Vážené dámy, Vážení pánové,

Transkript

1 Příspěvek JUDr. Marcely Skalkové z pražske kanceláře UNHCR přednesený na konferenci o Kvalifikační směrnici, pořádané v červnu 2005 Právnickou fakultou MU v Brně Vážené dámy, Vážení pánové, dovolte mi, abych v úvodu poděkovala brněnské Právnické fakultě za uspořádání této vědecké konference Je mi velkým potěšením a ctí, že mohu na této konferenci promluvit na velmi aktuální téma Společného evropského azylového systému a seznámit Vás s připomínkami Úřadu Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky (dále UNHCR ) ke Kvalifikační směrnici. 1 V současné době probíhá druhá fáze Společného evropského azylového systému, jejímž cílem je vytvoření společného azylového systému a jednotného statusu pro ty, kteří získali azyl nebo subsidiární ochranu. Haagský program 2, který byl přijat v Bruselu v říjnu 2004 předpokládá, že do konce roku 2007 bude ukončeno hodnocení právních instrumentů v oblasti azylu přijatých v první fázi 3 a nejpozději do roku 2010 dojde k úplnému zavedení Společného evropského azylového systému. UNHCR tento harmonizační proces Evropské unie podporuje od samotného počátku. Věříme, že vytvoření soudržného evropského azylového prostoru založeného na standardech mezinárodního práva a uplatňování společné azylové praxe je jak v zájmu ochrany uprchlíků, tak v zájmu jednotlivých členských států Evropské Unie. Harmonizaci vnímáme jako příležitost k dosažení vysokého standardu ochrany v rámci Evropské Unie, dosažení souladu dříve různorodé praxe států a poskytnutí pevnějšího základu pro efektivní zvládání problematiky azylu a nelegální migrace v rámci Unie. Vítáme rovněž důraz kladený na posílení praktické spolupráce a vytvoření příslušných struktur za účelem usnadnění této spolupráce. Podle názoru UNHCR však nestačí, aby Evropská unie harmonizovala pouze svoji legislativu a politiku. Je také nutné, aby sjednotila a zkvalitnila rozhodovací praxi 1

2 jednotlivých členských zemí. Je nepřijatelné, aby žadatel o azyl - např. Čečenec - měl v podstatě nulovou šanci získat ochranu v jednom členském státě, 50% v jiném a téměř 100% ve třetím. Obecně se procento úspěšnosti žadatelů o azyl v Evropské Unii pohybuje okolo 15%. V některých zemích EU je to však jen 1% nebo 2%. 4 Kvalifikační směrnice byla jedním z posledních právních instrumentů přijatým dne 30. dubna těsně před vypršením lhůty stanovené v článku 63 Smlouvy o založení Evropského společenství. Tato směrnice stanoví minimální požadavky v následujících třech oblastech kdo kvalifikuje jako uprchlík, komu má být přiznána subsidiární ochrana a jaké je postavení příjemců mezinárodní ochrany. Směrnice je závazná pro všechny členské země Evropské Unie s výjimkou Dánska. Článek 38 Směrnice předpokládá, že její přenesení do vnitrostátního práva členských států se uskuteční nejpozději do 10. října Vzhledem k tomu, že Úmluva o právním postavení uprchlíků z roku 1951 (dále Ženevská úmluva ) a Protokol z roku 1967 zavazují v současnosti více než 142 smluvních stran 5 a jsou považovány za základní kameny mezinárodního právního režimu pro ochranu uprchlíků, chtěla bych se ve svém příspěvku zaměřit na definici uprchlíka a standardy zacházení s uprchlíky, jak je definuje Kvalifikační směrnice a do jaké míry je tato úprava - podle názoru UNHCR - v souladu s Ženevskou úmluvou a mezinárodními lidskoprávními standardy. Subsidiární ochrana bude diskutována s ohledem na její přínos při vývoji mezinárodního uprchlického práva. Úřad UNHCR vydal v lednu 2005 komentář ke Kvalifikační směrnici. 6 Tento materiál by měl sloužit rozhodčím, právním poradcům i soudcům jako výkladová pomůcka v azylovém řízení. K pozitivním aspektům Kvalifikační směrnice patří, podle UNHCR, především výslovné uznání pronásledování nestátními činiteli a pronásledování z důvodu pohlaví. Směrnice potvrzuje, že jedinci nebo skupiny osob pronásledované nestátními činiteli, které stát není ochoten nebo schopen chránit, mohou získat status uprchlíka podle Ženevské úmluvy. 2

3 To platí i v případech, kdy dojde k úplnému selhání státní moci. Také pronásledování z důvodu pohlaví a pronásledování specifické pro děti je výslovně uznáno jako jednání, které spadá pod inkluzivní klauzuli definice uprchlíka v Ženevské úmluvě. Pozitivní je rovněž skutečnost, že Směrnice kodifikuje pojem subsidiární ochrany pro osoby, které nesplňují kritéria pro přiznání statusu uprchlíka, ale mají odůvodněnou potřebu mezinárodní ochrany z jiného důvodu. Na druhé straně je UNHCR znepokojeno skutečností, že některá ustanovení Směrnice mohou vést k porušení mezinárodního práva. Vzhledem k tomu, že Směrnice stanovuje pouze minimální standardy ochrany, UNHCR doporučuje členským státům, aby zavedly nebo ponechaly v platnosti příznivější kritéria (článek 3 směrnice) v případech, kdy je to nutné pro zajištění souladu s mezinárodním uprchlickým právem a právní úpravou v oblasti ochrany lidských práv. 1. Definice pojmu uprchlík Článek 2 písm. c) Směrnice definuje uprchlíka jako Státního příslušníka třetí země, který se na základě opodstatněného strachu z toho, že bude perzekvován z důvodu rasy, náboženství, národnosti, politického přesvědčení nebo příslušnosti k určité sociální skupině, nachází mimo území země, jejímž je státním občanem, a nemůže nebo na základě uvedeného strachu není ochoten využít ochrany dotyčné země, nebo se tímto výrazem rozumí osoba bez státní příslušnosti, která se nachází mimo území země svého bývalého obvyklého pobytu, a která se ze stejného důvodu, jaký je uveden výše, nemůže nebo na základě uvedeného strachu není ochotna vrátit do dotyčné země a na níž se nevztahuje článek 12. Toto ustanovení je v podstatě odrazem článku 1A odst. 2 Ženevské úmluvy, neobsahuje však výslovný odkaz na tuto Úmluvu. S výjimkou několika spíše drobných formulačních úprav 7 se setkáme i s odchylkou významnějšího charakteru: platnost výrazu uprchlík je omezena pouze na státní příslušníky třetích zemí: tím je vyloučeno podání azylové 3

4 žádosti občanem Evropské unie. Toto omezení úzce souvisí s Protokolem o poskytování azylu státním příslušníkům členských států Evropské unie přijatým na základě španělské iniciativy, který se mezitím stal součástí všech dokumentů v azylové oblasti. Tato úprava je zjevně v rozporu s článkem 42 Ženevské úmluvy, který smluvním státům zakazuje učinit jakékoliv výhrady k článku 1. 8 I když žádosti státních příslušníků Evropské Unie mohou být opodstatněné jen zřídka, neměly by být v zásadě vyloučeny. Existuje velké nebezpečí, že podobnou úpravu převezmou i jiné evropské země či země z ostatních regionů, což by ve svém důsledku vedlo ke vzniku nové geografické vylučující klauzule. 9 Jak již bylo řečeno, definice uprchlíka zakotvená ve Směrnici vychází z definice uprchlíka v článku 1A (2) Ženevské úmluvy, přednost Úmluvy před výkladovými vodítky Směrnice však ve Směrnici výslovně zakotvena není. V Preambuli se pouze uvádí, že minimální požadavky na definici uprchlického statusu mají sloužit jako vodítko při aplikaci Ženevské úmluvy (odst.16 Preambule) 10 a že je potřeba zavést společná kritéria pro uznávání žadatelů o azyl jako uprchlíků ve smyslu článku 1 Ženevské úmluvy (odst.17 Preambule) 11. V tomto ohledu UNHCR vítá, že cílem této Směrnice není modifikovat ani nahradit Ženevskou úmluvu, ale sloužit pouze jako závazné vodítko při její aplikaci a interpretaci. 2. Opodstatněná obava z pronásledování Jedním z klíčových pojmů článku 1 Ženevské úmluvy je formulace oprávněné obavy před pronásledováním. Ženevská úmluva však nedefinuje jaké činy mají být za pronásledování považovány. Podle názoru UNHCR i některých autorů musí být výklad pojmu pronásledování dostatečně pružný a otevřený tak, aby jej bylo možné aplikovat na měnící se formy pronásledování. Posouzení, zda se jedná o špatné zacházení nebo hrozby rovnající se pronásledování bude vždy záviset na individuálních okolnostech jednotlivého případu. K dnešnímu dni neexistuje univerzálně přijatá definice tohoto termínu. Ani článek 9 Směrnice (Perzekuční jednání) se nesnaží předložit úplnou definici pojmu pronásledování, ale přistupuje k němu dvěma způsoby. V prvním odstavci jsou 4

5 uvedena kritéria, která musí perzekuční jednání vykazovat, ve druhém odstavci jsou uvedeny příklady takovýchto jednání. Článek 9 odst. 1 písm. a) vytváří silnou vazbu mezi pronásledováním a mezinárodními/regionálními závazky v oblasti lidských práv. Tento vztah vyplývá z preambule Směrnice a lze jej nalézt také v Příručce UNHCR k Ženevské úmluvě; ta stanoví, že vážné porušování lidských práv představuje pronásledování. 12 Ohrožení života a svobody, o kterém hovoří článek 33 odst. 1 Ženevské úmluvy je běžně považováno za pronásledování. Názory se však různí v otázce, zda a které další činy lze také považovat za pronásledování. Článek 9 odst. 1 Směrnice požaduje závažné porušování základních lidských práv, odvolává se přitom zejména na nedotknutelná práva, do nichž nesmí smluvní stát zasahovat a která musí ponechat nedotčena v souladu článkem 15 odst. 2 ECHR, tj. právo na život (článek 2), zákaz mučení a krutých, nelidských a ponižujících trestů nebo zacházení (článek 3), zákaz otroctví a nevolnictví (článek 4 odst. 1) a zákaz zpětné účinnosti trestního zákona (článek 7). 13 Neexistuje však žádné vodítko v kontroverzní otázce, nakolik relevantní může být porušování jiných lidských práv. To sebou nese nebezpečí, že se evropským standardem stane minimalistický přístup omezující se jen na práva uvedená v článku 15 odst. 2 ECHR. I když je jistě nutné uvítat stanovení, že porušování jiných lidských práv není vyloučeno, nepodporuje Směrnice širší interpretaci výrazu pronásledování v kontextu lidskoprávní legislativy. Článek 9 odst.1 písm. b) Směrnice uznává, že pronásledováním může být také kumulace různých opatření (to je obecně označováno jako pronásledování na kumulativním základě). Použitím tohoto pojmu, který je součástí Příručky UNHCR 14, umožňuje Směrnice určitou pružnou interpretaci pojmu pronásledování. Příklady perzekučního jednání uvedené v článku 9 odst. 2 písm. e) jsou zvláště zajímavé. Podle tohoto ustanovení se stíhání nebo potrestání za odmítnutí absolvovat vojenskou 5

6 službu může rovnat pronásledování. Postavení uprchlíka lze přiznat, pokud by výkon vojenské služby vyžadoval páchání zločinů nebo činů, které spadají pod některou z vylučujících klauzulí v článku 12 odst. Směrnice. Ustanovení bude platit také tehdy, kdy odmítnutí výkonu vojenské služby souvisí s ozbrojeným konfliktem, který sám o sobě představuje porušení mezinárodního práva. Tuto formulaci je nutné přivítat, jelikož by bylo nelogické vyloučit žadatele z možnosti získání přiznání postavení uprchlíka bez toho, aniž by měl možnost vyhnout se účasti na těchto zločinech podáním žádosti o azyl v zahraničí. Jiné případy vyhýbání se vojenské službě/dezerce například odmítnutí žadatele účastnit se vojenských akcí prameních z jeho skutečného politického, náboženského nebo morálního přesvědčení nebo pohnutek jeho svědomí ve Směrnici uvedeny nejsou. Podle názoru UNHCR by však státy měly tento aspekt zohlednit. V souladu s Příručkou UNHCR 15 a vývojem mezinárodního práva 16 by odmítnutí nastoupit vojenskou službu z důvodu pohnutek svědomí mělo být považováno za relevantní důvod ve smyslu definice uprchlíka v článku 1A (12) Ženevské úmluvy. Článek 9 odst.2 písm.f) uvádí jako specifickou formu perzekučního jednání pronásledování z důvodu pohlaví a pronásledování specifické ve vztahu k dětem. Přestože pohlaví ani věk nejsou v definici uprchlíka výslovně uvedeny, cíl a účel Ženevské úmluvy takovou interpretaci vyžaduje. Je všeobecně přijímaným názorem, že pohlaví a věk mohou ovlivnit nebo určit podobu pronásledování. 17 UNHCR toto ustanovení považuje za jednoznačně pozitivní při poskytování mezinárodní ochrany ženám a dětem. 3. Původci pronásledování Článek 6 Směrnice (původci pronásledování nebo vážné újmy) zohledňuje nestátní pronásledování - problém, který je v mnoha zemích předmětem kontroverzních diskusí řadu let. Mnoho členských zemí svou restriktivní praxi postupně změnilo. Dokonce i v Německu, kde byla až donedávna používána velmi restriktivní interpretace, byla v roce 2004 přijata nová úprava zásady non-refoulement v článku 60 odst.1 imigračního zákona, podle které může pronásledování vycházet i ze strany nestátních původců. 18 Tato 6

7 legislativní změna umožnila politickou dohodu o znění Kvalifikační směrnice a její následné přijetí Radou Evropské Unie v dubnu Článek 6 stanoví, že: Mezi pachatele perzekuce nebo vážné újmy patří: (a) stát; (b) strany nebo organizace ovládající stát nebo podstatnou část území dotyčného státu; (c) nestátní činitelé, pokud lze prokázat, že činitelé zmínění v bodech (a) a (b), včetně mezinárodních organizací nejsou schopni nebo ochotni poskytnout ochranu proti perzekuci nebo vážné újmě definované v článku 7. Článek 6 Směrnice rozlišuje mezi třemi různými původci: státem, orgány de facto (strany a organizace včetně mezinárodních organizací) a nestátními činiteli. Pouze ve vztahu k posledně uvedenému činiteli je nutné prokázat, že stát nebo orgány de facto nejsou schopni nebo ochotni poskytnout ochranu. UNHCR plně podporuje toto ustanovení, neboť dlouhodobě zastává názor, že Ženevské úmluva neomezuje pronásledování pouze na jednání, kterých se dopustí státní moc. Přijatá úprava týkající se původců pronásledování by měla v zásadě dostatečně pokrývat různé konstelace pronásledování ze strany nestátních činitelů, velmi však bude záležet na výkladu jednotlivých členských zemí. Důležitá otázka v oblasti nestátního pronásledování se týká situace, kdy stát není schopen poskytovat ochranu. Především v německé rozhodovací praxi o pronásledování v kontextu (občanské) války, avšak také ve francouzských azylových rozhodnutích, bylo často zpochybňováno, zda pronásledování ze strany jednotlivců nebo skupin ve státě, ve kterém došlo k úplnému selhání státní moci, může vést k přiznání postavení uprchlíka. 19 I když článek 6 písm. c) Směrnice tento problém výslovně neřeší, ve Vysvětlujícím memorandu Evropské Komise 7

8 se uvádí, že relevantní otázkou je, zda žadatel může získat efektivní ochranu proti újmě nebo hrozbě újmy v zemi původu. Úmysl Komise zahrnout také situace selhání státu nebyly v průběhu jednání žádnou členskou zemí zpochybněny Nedostupnost národní ochrany 4.1 Národní ochrana Pronásledování vede k přiznání postavení uprchlíka pouze tehdy, není-li dostupná národní ochrana. Otázka dostupnosti národní ochrany není většinou relevantní ve vztahu k pronásledování ze strany státní moci. Je však faktorem rozhodujícím v případech nestátního pronásledování. Podle článku 6 písm. c) a článku 7 Směrnice mohou ochranu před pronásledováním ze strany nestátních činitelů poskytnout nejen státní orgány, ale také nestátní subjekty tj. strany nebo organizace, včetně mezinárodních organizací. V souvislosti s tímto ustanovením vzniká otázka, do jaké míry jsou tyto subjekty (orgány de facto) schopny poskytnout účinnou ochranu. UNHCR je přesvědčeno o tom, že by přiznání postavení uprchlíka nemělo být odmítnuto pouze na základě domněnky, že ochranu mohou poskytnout strany nebo organizace (včetně mezinárodních), pokud tuto domněnku nelze vyvrátit nebo zpochybnit. Podle UNHCR není vhodné stavět rovnítko mezi poskytováním ochrany ze strany státu a přechodným či dočasným výkonem správy/kontroly nad územím nebo podstatnou částí území určitou mezinárodní organizací. Podle mezinárodního práva nejsou mezinárodní organizace nositeli atributů státu. To v praxi znamená, že jejich schopnost prosazovat právo je omezená. 21 Článek 7 odst. 2 Směrnice také nabízí vodítko v otázce, kdy je ochrana před pronásledováním nestátními původci považována za dostupnou. Je třeba podniknout přiměřené kroky s cílem zabránit perzekuci a žadateli musí být takováto ochrana dostupná. Podle Směrnice je nutné posoudit objektivní situaci v dané zemi, zejména 8

9 skutečnost, zda v ní funguje účinný právní systém. Podle názoru UNHCR však rozhodování o dostupnosti národní ochrany vyžaduje především posouzení účinnosti, přiměřenosti a dostupnosti ochrany v každém jednotlivém případě. Součástí tohoto posouzení mohou být i případní garanti této ochrany nebo existence právního systému v dané zemi. Cílem posouzení však musí být rozhodnutí, zda žadatelova obava z pronásledování je i nadále odůvodněná bez ohledu na kroky podniknuté pro prevenci perzekuce nebo vážné újmy. 22 Nelze vyloučit, že žadatel bude mít odůvodněné obavy z pronásledování i v situaci v zásadě účinného a nediskriminačního fungování právního systému. Existuje proto riziko, že uvedený přístup Směrnice dostatečně nezohlední individuální riziko. 4.2 Alternativa vnitřního útěku nebo přesídlení Článek 8 Směrnice ( vnitřní ochrana ) stanoví minimální pravidla pro aplikaci konceptu, který je obecně označován jako alternativa vnitřního přesídlení nebo útěku. Na základě tohoto konceptu je možné odmítnout mezinárodní ochranu žadateli, jenž může najít ochranu před hrozícím pronásledováním v jiné části své vlastní země. Tento koncept vznikl ve Spojených státech v osmdesátých letech poté, co do země začal přijíždět rostoucí počet uprchlíků z mimoevropských zemí na základě argumentu, že mezinárodní uprchlická ochrana je poskytována pouze při absenci státní ochrany. Dosud však neexistuje jednotný přístup k tomuto konceptu a proto jednotlivé státy uplatňují v tomto směru různé praktické postupy a terminologii. Panuje však shoda v tom smyslu, že koncept alternativy vnitřního útěku nebo přesídlení vyžaduje v zásadě analýzu dvou otázek: 1) situace v oblasti vnitřního přesídlení a 2) posouzení specifických okolností individuálního případu. Existují různé názory na to, jaké podmínky by měly splňovat oblasti vnitřního přesídlení kromě ochrany před pronásledováním či vážnou újmou a v jakém rozsahu mají být zohledněny specifické okolnosti individuálního případu. Podle názoru UNHCR je třeba nejprve stanovit, zda otázka alternativy vnitřního přesídlení je v daném případě vůbec relevantní. Takové posouzení nebude nutné např. v situacích, kdy pronásledování vychází ze strany státních 9

10 orgánů, jelikož tyto většinou působí na celém území dané země. Kromě posouzení, zda má žadatel opodstatněnou obavu z pronásledování nebo zda mu v dané oblasti hrozí vážná újma, je třeba vzít v úvahu, zda žadatel měl rozumnou možnost se do této oblasti bezpečně přesunout tj. bez rizika nepřiměřených obtíží. 23 Podle článku 8 odst. 2 Směrnice by se mělo přihlédnout k tomu, jaké obecné podmínky panují v dotyčné části země na jedné straně a k osobní situaci individuálního žadatele na straně druhé. V dotyčné oblasti však nesmí docházet k pronásledování a nesmí tam existovat žádné reálné riziko vážné újmy. Článek však nenabízí žádné jiné vodítko. Formulace od žadatele lze v rozumné míře očekávat, že bude žít v této části země ponechává rozhodnutí o nutné minimální úrovni standardů platných v této oblasti na členských zemích. Z pohledu UNHCR je zvláště problematický článek 8 odst. 3, který umožňuje odmítnutí mezinárodní ochrany i v případě, že návrat do země původu resp. oblasti vnitřního přesídlení není technicky možný. Mezinárodní ochrana tedy může být odepřena i přesto, že žadatel nemá v okamžiku zamítnutí jeho azylové žádosti jinou reálnou možnost získat ochranu. To je podle názoru UNHCR v rozporu s článkem 1 Ženevské úmluvy. Alternativa vnitřního přesídlení musí být pro dotyčnou osobu bezpečně a legálně dostupná. Jestliže navrhovaná alternativa z praktického hlediska dostupná není, pak alternativa vnitřního útěku nebo přesídlení neexistuje a nemůže být rozumná. 24 Článek 8 odst. 3 zpětně postihuje žadatele za rozhodnutí vyhledat azyl v zahraničí a za nevyužití ochrany, kterou má k dispozici ve své zemi původu. Podle tohoto ustanovení není dokonce ani nutné, aby žadatel o alternativě vnitřního přesídlení věděl. 25 Podle UNHCR by odstavec 3 článku 8 neměl být do národní legislativy členských států transponován. 5. Příslušnost k určité sociální skupině jako jeden z pěti důvodů perzekuce Článek 10 Směrnice přináší interpretaci pěti důvodů pronásledování. Zvláště zajímavá je interpretace konceptu určitá sociální skupina. Z důvodů uvedených v Ženevské úmluvě je tento důvod nejméně jasný a ve vztahu k jeho výkladu se praxe států liší nejvíce. Pojem příslušnost k určité sociální skupině by měl být interpretován evolučním způsobem, měl by reagovat na různorodý a měnící se charakter skupin v různých 10

11 společenstvích a na vývoj v oblasti lidskoprávních norem. I když v některých členských zemích je používán jen zřídkakdy, v jiných zemích je tento důvod využíván stále častěji. Průlomová rozhodnutí v této oblasti přijala například britská Sněmovna Lordů. 26 Ve Směrnici jsou zachyceny dva přístupy související s výkladem pojmu sociální skupina ve smyslu Ženevské úmluvy. Přístup chráněné charakteristiky klade důraz na nezměnitelnou charakteristiku pro člověka natolik zásadní, že by se jí neměl být nucen vzdát, totiž vrozená (např.pohlaví, etnická příslušnost) nebo nezměnitelná z jiných důvodů (např.historických, povolání, stav). Přístup sociální percepce je založen na společné svébytné charakteristice, která ve společnosti vytváří rozpoznatelnou skupinu a která jí z okolní obecné společnosti vyděluje. 27 Přestože analýzy provedené podle obou přístupů velmi často docházejí ke stejným výsledkům, výsledná rozhodnutí se někdy mohou lišit. Podle názoru UNHCR by měly být oba postoje sloučeny tak, aby se zabránilo případným mezerám při poskytování ochrany. 28 Namísto dvou alternativních analýz však Směrnice předpokládá aplikaci obou přístupů na kumulativním základě. Směrnice tedy zastává jasně restriktivnější postoj než UNHCR. Je politováníhodné, že dva ze tří nejdůležitějších příkladů sociálních skupin (pohlaví a věk) byly během jednání o Směrnici vypuštěny a zůstala jen společná charakteristika sexuální orientace. Zejména ve vztahu k pronásledování z důvodu pohlaví zastává Směrnice přehnaně opatrný postoj. Nejenže příslušnost k určitému pohlaví není uvedena jako příklad sociální skupiny, ale ustanovení také uvádí, že aspekty související s pohlavím mohou být vzaty v úvahu aniž, by tyto aspekty samy o sobě vytvářely předpoklad pro aplikovatelnost tohoto článku. Ve svých připomínkách UNHCR zejména doporučuje, aby státy zařadily do svých zákonů i další příklady skupin, které mohou mít nárok na přiznání statusu uprchlíka například ženy, rodiny, příbuzenské klany, zaměstnanecké skupiny a homosexuály. Dalšími příklady společných charakteristik mohou být pohlaví, věk nebo zdravotní postižení. 29 UNHCR rovněž připomíná, že soudy a správní orgány v řadě zemí uznaly, že určitou sociální skupinu ve smyslu čl.1a(2) Ženevské úmluvy mohou tvořit například ženy 30. To neznamená, že všechny ženy v dané společnosti mají nárok na získání statusu uprchlíka. 11

12 Každý žadatelka o azyl musí prokázat, že má opodstatněný strach z pronásledování na základě své příslušnosti k určité sociální skupině. Mezi žádosti, kde je souvislost s příslušností k určitému pohlaví relevantní, patří typicky (ale nejen) případy sexuálního násilí, rodinného/domácího násilí, nucené plánované rodičovství, ženská obřízka, tresty za překročení sociálních zvyklostí a diskriminace homosexuálů. Je sporné, zda článek 10 písm. d) Směrnice přispěje nějakým způsobem k uznání zvláštních forem pronásledování žen jako postačující pro přiznání postavení uprchlíka. To samé platí v případě pronásledování dětí. 6. Žádosti sur place Článek 5 odst. 1 Směrnice umožňuje uznání žádostí sur place, tj. uznání, že opodstatněný strach z pronásledování nebo z reálného rizika utrpění vážné újmy může vycházet z událostí, které se odehrály poté, co žadatel opustil svoji zemi původu. Tím se rozumí činnosti, které žadatel sám prováděl (článek 5 odst. 2), pokud se v nich neangažoval kvůli své následně podané azylové žádosti (článek 5 odst. 3). V takovém případě mohou členské země rozhodnout, že tyto činnosti nebudou standardně pro přiznání postavení uprchlíka postačovat. V tomto ohledu byl návrh Směrnice ještě restriktivnější. 31 Po kritice UNHCR byl původní text upraven. Článek 5 odst. 3 tak platí pouze pro následné resp. opakované žádosti. Není navíc obligatorní, ale je na úvaze států odmítnout přiznání postavení uprchlíka v případě účelových žádostí. Současná státní praxe a názory odborníků v oblasti azylového práva na účelové azylové žádosti se různí. Některé státy rozlišují mezi jednáním vyplývajícím ze skutečného přesvědčení žadatele a jednáním motivovaným pouze snahou vygenerování hrozby pronásledování. Jiné státy/komentátoři posuzují, zda má žadatel opravdu opodstatněnou obavu z pronásledování. Vycházejí přitom z dikce článku 1A, odst. 2 Ženevské úmluvy a tvrdí, že uprchlická ochrana není omezena jen na žadatele jednající v dobré víře, ale že 12

13 poskytuje především ochranu osobám prchajícím před pronásledováním. Tento druhý postoj zastává i UNHCR. Uznáváme, že problém účelových žádostí skutečně existuje, nicméně za vhodné řešení tohoto problému považujeme pečlivé posouzení žádostí (zejména důvěryhodnosti žadatele a skutečného nebezpečí pronásledování). Ženevská úmluva neobsahuje žádné ustanovení, podle kterého by ochrana nemohla být poskytnuta osobám, jejichž žádost o azyl vychází z jejich v činnosti v zahraničí. Výraz aniž by tím byla dotčena Ženevská úmluva v článku 5 odst.3 takovýto přístup UNHCR vyžaduje. 7. Zrušení, ukončení uprchlického statusu nebo odmítnutí prodloužit uprchlický status Článek 11 odst. 1 Směrnice v zásadě opakuje cesační klauzule článku 1C Ženevské úmluvy, jedna významná část však chybí. Výjímka k cesačnímu ustanovení článku 1C odst. 5, která v případě naléhavých důvodů podložených minulým pronásledováním umožňuje pokračování ochrany uprchlíků i po zásadní změně okolností v zemi původu, se součástí tohoto článku nestala. I když se tato výjimka vztahuje pouze na statutární uprchlíky, v praxi států odráží obecnější humanitární zásadu, jež je běžně aplikována nad rámec této formulace i na jiné než staturní uprchlíky. 32 Je těžké pochopit, proč tato část nebyla do Směrnice zařazena. Vysvětlující memorandum jednoduše vyzývá členské země, aby v takových případech zajistily odpovídající status. 33 UNHCR doporučuje, aby výjimka k ust. čl. 1 C odst.5 byla patřičně zohledněna v národní legislativě členských zemí. 34 Článek 12 Směrnice přebírá vylučující klauzule Ženevské úmluvy, tj, důvody pro vyloučení z mezinárodní ochrany, které mohou být interpretovány různě, ale jejich výčet nesmí být rozšířen bez souhlasu všech smluvních stran. Ve svých připomínkách ke Kvalifikační Směrnici UNHCR doporučuje členským státům, aby při výkladu vylučujících klauzulí vycházely v prvé řadě ze dvou výkladových dokumentů úřadu: 1) Stanoviska UNHCR k aplikaci článku 1D Ženevské úmluvy týkající se palestinských 13

14 uprchlíků z roku aplikaci vylučujících klauzulí z roku a 2) Doporučení UNHCR z oblasti mezinárodní ochrany o Součástí článku 12 odst. 2 písm. b) Směrnice je článek 1F písm. b) Ženevské úmluvy, který vylučuje z postavení uprchlíka osobu, u které existují závažné důvody domnívat se, že spáchala závažný nepolitický zločin mimo azylovou zem před svým přijetím jako uprchlík. Směrnice se však výrazně odchyluje od textu Úmluvy přidáním výrazu vydání povolení k pobytu na základě udělení uprchlického statusu. Toto ustanovení Směrnice se dostává do rozporu s článkem 1F písm. b) Ženevské úmluvy, který stanoví jak zeměpisné, tak i časové omezení požadující, aby závažné nepolitické zločiny byly spáchány a) mimo azylovou zemi b)před přijetím osoby jako uprchlíka. Výraz před přijetím jako uprchlíka je nesprávné interpretovat jako odkaz na dobu předcházející formálnímu přiznání postavení uprchlíka nebo vydání povolení k pobytu na základě přiznání postavení uprchlíka. Vzhledem k tomu, že přiznání postavení uprchlíka je deklaratorní akt 37, přijetí v kontextu článku 1F písm.b Ženevské úmluvy znamená pouhou fyzickou přítomnost v azylové zemi. Tato interpretace je založena na zásadě, že zločiny spáchané v azylové zemi jsou posuzovány podle ustanovení čl. 33 odst.2 Ženevské úmluvy, spíše než v kontextu vylučujících klauzulí. 38 Článek 14 Směrnice stanoví podmínky, podle kterých je možné zrušit, ukončit nebo odmítnout prodloužit uprchlický status. Odstavec 4 a 5 článku 14 umožňuje zrušit status udělený uprchlíkovi v případě, že existují oprávněné důvody považovat jej za hrozbu pro bezpečnost členského státu, v němž se nachází nebo pokud vzhledem k pravomocnému odsouzení za obzvláště závažný trestný čin představuje hrozbu pro společnost dotyčného členského státu. Toto znění je převzato z článku 33 odst. 2 Ženevské úmluvy, který stanoví výjimky z pravidla non-refoulement v článku 33 odst.1 Úmluvy. Toto ustanovení bylo přijato především na naléhání Německa, které zavedlo podobnou úpravu ve své vnitrostátní legislativě. Po ostré kritice UNHCR, podle které není směšování článku 1F a článku 33, odst. 2 v souladu s Ženevskou úmluvou, byla použita formulace status udělený uprchlíkovi tak, aby došlo k rozlišení mezi uprchlickým statusem podle Ženevské úmluvy a statusem uděleným uprchlíkovi, který je 14

15 vnímán jako odkaz na státem přiznaný azyl. 39 Článek 14 odst. 6 dále stanovuje, že uprchlíkovi zůstane možnost využít práv Ženevské úmluvy, které nepožadují legální pobyt. Lze očekávat, že v praxi bude působit velké aplikační problémy rozdíl mezi statusem uděleným uprchlíkovi a uprchlickým statusem. 8. Subsidiární ochrana Kromě definice osob majících nárok na uprchlický status Směrnice také přináší definici osob, jenž potřebují mezinárodní ochranu z jiného důvodu (obecně se označuje jako subsidiární ochrana ). Zde Směrnice vychází ze závazků členských zemí vyplývajících z mezinárodních lidskoprávních dokumentů. UNHCR velmi podporuje zakotvení povinnosti členských zemí přiznat subsidiární ochranu těm, kterým hrozí vážná újma z důvodů a za okolností, které nespadají pod rámec Ženevské úmluvy. V této souvislosti je důležité, aby opatření pro poskytnutí subsidiární ochrany byla realizována s cílem posílit, a nikoliv narušit existující globální systém ochrany uprchlíků. To znamená, že osoby, které splňují příslušná kritéria získají status uprchlíka podle Ženevské úmluvy a nikoliv subsidiární ochranu. V tomto směru musí být definice uprchlíka interpretována progresivně a s nezbytnou pružností tak, aby byly zohledněny měnící se formy pronásledování. 40 Ustanovení Směrnice o subsidiární ochraně zahrnují také důvody, které by v některých případech mohly naznačovat velkou pravděpodobnost získání statusu uprchlíka podle Ženevské úmluvy. To se týká například mučení ze strany státních orgánů, které zpravidla souvisí s důvody uvedenými v Ženevské úmluvě. Pouze dojde-li k mučení z čistě kriminálních pohnutek může to zakládat nárok na subsidiární ochranu podle článku 3 Evropské úmluvy o lidských právech. Podobně, v situacích ozbrojeného konfliktu může docházet k pronásledování souvisejícím s důvody podle Ženevské úmluvy, např. ve formě jiných než vojenských perzekučních jednání ze strany státní moci nebo nestátních subjektů nebo ve formě cílených vojenských aktivit. 41 To potvrzuje také státní praxe a judikatura. Souvislost s důvody podle Ženevské úmluvy je rovněž velmi 15

16 relevantní v situacích systematického a obecného porušování lidských práv. Pouze v situacích, kdy takové násilí nemá žádnou souvislost s důvody uvedenými v Ženevské úmluvé je nutné zvážit poskytnutí subsidiární ochrany. UNHCR by proto uvítalo jasné stanovení, že subsidiární ochranu lze aplikovat pouze tehdy, jestliže neexistuje žádná souvislost mezi rizikem nebo hrozbou vážné újmy a některým z pěti důvodů uvedených v Ženevské úmluvě ( z důvodů, které jdou nad rámec definice uprchlíka v Ženevské úmluvě ). Na druhé straně je pravda, že Směrnice jasně rozlišuje mezi uprchlickým statusem a subsidiární ochranou. Pozitivní je výslovné stanovení, že subsidiární ochrana je doplňující a rozšiřující ochrana nad rámec ochrany zakotvené v Ženevské úmluvě (odst.24 Preambule), tj. má být posuzována až poté, co bylo rozhodnuto o tom, že žadatel nemá nárok na uprchlický status nebo v případě, že žadatel výslovně požádá pouze o poskytnutí subsidiární ochrany. Podstatný rozdíl v obsahu uprchlického statusu a statusu subsidiární ochrany však sebou nese riziko, že uprchlický status bude aplikován restriktivně a žadatelé budou mít možnost získat spíše subsidiární ochranu. Směrnice také vytváří právní základ pro poskytnutí subsidiární ochrany v situacích ozbrojeného konfliktu. Zvláště tato část bude velmi důležitá pro vývoj mezinárodního uprchlického práva. Podle písm. c) článku 15 má na subsidiární ochranu nárok osoba, v jejímž případě byly prokázány podstatné důvody se domnívat, že jí hrozí reálné riziko vážné újmy v zemi původu ve formě vážného a individuálního ohrožení života nebo její osoby z důvodu paušálního násilí v situacích mezinárodního nebo ozbrojeného konfliktu. V tomto ohledu Směrnice představuje významný krok kupředu v oblasti poskytování ochrany v případě ozbrojených konfliktů, na které se nevztahuje Ženevská úmluva. Takové potřeby v oblasti mezinárodní ochrany již byly v minulosti uznány a mandát UNHCR se vztahuje i na tuto skupinu osob. Tomuto vývoji odpovídají i regionální dohody - Úmluva Organizace africké jednoty o specifických aspektech uprchlického 16

17 problému v Africe z roku 1969 a Kartagenská deklarace v latinské Americe z roku Definice Úmluvy OAJ o uprchlících a Kartagenské deklarace však pokrývá mnohem více událostí ohrožujících život než jen konflikty, na které se vztahuje Směrnice. Na rozdíl od Směrnice obě zmíněné regionální úmluvy nezužují chráněná práva na právo na život a osobní integritu. Dalším významným rozdílem je skutečnost, že Kvalifikační Směrnice požaduje individuální ohrožení, které může být v závislosti na konkrétní situaci jen obtížně prokazatelné. 43 Prokázání individuálního ohrožení navíc znesnadňuje odst.26 preambule směrnice tím, že cit.: riziko, kterému je obecně vystaveno obyvatelstvo země nebo určitá část tohoto obyvatelstva standardně nepředstavuje samo o sobě individuální hrozbu, která by splňovala definici vážné újmy. V tomto bodě Směrnice zaostává i za Směrnicí Rady EU o dočasné ochraně, která se vztahuje i na osoby, které uprchly z oblastí probíhajícího válečného konfliktu nebo,které byly vystavené velkému riziku nebo se staly obětmi systematického nebo všeobecného porušování lidských práv. 44 UNHCR by považovalo za konzistentní, kdyby osoby prchající ze stejných důvodů, ne však v kontextu hromadného přílivu osob, získaly subsidiární ochranu v souladu s Kvalifikační směrnicí. UNHCR doufá, že státy uznají potřebu poskytnout ochranu také osobám prchajícím před obecným násilím a závažným porušováním lidských práv. 45 Jedním z úspěchů Směrnice je nicméně skutečnost, že stanovuje právní základ pro pokrytí potřeb v oblasti subsidiární ochrany, které nemusí spadat pod Ženevskou úmluvu a status pro příjemce této ochrany. Kapitola VI Směrnice se zabývá postavením uprchlíků a osob, kterým byla přiznána subsidiární ochrana. Je zde mnoho pozitivních ustanovení týkajících se např. vydávání cestovních dokladů osobám se statusem subsidiárních ochrany, péče o nezletilé děti bez doprovodu, poskytnutí pomoci při dobrovolné repatriaci či postupů při uznávání zahraničních diplomů a dalších dokladů o oficiální kvalifikaci. UNHCR však lituje, že 17

18 výhody a dávky dostupné osobám se statusem subsidiární ochrany jsou výrazně méně velkorysé než ty, která jsou přiznány osobám s uprchlickým statusem. 46 Jak již bylo výše uvedeno, tyto podstatné rozdíly ve standardu zacházení mohou vést k restriktivní aplikaci definice uprchlíka a k upřednostňování statusu subsidiární ochrany. Podrobný komentář UNHCR k jednotlivých ustanovením Směrnice v originálním anglickém znění i v neoficiálním překladu do češtiny naleznete na webových stránkách pražské kanceláře UNHCR Děkuji Vám za pozornost. 18

19 1 Směrnice Rady 2004/83/ES ze dne 29. dubna 2004 o minimálních požadavcích na kritéria a status státních příslušníků třetích zemí nebo osob bez státní příslušnosti jako uprchlíků nebo jako osob, které z jiných důvodů potřebují mezinárodní ochranu, a o obsahu poskytované ochrany. 2 Rada Evropské Unie, Návrh víceletého programu: Haagský program, posílení svobody, bezpečnosti a práva v Evropské Unii, Brusel, 27.října 2004 (29.10). 3 Jedna se o tyto právní instrumenty: Směrnice Rady 2001/55/EC ze dne 20. července 2001, o minimálních standardech pro poskytování dočasné ochrany v případě hromadného přílivu vysídlených osob a o opatření k podpoře vyváženého sdílení břemene jednotlivými členskými státy při přijetí těchto osob a důsledcích z něho vyplývajících, Směrnice Rady 2003/9/ES ze dne 27.ledna 2003 stanovující minimální požadavky pro přijímání žadatelů o azyl, Návrh Směrnice Rady o minimálních zárukách řízení o přiznání a odnětí statusu uprchlíka v členských zemích Evropské Unie, Nařízení Rady č.343/2003, kterým se stanovují kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o azyl podané státním příslušníkem třetí země v některém ze členských států, Nařízení Rady č.2725/2000 ze dne 11.prosince 2000 o vytvoření Eurodac, Směrnice Rady 2003/86/ES o právu na sloučení rodiny a tzv. Kvalifikační směrnice (viz pozn.1). 4 Hall, R.: Mezinárodní seminář o uprchlické a migrační politice Evropské unie Vznikající evropská uprchlická politika: Splňuje standardy Ženevské úmluvy?, Cicerova Nadace, listopad 2004 nebo výroční statistické informace vydané UNHCR za rok Ke dni 1.května 2005 byl celkový počet smluvních stran k Ženevské úmluvě z roku 1951: 142 a celkový počet smluvních stran k Newyorskému Protokolu z roku 1967:142. Smluvní stranou obou zmíněných právních intrumentů bylo 139 států a smluvní stranou jednoho z těchto dvou instrumentů bylo celkem 145 států. 6 UNHCR, Připomínky UNHCR ke Směrnici Rady 2004/83/ES ze dne 29. dubna 2004 o minimálních požadavcích na kritéria a status státních příslušníků třetích zemí nebo osob bez státní příslušnosti jako uprchlíků nebo jako osob, které z jiných důvodů potřebují mezinárodní ochranu, a o obsahu poskytované ochrany (dále Připomínky UNHCR ke Směrnici ), Ženeva, leden Kromě zohlednění ustanovení Newyorského Protokolu z roku 1967, který odstranil zeměpisné a časové omezení definice uprchlíka v čl.1 Ženevské Úmluvy došlo k několika změnám ve znění textu (např. jiné pořadí dvou posledních konvenčních důvodů nebo pojem statelessness místo person not having a nationality). 8 Článek 42 odst.1 Ženevské úmluvy uvádí cit: Při podpisu, ratifikaci nebo přístupu může kterýkoliv stát učinit výhrady ke všem článkům této úmluvy s výjimkou článků 1,3, 4, 16 (1), 33, 36 a 46 včetně. 9 UNHCR velmi ostře odsoudilo španělskou iniciativu, srov. UNHCR s position on the proposal of European Council concerning the treatment of asylum applications from citizens of European Union Member States, Podle odst.16 preambule směrnice cit.: Měly by být stanoveny minimální požadavky na definici a obsah uprchlického statusu, aby sloužily jako vodítko pro příslušné národní orgány členských států při aplikaci Ženevské úmluvy. 11 odst.17 preambule směrnice uvádí, cit.: Je zapotřebí zavést společná kritéria pro uznávání žadatelů o azyl jako uprchlíků ve smyslu článku 1 Ženevské úmluvy. 12 UNHCR, Příručka k postupům a kritériím pro určování právního postavení uprchlíků, doplněné vydání, Ženeva ( Příručka UNHCR ), leden 1992, odst.51, s Sudre, F.:Mezinárodní a evropské právo lidských práv, 1997, s Příručka UNHCR, odst.53, s Ibid., odst.170, s Výbor pro lidská práva se domnívá, že právo na odepření vojenské služby z důvodu svědomí lze dovodit z článku 18 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech v tom smyslu, že povinnost použít sílu za cenu lidských životů se může vážně křížit se svobodou svědomí a právem projevovat svou náboženskou víru nebo své přesvědčení. srov. Sudre,S.:Mezinárodní a evropské právo lidských práv, 1997, s UNHCR, Doporučení z oblasti mezinárodní ochrany, Pronásledování související s příslušností k určitému pohlaví, (HCR/GIP/02/01), Ženeva, květen 2002, 18 Klug, A.: Harmonisation of Asylum in the European Union, 2005, s

20 19 V těchto zemích byla interpretace nestátních původců pronásledování velmi restriktivní a požadovala státní odpovědnost země původu (postoj známý jako postoj zdůrazňující odpovědnost ). V reakci na tuto skutečnost UNHCR stanovilo, že je nutné posoudit dopad perzekučního jednání na oběť a také její možnost získat ochranu ( postoj zdůrazňující ochranu ). V praxi je možné dosáhnout podobných výsledků při použití obou postupů v závislosti na jejich interpretaci. Koncepčně se však jedná o postupy odlišné, srov. také Klug, A., Harmonisation of Asylum in the European Union, 2005, s Srov. Explanatory Memorandum presented by the European Commission on the Proposal for a Council Directive on minimum standards for the qualification and status of third country nationals and stateless persons as refugees or as persons who otherwise need international protection, (COM(2001)510 final, ), dále Vysvětlující memorandum. 21 Malenovský, J.: Mezinárodní právo veřejné, Obecná část, Brno 1997, s Připomínky UNHCR ke Směrnici, s UNHCR, Doporučení v oblasti mezinárodní ochrany, Alternativa vnitřního útěku nebo přesídlení v kontextu článku 1A(2) Úmluvy z r a Protokolu z r o postavení uprchlíků, HCR/GIP/03/04, Ženeva, 23.července 2003, 24 Srov. Příručka UNHCR, odst.91, s Ibid 23, s Srov. např. Rozhodnutí Sněmovny Lordů Velké Británie, Islam proti Státnímu tajemníkovi pro vnitřní záležitosti, Regina proti Imigračnímu odvolacímu tribunálu a dalším, 25.března 1999, (UNHCR Refworld 2004, CD Two:Legal Information). 27 Srov. např. Rozsudek Nejvyššího správního soudu z prosince 2004, čj. 5 Azs 240/ UNHCR, Doporučení z oblasti mezinárodní ochrany, Pronásledování související s příslušností k určitému pohlaví v kontextu článku 1A, odst. 2 Úmluvy o postavení uprchlíků z roku 1951 a/nebo jejího Protokolu z roku 1967, HCR/GIP/02/02, Ženeva, , 29 Připomínky UNHCR ke Směrnici k čl srov. např. Rozhodnutí Imigračního odvolacího tribunálu Velké Británie ze dne , Irán CG (2003) UKIAT 00207, ve věci Z.H., státní příslušnice Iránu nebo Rozhodnutí Imigračního odvolacího tribunálu Velké Británie ze dne , NC Afghanistan CG [2004] UKIAT 00328, ve věci žadatelky o azyl z Afganistánu, (UNHCR Refworld 2004, CD Two:Legal Information). 31 Ibid 23, s Srov. Příručka UNHCR, odst , s.27 nebo UNHCR, Doporučení z oblasti mezinárodní ochrany: Cesace uprchlického statusu podle článku 1C(5) a (6) Úmluvy o postavení uprchlíků z roku 1951 ( Okolnosti přestaly existovat ), HCR/GIP/03/03, Ženeva, 10.únor 2003, 33 Srov.Vysvětlující memorandum k návrhu článku 13(e), poznámka 24, s Připomínky UNHCR ke Směrnici k čl.11 (1d). 35 UNHCR, Note on the Applicability of Article 1D of the 1951 Convention relating to the Status of Refugees to Palestinian Refugees, Geneva, UNHCR, Doporučení z oblasti mezinárodní ochrany: Aplikace vylučujících klauzulí: Článek 1F Úmluvy o postavení uprchlíků z roku 1951, HCR/GIP/03/05, Ženeva, 4. září 2003, 37 odst.14 preambule směrnice. 38 Čepelka, Č., Jílek, J., Šturma, P.,: Azyl a uprchlictví v mezinárodním právu, Brno, 1997, s Ibid 23, s Srov. také Vysvětlující memorandum k návrhu čl. 5(2). 41 Ibid, návrh čl. 11(2c). 42 Srov. Jílek,D.:Odpověď mezinárodního práva na hromadné uprchlictví, Brno, Srov.Klug, A.: Harmonisation of Asylum in the European Union, s Srov. čl. 2 písm. c) Směrnice Rady 2001/55/EC ze dne 20. července Srov. Vysvětlující memorandum k článku 15 písm. c, s Srov. Připomínky UNHCR ke Směrnici, čl.20-24, čl.26-28, čl