnanost, což představuje stabilizační funkci státního rozpočtu. Redistribuční funkce představuje přerozdělování části příjmů státního rozpočtu mezi ekonomické subjekty. 4 2 Tomášková, E. Veřejné finance. 1. vydání, Brno: Masarykova univerzita, 2006, s Peková, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 4. vydání, Praha: ASPI, a.s., 2008, s Nahodil, F. at al. Veřejné finance v České republice. Plzeň: Aleš Čeněk, 2009, s

13 Na závěr této podkapitoly si ještě uvedeme důležité principy, které ovládají hospodaření s veřejnými prostředky. Veškeré veřejné finance, tedy peněžní vztahy, kterých se účastní stát, jsou budovány na principu nenávratnosti, neekvivalence a nedobrovolnosti. 5 Tyto principy jsou v kontrastu s obecně platnými ekonomickými principy v tržním prostředí. Princip nenávratnosti znamená, že konkrétnímu plátci peněžní dávky, zpravidla daně, nevzniká žádný právní nárok na přiměřené protiplnění či vrácení dávky. Podíl na vložených a čerpaných prostředcích ze státního rozpočtu není ekvivalentní, což je odrazem principu neekvivalence. Daně jsou státem vybírány i proti vůli povinného subjektu, kdy v demokratických společnostech je prostředkem donucení zákon. Tímto je míněn princip nedobrovolnosti. 6 Poté, co jsme si popsali rozpočtovou soustavu, státní rozpočet a některé principy veřejných financí se můžeme soustředit na popis fiskální nerovnováhy Krátkodobá fiskální nerovnováha rozpočtový deficit V krátkém časovém období mohou být příjmy státního rozpočtu vyšší než výdaje rozpočtu. V tomto případě hovoříme o rozpočtovém přebytku. Dále mohou být naopak výdaje rozpočtu vyšší než příjmy rozpočtu, kdy hovoříme o rozpočtovém deficitu. Třetí, spíše teoretickou možností je stav fiskální rovnováhy, kdy rozpočtové příjmy odpovídají rozpočtovým výdajům. Fiskální nerovnováha tedy představuje nesoulad mezi rozpočtovými příjmy a rozpočtovými výdaji. Krátkodobá fiskální nerovnováha se týká jednoho rozpočtového období. V tomto případě se nemusí nutně jednat o negativní jev. O dlouhodobé fiskální nerovnováze hovoříme v případě delšího nesouladu mezi 5 Srov. např. Zákon č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů 6 Více k principu nenávratnosti, neekvivalence a nedobrovolnosti viz. Dvořák, P. Veřejné finance, fiskální nerovnováha a finanční krize. 1. vydání, Praha: C.H.Beck, 2008, s

14 rozpočtovými příjmy a výdaji. Pokud dochází k opakovaným rozpočtovým deficitům, které se kumulují ve veřejný dluh, pak se jedná o jednoznačně negativní jev. 7 Rozpočtový deficit si blíže popíšeme. Prakticky existují dva způsoby vzniku rozpočtového deficitu. První způsob je ten, že dojde ke snížení či výpadku na straně příjmů rozpočtu, zejména nižším výběrem daní, při neměnných výdajích a druhý případ je ten, kdy dojde ke zvýšení výdajů rozpočtu bez adekvátního navýšení příjmů, tedy daní. Podle způsobu vzniku můžeme rozlišovat deficit strukturální a cyklický. 8 Strukturální deficit, také nazývaný aktivní, je určován aktivními opatřeními vlády, kterými mohou být např. výdaje na obranu, příspěvky na sociální zabezpečení nebo stanovení daňových sazeb. Jedná se o deficit, který zbývá po separování vlivu hospodářského cyklu. Ukazuje vztah příjmů a výdajů za předpokladu, že by ekonomika pracovala na úrovni potenciálního produktu. 9 Strukturální deficit může být, a zpravidla také je, vyvolán uplatňováním expanzivní fiskální politiky, 10 při které výdaje rozpočtu přesahují příjmovou stránku. Cyklický deficit vzniká automaticky jako důsledek kolísání výkonu ekonomiky, jako výsledek průběhu hospodářského cyklu. V době recese dochází k poklesu vládních příjmů a cyklický deficit tím narůstá. 11 Tento deficit ovšem není způsoben pouze kolísání hospodářského cyklu, ale také dalšími exogenními faktory, kterými jsou např. nepředpokládané přírodní katastrofy, nákladový šok a značně aktuální růst úroků z veřejného dluhu. 12 Někteří autoři dokonce uvádí, že 7 Červenka, M. Soustava veřejných rozpočtů. Praha: Leges, 2009, s 57 8 Blíže k pojmu strukturální a cyklický deficit také Samuelson, P.A, Nordhaus, W.A. Ekonomie. Praha: Nakladatelství Svoboda, 1991, s Hamerníková, B., Maaytová, A. et al. Veřejné finance. 2. vydání, Praha: Wolter Kluwer ČR, 2010, s Expanzivní fiskální politika má za cíl podporu růstu výkonu ekonomiky a uvedený účinek je dosahován zvýšením státních nákupů a poklesem zdanění. Více k pojmu expanzivní fiskální politika viz. Fuchs, K., Tuleja, P. Základy ekonomie. 2. vydání, Praha: Ekopress, 2005, s Hamerníková, B., Maaytová, A. et al. Veřejné finance. 2. vydání, Praha: Wolter Kluwer ČR, 2010, s Červenka, M. Soustava veřejných rozpočtů. Praha: Leges, 2009, s 59 14

15 v současné době je za základní příčinu cyklického deficitu nutno v Evropě považovat nárůst úroků z veřejného dluhu. 13 Cyklický deficit prakticky vláda není schopna ovlivnit. Ukázkovou situací je současná hospodářská krize a faktická neschopnost jejího řešení. K omezení negativního vlivu hospodářských cyklů jsou budovány vestavěné stabilizátory, které jsou konstruovány tak, aby v době vzestupu ekonomiky vytvářely přebytek na straně příjmů a v době recese naopak spolupůsobí při vzniku deficitu. Jako příklad takového automatického stabilizátoru můžeme uvést např. progresivní zdanění, které zapříčiní, že v době hospodářského růstu jsou důchody zdaňovány vyšší sazbou a naopak v době recese jsou důchody zdaňovány sazbou nižší. 14 Z časového hlediska můžeme rozdělit příčiny rozpočtových deficitů na krátkodobé, které jsou způsobeny politickým cyklem a populistickými opatřeními hlavně v předvolebním období. Dlouhodobé příčiny vzniku deficitů tkví v zakořeněné tendenci k navyšování mandatorních výdajů Financování rozpočtového deficitu V případě rozpočtového deficitu, kdy výdaje rozpočtu převyšují jeho příjmy, je nutné zajistit financování výdajů jinou cestou, než z běžných příjmů. Proto můžeme říci, že deficit existuje vždy, jen v některé jeho podobě. Možnosti krytí deficitu jsou v zásadě tři. První možností je dluhové financování. 16 Při tomto financování dochází k emisi státních dluhopisů a jejich 13 Dvořák, P. Veřejné finance, fiskální nerovnováha a finanční krize. 1. vydání, Praha: C.H.Beck, 2008, s Fuchs, K., Tuleja, P. Základy ekonomie. 2. vydání, Praha: Ekopress, 2005, s Jinými slovy také obligatorní či povinné výdaje státního rozpočtu. Více k pojmu mandatroní výdaje Peková, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 4. vydání, Praha: ASPI, a.s., 2008, s K dluhovému financování srovnej také Hillman, Arye L., Public finance and public policy: Responsibilitites and Limitations of Government. 2. edition, Cambridge: Cambridge University Press, 2009, s

16 prodeji. Věřiteli, tedy subjekty, které státní dluhopisy nakupují, jsou domácí jednotlivci a firmy, včetně komerčních bank. V tomto případě hovoříme o domácím dluhu. Státní dluhopisy však mohou být prodávány také do zahraničí, kdy hovoříme o vnějším dluhu. 17 Dluhové financování představuje drtivou většinu krytí deficitů. Druhou možností krytí deficitu je peněžní financování. Tato možnost je transformací deficitu do nárůstu monetární báze. 18 Pro lepší pochopení můžeme uvést, že se jedná o poskytnutí úvěru od centrální banky v podobě úvěrové emise peněz, případně o nákup státních dluhopisů přímo na prvotní aukci. V některých zemích je tento způsob financování ze zákona zakázaný. Centrální banka má možnost nakupovat státní dluhopisy na sekundárním trhu, kdy nakupuje cenné papíry ze svých rezerv a chová se jako komerční banka. Třetí možností, jak lze financovat deficit je z výnosů prodeje státních aktiv. Tzn. z prodeje vládních aktiv, kdy výtěžek je použit na financování deficitu. Jedná se např. o výnos z privatizace státního majetku nebo z rezerv vytvořených v předchozích letech. Také by se mohlo jednat o prodej kapitálového majetku státu. Tato možnost je v současné době značně omezena, neboť výše státních aktiv je limitována. 19 Dále musíme zmínit, že rozpočtový deficit je samozřejmě možné snížit tím, že se zvýší daně nebo tím, že se krátí výdaje státního rozpočtu. Tato řešení jsou však možná až v delším časovém období a vztahují se spíše k dlouhodobé fiskální nerovnováze. 17 Tzv. externalizace dluhu 18 Tzv. monetizace dluhu 19 Peková, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 4. vydání, Praha: ASPI, a.s., 2008, s

17 2.3. Dlouhodobá fiskální nerovnováha Na začátku této kapitoly si upřesníme a odlišíme některé pojmy. K označení souboru státních finančních závazků jsou jak v teorii, tak v praxi, používána různá terminologická označení. Jedná se o pojmy veřejný dluh, státní dluh a vládní dluh. Nejlépe lze tyto termíny odlišit tak, že vymezíme, který subjekt je v dané situaci dlužníkem. Asi nejfrekventovaněji je používán pojem veřejný dluh, který je širší než jmenovaný státní dluh a zahrnuje dluh všech složek, které tvoří soustavu veřejných financí. Veřejný dluh zahrnuje jednak dluh centrální vlády, který budeme dále označovat také jako státní dluh, dále dluhy místní správy a samosprávy, což představuje především dluhy krajů a obcí a dále dluhy parafikálních fondů, jako je např. Fond zdravotního pojištění. Tato práce bude dále cílena na dluh centrální úrovně vlády, kdy budeme pracovat s pojmy státní dluh, případně s pojmem vládní dluh a to při analýzách situace na evropské úrovni. V obecném významu, zejména při vymezení teoretických pojmů, budeme používat i termínu veřejný dluh. Je nutné říci, že objem státního dluhu je prakticky ve všech zemích EU dominantní a s výjimkou několika zemí dosahuje podílu vyššího než 80 % z celkového objemu veřejného dluhu. 20 V této práci budou navíc zahrnuty do rozboru státy, které mají přibližně stejnou procentní výši objemu státního dluhu z celkové výše veřejného dluhu a porovnávané hodnoty tím budou souměřitelné. Veřejný dluh je úzce spjat s rozpočtovými deficity a to zejména deficity státního rozpočtu. Není však možné říci, že veřejný dluh je pouze kumulací minulých deficitů. Výše veřejného dluhu je také determinována mimorozpočtovými příčinami např. vládním převzetím finančních závazků jiných ekonomických subjektů, alternativami ke krytí rozpočtového deficitu, např. 20 Dvořák, P. Veřejné finance, fiskální nerovnováha a finanční krize. 1. vydání, Praha: C.H.Beck, 2008, s

18 výnosy z privatizace a faktem, že veřejný dluh je stavová veličina a tedy, že reálnou výši veřejného dluhu ovlivňují i další faktory jako je inflace, pohyb kurzu měny 21 a změna úrokových sazeb, která má vliv na náklady dluhové služby. 22 Veřejný dluh můžeme rozdělit podle více kriterií, kdy nejvýznamnější je rozdělení na dluh čistý a hrubý. První jmenovaný představuje celkový objem závazků určitého subjektu, snížený o objem jeho pohledávek. Hrubý dluh představuje celkový objem závazků bez ohledu na výši jeho pohledávek. U výše státního dluhu se běžně vyžívá spíše hrubý dluh a to i pro potřeby mezinárodního srovnávání, neboť v praxi se vyskytují následující problémy. Některé pohledávky státu můžeme označit jako nedobytné, což znační, že se fakticky nedají považovat za aktiva a také se liší metodiky vykazování státních aktiv mezi jednotlivými státy. Veřejný dluh můžeme dále rozdělit na vnitřní, tzn. že je umístěn v daném státě ve vnitřní měně a vnější, který je umístěn v zahraničí a to v zahraniční měně. Další běžné dělení je na dluh oficiální, který je veřejně vykazovaný a skrytý, který je velmi nebezpečný, neboť se jedná o případný dluh, který představují záruky státu za dluhy jiných subjektů. Velice významně dělení, a to zvláště pro management dluhu, je dělení podle doby splatnosti na dluh krátkodobý, který je splatný do jednoho roku, střednědobý, splatný do deseti let a dlouhodobý, s dobou splatnosti nad deset let. 23 Státní dluh je ve většině zemí kryt emisemi státních dluhopisů, které nakupují domácí i zahraniční subjekty. Forma dluhopisů může být jednak zaknihovaná, tzn. obligace jsou evidovány na účtech a stání dluh je zapsán do knihy státního dluhu. Další formou je listinná forma, tzn. státní dluhopisy jsou přímo vytištěny a jsou ve vlastnictví věřitelů. 21 K pojmu měnový kurz více viz. Fuchs, K., Tuleja, P. Základy ekonomie. 2. vydání, Praha: Ekopress, 2005, s Dvořák, P. Veřejné finance, fiskální nerovnováha a finanční krize. 1. vydání, Praha: C.H.Beck, 2008, s Peková, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 4. vydání, Praha: ASPI, a.s., 2008, s

19 Státní obligace se dělí dle doby splatnosti na státní pokladniční poukázky, které jsou emitovány se splatností 13, 26, 39 a 52 týdnů, střednědobé státní cenné papíry se splatností do deseti let. Tyto obligace většinou kryjí největší díl státního dluhu. Dále jsou vydávány dlouhodobé státní cenné papíry s dobou splatnosti nad deset let. Obligace mohou být jednak volně obchodovatelné na sekundárním trhu. Těchto je většina a primárně jsou rozprodávány na aukcích a tendrech finančním institucím, které si je mohou ponechat nebo prodat na sekundárním trhu. Dále máme neobchodovatelné obligace, které jsou nepřevoditelné. Ty jsou prodávány přímo obyvatelstvu, nadacím nebo neziskovým právnickým osobám Důsledky veřejného dluhu a možnosti řešení Negativní dopady veřejného dluhu jsou patrny v několika rovinách. Předně jsou to důsledky rozpočtové. Jedná se o faktor, který nemůže vláda bezprostředně ovlivnit. Jde o placení úroků z veřejného dluhu, který jsou vlády nuceny umořovat, kdy tyto výdaje v mnohých případech představují velkou část dalšího nárůstu veřejného dluhu. Dále se jedná o důsledky redistribuční. Ty představují nevyváženost, kdy příjemci úroků z veřejného dluhu jsou převážně bohaté subjekty. Fiskální důsledky spočívají v růstu podílu dluhu na HDP. Tím současně dochází ke snížení manévrovacího prostoru vlády pro případné stabilizační kroky. Dalším negativním důsledkem veřejného dluhu je změna struktury portfolia. Na kapitálových trzích jsou intenzivněji nabízeny státní obligace, což má za následek, že z nabídky jsou vytlačovány soukromé investice, neboť investor dává přednost jistější volbě zhodnocení svých prostředků prostřednictvím státních dluhopisů. Dalším, neméně podstatným, negativním důsledkem veřejného dluhu je velmi výrazný tlak na růst inflace. 24 Tamtéž, s

20 Možnosti řešení dluhu jsou do značné míry omezené a především nejsou mezi obyvateli populární. Jedná se o klausovské utahování opasků. Vhodná řešení lze rozdělit do dvou skupin. První skupinu představuje využití vlivu pozitivních exogenních faktorů. Je možné využít vysoké tempo ekonomického růstu, které převyšuje reálnou úrokovou sazbu. Tento způsob je sice účinný, nicméně je jen stěží uskutečnitelný v době recese. Pozitivní vliv na snížení reálně výše veřejného dluhu má také vyšší tempo růstu inflace. Na druhé straně má však vyšší inflace negativní dopad na obyvatelstvo. Další možnost představuje prominutí dluhu. Ačkoliv toto opatření by bylo možno očekávat ve vztahu k nejchudším zemím světa, tak praxe na příkladu Řecka ukazuje, že prominout dluh je možno i vyspělému státu, pokud je tím sledován důležitý a globální zájem. Druhou skupinu vhodných řešení veřejného dluhu představují aktivní vládní opatření. V současné době asi vysněným způsobem řešení všech států EU by bylo dosažení přebytku státního rozpočtu a jeho využití ke splacení části dluhu. Dalším teoretickým a velmi nepopulárním opatřením je stanovení jednorázové daně z kapitálu a využití získaných prostředků ke splácení dluhu. Řešením, které spadá do oblasti aktivních vládních opatření, by byla monetizace dluhu nebo záměrné vyvolání inflace, což je ovšem v přímém rozporu s cíli centrální banky. Poslední možností by bylo odmítnutí dluhu, avšak s nedozírnými následky pro stát, který by tak učinil. Celosvětově by došlo k diskreditaci takového státu a jen stěží by se po tomto kroku mohl plnohodnotně zapojit do globálního obchodu. Popsaná řešení nastiňují, že splacení veřejného dluhu je věcí obtížnou a také časově náročnou. Navíc veškerá řešení komplikuje jejich nepopulárnost a obtížná politická průchodnost. Z tohoto důvodu se splácení oddaluje a často dochází k efektu tzv. rolování dluhu Splacení části veřejného dluhu emisí nových dluhopisů 20

21 Splacení veřejného dluhu je možné třemi způsoby. Prostřednictvím umořovacího fondu vytvářeného z přebytku rozpočtu a veřejných příjmů určených k úhradě dluhu. Dále konverzí dluhu, což znamená, že na dosud nesplacenou část dluhu je vydána další emise státních obligací. Možnost splacení konsolidací dluhu představuje změnu podmínek splacení státních cenných papírů a rozvržení splacení na více let. Zpravidla je krátkodobý dluh konsolidován na dluh dlouhodobý Metodika vykazování dluhu Pro potřeby práce je zapotřebí vyložit, jakým způsobem je státní dluh a deficit vykazován a to jak na úrovni České republiky, tak na úrovni EU. Deficit a vládní dluh je vykazován dvěma základními způsoby. První je metodikou Mezinárodního měnového fondu 27 GFS 1986, nově GFS Druhý je metodikou Eurostatu 28 ESA 95. Pro snadné pochopení můžeme uvést, že základní odlišnost mezi oběma metodikami je obdobná jako rozdíl mezi jednoduchým účetnictvím a podvojným účetnictví, které kromě peněžních toků sleduje také pohledávky a závazky. Za vykazování v metodice GFS 1986 je zodpovědné Ministerstvo financí. Je založena na bázi peněžních toků. Veškeré operace jsou sledovány na hotovostním principu, tedy v okamžiku, kdy je příslušná operace realizována. Jedná se o metodiku blízkou národní metodice sledování deficitu státního rozpočtu. Z tohoto důvodu je využívána ve fiskálních predikcích. Její výhodou je dostupnost dat v relativně krátkém čase a přímá vazba na schvalovaný státní rozpočet a rozpočty ostatních státních fondů. V této metodice je vykazováno saldo vládního 26 Tomášková, E. Veřejné finance. 1. vydání, Brno: Masarykova univerzita, 2006, s Více k Mezinárodnímu měnovému fondu na stránkách: International monetary found [online] Dostupné z: < 28 Více k Eurostatu na stánkách: Eurostat [online] Dostupné z: < 21

22 sektoru. Ze strany MMF došlo k revizi této metodiky a byla vytvořena zcela nová GFS 2001, která začala být zaváděna v roce Tento standard se svou podstatou blíží metodice ESA 95 a vzájemné rozdíly se stírají. Klade ovšem vysoké nároky na vstupní data. Metodika Eurostatu ESA 95 pracuje s daty na akruálním principu. 29 Používá se při výpočtu maastrichtských kriterií vládního deficitu a dluhu. Kontrolu implementace provádí Eurostat a ten jí současně průběžně aktualizuje. V České republice je za dodržování tohoto standardu zodpovědný ČSÚ. Dokumenty předkládané orgánům EU jsou vykazovány v této podobě. ČSÚ podle této statistiky zpracovává statistiky za minulost Tento princip znamená, že nejsou sledovány pouze příjmy a výdaje daného období, ale také pohledávky a závazky 30 Ministerstvo financí ČR [online] Dostupné z: <http:

23 3. Státní dluh České republiky V předchozí části práce jsme definovali důležité pojmy, kterými byly především rozpočtová soustava, státní rozpočet, rozpočtový deficit, veřejný dluh a státní dluh. Tímto jsme si vytvořili teoretický základ pro další úvahy a analýzy. V této kapitole se budeme zabývat vývojem rozpočtového deficitu a státního dluhu v České republice a to od roku 1993, kdy vznikl samostatný stát, do roku Prvně si však vymezíme související základní zákonnou úpravu platnou v České republice Základní právní úprava Na úvod si vymezíme relevantní právní úpravu, která v České republice určuje fiskální pravidla a tím se také vztahuje k deficitům veřejných rozpočtů a státnímu dluhu. Pokud se na problém podíváme v nejobecnější rovině, tak základním zákonem souvisejícím s rozpočty je Ústava České republiky. 31 Zde je vymezeno postavení a pravomoc základních subjektů moci zákonodárné a výkonné, kteří se podílí na každoroční přípravě a schvalování státního rozpočtu. Dále je zde obecně vymezena územní samospráva, která vytváří rozpočty územních celků. Důležité je také základní vymezení postavení České národní banky. V této rovině můžeme k relevantní zákonné úpravě přiřadit také jednací řády Poslanecké sněmovny a Senátu. Podstatným je i kompetenční zákon, 32 který zřizuje jednotlivá ministerstva a mimo jiné stanovuje okruh působnosti MF. V tomto zákoně je stanoveno, že MF je ústředním orgánem pro státní rozpočet. 31 Zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů 32 Zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů 23