Zpráva o průběhu šetření

Transkript

1 V Brně dne 3. září 2010 Sp. zn.: 6365/2009/VOP/JŠM Zpráva o průběhu šetření ve věci podnětu pana M. L. A. Obsah podnětu Na veřejného ochránce práv se v listopadu 2009 obrátil pan M. L., státní příslušnost Ukrajina (dále jen stěžovatel ). Plnou moc k zastupování stěžovatel udělil Mgr. N. P. L. Podnět veřejnému ochránci práv učinil na základě udělené substituční plné moci Ing. M. H. Dne byla do Kanceláře veřejného ochránce práv doručena plná moc, kterou stěžovatel zmocňuje Ing. M. H. k jeho zastupování v souvislosti s podaným podnětem. Podnět směřuje proti zamítnutí žádosti o udělení víza k pobytu nad 90 dnů podané stěžovatelem dne Z podnětu a k němu přiložených písemností vyplynulo, že Policie ČR Oblastní ředitelství služby cizinecké policie Brno, Inspektorát cizinecké policie Brno (dále také ICP Brno ), rozhodl o správním vyhoštění stěžovatele (rozhodnutí čj. SCPP-53-19/BR-OPK4-SV-2007, ze dne ) s dobou platnosti jeden rok. Rozhodnutím Policie ČR, Ředitelství služby cizinecké policie, odboru podpory a výkonu služby, oddělení pobytového režimu cizinců (čj. CPR-4547/ČJ CPR-T262, ze dne ), byla zrušena platnost výše uvedeného rozhodnutí o správním vyhoštění podle ustanovení 122 odst. 5 písm. a) zákona o pobytu cizinců. Následně podaná žádost o vízum k pobytu nad 90 dnů byla ze strany ICP Brno zamítnuta podle 56 odst. 2 písm. c) zákona o pobytu cizinců. 1 Stěžovatel s postupem správního orgánu při rozhodování o jeho vízové žádosti nesouhlasil. Stěžovatel se v této věci obrátil se stížností na ředitele Policie ČR, Oblastního ředitelství služby cizinecké policie Brno (dále také OŘSCP Brno ), který ji vyhodnotil jako nedůvodnou (dopis čj. CPBR /ČJ , ze dne ). Ke stejnému závěru dospěl i ředitel Policie ČR, Ředitelství služby cizinecké policie (dopis čj. CPR-17676/ČJ CPR-C210, ze dne ). Se žádostí o výklad 122 odst. 5 zákona o pobytu cizinců se stěžovatel následně obracel na Ministerstvo vnitra, odbor azylové a migrační politiky (dále také OAMP ) a Policii ČR, Ředitelství služby cizinecké policie (dále také ŘSCP ). V odpovědi OAMP byl stěžovatel odkázán bez bližšího vysvětlení na nadřízený správní orgán rozhodujícího správního orgánu. ŘSCP mělo stěžovateli sdělit, že není 1 Zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců, ve znění pozdějších předpisů

2 kompetentní k poskytování právního výkladu ustanovení 122 odst. 5 zákona o pobytu cizinců. Stěžovatel veřejného ochránce práv požádal, aby se zabýval postupem orgánů státní správy, které v této věci byly osloveny. Dále žádá veřejného ochránce práv o stanovisko k ustanovení 122 odst. 5 písm. a) zákona o pobytu cizinců a jeho následné aplikaci v případě podání žádosti o vízum k pobytu nad 90 dnů v době, kdy od udělení správního vyhoštění neuplynulo 5 let. V souladu s ustanovením 14 zákona o veřejném ochránci práv 2 se veřejný ochránce práv rozhodl zahájit ve věci šetření. B. Průběh šetření (skutkové a právní okolnosti případu zjištěné během šetření) Na základě pověření veřejného ochránce práv požádal vedoucí oddělení veřejného pořádku, justice a financí Kanceláře veřejného ochránce práv v souladu s ustanovením 15 odst. 2 písm. b) a c) zákona o veřejném ochránci práv vedoucího ICP Brno, npor. Bc. Miroslava Petrlu, o vyjádření k případu a o zaslání kopie příslušného správního spisu. Vedoucí ICP Brno byl rovněž požádán, aby veřejnému ochránci práv zaslal i příslušnou část interního normativního aktu týkající se aplikace 56 odst. 2 písm. c) zákona o pobytu cizinců (je-li postup správního orgánu v něm upraven). Výzva byla vedoucímu ICP Brna odeslána Dne byla do Kanceláře veřejného ochránce práv doručena kopie spisového materiálu. ICP Brno zaslalo veřejnému ochránci práv kopii vízového spisu čj. CPBR-15469/ČJ PB-CI, dále stanovisko ICP Brno k žádosti o vízum k pobytu nad 90 dnů podané stěžovatelem na Generálním konzulátu České republiky ve Lvově dne a dále kopii stížnostního spisu čj. CPBR-13122/ČJ Spisový materiál byl do Kanceláře veřejného ochránce práv doručen bez průvodního dopisu. Vyjádření k případu stěžovatele ani kopii interního metodického materiálu vedoucí ICP Brno veřejnému ochránci práv neposkytnul. Ze spisové dokumentace vyplynuly následující skutečnosti. Obsah postoupeného vízového spisu čj. CPBR-15469/ČJ PB-CI neodpovídal soupisu dokumentů uvedených na sběrném archu. Ve spisovém materiálu nebyly založeny následující písemnosti: Podrobná lustrace (ve sběrném archu uvedená na pod poř. č. 1), RT (poř. č. 2), základní lustrace (poř. č. 4), záznam do spisu (poř. č. 6), opakovaná žádost (poř. č. 7). Ve správním spisu jsou založena rozhodnutí o správním vyhoštění stěžovatele i rozhodnutí o zrušení platnosti rozhodnutí o správním vyhoštění stěžovatele. 2 Zákon č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů. 2

3 Rozhodnutím Policie ČR, Oblastního ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie Brno, odboru pátrání a kontroly pobytu (čj. SCPP-53-19/BR-OPK4-SV-2007) ze dne bylo stěžovateli uloženo správní vyhoštění s dobou platnosti na jeden rok. V řízení o správním vyhoštění bylo zjištěno, že stěžovatel na území České republiky legálně přicestoval dne Na území stěžovatel pobýval nejprve na základě víza k pobytu nad 90 dnů, následně na základě dlouhodobého pobytu za účelem zaměstnání. Poslední vízový štítek byl policií vydán dne s dobou platnosti do Po ukončení platnosti tohoto víza stěžovatel území České republiky neopustil a od se na území zdržoval nelegálně až do svého zajištění Policií ČR dne v 13:45 hodin. Stěžovatel si byl vědom, že na území České republiky pobývá nelegálně, tuto skutečnost nijak nepopíral, na Policii ČR se dostavil sám. Stěžovateli byla v souvislosti s jeho nelegálním pobytem na území České republiky udělena bloková pokuta ve výši 500,- Kč za přestupek podle 157 odst. 1 písmena m) zákona o pobytu cizinců. Správní orgán shledal důvody k uložení správního vyhoštění. Při rozhodování o době, po kterou nelze stěžovateli umožnit vstup na území České republiky, správní orgán zohlednil délku a závažnost protiprávního jednání stěžovatele a rovněž skutečnost, že se stěžovatel sám dostavil na Policii ČR. Stěžovateli byla stanovena lhůta k vycestování z území České republiky do Ze skutečnosti, že rozhodnutí o správním vyhoštění nabylo právní moc ještě téhož dne (tj ), je patrné, že stěžovatel se vzdal práva na odvolání. ŘSCP rozhodnutím (čj. CPR-4547/ČJ CPR-T262) ze dne (v právní moci ) vyhovělo podle 122 odst. 5 písm. a) zákona o pobytu cizinců stěžovatelově žádosti o zrušení platnosti rozhodnutí o správním vyhoštění. Po posouzení žádosti dospělo ŘSCP k následujícímu závěru (cituji): Důvodem pro uložení správního vyhoštění bylo zjištění, že cizinec pobýval na území České republiky po uplynutí doby platnosti víza. Jmenovaný opustil území České republiky dne , tedy v době, která mu byla stanovena v předmětném rozhodnutí o správním vyhoštění. Opuštěním území České republiky jmenovaný projevil úmysl vykonávat a respektovat vydané rozhodnutí a dodržovat právní předpisy České republiky. Přihlédnuto bylo rovněž ke skutečnosti, že cizincův nelegální pobyt na území, za který mu bylo vydáno předmětné rozhodnutí o správním vyhostění, trval pouze 27 dní, a to od do V předchozím období si cizinec svůj pobyt na území vždy řádně prodlužoval a pobýval zde v souladu se zákonem o pobytu cizinců na území České republiky. Na základě uvedeného správní orgán došel k závěru, že byla naplněna i podmínka pominutí důvodů vydání předmětného rozhodnutí. Dne podal stěžovatel prostřednictvím Generálního konzulátu ve Lvově (dále také GK Lvov ) žádost o udělení víza k pobytu nad 90 dnů za účelem zaměstnání (slévárenský dělník formíř a jádrař). Vízová žádost společně s dalšími náležitostmi byla konzulárním úřadem postoupena ICP Brno, které ji obdrželo dne Stěžovatel svoji vízovou žádost doplnil i o průvodní dopis. V něm vysvětloval okolnosti, které vedly k jeho nelegálnímu pobytu a následnému uložení správního vyhoštění. Stěžovatel v něm popisuje rovněž i svoji aktuální životní situaci: Po opuštění zaměstnání v České republice jsem se vrátil do domovského státu, a přes veškerou snahu se mi nedaří najít zaměstnání, které by odpovídalo, či se 3

4 alespoň přiblížilo tomu, které jsem měl, a mám, zajištěno v ČR. Vzhledem k tomu, že je moje rodina na mně takřka úplně finančně závislá, v současné době žijeme z úspor, můj starší syn musel kvůli mému vyhoštění přerušit studia a manželka se stará o svého nemocného otce, žádám orgány České republiky o citlivé posouzení mé žádosti o udělení víza k pobytu nad 90 dnů za účelem zaměstnání. Další postup ICP Brno při vyřizování žádosti o vízum není z obsahu vízového spisu zřejmý. Další informace o postupu ICP Brno lze zjistit z výpisu elektronické komunikace mezi ICP Brno a GK Lvov. Z něj vyplývá, že ICP Brno prostřednictvím EVC pošty dalo dne pokyn k neudělení víza, a to z důvodu uvedeného v ustanovení 56 odst. 2 písm. c) zákona o pobytu cizinců. K výpisu je připojen i nedatovaný úřední záznam inspektora ICP Brno prap. Martina Kavaly (identifikován dle podpisu), v němž navrhuje zamítnutí žádosti o vízum za účelem zaměstnání. V úředním záznamu poukazuje na 103 písm. n) zákona o pobytu cizinců a rozhodnutí (čj. SCPP-53-19/BR-OPK4-SV-2007, ze dne ) o správním vyhoštění stěžovatele. Ze záznamu do spisu ze dne vyplývá, že právní zástupce stěžovatele (resp. jím zmocněný substitut) se téhož dne dostavil na služebnu ICP Brno a požádal o nahlédnutí do správního spisu vedeného k žádosti stěžovatele o udělení víza. Jelikož stěžovatel s postupem ICP Brno v dané věci nesouhlasil, podal na postup správního orgánu stížnost (dopis ze dne ). Předmětnou stížnost obdrželo ICP Brno dne Postup ICP Brno považuje stěžovatel za nesprávný z následujících důvodů: Nelze souhlasit se zamítavým stanoviskem správního orgánu, v němž se konstatuje, že se žadateli vízum neuděluje z důvodu obsaženého v ustanovení 56 odst. 2 písm. c) z. č. 326/1999 Sb., neboť v uplynulých 5 letech porušil povinnost stanovenou tímto zákonem. Ačkoliv bylo žadateli v souladu s ustanovením 119 odst. I písm. c) z. č. 326/1999 Sb. v minulosti uděleno rozhodnutím o SV správní vyhoštění a doba platnosti po kterou nelze vstoupit na území České republiky, byla stanovena na 1 rok, nelze o toto rozhodnutí opírat rozhodnutí o neudělení víza ve věci žádosti, neboť rozhodnutí o SV bylo v celém rozsahu, v souladu s ustanovením 122 odst. 5 písm. a) z. č. 326/1999 Sb., zrušeno, neboť pominuly důvody jeho vydání a uplynula polovina doby, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území. Zde je nutno vzít v úvahu, že uplynutím poloviny doby, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území, zákon stanovuje lhůtu k podání žádosti k odstranění tvrdosti správního vyhoštění, druhou podmínkou je pominutí důvodů, pro něž bylo správní rozhodnutí vydáno, splnění druhé podmínky je spjato se správním uvážením věcně příslušného správního orgánu, který v rozhodnutí konstatuje, zda je i tato podmínka splněna, či nikoliv. Lze konstatovat, že pokud správního orgán v řízení uzná splnění všech zákonných podmínek stanovených k odstranění tvrdosti správního vyhoštění a rozhodnutí o SV zruší, ve věci vydá nové rozhodnutí, je nutno posuzovat žádost žadatele tak, jakoby nikdy rozhodnutí o SV vydáno nebylo. Pakliže se správní orgán v rozhodnutí o neudělení víza z důvodu obsaženého v ustanovení 56 odst. 2 písm. c) z. č. 326/1999 Sb., opírá o rozhodnutí o SV, porušuje tím mimo jiné také ustanovení 2 z. č. 500/2005 Sb., neboť neuplatňuje svou pravomoc pouze k těm účelům, k nimž mu byla 4

5 zákonem nebo na základě zákona svěřena, a v rozsahu, v jakém mu byla svěřena neboť nerespektuje rozhodnutí věcně příslušného správního orgánu, v tomto případě dokonce orgánu nadřízeného. Podanou stížností se zabýval ředitel OŘSCP Brno, plk. Ing. František Štěpánek, který ji vyhodnotil jako nedůvodnou (viz dopis čj. CPBR /ČJ , ze dne ). V dopisu adresovaném právnímu zástupci stěžovatele poukazuje na ustanovení 56 odst. 2 písm. c) zákona o pobytu cizinců. Konstatuje, že stěžovatel svým jednáním porušil ustanovení 91 písm. a) a 103 písm. n) zákona o pobytu cizinců, za což mu byla uložena podle ustanovení 157 odst. 1 písm. n) zákona o pobytu cizinců bloková pokuta. Z dikce 56 odst. 2 písm. n) citovaného zákona podle názoru ředitele OŘSCP Brno vyplývá, že: k neudělení víza dle ust. 56 odst. 2 písm. c) postačí byt i jedno porušení zákona bez možnosti správního uvážení. Pro úplnost uvádím, že se cizinec v uplynulých 5 letech dopustil dalších dvou přestupků, za které mu byla rovněž udělena bloková pokuta. Ve svém dopisu ředitel OŘSCP Brno dále uvádí, že rozhodnutí o správním vyhoštění nemá sankční charakter, ale vyjadřuje zájem státu na tom, aby se jím dotčený cizinec na území České republiky nezdržoval. Právní názor stěžovatele, podle kterého by se k rozhodnutí o správním vyhoštění po zrušení jeho platnosti podle 122 odst. 5 písm. a) zákona o pobytu cizinců nemělo přihlížet, správní orgán nesdílí. Ve stížnostním spisu je založen (nedatovaný) úřední záznam inspektora ICP Brno, prap. Martina Kavaly (pod čj. CPBR-15469/ČJ PB-CI), v němž hodnotí skutkové okolnosti zjištěné v souvislosti s rozhodováním o vízové žádosti stěžovatele v souvislosti s ustanovením 56 odst. 2 písm. c) zákona o pobytu cizinců následovně: Při posuzování žádosti o udělení víza k pobytu nad 90 dnů správní orgán zjistil, že v minulosti došlo ze strany pana L. k porušení povinností stanovených zákonem č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, tím, že na území pobýval neoprávněně, za což mu bylo uloženo správní vyhoštění z území České republiky. V roce 2004 a 2005 porušil pan L. povinnost stanovenou zákonem, a to konkrétně nesplnění povinnosti hlásit změnu místa pobytu na území. Z výše uvedených důvodů byla žádost o vízum nad 90 dnů za účelem zaměstnání cizinci zamítnuta. Při zamítnutí žádosti podle 56 odst. 2 písm. c) zákona č. 326/1999 Sb. byly posuzovány dopady do soukromého a rodinného života cizince. Pan L. neměl na území České republiky v době podání žádosti o udělení víza nad 90 dnů žádné rodinné příslušníky ani jiné rodinné vazby. Po úvaze došel správní orgán k závěru, že zájem na zamítnutí víza je přiměřený i s přihlédnutím k důsledkům tohoto zamítnutí do soukromého a rodinného života cizince. Ve stížnostním spisu jsou dále založeny záznamy o přestupcích podle zákona o pobytu cizinců, pro které byl stěžovatel uznán vinným. Jedná se o přestupky podle 157 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců (v tehdy platném znění) projednané se stěžovatelem ve dnech a V obou případech stěžovatel porušil 98 odst. 3 zákona o pobytu cizinců (tj. ve stanovené lhůtě neohlásil změnu místa svého pobytu). V obou případech byla v blokovém řízení uložena pokuta ve výši 500,- Kč, která byla stěžovatelem uhrazena. Výpisy o spáchaných přestupcích byly orgány cizinecké policie pořízeny z jimi vedeného informačního systému dne

6 Z dokumentů, které ke svému podnětu přiložil stěžovatel, jsem zjistila, že stěžovatel se v této věci následně obracel i na ŘSCP (dopis ze dne ) se žádostí o přešetření způsobu vyřízení jeho předchozí stížnosti. Nesouhlasí s právním názorem ředitele OŘSCP Brno na aplikaci 56 odst. 2 písm. c) zákona o pobytu cizinců. Poukazuje na rozdílné podmínky pro zamítnutí víza stanovené v 56 odst. 1 a 56 odst. 2 zákona o pobytu cizinců. Správní orgán by podle názoru stěžovatele měl při zamítnutí žádosti o udělení víza zvažovat, zda důsledky neudělení víza budou přiměřené důvodům pro neudělení víza. Ve vztahu k 122 odst. 5 písm. a) zákona o pobytu cizinců zopakoval svoji argumentaci již obsaženou ve své předchozí stížnosti. O vyřízení jeho (opakované) stížnosti vyrozuměl stěžovatele ředitel ŘSCP plk. Mgr. Vladislav Husák dopisem (čj. CPR-17676/ČJ CPR-C210) ze dne ICP Brno při rozhodování o vízové žádosti stěžovatele podle názoru ŘSCP postupovalo v souladu se zákonem. Opakovanou stížnost vyhodnotil ředitel ŘSCP jako nedůvodnou. O stanovisko k aplikaci 122 odst. 5 písm. a) zákona o pobytu cizinců stěžovatel požádal rovněž i OAMP (dopisem ze dne ). Svoji argumentaci k aplikaci citovaného ustanovení a postupu správního orgánu při zamítnutí žádosti o vízum podle 56 odst. 2 písm. c) zákona o pobytu doplnil: Rozhodnutí o zrušení platnosti rozhodnutí o správním vyhoštění je mimořádný prostředek nápravy nepřiměřených tvrdostí zákona, které lze použít v ojedinělých případech na základě konkrétních a závažných skutečností, které způsobují, že ponechání rozhodnutí o správním vyhoštění v platnosti by bylo vůči cizinci nespravedlivé. Pakliže příslušný orgán SCP vydal rozhodnutí o zrušení platnosti správního vyhoštění, je orgán nižšího stupně povinen toto rozhodnutí plně respektovat a je tímto rozhodnutím vázán, dle našeho názoru mu nepřísluší posuzovat již žádné skutečnosti týkající se tohoto rozhodnutí, neboť tyto již byly posouzeny orgánem nadřízeným, a jeho rozhodovací činnost se má omezit pouze na žádost o udělení víza jako takovou. Dle našeho názoru nelze argumentovat ani dvěma dalšími přestupky, kterých se pan L. při svém pobytu na území CR dopustil, neboť i toto bylo předmětem posuzování žádosti o vydání rozhodnutí o zrušení platnosti rozhodnutí o správním vyhoštění. Pakliže by bylo uvedené ustanovení posuzováno v souladu s postojem SCP, jeví se mi jako nadbytečné a postrádající smysl. Na žádost reagoval ředitel OAMP PhDr. Tomáš Haišman (dopis čj. MV /OAM-2009, ze dne ), který stěžovatele informoval v obecné rovině o podmínkách pro zrušení platnosti rozhodnutí o správním vyhoštění podle 122 odst. 5 psím a) zákona o pobytu cizinců. V odpovědi vyjádřil názor, že podstatou problému není aplikace 122 odst. 5 zákona o pobytu cizinců, ale následné neudělení víza [z důvodů uvedených v 56 odst. 2 písm. c) zákona o pobytu cizinců], resp. způsobem odůvodnění takového rozhodnutí. Ředitel OAMP poukázal na skutečnost, že udělování dlouhodobých víz je plně v kompetenci Policie ČR a OAMP nepřísluší v konkrétním případě posuzovat neudělení víza. Z dalších dokumentů přiložených stěžovatelem k jeho podnětu vyplynulo, že úřední záznam o důvodech pro neudělení víza měl být do správního spisu vložen až na základě upozornění stěžovatele (dopis stěžovatele ze dne a následná odpověď ředitele OŘSCP Brno čj. CPBR /ČJ KR, ze dne ). Ředitel OŘSCP Brno k věci opakovaně uvedl, že správní orgán vždy přihlíží k přiměřenosti dopadů neudělení víza do soukromého a rodinného života cizince, pokud mu to zákon o pobytu cizinců ukládá (dopis čj. CPBR /ČJ KR, ze dne ). 6

7 C. Právní hodnocení Zákon o veřejném ochránci práv ukládá veřejnému ochránci práv působit k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí uvedených v tomto zákoně, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností, a tím přispívat k ochraně základních práv a svobod ( 1 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv). Podle ustanovení 1 odst. 2 zákona o veřejném ochránci práv se působnost ochránce podle odstavce 1 vztahuje na ministerstva a jiné správní úřady s působností pro celé území státu, správní úřady jim podléhající, Českou národní banku, pokud působí jako správní úřad, Radu pro rozhlasové a televizní vysílání, orgány územních samosprávných celků při výkonu státní správy, a není-li dále stanoveno jinak na Policii České republiky, Armádu České republiky, Hradní stráž, Vězeňskou službu České republiky, dále na zařízení, v nichž se vykonává vazba, trest odnětí svobody, ochranná nebo ústavní výchova, ochranné léčení, zabezpečovací detence, jakož i na veřejné zdravotní pojišťovny. Z výše uvedeného je zřejmé, že veřejný ochránce práv je oprávněn prošetřit postup orgánů cizinecké policie a OAMP v dané věci. Šetření v předmětné věci bylo zahájeno proti postupu ICP Brno při rozhodování o žádosti stěžovatele o udělení víza k pobytu nad 90 dnů za účelem zaměstnání podané dne a následné vyřízení stížnosti stěžovatele ze strany OŘSCP Brno, resp. vyřízení opakované stížnosti ze strany ŘSCP. S ohledem na skutečnost, že OAMP se na vyřízení věci (výkonu státní správy při rozhodování o žádosti stěžovatele) nijak nepodílel, nestal se jeho postup předmětem mého šetření. Na základě dosud provedeného šetření a po prostudování spisového materiálu jsem dospěla k závěru, že další využití tzv. vyšetřovacích oprávnění, kterými v souladu s ustanovením 15 zákona o veřejném ochránci práv disponuji, není třeba, a věc hodnotím následujícím způsobem. Podle ustanovení 122 odst. 5 písm. a) zákona o pobytu cizinců: Policie může na žádost cizince vydat nové rozhodnutí, kterým zruší platnost rozhodnutí o správním vyhoštění, jestliže a) pominuly důvody jeho vydání a uplynula polovina doby, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území, nebo Podle ustanovení 56 odst. 2 písm. c) zákona o pobytu cizinců: Vízum, s výjimkou víza k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území z důvodu podle 33 odst. 3, policie nebo zastupitelský úřad cizinci neudělí, jestliže c) v uplynulých 5 letech porušil povinnost stanovenou tímto zákonem, za podmínky, že důsledky neudělení víza budou přiměřené důvodu pro neudělení víza. Při posuzování přiměřenosti policie přihlíží zejména k dopadům tohoto neudělení do soukromého a rodinného života cizince. 7

8 Podle ustanovení 102 odst. 9 správního řádu: Novým rozhodnutím vydaným podle 100 nebo 101 písm. a) se původní rozhodnutí ruší; o tomto následku budou účastníci poučeni v písemném vyhotovení rozhodnutí; ustanovení 99 platí obdobně. V ostatních případech nové rozhodnutí brání vykonatelnosti nebo jiným právním účinkům původního rozhodnutí; nejsou-li účinky nového rozhodnutí zřejmé z jeho obsahu, určí vliv na vykonatelnost nebo jiné právní účinky původního rozhodnutí správní orgán. Stěžovatel zpochybňuje postup ICP Brno při rozhodování o jeho žádosti o udělení víza, konkrétně aplikaci důvodu uvedeného v 56 odst. 2 písm. c) zákona o pobytu cizinců při zamítnutí žádosti o vízum. Stěžovatel především namítá, že v případech, kdy novým rozhodnutím podle 122 odst. 5 zákona o pobytu cizinců byla zrušena platnost rozhodnutí o správním vyhoštění, je nutno posuzovat žadatele tak, jakoby nikdy rozhodnutí o správním vyhoštění vydáno nebylo, tedy ICP Brno neměl podle názoru stěžovatele při rozhodování o udělení víza klást k tíži stěžovatele skutečnost, že mu bylo v minulosti uloženo správní vyhoštění, ani ICP Brno nepříslušelo v této souvislosti posuzovat žádné skutečnosti týkající se tohoto rozhodnutí. S takovým právním hodnocením se neztotožňuji. Ze zákona o pobytu cizinců je patrné, že vydáním nového rozhodnutí podle 122 odst. 5 zákona o pobytu cizinců se neruší samotné rozhodnutí o správním vyhoštění. Vydáním nového rozhodnutí se ruší platnost vydaného rozhodnutí o správním vyhoštění (viz 118 odst. 1 zákona o pobytu cizinců), tedy ruší se jím právní účinky původního správního rozhodnutí. Podle mého názoru se v případě nového rozhodnutí podle 122 odst. 5 zákona o pobytu cizinců jedná o obdobu nového rozhodnutí vydávaného podle 101 písm. c) správního řádu. 3 Předchozí účinky se vydáním nového rozhodnutí neruší, došlo-li vydáním rozhodnutí o správním vyhoštění např. k zániku pobytového oprávnění [např. podle 62 odst. 1 nebo 76 písm. a) zákona o pobytu cizinců], účinky správního vyhoštění i nadále trvají. Stejně tak lze konstatovat, že v období do vydání nového rozhodnutí byly orgány cizinecké policie oprávněny (resp. povinny) vést cizince s uloženým správním vyhoštěním v evidenci nežádoucích osob. Nemohu tedy přisvědčit názoru stěžovatele v tom, že po vydání rozhodnutí podle 122 odst. 5 zákona o pobytu cizinců by se mělo na cizince nahlížet tak, jakoby nikdy rozhodnutí o správním vyhoštění vydáno nebylo. Ve vydání nového rozhodnutí podle 122 odst. 5 zákona o pobytu cizinců nelze spatřovat obdobu zahlazení odsouzení soudem podle 106 trestního zákoníku. 4 Rozhodnutí o vydání nového rozhodnutí podle 122 odst. 5 zákona o pobytu cizinců je (podle 73 správního řádu) sice závazné pro všechny správní orgány. Nicméně závazný je podle mého názoru pouze výrok tohoto rozhodnutí, nikoliv samotné odůvodnění rozhodnutí a v něm posouzené skutkové a právní okolnosti. 3 Podle 101 písm. c) správního řádu: Provést nové řízení a vydat nové rozhodnutí ve věci lze tehdy, jestliže c) nové rozhodnutí z vážných důvodů dodatečně stanoví nebo změní dobu platnosti nebo účinnosti rozhodnutí anebo lhůtu ke splnění povinnosti nebo dodatečně povolí plnění ve splátkách, popřípadě po částech; zkrácení doby platnosti nebo účinnosti rozhodnutí anebo lhůty ke splnění povinnosti je možné pouze tehdy, stanoví-li tuto možnost zákon... 4 Podle 106 zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů: Bylo-li odsouzení zahlazeno, hledí se na pachatele, jako by nebyl odsouzen. 8

9 Přestože z názvu 122 zákona o pobytu cizinců lze usuzovat, že jeho jednotlivá ustanovení mají sloužit k odstranění tvrdosti správního vyhoštění, nelze současně přehlédnout, že vydání nového rozhodnutí podle odst. 5 písm. a) není automaticky podmíněno nepřiměřeností důsledků správního vyhoštění do soukromého a rodinného života cizince (jak je tomu např. v případě 122 odst. 1 citovaného ustanovení). Určité nejasnosti může vyvolávat úvodní ustanovení 122 odst. 5 zákona o pobytu cizinců, podle kterého policie může na žádost cizince vydat nové rozhodnutí. Znamená použitá formulace, že správní orgán při svém rozhodování může podmiňovat vydání nového rozhodnutí dalšími okolnostmi (např. nepřiměřenou tvrdostí)? Tuto úvahu uvádí i rozsudek Městského soudu v Praze ze dne , čj. 7Ca 64/ Nejvyšší správní soud, který se věcí následně zabýval v řízení o kasační stížnosti, rozsah správního uvážení v tomto směru podstatně limitoval (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne , čj. As75/ , Úvaha Městského soudu v Praze o tom, že správní orgán rozhodující ve věci zrušení platnosti rozhodnutí o správním vyhoštění nerozhoduje o žádném veřejném subjektivním právu žadatele, z níž je zřejmé připuštění toho, že takové rozhodování správního orgánu se děje ve sféře absolutní volné úvahy, je v podmínkách materiálního právního státu neudržitelná. 6 Nejvyšší správní soud se limity správního uvážení zabýval i v souvislosti s výkladem 7 odst. 1 zákona o státním občanství České republiky 7 (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne , čj. 5As 39/ , Má-li tak být nalezen výklad ustanovení 7 odst. 1 předmětného zákona souladný zejména s ústavními omezeními kladenými obecně na veřejnou moc, je třeba konstatovat, že slovesem lze v úvodu tohoto ustanovení není 5 Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne , čj. 7Ca 64/ : z naposled citovaného ustanovení (pozn. 122 odst. 5 zákona o pobytu cizinců) vyplývá, že právo na zrušení platnosti rozhodnutí o správním vyhoštění neexistuje. Splnění podmínek uvedených v tomto ustanovení je nezbytným podkladem pro rozhodování správního orgánu o zrušení platnosti rozhodnutí o správním vyhoštění, ani při jejich splnění však nevzniká žadateli nárok na vydání takového rozhodnutí, resp. povinnost správního orgánu platnost tohoto rozhodnutí zrušit. Správní orgán zde o žádném veřejném subjektivním právu žadatele nerozhoduje a s ohledem na neexistenci práva ani nemůže. Je tedy vyloučeno, aby důsledkem tohoto rozhodnutí bylo založení práva, popř. jeho změna, zrušení nebo jeho závazné určení. 6 K limitům správního uvážení v obecné rovině se v citovaném rozsudku dále uvádí: Správní uvážení je v prvé řadě vždy limitováno principy vyplývajícími z ústavního pořádku České republiky; z nichž lze vyvodit, že i tam, kde vydání rozhodnutí závisí toliko na uvážení správního orgánu, je tento orgán omezen zákazem libovůle, příkazem rozhodovat v obdobných věcech obdobně a ve stejných věcech stejně (různost rozhodování ve stejných či obdobných věcech může být právě projevem ústavně reprobované libovůle), tj. zejména principem rovnosti, zákazem diskriminace, příkazem zachovávat lidskou důstojnost, jakož i povinností výslovně uvést, jaká kritéria v rámci své úvahy použil, jaké důkazní prostředky si opatřil, jaké důkazy provedl a jak je hodnotil, a k jakým skutkovým a právním závěrům dospěl, dále principem proporcionality, principem legitimního očekávání, ochranou práv nabytých v dobré víře atd. V této souvislosti je namístě poukázat i na Doporučení Výboru ministrů Rady Evropy č. (80) 2, týkající se výkonu správního uvážení správními orgány, které upravuje řadu požadavků na výkon správního uvážení (zákaz sledovat jiný účel než ten, pro který byla diskreční pravomoc stanovena; objektivnost a nestrannost; rovnost a zákaz diskriminace; proporcionalita mezi negativními dopady rozhodnutí na práva, svobody a zájmy osoby, a sledovaným účelem), jakož i požadavek na přezkum zákonnosti správního uvážení soudem nebo jiným nezávislým orgánem. Každé správní uvážení i to, jež se (pouze) na úrovni obyčejného zákona jeví jako neomezené či absolutní tedy má své meze. I u něj proto správní soud zkoumá nejen to, zda jej správní orgán nezneužil, ale i to, zda jeho meze nepřekročil (opětovně se přitom zdůrazňuje, že neomezené správní uvážení v recentním právním státě neexistuje). Správní soud samozřejmě nepřezkoumává pouze zneužití správního uvážení či překročení jeho mezí ve smyslu 78 odst. 1 s. ř. s., nýbrž i to, zda řízení předcházející vydání napadeného rozhodnutí proběhlo v souladu se zákonem, tj. zda v něm byla respektována všechna procesní práva žalobce. 7 Zákon č. 40/1993 Sb., o nabývání a pozbývání státního občanství České republiky. 9

10 rozhodujícímu správnímu orgánu svěřena ničím neomezovaná volná úvaha o tom, zda udělí, či neudělí státní občanství žadateli splňujícímu všechny podmínky v tomto ustanovení obsažené, ale že je mu umožněno toliko zohlednit jiné podmínky výslovně stanovené zákonem, typicky zohlednit bezpečnostní zájem státu podle 10 odst. 3 tohoto zákona. Žalovaný tedy nesmí svou úvahou libovolně rozšiřovat nad rámec zákona množinu podmínek požadovaných k udělení státního občanství. Citovaný právní názor lze, podle mého názoru, vztáhnout i na postup správního orgánu při rozhodování o vydání nového rozhodnutí podle 122 odst. 5 písm. a) zákona o pobytu cizinců, tj. správní orgán může při své úvaze zohlednit pouze kriteria stanovená zákonem. V této souvislosti ředitel OŘSCP Brno, podle mého názoru, správně poukazuje na povahu správního vyhoštění, které není trestem, ale je opatřením správního orgánu, jehož cílem je ochrana veřejného zájmu (např. ochrana před nelegální migrací). 8 Řízení podle 122 odst. 5 písm. a) zákona o pobytu cizinců umožňuje, aby se správní orgán mohl znovu zabývat již pravomocně rozhodnutou věcí a v novém rozhodnutí zohlednil (relevantní) okolnosti, které nastaly po vydání původního rozhodnutí o správním vyhoštění. Z 122 odst. 5 zákona o pobytu cizinců vyplývá, že kromě uplynutí poloviny doby, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území, musí pominout i důvody, které vedly k vydání rozhodnutí o správním vyhoštění. Důvodem pro uložení správního vyhoštění byla v případě stěžovatele skutečnost, že pobýval na území České republiky po uplynutí platnosti víza, čímž porušil povinnost stanovenou v 91 písm. a) a 103 písm. n) zákona o pobytu cizinců v tehdejším znění. Za pominutí důvodu by, podle mého názoru, nebylo možné považovat samotnou skutečnost, že stěžovatel se na území v době rozhodování o žádosti podle 122 odst. 5 zákona o pobytu cizinců (nelegálně) nezdržoval, ale bylo nutné hodnotit i další okolnosti. ŘSCP ve svém rozhodnutí podle mého názoru správně přihlédlo k průběhu pobytu stěžovatele na území České republiky po vydání správního vyhoštění, z něhož dovodilo úmysl stěžovatele dodržovat právní předpisy České republiky. ŘSCP zohlednilo rovněž délku nelegálního pobytu stěžovatele na území (27 dní) a délku jeho předchozího legálního pobytu. Na základě těchto okolností ŘSCP dospělo k závěru, že pominuly důvody pro vydání předmětného rozhodnutí o správním vyhoštění. Jinými slovy, ŘSCP dospělo v projednávaném případu k závěru, že není dán veřejný zájem na tom, aby stěžovateli byl i nadále zakázán vstup na území České republiky. Nemohu sice souhlasit s názorem stěžovatele, že po zrušení platnosti rozhodnutí o správním vyhoštění měl ICP Brno pohlížet na žádost stěžovatele o vízum, jako by stěžovateli nikdy rozhodnutí o správním vyhoštění nebylo vydáno (viz výše). Rozumím nicméně námitkám stěžovatele, který po zrušení platnosti 8 V této souvislosti odkazuji na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne , čj. 5Azs 94/ , a ze dne , čj. 2Azs 107/ , oba dostupné na 10

11 správního vyhoštění očekával, že získání víza k pobytu nad 90 dnů nebude dále nic bránit. Jak konstatoval ve svém dopisu ředitel OAMP, podstatou problému v projednávaném případě není aplikace 122 odst. 5 písm. a) zákona o pobytu cizinců, ale postup správního orgánu při aplikaci 56 odst. 2 písm. c) zákona o pobytu cizinců, resp. vztah mezi 56 odst. 2 písm. c) a rozhodnutím o správním vyhoštění podle 119 zákona o pobytu cizinců. Je totiž zřejmé, že porušení povinností stanovených zákonem o pobytu cizinců může být v některých případech důvodem jednak pro uložení správního vyhoštění, ale i důvodem pro neudělení víza podle 56 odst. 2 písm. c) zákona o pobytu cizinců. Problematickým se nebude jevit tento vztah v případech, kdy rozhodnutí o správním vyhoštění bude platné ještě v době, kdy bude podána žádost o udělení víza. V takovém případě bude, kromě důvodu uvedeného ve zmíněném 56 odst. 2 písm. c) zákona o pobytu cizinců, možné zamítnout žádost i podle 56 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců (pomíjím výjimky uvedené v 122 odst. 1 a 2 a 33 odst. 3 zákona pobytu cizinců). Naopak rozporným se může vztah těchto ustanovení zdát v situacích, kdy řízení o správním vyhoštění bude zastaveno (např. podle 119a odst. 2 zákona o pobytu cizinců), kdy uplynula doba platnosti rozhodnutí o správním vyhoštění, nebo jako v právě projednávaném případě, kdy byla platnost rozhodnutí o správním vyhoštění zrušena rozhodnutím podle 122 odst. 5 zákona, a cizinec následně požádá o udělení víza. Přestože zákon o pobytu cizinců pojímá vztah obou ustanovení jako formálně autonomní, nelze, podle mého názoru, přehlížet, že cíl, ke kterému obě ustanovení směřují, je velmi podobný. Postupem správního orgánu podle ustanovení 56 odst. 2 písm. c) zákona o pobytu cizinců by mělo být zajištěno, aby vízum nebylo udělováno osobám, které v rámci svého předchozího pobytu již zákon o pobytu cizinců porušily a které neskýtají záruku, že při svém dalším pobytu na území České republiky budou plnit své povinnosti podle zákona o pobytu cizinců. Obdobně jako v řízení o správním vyhoštění, správní orgán při rozhodování o udělení víza zkoumá, zda existuje veřejný zájem na tom, aby žadatel nepobýval na území České republiky, a pokud ano, zda veřejný zájem na neudělení víza je natolik intenzivní, aby převážil nad důsledky, které bude mít (zejména) pro žadatele. Řízení o udělení dlouhodobého víza je upraveno především v zákoně o pobytu cizinců. Zároveň v souvislosti s přijetím nového správního řádu se po (zákon č. 500/2004 Sb., správní řád) na řízení o udělení víza promítne i část čtvrtá správního řádu. To jinými slovy znamená, že dle ustanovení 154 cit. předpisu se od uvedeného data na řízení o udělení víza v plném rozsahu promítnou zde explicitně vyjmenovaná ustanovení správního řádu, další ustanovení správního řádu se pak použijí přiměřeně, a pokud je tomu potřeba. Na postup správního orgánu 11

12 v řízení o udělení víza se dále vztahují i základní zásady činnosti správních orgánů, které jsou vymezeny v 2 až 8 správního řádu (část první správního řádu) 9 a mezi které patří zásada zákonnosti, zásada ochrany veřejného zájmu, zásada nestranného a objektivního postupu, zásada legitimního očekávání 10 a zásada zákazu zneužití pravomoci. Ze správního spisu čj. CPBR-15469/ČJ PB-CI vedeného k žádosti stěžovatele o udělení víza, resp. ze stanoviska ICP Brno k žádosti o vízum zaslaného prostřednictvím EVC pošty GK Lvov, vyplynulo, že ICP Brno rozhodl o neudělení víza stěžovateli pouze s poukazem na skutečnost, že stěžovatel porušil povinnost uvedenou v 103 písm. n) zákona o pobytu cizinců. Ustanovení 56 odst. 2 písm. c) zákona o pobytu cizinců požaduje, aby správní orgán vážil, zda důsledky neudělení víza budou přiměřené důvodu pro neudělení víza. Ze správního spisu je patrné, že ICP Brno považoval za dostatečné pro neudělení víza samotné zjištění, že stěžovatel v předchozích 5 letech porušil povinnost podle zákona o pobytu cizinců. Jakákoliv další úvaha o tom, jaké důsledky bude mít neudělení víza pro stěžovatele, a o tom, zda jsou přiměřené důvodům, pro které se ICP Brno rozhodl vízum neudělit, ve spisovém materiálu zcela chybí. Správní orgán měl přitom k dispozici jak rozhodnutí ICP Brno o udělení správního vyhoštění (čj. SCPP-53-19/BR-OPK4-SV-2007, ze dne ), tak i rozhodnutí ŘSCP (čj. CPR- 4547/ČJ CPR-T262, ze dne ), kterým byla zrušena platnost rozhodnutí o správním vyhoštění. K žádosti o vízum byl připojen průvodní dopis stěžovatele, ve kterém popisuje okolnosti vedoucí k jeho správnímu vyhoštění i negativní důsledky tohoto rozhodnutí. Tuto situaci správní orgán, podle mého názoru, nenapravil ani tím, že svůj postup dodatečně vysvětluje v rámci řízení o stěžovatelem podané stížnosti ze dne (viz nedatovaný úřední záznam oprávněné úřední osoby založený ve stížnostním spisu). Za nestandardní lze označit situaci, pokud správní orgán nejprve rozhodne, a teprve následně se snaží svůj postup jako správný odůvodnit. V této souvislosti nelze přehlédnout, že vedle porušení povinnosti podle 103 písm. n) zákona o pobytu cizinců správní orgán nově uvádí i dvojí porušení povinnosti podle zákona o pobytu cizinců (povinnost hlásit změnu místa pobytu na území). Chtěla bych upřímně věřit informaci ředitele OŘSCP Brno, podle kterého správní orgán vždy přihlíží přiměřenosti dopadů neudělení víza do soukromého a rodinného života v případech podle 56 odst. 2 písm. c) zákona, nicméně nelze vyloučit, že teprve dodatečně vypracované odůvodnění, ale i opatřování podkladů pro rozhodnutí ve věci, může být ze strany účastníků vnímáno jako účelové. Ani ve zmíněném úředním záznamu ICP Brno nijak nezohlednil délku a průběh předchozího pobytu stěžovatele na území České republiky (kromě 9 Podle ustanovení 177 správního řádu: Základní zásady činnosti správních orgánů uvedené v 2 až 8 se použijí při výkonu veřejné správy i v případech, kdy zvláštní zákon stanoví, že se správní řád nepoužije, ale sám úpravu odpovídající těmto zásadám neobsahuje. 10 V této souvislosti odkazuji na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne , čj. 5As 39/ , k použití správního uvážení se Nejvyšší správní soud vyslovil i v již výše citovaném rozsudku ze dne , čj. As75/ , oba dostupné na 12

13 informace o dvou přestupcích), délku nelegálního pobytu, snahu stěžovatele vzniklou situaci řešit v intencích zákona o pobytu cizinců (stěžovatel se dobrovolně dostavil na služebnu inspektorátu cizinecké policie, proti rozhodnutí o správním vyhoštění se neodvolával a ve stanovené lhůtě vycestoval). ICP Brno nepovažoval za vhodné se vypořádat ani se skutečností, že rozhodnutím ŘSCP byla platnost rozhodnutí o správním vyhoštění zrušena. Správní orgán rovněž nereagoval ani na skutečnosti uváděné stěžovatelem stran důsledků správního vyhoštění, resp. neudělení víza. Jsem toho názoru, že rozhodnutí ICP Brno o neudělení víza stěžovateli z důvodů uvedených v 56 odst. 2 písm. c) zákona o pobytu cizinců proto nenalezlo spravedlivou rovnováhu mezi veřejným zájmem na dodržování povinností podle zákona o pobytu cizinců a individuálními zájmy stěžovatele. Rozhodnutím ICP Brno byly de facto dál ponechány v platnosti účinky rozhodnutí o správním vyhoštění na stěžovatele bylo dále pohlíženo jako na osobu, které nelze umožnit vstup na území. Intenzita dotčeného veřejného zájmu nebyla ze strany ICP Brno vůbec zkoumána, správní orgán se pouze omezil na formální zjištění, že stěžovatel v minulosti porušil své povinnosti podle zákona o pobytu cizinců. ICP Brno se zabýval (navíc v dodatečně zpracovaném záznamu) pouze dopadem rozhodnutí do rodinného života cizince. Z ustanovení 56 odst. 2 písm. c) zákona o pobytu cizinců přitom vyplývá, že správní orgán by se měl zabývat nejen důsledky neudělení víza do rodinného života, ale dopady na celkovou situaci cizince. Rozhodnutí ICP Brno o neudělení víza stěžovateli zpochybňuje nejen závěry ŘSCP, které se věcí zabývalo v řízení o vydání nového rozhodnutí, ale i své vlastní, prezentované v rozhodnutí o správním vyhoštění stěžovatele. ICP Brno rozhodlo o správním vyhoštění stěžovatele s dobou platnosti na jeden rok [tj. při dolní hranici sazby ustanovení 119 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců umožňuje uložit správní vyhoštění až na tři roky], vzalo přitom do úvahy délku a závažnost protiprávního jednání, ale i skutečnost, že se stěžovatel sám dostavil na Policii ČR (viz str. 3 rozhodnutí ICP Brno SCPP-53-19/BR-OPK4-SV-2007, ze dne ). Domnívám se rovněž, že neudělení víza ve výše uvedeném případu jen stěží mohlo být ospravedlněno poukazem na generální prevenci před porušováním pobytových povinností cizinců. Ve skutečnosti může být efekt takového postupu zcela opačný, neboť nepřiměřeně přísný a formalistní postup správního orgánu nemotivuje cizince, aby se v obdobných případech pokusili pobytové problémy řešit legální cestou. D. Závěr Z výše uvedených důvodů jsem dospěla k závěru, že postup ICP Brno při rozhodování o žádosti stěžovatele o udělení víza k pobytu nad 90 dnů za účelem zaměstnání podané dne nebyl v souladu se zákonem. OŘSC Brno a ŘSCP pochybily tím, že postup ICP Brno v dané věci potvrdily jako správný. Svoje šetření končím a v souladu s 18 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv se na OŘCP Brno a ŘSCP obracím s žádostí, aby se k této právě do 30 dnů 13

14 od doručení dopisu vyjádřily. Jejich vyjádření bude podkladem pro vydání mého závěrečného stanoviska ve věci. Zprávu o průběhu šetření obdrží rovněž právní zástupce stěžovatele. RNDr. Jitka S e i t l o v á zástupkyně veřejného ochránce práv 14