Stanovisko. Českomoravské konfederace odborových svazů k Závěrečné zprávě z hodnocení dopadů regulace (RIA k zákoníku práce)

Transkript

1 Stanovisko Českomoravské konfederace odborových svazů k Závěrečné zprávě z hodnocení dopadů regulace (RIA k zákoníku práce) K Závěrečné zprávě z hodnocení dopadů regulace podle obecných zásad k novelizaci zákoníku práce zaslané dne 25. listopadu 2010 zasílá Českomoravská konfederace odborových svazů (dále jen ČMKOS ) následující stanovisko: Obecně: 1. Předložený materiál nebere do úvahy skutečnost, že Česká republika je a zřejmě ještě po delší dobu bude postižena světovou hospodářskou a sociální krizí a jejími důsledky, zejména nárůstem případů hromadného propouštění velkého počtu zaměstnanců bankrotujících podniků, počtu podniků opouštějících území ČR, růstem dlouhodobé nezaměstnanosti, na kterou nejsou české sociální systémy připraveny ani kapacitně, ani finančně, ani necitlivě snižovanou úrovní poskytovaných podpor v nezaměstnanosti. Potřebné změny v těchto systémech v zájmu stabilizace trhu práce, ve prospěch zaměstnavatelů i zaměstnanců, zejména ve prospěch zachování současných a tvorby nových pracovních míst, předkladatel nenavrhuje. ČMKOS proto požaduje, aby zpráva byla Ministerstvem práce a sociálních věcí doplněna o opatření směřující tímto směrem, včetně opatření navrhovaných společně oběma sociálními partnery (např. návrh na zavedení programu sdílení práce obdobného německému kurzarbeitu). Tuto připomínku považuje ČMKOS za zásadní. 2. ČMKOS má za to, že materiál je jen formálním naplněním Obecných zásad hodnocení dopadů regulace RIA. V porovnání s RIA zpracovanými k jiným navrhovaným změnám zákonů, např. ke změnám zákona o stavebním spoření, předložený materiál nedosahuje jejich kvality, je v tomto srovnání povrchní, nedůvěryhodný a nekoncepční. Řada návrhů je nastíněna jen velmi obecně, což znemožňuje jejich řádné posouzení, důvodnost návrhů a volba variant není podložena hlubšími objektivními analýzami stávající právní úpravy a potřeb uživatelů budoucí právní úpravy, a to přesto, že předkladatel mohl a měl vycházet nejen z předchozích diskusí nad návrhy změn zákoníku práce, ale také z judikatury Evropského soudního dvora a z ustálené judikatury českých soudů, z příkladů dobré praxe z jiných členských států EU, z poznatků příslušných kontrolních úřadů apod. O tom ostatně svědčí i úzký výběr konzultujících subjektů, kdy byly vedle zcela správně zvolených sociálních partnerů preferovány politické subjekty a s podivem, při absenci jakékoli ucelené české teoretické doktríny úpravy pracovněprávních vztahů také hned tři katedry či oddělení pracovního práva právnických fakult českých univerzit. Z hlediska načasování příprav novely zákoníku práce jde dokonce předložený návrh proti smyslu Obecných zásad pro hodnocení dopadů regulace, a to ve vztahu k připravované a proklamované rekodifikaci občanského práva zásadním způsobem měnící podobu českého občanského práva. Mají-li Obecné zásady hodnocení dopadů regulace směřovat zejména k optimalizaci legislativního procesu, k omezení přebujelé administrativy a stabilizaci vztahů ve společnosti, je třeba vyčkat končené podoby rekodifikace občanského práva tak, aby bezprostředně po přijetí nové občanskoprávní úpravy nevznikla potřeba znovu přistoupit k zásadním změnám zákoníku práce. 1

2 Na základě uvedeného proto ČMKOS požaduje, aby předložený materiál byl přepracován, a to i s využitím dále uvedených připomínek a komentářů ČMKOS a aby byl poté znovu předložen sociálním partnerům k posouzení v podobě obsahující propracované a do souvislostí právního řádu zasazené návrhy změn jednotlivých pracovněprávních institutů. Tuto připomínku považuje ČMKOS za zásadní. 3. ČMKOS vnímá potřebu provést v zákoníku práce nezbytné legislativní úpravy - vyplývající z Nálezu Ústavního soudu ČR Pl. ÚS 82/06 ze dne 12. března 2008 (vyhlášeného pod č. 116/2009 Sb.) ve věci návrhu na zrušení některých ustanovení zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů (dále jen Nález Ústavního soudu ), - Směřující k plné implementaci autonomních dohod evropských sociálních partnerů (o teleworku, stresu na pracovišti, násilí na pracovišti), - technické povahy, zejména úpravy odstraňující právní nepřesnosti, legislativně technická pochybení a neprovázanosti zákoníku práce s jinými právními předpisy tak, aby zákoník práce byl kvalitní, dlouhodobě stabilní a s právem Evropské unie plně harmonizovanou právní úpravou pracovněprávních vztahů (závislé práce) v České republice, založenou na smluvní svobodě obou stran pracovněprávních vztahů, sociálním partnerství, kolektivním vyjednávání a mezinárodních standardech slušné práce opírající se o ústavní zásadu Co zákon nezakazuje, to dovoluje. 4. Pokud jde o reakci na Programové prohlášení vlády České republiky ze dne , ČMKOS nesouhlasí s jednostranně zaměřeným pojetím změn zákoníku práce ve směru tzv. větší flexibility, které je v rozporu s evropským konceptem flexicurity a požaduje v rámci RIA uvádět v každém případě navrhované flexibilní změny výslovně, jakým opatřením v oblasti ochrany (jistoty) zaměstnanců bude toto opatření kompenzováno v pracovněprávní či sociální oblasti (v Rakousku je např. vypláceno vyšší odstupné při hromadném propouštění zaměstnanců ze zvláštního solidárního fondu vytvářeného na základě příslušné právní úpravy pravidelnými nízkými příspěvky zaměstnavatelů). Tyto připomínky považuje ČMKOS za zásadní. 5. K problematice větší flexibility v oblasti pracovněprávních vztahů s odvoláním na Programové prohlášení vlády a ke koncepci flexicurity, k nimž členské státy zavazuje členství v Evropské unii, ČMKOS v zájmu objektivního a vyváženého dopracování RIA v rámci důvodové zprávy k připravované novele zákoníku práce podrobněji uvádí následující hodnocení, které požaduje do RIA zapracovat: Česká pracovněprávní úprava vykazuje v mezinárodním srovnání vysokou míru flexibility, a to jak pokud jde o přijímání zaměstnanců do pracovního poměru, o úpravu zkušební doby, uzavírání pracovních smluv na dobu určitou (i opakované), možnosti změn pracovní smlouvy, tak pokud jde o skončení pracovního poměru z důvodů obvyklých v současném evropském pracovním právu. V jednostranném vychýlení pracovněprávní úpravy ve prospěch zaměstnavatele a jeho větší flexibility v oblasti pracovněprávních vztahů, k níž směřuje vládní programové prohlášení, a která není vyvážena odpovídající pracovněprávní ochranou, se skrývá největší riziko připravovaných změn zákoníku práce pro zaměstnance, jehož důsledkem bude v případě přijetí novely zákoníku práce v navrhované podobě ztráta či podstatné snížení jistot zaměstnance týkajících se zejména formy a charakteru pracovního 2

3 poměru, pracovní doby a s tím související bezpečnosti a ochrany zdraví při práci, výše pracovního příjmu i prostředků k účinné ochraně jeho zájmů. Obecně lze konstatovat, že připravované změny zákoníku práce svým konceptem flexibility snižují ve výrazném rozsahu jistotu zaměstnance, otevírají stále větší prostor pro prekérní formy pracovních vztahů, tj. formy, které nezajišťují zaměstnanci stejnou ochranu (jak v pracovněprávní oblasti, tak v nemocenském či důchodovém pojištění), vytváří podmínky a právní nástroje k tomu, aby se sjednávání pracovního poměru na dobu neurčitou s plným úvazkem, které je základním předpokladem pro rozvoj osobního, zejména rodinného života a podmínkou uspokojivé životní úrovně zaměstnanců a jejich rodin a tím i podmínkou rozvoje společnosti, stalo pro stále větší počet zaměstnanců nedosažitelným. Navrhovaná úprava opomíjí, že evropský koncept flexicurity (MPSV používá ve svých materiálech pojem flexijistoty ) v sobě zahrnuje požadavek, aby při zavádění flexibilních forem práce, tj. ve snaze zvýšit flexibilitu, byla současně posilována jistota zaměstnance. Jinými slovy, flexibilita nesmí být zaváděna za cenu ztráty jistoty zaměstnance, že při propuštění z práce bude dostatečně zabezpečen, bude mu poskytnuta účinná pomoc k nalezení nového zaměstnání, a to i zapojením do výukových programů uskutečňovaných jak zaměstnavateli, tak státem, které umožní zlepšit jeho zaměstnatelnost na trhu práce apod. Připravovaná novela zákoníku práce tak setrvává na falešném a nepravdivém mýtu, který je v České republice často rozšiřován vládou, částí podnikatelů a v médiích, že česká pracovní síla a český trh práce jsou málo flexibilní, že právní jistoty a podpory v nezaměstnanosti jsou příliš vysoké, a že česká pracovněprávní úprava je příliš rigidní a neumožňuje zaměstnavatelům reagovat na jejich potřeby. Přitom opak je pravdou, jak ukazuje např. současný vývoj v oblasti nezaměstnanosti, kde po celou dobu krize dochází nejen k rozsáhlému propouštění, ale i k uplatňování řady flexibilních úprav režimů pracovní doby i forem pracovních vztahů jak v dohodě zaměstnance se zaměstnavatelem tak jednostranně ze strany zaměstnavatele, a to bez právních překážek na straně zaměstnavatelů. Současně se však ukazuje, že platná právní úprava brání, i když ne zcela dostatečně, zneužívání silnějšího postavení zaměstnavatele v období hospodářské a finanční krize, který se snaží často obejít pracovněprávní úpravu, např. proto, aby dosáhl jednostranného zkrácení pracovní doby se snížením mzdy, popř. aby si vynutil odchod zaměstnance ze zaměstnání způsobem, který nezakládá nárok na odstupné apod. V praxi je stále zřetelnější snaha řady zaměstnavatelů o větší a volnější dispozici časem zaměstnance (on call pracovní režimy, konta pracovní doby, obcházení úpravy týkající se přesčasové práce, vytlačování do statutu OSVČ) a o jeho stále větší podřízení potřebám zaměstnavatele, zejména v podnicích zasažených hospodářskými potížemi, především poklesem zakázek či nedostatkem volných finančních prostředků. Tyto případy, kdy zaměstnavatelé obcházejí, popřípadě porušují příslušnou pracovněprávní úpravu, s rozšiřováním hospodářské krize narůstají a snažit se proto za této situace posilovat pozici zaměstnavatele na úkor zaměstnance je pro ČMKOS zcela nepřijatelné. Skutečnost, že v České republice výrazně převažuje v oblasti pracovněprávních vztahů princip flexibility nad ochranou zaměstnanců (tj. není uplatňován princip flexicurity, který je jedním ze stavebních kamenů obnovené lisabonské strategie růstu a zaměstnanosti), vyplývá i z následujícího grafu zpracovaného Evropskou Komisí na základě údajů roku 2006 (tj. ještě před přijetím nového zákoníku práce). 3

4 Tento graf ukazuje skupiny členských zemí Evropské unie, které se liší úrovní obou základních složek flexicurity. Flexibilita je vyjádřena na levé ose čím je země výše, tím je v ní uplatněno více flexibility a securita (ochrana, zabezpečení, právní jistoty) je vyjádřena na spodní ose čím je země více vlevo, tím jsou v ní zaměstnanci méně chráněni. Pro srovnání úrovně členských zemí Evropské unie v obou složkách flexicurity byly sledovány základní parametry pracovněprávní ochrany na základě platné legislativy (v grafu je označena jako EPL Employment Protection Legislation), celoživotního vzdělávání (LLL Life Long Learning) a politiky zaměstnanosti (LMP Labour Market Policy), které umožňují vyhodnotit pozici jednotlivých členských zemí při naplňování obou složek flexicurity (přestože tento graf pochází z roku 2006 a byl vypracován ještě za účinnosti starého zákoníku práce, ukazuje postavení České republiky s ohledem na nově dostupné informace o změnách v jiných členských zemích EU spíše v optimistické podobě - Česká republika nerealizovala v době krize z vlastních finančních zdrojů oproti jiným členským zemím prakticky žádné podpůrné programy): Porovnání členských zemí EU z hlediska implementace zásad flexicurity Z grafu jednoznačně vyplývá, že Česká republika patří spolu s Maďarskem, Polskem, Slovenskem a Itálií k zemím, kde je postavení zaměstnanců nejhorší poměrně vysoká flexibilita (obdobná jako např. v Dánsku, jehož model flexicurity je dáván často za vzor) je provázena velmi nízkým stupněm ochrany (jistoty) zaměstnanců. Je zřejmé, že snaha o zvyšování flexibility za těchto podmínek by vyčlenila Českou republiku mimo evropský standard slušné práce a konkurenceschopnosti. 4

5 Za povšimnutí stojí, že na grafu jsou zcela vpravo uvedeny země s poměrně vysokou flexibilitou, srovnatelnou s Českou republikou, které však současně vykazují nejvyšší ochranu zaměstnanců (a také mnohem vyšší mzdy, podpory v nezaměstnanosti a rozsáhlé dobře organizované programy na zvýšení zaměstnatelnosti uchazečů o zaměstnání). Přitom ve všech případech (Dánsko, Švédsko, Finsko, Nizozemsko) jde o země ekonomicky plně konkurenceschopné, s ekonomickou výkonností i životní úrovní mnohem vyšší, než která existuje v České republice. Z toho vyplývá, že nastavení flexibility v pracovněprávní ochraně zaměstnanců v České republice není z konkurenčních důvodů nutné měnit, a naopak, že důvodu vyšší konkurenceschopnosti je nezbytné, zejména v současném krizovém vývoji, rozvinout prvky ochrany zaměstnanců na standard obvyklý v nejvyspělejších zemích Evropské unie (zejména pokud jde o délku doby a výši poskytování podpor v nezaměstnanosti, spojování nabídky a poptávky na trhu práce, formy aktivní politiky zaměstnanosti, doplatky poskytované státem zaměstnavatelům ve prospěch zaměstnanců při částečné nezaměstnanosti, apod.). Bohužel, těmto klíčovým otázkám návrh připravovaných změn zákoníku práce zasahující do řady základních zákonů ovlivňujících fungování trhu práce nevěnuje žádnou pozornost. Naopak, v praktické politice současné vlády jsou realizovány kroky, které směřují jednoznačně směrem k oslabování pracovněprávní a sociální ochrany zaměstnanců, jak např. od počátku příštího roku zavedené odložení výplaty podpory v nezaměstnanosti až do doby, kdy uplyne doba, na kterou má podle zákonodárce být zabezpečen propuštěný zaměstnanec odstupným. S ohledem na legislativní spěch, ve kterém jsou příslušné právní úpravy přijímány, se nepromyšlenost prováděných změn projevuje chybami nové právní úpravy, které např. v uvedeném případě zbaví práva na podporu v nezaměstnanosti zaměstnance, kterému sice odstupné přísluší, ale zaměstnavatel mu je nevyplatil, a to i za dobu delší než odpovídala zákonem stanovenému odstupnému. V této ekonomické a právní charakteristice současného stavu pracovněprávní ochrany zaměstnanců v České republice, nízké úrovni překotně přijímaných právních úprav a v nezbytnosti přijímat aktivní opatření k překonání důsledků finanční a hospodářské krize spočívá hlavní argument proti dalšímu zhoršování pracovněprávní ochrany zaměstnanců, které dopadne na rodiny zaměstnanců v návaznosti na negativní opatření schválená koaliční vládou s účinností od 1. ledna 2011 (snížení porodného, zhoršení podmínek pro poskytování podpor v nezaměstnanosti, které se budou vyplácet až po uplynutí doby, na kterou přísluší propouštěným zaměstnancům odstupné, v oblasti nemocenského pojištění apod.) je již nepřijatelné. Místo toho, aby v zájmu zachování pracovních míst pro co největší okruh zaměstnanců po dobu krize uvažoval předkladatel např. o zkrácení délky týdenní pracovní doby (a hledání cest k poskytování doplatků zaměstnancům z veřejných zdrojů, jako je tomu v jiných zemích), zvýšením atraktivnosti práce přesčas naopak zaměstnavatele vybízí, aby snižovali počty zaměstnanců. Ti, kteří zůstanou, budou muset z obavy před propuštěním dobrovolně souhlasit i s tím, že v kalendářním roce odpracují celý měsíc navíc, a to za žádné nebo jen za symbolické navýšení mzdy. Upozorňujeme, že v současné době hospodářských potíží řada zaměstnavatelů, kde odbory nepůsobí, zaměstnancům jednostranně mzdy snižuje, a to jak s využitím možností, které jim poskytuje současné znění zákoníku práce, tak i mimo platný právní rámec. Další tlak na snižování mezd ze strany státu přitom není důvodný, jak vyplývá z následujícího grafu, který porovnává celkové hodinové náklady práce v jednotlivých členských státech Evropské unie: 5

6 Z grafu je zřejmé, že mzdy (celkové náklady práce) se v České republice dlouhodobě pohybují na úrovni cca jedné čtvrtiny mezd (celkových nákladů práce) v nejvyspělejších zemích EU, a že tento odstup se ani při rychlejších tempech růstu produktivity práce a HDP v České republice v posledních letech nesnižoval. To znamená, že základní konkurenční výhoda českých zaměstnavatelů (levná práce) zůstává zachována a že vliv tlaku na její další prohlubování (např. prostřednictvím některých úprav v oblasti odměňování, které jsou součástí návrhu novely) je nejen iracionální vzhledem k poměru ceny práce a kapitálu v jejich produkci, ale s ohledem na potřebu finančních stimulů na poptávkové straně k překonání hospodářské krize je i kontraproduktivní. ČMKOS v této souvislosti znovu upozorňuje, že země, které se v nedávné době ubíraly cestou levné práce, nízkých daní, flexibility a nízké ochrany práce, jsou dnes ty, které díky katastrofálnímu stavu svých veřejných financí čelí nejtěžším důsledkům krize a nejsou schopny překonat své vnitřní problémy bez pomoci ostatních členských zemí Evropské unie. Tyto relevantní ekonomické argumenty pro zvyšování mezd, a to i prostřednictvím zákonem stanovených minimálních standardů práce (např. minimální mzda), MPSV ve zpracované RIA do úvahy nebere. Připravované změny, a to nejen v oblasti zákoníku práce naopak pokračují v ideologickém tlaku na snižování mezd, snižování pojistného na sociálního pojištění a realizací dalších opatření (nižší odstupné apod.), které ve svém důsledku vedou vedle již zmíněné destrukce sociálních systémů ke snížení životní úrovně zaměstnanců a jejich rodin a ke snížení poptávky na trhu. To však postihne především malé a střední podnikání, které je na koupěschopnost zaměstnanců a jejich rodin zcela odkázáno. ČMKOS odmítá, aby se Česká republika snažila i nadále účastnit tzv. Race to the bottom v rozporu s politikou Evropské unie opírající se o obnovenou Lisabonskou strategii a Pakt stability a růstu. 5. Obecně k problematice omezení odborových práv 6

7 Návrh novely obsahuje řadu ustanovení, z nichž je patrná snaha zbavit zaměstnance významné součásti jeho ochrany v pracovněprávních vztazích, kterou představuje ochrana oprávněných zájmů zaměstnanců prostřednictvím odborové organizace, která působí u zaměstnavatele a prostřednictvím kolektivní smlouvy. Je zřejmé, že navržené změny v této oblasti se neopírají o argumentačně podložený teoretický právní základ a empirické zkušenosti, mezinárodní analýzy či příklady dobré praxe, jak by se u tak zásadních změn, jaké se navrhují, předpokládalo, ale pouze o ideologickou doktrínu vlastní stranám současné koaliční vlády (podle Nálezu Ústavního soudu se však stát nesmí vázat na žádnou výlučnou ideologii srov. odst. 178). O tom svědčí fakt, že tyto změny v oblasti kolektivního vyjednávání a odborových práv směřují i za rámec obou návrhů na zrušení některých ustanovení zákoníku práce posuzovaných Ústavním soudem a nerespektují ani jím vyslovené závěry týkající se zastupování zaměstnanců, popř. rozšiřování kolektivních smluv vyššího stupně, apod. Je škoda, že MPSV nevzalo při svém radikálním řezu napříč evropskými standardy odborových práv do úvahy odstavec 260 Nálezu Ústavního soudu, ve kterém soud správně konstatuje, že Účelem právní úpravy kolektivního vyjednávání v evropském demokratickém kontextu, a v jeho rámci i kolektivních smluv, je zajištění sociálního smíru, utvoření mechanismu průběžné sociální komunikace a demokratického procedurálního řešení možných konfliktů mezi zaměstnavateli a zaměstnanci. Systém kolektivního vyjednávání přitom odráží vývoj evropské demokracie v druhé polovině 19. a v první polovině 20. století a zrcadlí hledání mechanismu pokojného, nenásilného řešení možných tenzí, ohrožujících vnitřní mír. V odstavci 250 Nálezu Ústavní soud připomíná čl. 4 Úmluvy MOP č. 98, který stanoví, že Tam, kde je to nutné, budou přijata opatření přiměřená vnitrostátním podmínkám pro povzbuzení a podporování co nejširšího rozvoje a využití metody dobrovolného vyjednávání mezi zaměstnavateli a organizacemi zaměstnavatelů na jedné straně a organizacemi pracovníků na druhé straně tak, aby byly upraveny podmínky zaměstnání pomocí kolektivních smluv. Konečně pak v odstavci 262 Nálezu Ústavní soud tvůrci návrhu novely, jejíž ambicí má být promítnutí jeho důsledků do zákoníku práce, připomíná, že Ústavní soud již judikoval (viz nález pléna sp.zn. Pl. ÚS 40/02; Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 30, str. 327), že ve svobodné společnosti, v níž nelze ani pro zaměstnance ani pro zaměstnavatele koncipovat místo práva povinnost se sdružovat (či. 27 Listiny), je institut kolektivního vyjednávání, ústící do kolektivních smluv, pravidelně spjat s extenzí jejich normativní působnosti mimo rámec působnosti toliko obligační a také že Evropský pojmový standard v této souvislosti vychází z předpokladu, dle něhož by pojetí kolektivních smluv ve smyslu právního úkonu zavazujícího toliko smluvní strany neumožnilo dosáhnout základního účelu kolektivního vyjednávání. S ohledem na uvedenou právní argumentaci ČMKOS obecně i u jednotlivých ustanovení zásadně odmítá změny, které směřují k oslabení kolektivního vyjednávání, kolektivních smluv a ingerence odborových organizací v pracovněprávních vztazích. Tyto připomínky považuje ČMKOS za zásadní. 7

8 A. Změny navrhované jako reakce na nález Ústavního soudu (RIA bod 3.1.) 1. Vztah zákoníku práce k občanskému zákoníku (RIA bod ) Ústavní soud v odůvodnění svého Nálezu uvedl, že ústavně konformním řešením uplatnění občanského zákoníku v pracovněprávních vztazích má být jeho podpůrné (subsidiární) použití. Podle zprávy zákoník práce obdobně jako obchodní zákoník nebo zákon o rodině jednoznačně zakotví pravidlo, podle nějž se bude v pracovněprávních vztazích aplikovat občanský zákoník vždy tehdy, nestanoví-li zákoník práce něco jiného. a) ČMKOS v této souvislosti požaduje, aby do zprávy byly zapracovány příslušné návrhy omezení možnosti aplikace konkrétních občanskoprávních institutů, jejichž aplikace v pracovněprávních vztazích představuje riziko z hlediska ochrany právního postavení zaměstnanců. Tj. nestačí pouze jen stručně konstatovat, že bude třeba některé občanskoprávní instituty z aplikace v pracovněprávních vztazích vyloučit je třeba uvést jejich přesný taxativní výčet. ČMKOS je názoru, vybudování vztahu zákoníku práce a občanského zákoníku na základě výše naznačeného poměru zvláštního předpisu vůči předpisu obecnému významně zvýší riziko aplikačních a výkladových nesnází a nesrozumitelnost pracovněprávní úpravy pro zaměstnance, jejich zástupce a zaměstnavatele, kteří jsou a budou hlavními uživateli této dvojité právní úpravy. Řešení každodenních otázek týkajících se pracovněprávních vztahů si totiž při podpůrné aplikaci občanského zákoníku vyžádá podrobnou znalost tohoto předpisu a dobrou orientaci v tom, který institut nebo která konkrétní norma má či může být v pracovněprávních vztazích aplikována a kde nastupuje zvláštní pravidlo v zákoníku práce, které uplatnění obecné normy občanskoprávní vylučuje. Otevřeně je třeba říci, že se nejen z pohledu běžného zaměstnance, ale i zaměstnavatele, jedná o velmi komplikované a nesnadno uchopitelné zadání, jehož se bez pomoci odborníka dobře zběhlého v pracovním i občanském právu zhostí jen těžko. Zásadní riziko navrhované úpravy z pohledu ochrany zaměstnanců spočívá v tom, že se v novele nepodaří dostatečně přesně a úplně vyloučit platnost těch ustanovení občanského zákoníku, která jsou pro pracovněprávní vztahy nevhodná nebo přímo nebezpečná. Lapidárně lze toto riziko charakterizovat tak, že vazba občanského zákoníku na pracovněprávní vztahy bude (opět) legislativně provedena špatně. Konkrétně hrozí, že z aplikace v pracovněprávních vztahů nebudou důsledně vyloučeny, případně ošetřeny doplňujícími pravidly ty občanskoprávní instituty, které se pro úpravu vztahů vznikajících při výkonu závislé práce zaměstnance pro zaměstnavatele koncepčně nehodí nebo by mohly způsobit ohrožení právního postavení zaměstnanců. Za nejproblematičtější občanskoprávní instituty z tohoto pohledu ČMKOS považuje: - následky vad právních úkonů, - počítání času, - odstoupení od smlouvy, - zajišťovací instituty - ručení, smluvní pokuta, zástavní právo, zadržovací právo aj., - postoupení pohledávky, - nemožnost plnění, 8

9 - výpověď, - započtení. ČMKOS považuje za nesprávné, aby nová právní úprava vyžadovala ke svému uplatnění v praxi legislativní dotvoření soudní judikaturou, a proto požaduje, aby legislativní propracování vztahu občanského zákoníku práce a zákoníku práce bylo co nejpřesnější, založené především na kogentní právní úpravě obsahující zvláštní právní úpravu (odchylnou od občanského zákoníku) přímo v zákoníku práce, popř. taxativně vylučující konkrétní ustanovení občanského zákoníku v oblasti pracovněprávních vztahů. To v předložené zprávě zatím zcela chybí, a proto v této otázce nemůže zaujmout ČMKOS konečné stanovisko. b) ČMKOS dále upozorňuje, že subsidiární aplikace občanského zákoníku v pracovněprávních vztazích a její propracování v připravované novele zákoníku práce s sebou nese vysokou míru právní nejistoty související se připravovanou rekodifikací občanského zákoníku. Vláda jednoznačně proklamuje svůj záměr nahradit v tomto volebním období stávající občanský zákoník novým kodexem, jehož hlavním autorem je prof. Karel Eliáš. I když není pevně stanoveno, kdy by měl nový občanský zákoník, bude-li schválen, vstoupit v účinnost (snad 1. ledna 2013), je zřejmé, že nový občanský zákoník si vyžádá významnou novelizaci zákoníku práce s ohledem na skutečnost, že oproti dnes platnému a účinnému občanskému zákoníku přináší řadu zásadních změn týkajících se zejména klíčových právních institutů společných pro všechna odvětví soukromého práva. Zaměstnanci a zaměstnavatelé tak budou vystaveni situaci, kdy se budou muset nejdříve vypořádat s podpůrnou aplikací stávajícího občanského zákoníku, která má být provedena s účinností pravděpodobně jen o rok dříve připravovanou novelou zákoníku práce a za relativně krátkou dobu se budou muset adaptovat na zcela nový občanskoprávní kodex. Tato situace evidentně sníží právní jistotu účastníků pracovněprávních vztahů. ČMKOS proto požaduje, aby ve zprávě byl přesně vyjádřen harmonogram přípravy, projednání a schválení novely zákoníku práce a nového občanského zákoníku, a aby na vládní úrovni bylo přijato opatření zajišťující, že bude vyloučena potřeba opakované zásadní novelizace zákoníku práce v otázce vztahu občanského zákoníku a zákoníku práce v tomto funkčním období. c) ČMKOS požaduje, aby k nové právní úpravě subsidiární aplikace občanského zákoníku v pracovněprávních vztazích došlo na základě pečlivé, kvalitní a podrobné analýzy provedené Ministerstvem práce a sociálních věcí ČR, která bude samostatně projednána jak se sociálními partnery, tak s právnickými fakultami, a která bude provedena jak ve vztahu k dnes účinnému, tak připravovanému novému občanskému zákoníku. Předmětem této analýzy by mělo být zevrubné posouzení jednotlivých ustanovení obou občanských zákoníků z hlediska jejich aplikovatelnost v pracovněprávních vztazích. Výsledkem této analýzy, která by mohla být připravena k projednání v průběhu I. pololetí 2011, by měly by mělo být určení: - kde musí být zachována zvláštní úprava v pracovněprávních vztazích a neuplatní se občanský zákoník (například v oblasti skončení pracovního poměru se musí postupovat výlučně podle zákoníku práce a neuplatní se obecná občanskoprávní úprava skončení závazků), - kde se může bez problémů uplatnit obecná občanskoprávní úprava (například počítání času, náležitosti právních úkonů), 9

10 - kde lze občanský zákoník aplikovat jen při doplňující úpravě v zákoníku práce (například odstoupení v souvislosti s pracovní smlouvou jedině do doby, než na základě pracovní smlouvy začne zaměstnanec vykonávat práci), - kde musí být bez dalšího použití občanského zákoníku vyloučeno (například některé zajišťovací instituty, postoupení pohledávky, atd.). Teprve na základě této analýzy bude moci ČMKOS zaujmout stanovisko k novelizaci zákoníku práce v této otázce, která by měla následně být vypracována tak, aby byly nepoužitelné občanskoprávní instituty buď nahrazeny zvláštní pracovněprávní úpravou nebo aby byla jejich použitelnost zákoníkem práce přímo a výslovně vyloučena (fakticky se bude jednat o jakousi obrácenou delegaci). Ohledně institutů použitelných za určitých okolností bude nutné důsledně dopracovat právní úpravu tak, aby aplikace daných občanskoprávních ustanovení nepřinesla v pracovněprávních vztazích negativní důsledky. ČMKOS je názoru, že podrobná právní analýza by se měla týkat zejména následujících občanskoprávních institutů: Právní úkony Např. ustanovení 40 odst. 1 a 2 občanského zákoníku by měla být nahrazena zvláštní právní úpravou, kterou v současné době obsahuje 21 odst. 1 zákoníku práce. Z povahy věci jsou v pracovněprávních vztazích nepoužitelná ustanovení 40a a 42 občanského zákoníku. U 43a až 44 občanského zákoníku musí být zachováno, že se nevztahují na uzavírání kolektivní smlouvy. Z povahy věci jsou v pracovněprávních vztazích neaplikovatelná ustanovení 46 a 47. Odstoupení od smlouvy Výchozím bodem právní úpravy musí být zásada, že od pracovní smlouvy lze odstoupit pouze před nastoupením zaměstnance do pracovního poměru. Odstoupení od smlouvy je však nutné vyloučit zejména u kolektivní smlouvy. Počítání času Podle našeho názoru se pro pracovněprávní vztahy nehodí ustanovení 122 odst. 3 (připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty až nejbližší následující pracovní den.) Aplikace zde uvedeného pravidla by měla být pro pracovněprávní vztahy vyloučena. Zajištění závazků Změny v obsahu závazků Zánik závazků 2. Pojetí neplatnosti právních úkonů obecně (RIA bod ) Podle projednávaného materiálu se má i nadále přednostně vycházet z relativní neplatnosti právních úkonů. Do zákoníku práce se navrhuje vrátit absolutní neplatnost právních úkonů pouze v případech, kdy půjde o zjevný rozpor s dobrými mravy nebo v případě rozporu se zákonem nebo obcházení zákona, pokud tím bude zjevně narušován veřejný zájem nebo veřejný pořádek. V těchto případech by měl být tedy právní úkon neplatný od počátku. Totéž by mělo platit, bude-li se jednat o závazek k plnění od počátku nemožnému. Podle návrhu má být pro vyslovení následku absolutní neplatnosti nutné, aby se účastník stižený důvodem neplatnosti obrátil na soud. 10

11 ČMKOS s navrhovaným řešením zásadně nesouhlasí. Hlavním rizikem navrhované právní úpravy je její očividná nejasnost a nepřehlednost. Navrhovatelé totiž evidentně vycházejí ze soukromoprávní doktríny, která akcentuje principy smluvní svobody a autonomie vůle. Docházejí přitom k závěrům, které jsou z pohledu obecných principů odpovídající, ovšem pro praktické uchopení subjektů právních vztahů naprosto neživotné a nepochopitelné. V důsledku přijetí uplatněné koncepce bychom totiž museli začít rozlišovat tři základní typy norem, a to normy: - dispozitivní, - relativně kogentní a - absolutně kogentní. Dispozitivní norma by měla být charakterizována tím, že se od ní mohou účastníci pracovněprávních vztahů odchýlit, aniž by ji přitom porušili. Od norem kogentních by přitom normu dispozitivní měli rozpoznat buď na základě užité gramatické dikce, a nebo z povahy dané normy. Relativně kogentní bude taková norma, od které se sice subjekty nemají odchylovat, ale pokud tak učiní, bude toto porušení zákona sankcionováno pouze relativní neplatností. Za absolutně kogentní normy bude třeba považovat ty, jejichž porušení by ohrozilo veřejný pořádek nebo dobré mravy. Případné právní jednání v rozporu s touto normou tedy stihne následek absolutní neplatnosti. Rozdíl mezi relativně a absolutně kogentní normou má tedy spočívat v tom, zda tato norma odráží veřejný pořádek nebo dobré mravy, či nikoli. Na první pohled je zřejmé, že dokázat spolehlivě odlišit dispozitivní normu od normy relativně kogentní a od ní ještě odlišit normu absolutně kogentní, bude úkol velmi obtížně řešitelný i pro právního experta zběhlého v pracovním právu. Pokud jde o běžné účastníky pracovněprávních vztahů, tedy samotné zaměstnance a zaměstnavatele, je otázkou, zda se jim výše nastíněnou koncepci následků vad právních úkonů vůbec podaří alespoň rámcově vysvětlit. Očekávat, že by pak sami měli umět posoudit, kdy nastane jaký následek vady právního úkonu, je zcela nerealistické. Zřejmým rizikem navrhované právní úpravy je tedy značný stupeň právní nejistoty. Nejasná a těžko pochopitelná pravidla následků vad právních úkonů totiž povedou k závažným aplikačním a interpretačním potížím, jejichž řešení bude mnohdy záležet na subjektivním právním názoru a ve svém důsledku podstatně zhorší jak seznatelnost a srozumitelnost práva, které se dovolával Ústavní soud ve svém Nálezu, tak právní jistota a ochrana zaměstnanců. To je pro ČMKOS nepřijatelné. Další riziko navrhované koncepce spočívá v tom, že o tom, zda nastává absolutní neplatnost právního úkonu, bude moci rozhodnout pouze soud. Tento návrh je naprosto nesmyslný a odporuje i základním teoretickým východiskům. Principem absolutní neplatnosti totiž je, že nastává přímo ze zákona. Pokud by se musel subjekt pracovněprávního vztahu (zaměstnanec) absolutní neplatnosti dovolávat u soudu, byl by ještě v horší pozici než při relativní neplatnosti právního úkonu. I relativní neplatnosti se totiž subjekt musí dovolat, ale postačí, pokud toto dovolání adresuje druhé straně závazkového vztahu. Určování absolutní neplatnosti jen na základě soudního rozhodnutí by bylo náročné, zdlouhavé a nepružné. Lze očekávat, že by v souvislosti s nutností iniciovat soudní řízení za účelem určení absolutní neplatnosti zůstal tento následek vad právních úkonů spíše než co jiného jen tzv. na papíře. Pokud by se naopak účastníci pracovněprávních vztahů masivně určení absolutní neplatnosti začali dovolávat, znamenalo by to zahlcení soudů 11

12 stovkami soudních sporů. Většina těchto soudních sporů by bez ohledu na svůj výsledek znamenala i skončení pracovněprávních vztahů. Jen malá část pracovněprávních vztahů, které jsou založeny na vzájemné důvěře a respektu smluvních stran, totiž trvá i poté, co mezi zaměstnancem a zaměstnavatelem proběhne soudní spor. ČMKOS proto s ohledem na výše uvedenou právní argumentaci návrh obsažený ve zprávě a s ohledem na shora popsaná rizika zásadně odmítá. ČMKOS dlouhodobě upozorňuje na to, že se i v právní úpravě následků vad právních úkonů musí odrážet ochranná funkce pracovního práva. Zákon tedy musí poskytnout dostatečnou ochranu minimálních práv zaměstnanců při výkonu práce a zásah do nich sankcionovat absolutní neplatností. Absolutní neplatnost přitom v souladu s teoretickými východisky musí nastávat přímo ze zákona, tedy aniž by se jí musel někdo dovolávat. Je třeba zdůraznit, že kogentní normy obecně a v pracovním právu zvlášť, upravující nepodkročitelné či nepřekročitelné meze smluvní volnosti, samy o sobě vyjadřují veřejný zájem na stanovení standardů právní úpravy, k nimž dospěla společnost svým historickým vývojem, sounáležitostí s evropskou kulturou a potřebami dalšího vývoje. Změna právní úpravy následků vad právních úkonů by se proto měla ubírat jiným směrem. Na jejím začátku musí být jasná a přehledná pravidla pro určení dispozitivních a kogentních právních norem. Následně by měla být provedena inventura stávající právní úpravy, jejímž závěrem musí být určení oblastí, které jsou indiferentní z hlediska veřejného pořádku nebo dobrých mravů a kde se může uplatnit svobodná vůle subjektů pracovněprávních vztahů. Tyto oblasti pracovněprávních vztahů by zásadně měly být regulovány jen dispozitivními normami, které umožňují odchylné řešení. Právě tím by měla právní úprava vytvářet možnost pro uplatnění svobodné vůle subjektů pracovněprávních vztahů. Tam, kde je dán veřejný zájem na stanovení určitého pravidla, a to mimo jiné s ohledem na veřejný pořádek, dobré mravy nebo mezinárodněprávní závazky České republiky, musí stát kogentní norma. Její porušení pak musí být sankcionováno absolutní neplatností. Relativní neplatnost snad může nastat jen ve zvláštních a odůvodněných případech. ČMKOS zásadně odmítá koncepci, kdy se na jedné straně má v pracovněprávních vztazích více než dosud projevovat svobodná vůle jejich subjektů (prostor k tomu by měly vytvářet dispozitivní normy), a na straně druhé se nesmyslně navrhuje stanovit na určitém místě kogentní pravidlo (které účastníci pracovněprávních vztahů musí respektovat, a které omezuje jejich svobodnou vůli), které lze fakticky obejít prostřednictvím navržené koncepce relativní neplatnosti právního úkonu. Úprava, která určité jednání sice na první pohled nedovoluje, ale současně jej prostřednictvím relativní neplatnosti fakticky toleruje, je nesmyslná, nekoncepční, nepřehledná a nesnadno aplikovatelná. Má-li být garance veřejného pořádku skutečná a efektivní, musí právní norma jednoznačně definovat, která norma veřejný pořádek chrání, a sankcionovat její porušení absolutní neplatností. Je třeba zajistit, aby konkrétní posouzení nemuselo čekat až na judikaturu soudů, jak použité pojmy a normy vysvětlí. ČMKOS v této souvislosti připomíná, že Ústavní soud ve svém Nálezu konstatoval, že Obecná teorie práva rozlišuje neplatnost právních úkonů absolutní a relativní s vymezenými právními účinky a použitím. Nelze proto v použití jednoho či druhého způsobu, popřípadě v kombinaci obou, spatřovat porušení ústavně zaručených základních práv a svobod či ústavních principů vůbec. 12

13 Závěrem k této části shrnujeme, že ČMKOS setrvává na svém postoji obsaženém ve stanovisku zaslaném v loňském roce k návrhu tzv. koncepční novely zákoníku práce, tj., že ze shora uvedených důvodů zásadně a principiálně nesouhlasí s obtížně aplikovatelnou a rozporuplnou právní úpravou relativní neplatnosti právních úkonů a trvá na tom, aby základním způsobem řešení následků vad právních úkonů v pracovněprávních vztazích byla absolutní neplatnost. Legislativně by tohoto řešení bylo možné dosáhnout velmi jednoduchým způsobem, a to umožněním podpůrné aplikace 37 a následujících občanského zákoníku. Relativní neplatnost právních úkonů by v pracovněprávních vztazích měla zůstat zachována pouze tam, kde se jedná o tradiční a v praxi zažitá řešení, a to v souvislosti s úkony směřujícími k rozvázání pracovního poměru. Na tomto místě má relativní neplatnost právních úkonů smysl, neboť je správné ponechat účastníku pracovněprávního vztahu na zváženou, zda trvá na pokračování pracovněprávního vztahu, který byl druhou stranou neplatně rozvázán, a nebo zda má i on sám na rozvázání tohoto pracovněprávního vztahu zájem, a proto neplatnému rozvázání nebrání a de iure tak přistupuje na návrh směřující k rozvázání pracovního poměru dohodou. 3. Neplatnost právního úkonu pro nedodržení formy (RIA bod ) ČMKOS upozorňuje, že základní rizika navrhovaných změn v následcích nedodržení předepsané formy právního úkonu se vztahují k právním úkonům směřujícím ke vzniku pracovněprávního vztahu, mezi něž patří pracovní smlouva, jmenování, dohoda o pracovní činnosti a dohoda o provedení práce. Právě tyto právní úkony představují základní důvod pro zvláštní koncepci následků nedodržení formy v pracovněprávních vztazích. Na jednu stranu pro ně totiž musí být předepsána povinnost dodržovat písemnou formu, ale na stranu druhou nelze s nedodržením této formy spojovat následek neplatnosti, protože by mohlo docházet ke vzniku tzv. faktických pracovněprávních vztahů. Jednalo by se o vztahy, na jejichž základě zaměstnanec fakticky vykonává pro zaměstnavatele práci, ovšem nikoli v platně založeném pracovněprávním vztahu. Rizikem tedy je, že v důsledku změny právní úpravy následků nedodržení předepsané formy právního úkonu zaniknou zvláštní pravidla týkající se právních úkonu směřujících k založení pracovněprávních vztahů a bude tak docházet ke vzniku faktických pracovněprávních vztahů. ČMKOS proto trvá na tom, aby byla i nadále zachována koncepce, která na jedné straně předepisuje pro právní úkony směřující ke vzniku pracovněprávních vztahů povinnost dodržet písemnou formu, ale s jejím nedodržením nespojuje následek neplatnosti. Zákoník práce by měl obsahovat taxativní výčet případů, u nichž zákon nespojuje s nesplněním povinnosti dodržet písemnou formu následek neplatnosti. Navrhujeme řešení fungující ve řadě států EU, podle nějž právní úkon směřující k uzavření pracovněprávního vztahu může být platně učiněn i ústně, ovšem v případně ústního uzavření vznikne zaměstnavateli povinnost předat zaměstnanci nejpozději v den nástupu do práce písemné potvrzení o obsahu pracovněprávního vztahu. Toto potvrzení bude muset obsahovat alespoň podstatné náležitosti příslušného právního úkonu. Jeho nevydání by neznamenalo neplatnost úkonu, který byl předtím učiněn ústně. Zaměstnavatel by nicméně měl být za nevydání potvrzení o obsahu pracovního poměru sankcionován ze strany inspekce práce. 13

14 4. Základní zásady pracovního práva (RIA bod ) Návrh na formulování nových základních zásad, které budou mít povahu obecných aplikačních a interpretačních pokynů, a které budou mimo jiné významné pro správné užití občanského zákoníku v pracovněprávních vztazích (zákoník práce by měl stanovit, že občanský zákoník může být aplikován pouze tak, aby nedošlo k rozporu se základními zásadami pracovněprávních vztahů) považuje ČMKOS za potřebný a účelný. Bohužel posuzovaný materiál nijak konkrétně nestanoví katalog předpokládaných nových zásad a omezuje se pouze na obecné vysvětlení záměru, podle nějž by měly základní zásady reflektovat princip co není zakázáno, je dovoleno a vyjadřovat primární pravidla, jimiž se řídí pracovněprávní vztahy za účelem realizace jejich základních cílů spočívajících v organizaci práce zaměstnance a ve vytváření odpovídajících pracovních podmínek, jakož i nezbytné ochrany zaměstnance při práci. Přestože to v materiálu není uvedeno výslovně, je zřejmě záměrem zákonodárce zrušit stávající ustanovení 13 až 15 zákoníku práce s poukazem na to, že se nejedná o zásady, i když tato ustanovení jsou významná z hlediska ochrany právního postavení zaměstnanců. ČMKOS proto nesouhlasí, aby pravidla obsažená v uvedených předpisech byla ze zákoníku práce zcela vypuštěna. Zejména je třeba v každém případě přenést obsah stávajících ustanovení 13 odst. 2 písm. a), f) a g) v nezměněné podobě do jiných ustanovení zákoníku práce. Obdobně ČMKOS nesouhlasí, aby tak jako v návrhu tzv. koncepční novely zákoníku práce v roce 2009, byla nyní do okruhu připravovaných základních zásad zahrnuta zásada loajality zaměstnance vůči zaměstnavateli. Pokud jde o obecný princip smluvní svobody, vyjadřovaný prostřednictvím úsloví co není zakázáno, je dovoleno, ČMKOS dlouhodobě poukazuje na jeho ne příliš šťastné legislativní uchopení. Z ustanovení 2 odst. 1 ve spojení s výčtovým ustanovením 363 totiž vyplývá řada výjimek z obecně postulovaného principu, že práva nebo povinnosti mohou být ujednána odchylně od zákona, což činí celou úpravu poněkud nepřehlednou a významně ztěžuje přesvědčivé dosažení závěru o kogentní nebo dispozitivní povaze jednotlivých norem zákoníku práce. ČMKOS proto trvá na takovém přepracování této úpravy, jejímž výsledkem by byla přehledná úprava umožňující jasně identifikovat, od kterých norem zákoníku práce se subjekty pracovněprávních vztahů mohou odchýlit, a které normy naopak odchylné ujednání nepřipouštějí. S ohledem na nepropracovanost návrhu základních zásad další konkretizace postoje ČMKOS může být učiněna až tehdy, kdy navrhovatel předloží konkrétní návrh jednotlivých zásad pracovněprávních vztahů. Obecně však ČMKOS trvá na výslovném zachycení takových zásad, jakými jsou: - zákaz přenášení hospodářského rizika na zaměstnance, - zákaz zneužití silnějšího postavení zaměstnavatelem, - rovné zacházení a zákaz diskriminace, - ochrana právního postavení zaměstnance, - ochrana soukromí a osobních údajů zaměstnance, - spravedlivá odměna za práci, - svobodné sdružování k obhajobě hospodářských a sociálních práv, - princip důstojné a slušné práce a pracovních podmínek, - princip bezpečné a hygienické práce. 14

15 B. Změny zákoníku práce směřující k jeho větší flexibilitě na základě Programového prohlášení vlády (RIA bod 3.3.) 1. Klíčoví zaměstnanci (RIA bod ) ČMKOS podporuje variantu 1 spočívající v ponechání současného stavu. Zásadně nesouhlasíme se zavedením institutu klíčových zaměstnanců v situaci, kdy nejsou formulovány zásady pro stanovení pracovních míst klíčových zaměstnanců u jednotlivých zaměstnavatelů tak, aby bylo zřejmé, že se nemůže jednat o řadové zaměstnance a o zaměstnance, kteří svojí prací podstatně neovlivňují rozhodování zaměstnavatele. Je nepřijatelné, aby o tom, kdo je klíčovým zaměstnancem rozhodovali bez jakéhokoliv zákonného omezení pouze zaměstnavatelé. ČMKOS i v případě dřívějších diskusí o této otázce upozorňovala, že rizikem je velmi obecná definice klíčových zaměstnanců, která patří spíše do učebnic pracovního práva a je zjevně převzatá z ekonomických příruček. V praxi je tato definice neuchopitelná a vzhledem k současně navrhovaným odlišným pracovním podmínkám vedoucích zaměstnanců i snadno zneužitelná. Realizace záměru předkladatele by vyžadovala precizní zákonnou definici. V žádném případě není možné ponechat tuto definici na zaměstnavateli, popřípadě na dohodě zaměstnance a zaměstnavatele. Definice by musela vycházet z objektivních skutečností, jen tak by bylo možné zabránit zneužití tohoto institutu zejména neodůvodněným rozšiřováním na další zaměstnance. 2. Délka zkušební doby (RIA bod ) ČMKOS podporuje variantu 1 spočívající v ponechání současného stavu. Rizikem úpravy navrhované ve variantě 2 je, že využívání institutu zkušební doby, který je označován za prvek flexibility pracovněprávních vztahů, by bylo rozšířeno, aniž by byla zajištěna adekvátní ochrana zaměstnanců. Návrh posiluje nesprávné chápání institutu zkušební doby jako formy flexibilního zaměstnávání. Rizikem návrhu ve variantě 3 je především nedokonalá definice klíčových zaměstnanců. Varianty 2 a 3 sledují zhoršení postavení zaměstnanců. ČMKOS dále upozorňuje, že současná úprava prodlužování zkušební doby o dobu trvání překážek v práci odporuje, a to i vzhledem k subsidiaritě občanského zákoníku, obecnému principu běhu a stavění lhůt a skutečně není důvodné prodlužovat zkušební dobu až o 4 roky (např. výkon veřejné funkce jako jedna z nejdelších překážek v práci na straně zaměstnance). Navíc by úprava zastavení běhu zkušební doby odpovídala stávají praxi, kdy účastníci pracovního poměru vyčkají skončení překážky v práci a teprve poté případně přistupují ke skončení pracovního poměru ve zkušební době. Došlo by rovněž ke zjednodušení a zpřehlednění stávající právní úpravy a umožnilo by to zrušení ustanovení 66 odst. 1 věta druhá ZP, které je nepochopeno a je předmětem kritiky. Materiál rovněž neobsahuje návrh na zakotvení povinné písemné formy právního úkonu směřujícího ke zrušení pracovního poměru ve zkušební době. 3. Pracovní poměr na dobu určitou (RIA bod ) ČMKOS podporuje variantu 5 vzhledem ke konformitě navržené změny s upozorněním Evropské komise. Postavení zaměstnanců nebude touto změnou zhoršeno. Je možno uvažovat rovněž i o přijetí varianty 4 za podmínky, že ochrana zaměstnance bude 15

16 zajištěna tím, že zaměstnavatel nebude moci před uplynutím sjednané doby rozhodnout, že pracovní místo, na něž zaměstnance takto přijal, zruší a že v případě, že by zaměstnavatel svůj závazek zaměstnat zaměstnance po sjednanou dobu nedodržel, poskytl by zaměstnanci náhradu ve výši průměrného výdělku odpovídající době, o kterou byl pracovní poměr zkrácen. Stanovisko ČMKOS k případným úpravám institutu pracovního poměru na dobu určitou, je založeno na několika východiscích. Tím základním je snaha o maximální soulad s pravidly obsaženými ve Směrnici Rady 1999/70/ES ze dne 28. června 1999 o rámcové dohodě o pracovních poměrech na dobu určitou uzavřené mezi organizacemi UNICE, CEEP a EKOS (dále jen směrnice o pracovních poměrech na dobu určitou ). ČMKOS zdůrazňuje, že mezi základní principy směrnice o pracovních poměrech na dobu určitou patří, že obecnou formou pracovních poměrů jsou pracovní poměry uzavřené na dobu neurčitou, které přispívají ke kvalitě života zaměstnanců a zlepšují jejich výkon. Právní úprava tedy nesmí směřovat k jakémukoliv zvýhodňování pracovních poměrů ne dobu určitou, které představují oproti pracovnímu poměru na dobu neurčitou snížení ochrany zaměstnanců. ČMKOS respektuje, že v některých případech odpovídá uzavření pracovního poměru na dobu určitou potřebám zaměstnavatelů i zaměstnanců. Využití tohoto typu pracovního poměru by ovšem mělo být vázáno na objektivní okolnosti, které uzavření pracovního poměru na dobu určitou odůvodňují. Uzavírání pracovního poměru na dobu určitou by rozhodně nemělo být zneužíváno k obcházení právní úpravy rozvázání pracovního poměru nebo k faktickému prodlužování zkušební doby, ani ke zhoršování současné právní úpravy, jak zdůrazňuje i samotná zpráva při hodnocení varianty 3 a 4. Sjednávání pracovního poměru na dobu určitou rovněž nesmí vést k sociálnímu dumpingu a zneužívání silnějšího postavení zaměstnavatele vůči zaměstnancům. Návrh na změnu pravidel uzavírání pracovních poměrů na dobu určitou vychází ze záměru opustit stávající úpravu založenou na stanovení maximální doby trvání pracovního poměru a určitých výjimek z opakovaného uzavírání či prodlužování (tzv. řetězení) pracovních poměrů na dobu určitou. Ústředním bodem návrhu je stanovit, že pracovní poměr na dobu určitou je možné sjednat nejvýše dvakrát po sobě. V souvislosti s tím požadujeme v zákoně specifikovat, že pravidlo dvakrát a dost se vztahuje nejen na opakované uzavření, nýbrž i na opakované prodloužení pracovního poměru na dobu určitou. Základní výhradou ČMKOS vůči návrhu je, že ve zprávě preferované variantní řešení neobsahuje jakékoli omezení doby, na kterou lze pracovní poměr na dobu určitou nejdéle uzavřít. Byl-li by v této podobě návrh přijat, právní úprava by nemohla být považována za vyhotovující účelu směrnice o pracovních poměrech na dobu určitou, jímž je vytvořit rámec, který zabrání zneužití vyplývajícímu z použití po sobě jdoucích pracovních smluv nebo poměrů uzavřených na dobu určitou. Mohl-li by totiž pracovní poměr na dobu určitou bez dalšího trvat po neomezeně dlouhou dobu, vedlo by to k ohromnému růstu nejistoty zaměstnanců a sociálnímu dumpingu. Je zjevné, že MPSV má záměr opustit možnost danou směrnicí, tj. využít více nástrojů k omezení řetězení pracovních poměrů na dobu určitou (maximální celkově přípustné trvání na sebe navazujících pracovních smluv a poměrů na dobu určitou a zároveň uznání objektivních důvodů, které vedou k ospravedlnění obnovení těchto pracovních smluv a poměrů) a využít pouze jeden nástroj daný směrnicí, tj. počet obnovení pracovních smluv a poměrů na dobu určitou. Přitom je třeba si uvědomit, že zaměstnanec, který pracuje v pracovním poměru na dobu určitou, prakticky nemůže počítat se získáním hypotéky nebo jiné větší půjčky, a tím v řadě případů ztrácí reálnou možnost založit rodinu, atd. Otevření prostoru pro prodloužení 16

17 této doby nejistoty ze stávajících 2 let na prakticky neomezenou dobu, jak navrhovaná úprava připouští, by tak mohlo mít velmi negativní sociální a ekonomické následky. S ohledem na současné podmínky panující na trhu práce, které se odráží i na průměrné délce trvání pracovních poměrů, může navrhované rozvolnění uzavírání pracovních poměrů na dobu určitou zcela podkopat úpravu pracovněprávních vztahů jako takovou. Lze totiž předpokládat, že by vlastně jen velmi malá část zaměstnanců vstupujících na trh práce vůbec dosáhla uzavření pracovního poměru na dobu neurčitou, s nímž souvisí důležitá ochranná pravidla jeho rozvazování, odstupné, atd. Rovněž je třeba vnímat skutečnost, že zaměstnanec pracující pro zaměstnavatele po dobu několika, například tří, čtyř či pěti let, je již vyzkoušeným a zkušeným zaměstnancem. Neshledáváme proto jakýkoli rozumný věcný důvod, aby takový zaměstnanec i bez jakýchkoli objektivních důvodů neustále pracoval jen ve vztahu, jehož délka byla omezena určitým datem. Ani v zájmu rozumného zaměstnavatele nemůže být, aby zkušený zaměstnanec, se kterým takto dlouhou dobu spolupracoval a investoval do něj, skončil pracovní poměr například po pěti letech pracovního poměru v důsledku uplynutí sjednané doby. ČMKOS s ohledem na výše uvedené s možností existence pracovního poměru na neomezeně dlouhou dobu určitou bez jakéhokoli prvku ochrany zaměstnanců ostře nesouhlasí. Považujeme takové opatření za nástroj nátlaku zaměstnavatele na zaměstnance a upozorňujeme, že jeho provedení by mělo za následek nárůst sociálního dumpingu a rozvoj extrémně negativních společensko ekonomických jevů. ČMKOS je ochotna na uplatnění pravidla dvakrát a dost bez zákonného omezení doby trvání pracovního poměru na dobu určitou přistoupit v případě, že bude právní úprava doplněna. Navrhujeme, aby zákoník práce obdobně jako v jiných státech Evropské unie stanovil princip, podle kterého má pracovní poměr sjednaný na dobu určitou zásadně trvat po celou dobu, na kterou byl uzavřen. Toto pravidlo vychází z obecného soukromoprávního principu smlouvy se mají dodržovat (pacta sunt servanda) a respektuje jej tím, že pokud se smluvní strany dohodly na určité době trvání pracovního poměru, měla by být tato doba trvání pracovního poměru také dodržena. Uplatněním nastíněného pravidla beze zbytku dojde k naplnění účelu směrnice o pracovních poměrech na dobu určitou, tedy k předejití zneužívání pracovních poměrů na dobu určitou. Zaměstnanec a zaměstnavatel totiž budou pracovní poměr uzavírat právě tehdy, když na základě objektivních okolností skutečně potřebují, aby byla práce vykonávána právě po určitou dobu. Současně touto úpravou dojde k uplatnění systému flexicurity, tedy sladění flexibility na straně zaměstnavatele a ochrany na straně zaměstnance. Flexibilita totiž bude spočívat v tom, že zaměstnavatel nebude omezen v délce uzavřeného pracovního poměru na dobu určitou. Bude-li tedy potřebovat zaměstnance zaměstnat právě jen po určitou dobu například proto, že potřebuje nahradit zaměstnance, který nepracuje z důvodu překážky v práci, nebo proto, aby zaměstnanec pracoval v rámci předem časově omezených úkolů (například po dobu trvání určitého projektu), zákoník práce mu v tom nebude bránit. Ochrana zaměstnance ovšem musí být zajištěna tím, že po sjednanou dobu bude pracovní poměr reálně trvat a že se tedy zaměstnavatel nebude moci před uplynutím dohodnuté doby rozhodnout, že pracovní místo, na něž zaměstnance přijal, zruší. V případě, že zaměstnavatel svůj závazek zaměstnat zaměstnance po dobu určitou nedodrží, musí mu poskytnout náhradu ve výši průměrného výdělku odpovídající době, o kterou byl pracovní poměr zkrácen. Nebylo by spravedlivé, pokud by zaměstnavatel musel poskytovat tuto náhradu i zaměstnanci, jehož pracovní poměr byl rozvázán z důvodů porušování povinností či neuspokojivých pracovních výsledků, a proto by 17

18 se tato povinnost měla uplatnit jen v případě rozvázání pracovního poměru výpovědí podle některého z výpovědních důvodů uvedených v 52 písm. a) až c). Navržené pravidlo tedy rozumně zohledňuje oprávněné zájmy jak zaměstnavatele, tak zaměstnance, zachovává navrženou koncepci dvakrát a dost, plně vyhovuje účelu směrnice o pracovních poměrech na dobu určitou, představuje uplatnění konceptu flexicurity a vychází ze soukromoprávních principů, na nichž by pracovněprávní vztahy měly být vystavěny. Ve všech ohledech tedy splňuje požadavky kladené na moderní pracovní právo 21. století, čemuž odpovídá i skutečnost, že se obdobné řešení uplatňuje v řadě jiných evropských států. ČMKOS dále navrhuje upřesnit, že se pro účely dalšího uzavření pracovního poměru na dobu určitou k předchozím pracovním poměrům na dobu určitou nepřihlíží jen tehdy, uplynula-li doba 3 let a zaměstnanec v této době nebyl se zaměstnavatelem v žádném pracovněprávním vztahu, tedy ani ve vztahu založeném dohodou o pracovní činnosti nebo dohodou o provedení práce. V praxi totiž často dochází k obcházení právní úpravy spočívající v tom, že zaměstnavatelé se zaměstnancem poté, kdy byl uzavřen pracovní poměr na dobu určitou na nejdéle přípustnou dobu, uzavírají dohodu o pracovní činnosti, která má vykrýt dobu, po jejímž uplynutí se k předchozím pracovním poměrům na dobu určitou nepřihlíží. Dále požadujeme, aby zákoník práce stanovil, že uzavře-li zaměstnavatel se zaměstnancem pracovní poměr na dobu určitou v rozporu se zákonem, považuje se tento pracovní poměr za uzavřený na dobu neurčitou. Navrhované řešení, které vychází ze stávajícího ustanovení 39 odst. 5 zákoníku práce, totiž zaměstnance dostatečně nechrání. Zaměstnanci často nemají dostatečné právní povědomí, aby věděli, že se existence pracovního poměru na dobu neurčitou musí před skončením pracovního poměru dovolat. Navíc dochází k případům, kdy zaměstnavatel ve zlé víře zaměstnanci přislíbí, že s ním bude uzavřen další pracovní poměr na dobu určitou, ovšem po uplynutí toho předchozího již zaměstnanci další smlouvu k podpisu nepředloží, zaměstnanec se tedy nestihl dovolat existence pracovního poměru na dobu neurčitou a pracovní poměr na dobu určitou uzavřený v rozporu se zákonem tím skončil uplynutím sjednané doby. Považujeme za nepřípustné, aby tímto zákon legalizoval zjevné porušení nastavených pravidel. Pokud by v případě rozhodnutí ve prospěch varianty 4 nebyly akceptovány požadavky ČMKOS na doplnění varianty 4 ve smyslu výše uvedených připomínek, ČMKOS trvá na zachování stávající úpravy. ČMKOS konečně upozorňuje, že předložený materiál postrádá další Popis návrhu, v otázkách, kde je legislativní řešení nezbytné vzhledem k tomu, že stávající právní úprava je v rozporu s výše uvedenou směrnicí, a to je výjimka z obecného zákazu řetězení pracovních poměrů na dobu určitou pro zaměstnance agentur práce a také nejasná úprava pracovních poměrů na dobu určitou akademických pracovníků podle zákona o vysokých školách. 4. Délka výpovědní doby (RIA bod ) ČMKOS podporuje variantu 1 spočívající v ponechání současného stavu a nesouhlasí s dalšími variantami, které výrazně snižují ochranu zaměstnanců. Zdůrazňuje v této souvislosti, že kontrolními orgány Rady Evropy je ČR označena za stát porušující Evropskou sociální chartu vzhledem k tomu, že výpovědní doba je již v současnosti nepřiměřeně krátká. 18

19 5. Zjednodušení výpovědních důvodů při výpovědi ze strany zaměstnavatele (RIA bod ) ČMKOS podporuje variantu 1 spočívající v ponechání současného stavu a nesouhlasí s dalšími variantami, které výrazně snižují ochranu zaměstnanců. Zavedení možnosti propuštění zaměstnance z jiného důvodu spočívajícího v osobě zaměstnance, pro který nelze po zaměstnavateli spravedlivě požadovat, aby pracovní poměr dále pokračoval, je pro ČMKOS naprosto nepřijatelné. Výpovědní důvod je formulován velmi obecně, což umožňuje jeho extrémní zneužitelnost a téměř vylučuje možnost jeho soudní ochrany. Fakticky se jedná o skryté propuštění bez udání důvodu. V demokratické společnosti musí platit zásada, že každý zaměstnanec musí znát důvod výpovědi ze strany zaměstnavatele. Všechna navrhovaná hlediska jsou neurčitá a nejistá (jiné důvody, tyto jiné důvody musí spočívající v osobě zaměstnance a pro zaměstnavatele je nespravedlivé, aby pracovní poměr pokračoval), to je v zásadním rozporu s požadavkem seznatelnosti práva, jehož se dovolával i ministr práce a sociálních věcí jako jeden z předkladatelů návrhu na zrušení některých ustanovení zákoníku práce Ústavnímu soudu. Nepovažujeme za správné, aby v tak závažné věci byla praxe závislá na soudní judikatuře. Soud nemá být zákonodárcem. Sjednocení výkladů pomocí soudních judikátů je navíc, jak je obecně známo, proces dlouhodobý. Zákon by měl důvod ukončení pracovního poměru formulovat precizněji. Tuto podmínku lépe splňuje stávající právní úprava. Kam má právní úprava směřovat, vyjádřil předkladatel jasně již v důvodové zprávě k tzv. koncepční novele v roce 2009 tím, že jako příklad uváděl rozvázání pracovního poměru zaměstnance, který porušuje stanovené povinnosti vyplývající z režimu dočasně neschopného pojištěnce. Tedy tento výpovědní důvod má směřovat jednoznačně za hranice pracovněprávního vztahu, za hranice pracovní doby, umožňuje zaměstnavateli lustrovat chování zaměstnance i mimo tuto dobu. Umožnilo by to zaměstnavateli dát zaměstnanci výpověď např. nejen z důvodů časté nemocnosti zaměstnance, pro porušení léčebného režimu v době pracovní neschopnosti či proto, že se např. zachoval vůči zaměstnavateli podle názoru zaměstnavatele hrubě, nebyl k zaměstnavateli podle názoru zaměstnavatele dostatečně loajální aj., ale také proto, že rodič nepečuje o dítě (mateřská a rodičovská dovolená je stejně jako dočasná pracovní neschopnost překážkou v práci), že během dovolené vykonává výdělečnou činnost, popř. provozuje extrémní sporty nebo jinak fyzicky neodpočívá apod. Pracovněprávní vztah je ze své podstaty vztahem nerovných subjektů, nelze proto vůbec operovat s obecnými pojmy ospravedlnitelný či spravedlivý. Pracovněprávní vztah není běžným občanskoprávním vztahem, pokud by tomu tak bylo, neexistovala by nejen u nás, ale ani v jiných vyspělých zemích, rozsáhlá pracovněprávní legislativa, jejímž úkolem je uvedenou nerovnost vyrovnat. 6. Výše odstupného ve vazbě na počet odpracovaných let u zaměstnavatele (RIA bod ) ČMKOS podporuje variantu 1 spočívající v ponechání současného stavu, a odmítá varianta 2, která, jak uvádí i sám zpracovatel, představuje zhoršení postavení zaměstnance, rozhodně nebude motivovat zaměstnavatele k větší tvorbě nových pracovních míst. V této souvislosti ČMKOS požaduje, aby tvrzení o vlivu případně sníženého či odstupňovaného nároku na odstupné na vytváření nových pracovních míst byla z materiálu 19

20 vyškrtnuta. Jedná se o ničím nepodložené tvrzení, kdy neexistuje žádná relevantní studie, která by prokazovala přímou úměru mezi výší odstupného a vznikem nových pracovních míst. Jde o fikci, jejímž důsledkem je vytváření mýtů o (analyticky neprokázané) rigiditě české právní úpravy, které jsou ochotně a nekriticky šířeny ve společnosti některými zaměstnavateli, politiky a médii. Odstupné má sloužit jako kompenzace ztráty zaměstnání při jeho skončení z důvodů majících příčinu v organizaci zaměstnavatele nebo ve ztrátě zdravotní způsobilosti zaměstnance k výkonu práce zapříčiněné pracovním úrazem nebo nemocí z povolání. Záměr navázat výši odstupného na počet odpracovaných let, tedy na délku trvání pracovního poměru, který se podle všeho vztahuje k odstupnému, které je poskytováno v souvislosti se skončením pracovního poměru na základě organizačních důvodů, je problematický, protože odstupné ve výši jediného nebo dvou násobků průměrného výdělku nepředstavuje prakticky žádnou kompenzaci ztráty zaměstnání a odstupné by tedy přijetím změny v této podobě přestalo plnit svou funkci. Navíc v situaci, kdy se délka poskytnutého odstupného započítává pro zahájení podpůrčí doby podpory v nezaměstnanosti, postrádá toto odstupňování smysl. Dále je potřeba vnímat, že odstupňování výše odstupného za 1 či 2 roky trvání pracovního poměru bude motivovat zaměstnavatele k ukončování pracovních poměrů co nejdříve, resp. uzavírání pracovních poměrů na velmi krátkou dobu. ČMKOS požaduje, aby vláda hledala v otázce odstupného řešení, které zaměstnance nepoškodí. V duchu evropského konceptu flexicurity je možné inspirovat se např. rakouským příkladem, kdy reforma provedená před několika lety v této zemi přerušila vazbu mezi výpovědí danou zaměstnavatelem a vyplacením jednorázového odstupného (to přešlo ze zaměstnavatelů na stát). Nová pravidla pracovníkům umožňují odejít ze zaměstnání bez ztráty příslušného odstupného a současně odstranila ekonomické náklady firem, které vznikají zejména v souvislosti s hromadným propouštěním. Zavedené příspěvky zaměstnavatele do fondu individuálních úspor, z něhož je odstupné financováno, jsou rozloženy v čase. Z hlediska zaměstnance tak nový systém zachovává nároky na odstupné v nezměněném rozsahu, a na druhé straně zaměstnavatelé nemají důvod jednostranně usilovat o snížení odstupného. 7. Rozsah zaměstnání na základě dohody o provedení práce (RIA bod ) ČMKOS podporuje variantu 1 spočívající v ponechání současného stavu, a odmítá variantu 2 navrhovanou předkladatelem. Rizikem je zejména to, že dohody o provedení práce budou nahrazovat klasické pracovní poměry stále častěji (tento trend je již dnes zřejmý), popř. že se dílčí práce dosud vykonávané na základě dohody o provedení práce přesunou do oblasti občanskoprávních vztahů či do šedé ekonomiky. Realizací návrhu by došlo k setření rozdílu mezi pracovním poměrem a vztahem na základě dohody o provedení práce. Je třeba vzít v úvahu, že vztahy na základě dohod jsou typickými prekérními (nechráněnými) pracovněprávními vztahy (nevztahuje se na ně právní úprava odstupného, neplatí limity pracovní doby a dob odpočinku, zaměstnanec nemá nárok na překážky v práci, vypovědět dohodu o pracovní činnosti lze s 15 denní výpovědní dobou z jakýchkoli důvodů i bez uvedení důvodů, zaměstnavatel nemá povinnost přidělovat práci po sjednanou pracovní dobu, což je v podstatě zásadní porušení smlouvy připuštěné zákonem, atd.) Tyto vztahy jsou tak fakticky prací na zavolání. 20