Univerzita Karlova v Praze Centrum pro otázky životního prostředí U Kříže Praha 5 ředitel: prof. RNDr. Bedřich Moldan, CSc.

Transkript

1 Univerzita Karlova v Praze Centrum pro otázky životního prostředí U Kříže Praha 5 ředitel: prof. RNDr. Bedřich Moldan, CSc. Přehled nástrojů regulace dopravního chování 2.3 projektu MD 24/ OPI/3 z OP Infrastruktura Priorita 2 (2.4) Analýza každodenního dopravního chování dospělého městského obyvatelstva a nástroje regulace dopravy Zodpovědný řešitel: Hana Brůhová-Foltýnová Praha, 19. ledna 2007

2 Obsah: 1. Úvod 2 2. Klasifikace ekonomických nástrojů 3 3. Popis jednotlivých nástrojů 4 4. Přehled hlavních dopadů jednotlivých nástrojů Legislativní ukotvení jednotlivých nástrojů Výzkum ekonomických nástrojů v EU Shrnutí, hlavní závěry Reference 49 Zpracovali: Hana Brůhová-Foltýnová Vojtěch Máca 1

3 1. Úvod Vzhledem k nárůstu dopravy a s ním spojeným negativním efektům (nehody, kongesce, produkce emisí, hluk z dopravy), ale i z důvodu postupného poškozování dopravní infrastruktury těžkými vozidly (a tudíž zvýšeným nárokům veřejných rozpočtů na její údržbu i výstavbu) se stále více mluví o nutnosti regulace dopravy. K regulaci dopravy lze využít jak nástrojů ekonomických, tak nástrojů administrativním (jejich podrobnější klasifikaci se věnujeme v další kapitole). Ekonomické nástroje mění relativní ceny výrobků a služeb (tj. změny cen vůči sobě navzájem), případně mění příjmy domácností a firem, čímž působí na změnu chování spotřebitelů i výrobců. Jejich hlavním cílem je: - poskytovat správné signály pro efektivitu a udržitelné využívání zdrojů, - generovat nezbytné výnosy pro různé úrovně státní správy a samosprávy a - přispět k žádané příjmové distribuci ve společnosti. Normativní nástroje můžeme rozdělit na administrativní a institucionální nástroje. Tyto nástroje jsou založeny na donucovací pravomoci orgánů státní správy. Patří sem nařízení (zákazy a příkazy), limity, standardy a normy a předepsané administrativní postupy a omezení. Subjekt se podle nich musí chovat, jinak je trestán. Mají však i mnoho negativních efektů: - jsou makroekonomicky velmi nákladné a cíle není dosahováno s minimálními celkovými společenskými náklady, - znečišťovatelé většinou nemají žádné stimulace k dalšímu pozitivnímu překračování norem, - následkem bývají tvrdé ekonomické dopady na mnoho subjektů. Ty pak, často na základě sociální argumentace (zejména hrozby ztráty pracovních míst), vytvářejí silný a mnohdy úspěšný tlak na politiky a orgány státní správy ve smyslu změkčení normativních předpisů či udělení výjimek, - je třeba rozsáhlý administrativní aparát, což vede k řadě nebezpečí (neúměrná byrokracie, nákladnost, korupce, atd.). V současné době se v oblasti ochrany životního prostředí používá stále více ekonomických nástrojů. Ty tak postupně přebírají roli nástrojů normativních. Ekonomické nástroje totiž oproti normativním přináší řadu výhod, především (OECD 2001a): - minimalizují celkové společenské náklady nutné na dosažení stanovených environmentálních efektů, protože zohledňují náklady na zamezení znečištění u jednotlivých subjektů; - podněcují subjekty k ekonomicky optimálnímu snižování znečištění (nikoli pouze ke splnění nařízených norem a limitů); - motivují ekonomické subjekty k podpoře výzkumu nových technologií, případně k využití všech dalších možností omezení emisí (substituce vstupů atd.), ke zvyšování ekoefektivity; - nemají takové vysoké nároky na státní administrativu jako nástroje normativní a díky tomu snižují náklady a omezují nebezpečí korupce; - vedou k naplnění pravidla znečišťovatel platí ; - zvyšují příjmy veřejných rozpočtů. V následujících kapitolách podáváme přehled klasifikace jednotlivých nástrojů (kapitola 2), jejich popis (kapitola 3), hlavní dopady jednotlivých nástrojů (kapitola 4), 2

4 legislativní ukotvení (kapitola 5) a výzkum těchto nástrojů v Evropě (kapitola 6). Poslední sedmá kapitola shrnuje hlavní závěry. 2. Klasifikace ekonomických nástrojů Neexistuje jednotná klasifikace nástrojů regulace dopravy. V podstatě v každém materiálu věnovaném tomuto tématu najdeme dělení trochu odlišné. Zvláště pak u nástrojů ekonomických není navíc sjednoceno názvosloví. Kromě označení nástroje ekonomické se pro stejný typ nástrojů používají také názvy tržně-konformní, tržní nebo fiskální. Například Stavins (2003) dělí nástroje regulace na nástroje fiskální (ekologické daně, daňové diferenciace, výjimky a úlevy, poplatky a daně ze znečištění a dotace, uživatelské poplatky (mýtné) a jiné přímé nebo nepřímé podpory z veřejných rozpočtů) a nástroje tržněkonformní (obchodovatelná povolení). Pro naše další účely si budeme jednotlivé nástroje dělit na nástroje tržně-konformní (ekonomické) což jsou nástroje fiskální, obchodovatelná povolení a ostatní (dobrovolné dohody a pojištění) a nástroje administrativní. Ekonomické nástroje lze dále dělit do různých skupin podle jejich předpokládaných dopadů či časového horizontu jejich působení. Například evropský projekt SPECTRUM rozděluje ekonomické nástroje v dopravě následujícím způsobem (viz tabulka 1): Tabulka 1: Přehled nejběžnějších ekonomických nástrojů v dopravě Nástroj Předpokládané dopady Časový horizont Zpoplatnění dopravy (road pricing) Daně z paliv Daně z vozidla Finanční pobídky k vozidlům na čistší paliva Zpoplatnění nemovitostí Parkovací poplatky Tarifní systém a výše jízdného MHD Zdroj: SPECTRUM, efektivita dopravy (minimalizace ujetých kilometrů) - získání výnosů - získání výnosů - snížení používání aut, spotřeby pohonných hmot a emisí - zvýšení efektivity paliv - pokles kongescí - zvýšení využívání alternativních paliv - pokles počtu aut - nárůst palivové efektivity u flotily vozidel - získávání výnosů - nárůst palivové efektivity - pokles emisí skleníkových plynů a jiných polutantů - získání výnosů pro dopravu a poskytování infrastruktury - podpora požadovaného využívání půdy - zvýšení efektivity trhu s parkováním - omezení cest autem - nepřímý vliv na kongesce - výnosy - povzbuzování obyvatel k většímu využívání HD - dopady na poptávku po HD v závislosti na cenové elasticitě (vztah mezi změnou v počtu pasažérů díky změně poplatků za použití HD) - krátký - krátký - krátký - krátký - střední - krátký - krátký - střední - střední - krátký - střední - střední - střední - krátký - krátký - střední/krátký - krátký - krátký - krátký - střední 3

5 Aby došlo ke skutečné změně poptávky po dopravě a k přerozdělení úkolů v dopravě, je třeba, aby byly s ekonomickými nástroji sladěny i další nástroje, které jejich účinnost posílí například podpora hromadné dopravy, cyklistiky a chůze. Jedním z příkladů je výstavba obchvatů. Pokud se po výstavbě obchvatů zároveň nezavádějí restrikce pro automobily v prostoru, který je obchvatem obcházen, nemusí být konečný pozitivní efekt na obyvatele tak výrazný, jak se předpokládalo (projeví se jev dopravní indukce). Například Nizozemí kombinuje politiku zdanění, technické normy emisí a investiční politiku; obdobně řeší problém tranzitní dopravy sever jih Švýcarsko v oblasti výstavby infrastruktury a jejího užívání. Touto kombinací nástrojů dosáhlo výrazného zvýhodnění kombinované dopravy namísto přímé silniční dopravy (dále viz Melichar 2001). Podobně musí být integrovány jednotlivé cíle, opatření a programy jednotlivých politik, zejména politika územního plánování, energetické a dopravní koncepce relevantního regionu, investiční politika a bytová výstavba. 3. Popis jednotlivých nástrojů V této kapitole se dále podíváme na jednotlivé nástroje a jejich působení. Zaměříme se především na nástroje ekonomické (tržně-konformní), jejichž působení a dopady nejsou tak jednoznačně dané jako u nástrojů administrativních. Nejprve se tedy zaměříme na nástroje fiskální a poté na obchodovatelná povolení. 3.1 Fiskální nástroje Fiskální nástroje s regulačním efektem na životní prostředí jsme si rozdělili do těchto skupin: a) ekologické daně b) daňové diferenciace, výjimky a úlevy c) poplatky a daně ze znečištění d) kilometrické zpoplatnění e) dotace a jiné přímé nebo nepřímé podpory z veřejných rozpočtů. Nyní ukážeme, jak jednotlivé fiskální nástroje s regulačním efektem působí na životní prostředí. Ad a) Ekologické daně Myšlenka využít daně jako nástroj politiky životního prostředí se v teoretické rovině objevila již ve 20. létech 20. století díky pracím Arthura Cecila Pigoua (Rothengatter 2003, Perman 2003). Logika jeho přístupu je jasná. Vzhledem k tomu, že spotřeba určitého statku vyvolává dodatečné společenské náklady (mezní sociální náklady), které spotřebitel, chovající se egoisticky, nebere v úvahu, musí být tyto náklady zahrnuty do ceny spotřebovávaného statku. Cenový signál pak zpětně ovlivňuje chování spotřebitele. Z dnešního pohledu představuje tzv. pigouoviánská daň naplnění principu znečišťovatel platí. Toto pojetí bylo ekonomy přijato a dálo rozvíjeno v 60. letech a především od počátku 90. let 20. století. Pigouviánské daně jsou daně teoreticky ideální, avšak z důvodu náročnosti jejich stanovování, sledování a kontroly je jejich zavedení v reálném světě obtížné. Proto se 4

6 podstatně častěji setkáme s daněmi z prodeje, výroby či spotřeby produktů nebo služeb, které jsou spojeny s negativním ekologickým dopadem. Takové daně se nazývají nepřímé ekologické daně. Výše poplatku je závislá na vztahu toho, co je daněno, a znečištění. Slabinou pigouviánské daně je, že předpokládá, že v ekonomice neexistují daně na generování výnosů veřejných rozpočtů, a proto jsou v jeho systému daňové výnosy vráceny do ekonomiky jako lump-sum platby (plošné platby ve stejné výši pro všechny). Hlavní motivací k zavádění daní je však získat prostředky na financování veřejných statků a služeb, zatímco u ekologických daní jde o pokrytí mezních společenských nákladů. Zdanění navíc mění chování zpoplatněných subjektů, tj. má distorzní efekt. I když teoreticky existují daně, které distorzní efekt nemají (jedná se např. o daň z hlavy nebo daň z půdy, příp. jednotnou daň na všechny statky a služby, která tudíž nemění relativní ceny), v praxi je těžké tyto daně zavést, a to díky jejich horší akceptovatelnosti veřejností nebo díky tomu, že některé statky a služby nelze zdanit (učebnicovým příkladem takovéhoto statku bývá např. volný čas). Z faktu, že přítomnost distorzních daní je nevyhnutelná, vyšel v roce 1927 Ramsey, který zkoumal podobu daňového systému, jež způsobí co nejméně distorzí a generuje exogenně stanovené příjmy. Navrhl daňový systém v podobě, do které zahrnul všechno zboží při nižší daňové sazbě (jako opak zdanění pouze vybraného zboží vysokou daňovou sazbou), tento systém je optimální v případě, že poptávka po jednotlivém zboží má stejnou cenovou elasticitu (Ramsey 1927). Ve světě, kde se poptávka po jednotlivém zboží liší, rozhoduje při stanovování výše daňové sazby velikost elasticity poptávky u zboží s neelastickou poptávkou by měla být aplikována vyšší sazba, zatímco u zboží s elastickou poptávkou nižší daňová sazba. Ramseyho teorie optimálního zdanění abstrahuje od existence externalit. Problémy spojené se zaváděním ekologických daní Jaké jsou konkrétní praktické překážky zavádění ekologických daní? Jde o problémy ekonomického i politického a čistě technického rázu. Jmenujme si několik nejvýznamnějších překážek: Problémy spojené s možností stanovení optimálního zdanění Tento problém souvisí s informačními bariérami. Například nejsme dosud schopni přesně kvantifikovat výši externích nákladů, což dále neumožňuje stanovit pigouviánskou míru zdanění aktivit či spotřeby statků, produkujících tyto negativní externality. Interference ekologických daní s ostatními daněmi Ekologické daně mohou interferovat s jinými daněmi a měnit jejich míru distorze na trhu, příp. jejich regulační či fiskální dopady. Pokud se zaměříme na korekci jen jednoho z nich (např. budeme internalizovat externí náklady, tj. aplikovat princip znečišťovatel platí), často se mohou jiné neefektivity zvýšit. Proto je třeba při optimalizaci daňového systému sledovat vzájemné vztahy a působení mezi jednotlivými daňovými tituly. Neschopnost sloučit ekologické a fiskální cíle a záměry Často je těžké dosáhnout konsensu mezi fiskálním působením daně v kontextu celé daňové soustavy i tvorby veřejných rozpočtů a ochrany životního prostředí nejčastěji za tyto dva aspekty bývá zodpovědné ministerstvo financí a ministerstvo životního prostředí dané země, mezi kterými je nutno dosáhnout společné podpory nebo alespoň pasivní tolerance. 5

7 Administrativně technické problémy Vzhledem k velké variabilitě potenciálního předmětu daně (může existovat velké množství zdrojů znečištění nebo velké množství druhů znečišťujících látek) bývá často problémem vybudovat administrativní strukturu daně. Ne vždy a na vše lze uvalit ekologickou daň, a důležitá je také její výše. Nerozpoznání winners a losers K získání potřebné politické podpory k zavedení daně je třeba správně a včas rozpoznat, kdo daní získá (winner) a kdo daní ztrácí (loser) a snažit se podnítit ty, co daní získají, k podpoře a spolupráci, a naopak těm, kteří daní ztrácí, nabídnout kompenzace (např. formou snížení jiných daní). Působení průmyslu Průmysl je často ekonomický loser, je však majitelem informací potřebných pro řádné fungování ekologických daní. Proto je třeba ze strany státu zvolit správnou strategii vyjednávání. Doporučuje se např. jmenovat speciální vyjednávací komisi odborníků, ti totiž mohou být v mnoha případech pro průmyslovou lobby i veřejnost přijatelnější než státní úředníci. Politické bariéry Sem můžeme zařadit rozmanitou směsici problémů. Jedná se jednak o vliv ekologických daní na nízkopříjmové skupiny (chudí platí proporcionálně více než bohatí), o vlivy na konkurenceschopnost a zaměstnanost, ale i vliv existujících podpor, subvencí a regulací, které působí nevhodně na životní prostředí a protisměrně vůči ekologickým daním. Situace v zavádění ekologických daní ve světě Ščasný (2002) uvádí, že fiskální systémy všech členských zemí OECD a Evropské unie obsahují již dnes jisté daňové, resp. poplatkové tituly uvalené na zboží, jehož spotřeba nebo výroba má negativní vliv na životní prostředí. Tyto, podle definice EUROSTATU environmentální nebo ekologické daně, představují daně (resp. poplatky), jejichž daňovým (resp. poplatkovým) základem je fyzická jednotka (nebo její zástupní jednotka) něčeho, co má prokazatelný a specifický negativní vliv na životní prostředí. Patří sem například spotřební daně na energetická paliva (benzín, naftu, zemní plyn, oleje, elektrickou energii nebo uhlí) nebo daně a poplatky na znečištění a těžbu přírodních zdrojů. Výnos z těchto daní a poplatků tvořil v roce 2000 v zemích OECD v průměru cca 2,6 % HDP a 7 % celkových daňových výnosů nebo ve vyjádření v USD na obyvatele kolem 550 USD (aritmetické průměry zemí). V ČR tento podíl dosahoval v roce 2002 zhruba 7 % daňových výnosů (více viz. Ščasný 2002). V zemích OECD se navíc daně z příjmů fyzických osob v období 1986 až 1995 v průměru snížily o 10 %, daně z příjmů korporací o 8,5 %. Další velkou změnou je zvýšení významu daní ze spotřeby obecně. Po roce 1980 zavedlo 9 zemí OECD daň z přidané hodnoty a v současné době tento typ daně nebyl zaveden pouze v Austrálii a v USA. Podíl příspěvků na sociální zabezpečení se v období let 1980 až 1994 zvýšil z 23 % na 26 %. Zároveň je patrná tendence k růstu veřejných výdajů. Od roku 1980 se v průměru zemí OECD zvýšila daňová kvóta z 34 % na 38 %. Ekologické daně jsou chápány jako vítaný zdroj zvyšování příjmů, u kterého lze ještě díky spojení se zájmy ochrany životního prostředí očekávat akceptaci veřejnosti. 6

8 Řada evropských států v podílu výnosů ekologických daní na celkových výnosech překračuje průměr zemí OECD. Podíl ekologických daní na celkových daňových výnosech a příspěvcích sociálního zabezpečení v členských zemích EU15 v letech 1980 až 2004 zachycuje následující obrázek. Jejich výše se pohybuje okolo 6 % celkových daňových výnosů, s pozvolným nárůstem do poloviny 90. let a stagnací v posledních letech. Obrázek 1: Příjmy z ekologických daní jako % celkových daňových výnosů a příspěvků sociálního zabezpečení v členských zemích EU 15 v letech energie zdroje/znečištění doprava celkem Zdroj: Eurostat (2003), European Commission (2006) Zajímavé je srovnání výše ekologických daní v jednotlivých zemích EU 25. Toto srovnání pro rok 2004 najdeme na obrázku 2. Obrázek 2: Příjmy z ekologických daní jako % celkových daňových výnosů a příspěvků sociálního zabezpečení v členských zemích EU 25 v roce zdroje/znečištění doprava energie BE CZ DK DE EE EL ES FR IE IT CY LV LT LU HU MT NL AT PL PT SI FI SE UK Zdroj: European Commission (2006) 7

9 Z obrázků 1 a 2 vyplývá, že největší podíl na ekologických daních tvoří zpravidla daně na energie. Podstatně méně je zdaněna doprava a poplatky ze znečištění a daňové zatížení zdrojů tvoří téměř zanedbatelnou položku na výši daňových výnosů. Zajímavý je případ dvou ostrovních členských států Malty a Kypru, kde zpoplatnění dopravy (registrační a cirkulační daně 1, zpoplatnění vjezdu do centra Vallety) dosahuje výše srovnatelné s výnosy zdanění energií. Ad b) Daňové diferenciace, výjimky a úlevy U jednotlivých daňových titulů mohou být uplatněny různé daňové diferenciace, výjimky a úlevy, jejichž cílem je zvýhodnit environmentálně příznivé chování nebo výrobky/služby. Do této skupiny ekonomických nástrojů s regulačním efektem na životní prostředí řadíme všechny příspěvky (kredity), daňové úlevy, daňové diferenciace a platby za takové chování ekonomických subjektů, které je žádáno z hlediska jeho dopadu na životní prostředí. Patří sem také například možnost zrychleného odpisu environmentálně příznivých investic. Cílem této skupiny nástrojů je zatížit výrobu nebo spotřebu ve výši, ve které znečišťují (Pigouviánská daň). Vzhledem k tomu, že může být k určité výrobě použito rozdílných postupů s ohledem na dopady na životní prostředí, umožňuje tento nástroj daňové diferenciace, výjimky a úlevy tyto dopady rozlišit a výrobu nebo spotřebu pak v odpovídající výši daňově zatížit. Existují například rozdílné sazby spotřební daně na naftu a bionaftu (v České republice byla do konce roku 2006 biologická, méně znečišťující, složka bionafty osvobozena od spotřební daně z paliv) nebo více sazeb daně z vozidla (u nás silniční daň) dle váhy a spotřeby vozidla, příp. množství produkovaných emisí. Některé z daňových diferenciací však mohou být naopak environmentálně nepříznivé, například nižší sazba spotřební daně na motorovou naftu oproti benzínu, přestože je u stávajícího vozového parku ze spalování nafty emitováno více emisí poškozujících zdraví a životní prostředí přepočteno na 1 litr paliva (Foltýnová et al. 2003). Daňových výjimek, diferenciací a úlev se nejvíce využívá v energetice k podpoře alternativních zdrojů energie, v průmyslu k podpoře environmentálně příznivějších výrob a recyklace a v dopravě. Jak však ukázala studie Jaffeho a Stavinse (in: Stavins 2003), je však v případě podpor alternativních zdrojů energie ve většině případů efektivnější použití dotací. Podívejme se nyní na některé příklady použití tohoto nástroje u nás a ve světě. U environmentálně motivovaných daňových diferenciací byla v ČR (a dalších evropských zemích) rozdílná sazba na olovnatý a bezolovnatý benzín (předtím, než byl prodej olovnatého benzínu zrušen zcela). Smyslem bylo snížit emise tetramethylolova z pohonných hmot povzbuzením přechodu k bezolovnatému benzínu. Dalším příkladem u nás může být silniční daň. Tuto daň platí ročně podnikatelské subjekty z vozidel určených k podnikání. Její sazba je diferencovaná dle váhy a výkonu vozidla (a tedy nepřímo i dle jeho spotřeby, což zohledňuje environmentální dopady). Řada států takto zvýhodňuje železniční dopravu nebo veřejnou silniční dopravu (většina států EU). Island zavedl diferenciované dovozní poplatky na vozidla, přičemž zvýhodnil automobily menší a více palivově efektivnější. Mexiko snížilo prodejní daně na nová vozidla a zvýšilo poplatky za stará ( špinavější ) vozidla s cílem snížit emise. 1 Jedná se o obdobu naší silniční daně, tj. daně z vozidla placené pravidelně každý rok. 8

10 V Latinské Americe jsou zase běžné dotované příspěvky a daňové úlevy na environmentálně příznivé investice. Například v Argentině se od roku 1945 snaží daňovou výjimkou povzbudit používání vozidel na zemní plyn. Brazílie a Kolumbie vrací průmyslovým podnikům vybrané platby DPH v případě zavedení čistých technologií. Jižní Korea nabízí snížené daňové sazby pro podniky, které se zapojí do ochrany životního prostředí a při investicích do vybavení na snížení znečištění a na recyklaci odpadů. V Německu je možnost zrychlených odpisů pro zařízení šetřící energii a snižující znečištění. V ČR jsou zavedeny následující ekonomické nástroje patřící do této skupiny: Silniční daň: i. osvobození od daně pro vozidla zabezpečující zpravidla linkovou osobní vnitrostátní dopravu a osvobození vozidel na elektrický pohon, vozidla záchranných složek (Policie, Záchranná služba, Hasiči), vojenská vozidla atd.; ii. zvýšení sazby daně o 15 % pro všechna vozidla registrovaná v ČR do ; iii. snížení sazby daně pro vozidla, která splňují emisní limity EURO 3 (50 %); iv. slevy na dani pro vozidla, která využívají kombinovanou přepravu (ta využívá silnici jen k dopravě do a z nejbližší vhodné železniční stanice nebo přístavu od místa nakládky a místa určení). Sleva může činit až 100 % při uskutečnění více než 120 jízd kombinované přepravy za zdaňovací období, a nejméně 25 % při uskutečnění minimálně 31 jízd; v. snížení sazby silniční daně u vozidel používaných v rostlinné výrobě (25 %). Spotřební daň: i. Osvobození od spotřební daně z uhlíkových paliv a maziv (např. letecký benzín a další); ii. Daňové zvýhodnění biopaliv. Problém představuje zdanění leteckého benzínu, který je od spotřební daně v ČR osvobozen. Ačkoliv toto zdanění podléhá mezinárodním úmluvám, zdanění tohoto paliva umožňuje nejnovější Směrnice 2003/96/ES, a to na základě bilaterální dohody členských zemí. DPH: i. Vrácení daně z přidané hodnoty z automobilu zakoupeného v tuzemsku zdravotně postiženými osobami; ii. Vrácení či snížení daně z přidané hodnoty dalším subjektům; iii. Osvobození pro letecký benzín. Poplatek za užívání dálnic a rychlostních silnic: Osvobození pro vozidla záchranných složek, vojenská vozidla a vozidla užívající dálničního úseku k objíždění nezpoplatněné sítě komunikací. 9

11 Ad c) Poplatky a daně ze znečištění Mezi poplatky řadíme všechny platby ekonomických subjektů do veřejných rozpočtů, které slouží jako náhrada za služby životního prostředí nebo k pokrytí škod způsobených na životním prostředí (příp. jako úplná či částečná internalizace negativní externality Pigouviánská daň). Patří sem poplatky za znečištění (z emisí do atmosféry, za znečištění vod, za uložení nejen nebezpečného - odpadu), uživatelské poplatky (z dopravy a dopravní infrastruktury, za služby municipalit související se životním prostředím, za odpady určitých výrobků), poplatky z prodeje (z motorových paliv, chemikálií, zemědělských vstupů), zajištění proti environmentálnímu riziku a zálohové (depozitně-refundační) systémy. Podívejme se postupně na jednotlivé poplatky. Poplatky/daně ze znečištění Většina poplatků pravděpodobně nemá pobídkový efekt, který je typicky spojovaný s Pigouviánskou daní, buď kvůli struktuře systému nebo kvůli nízké výši, na kterou je nastavena. Stavins (2003) rozlišuje tato znečištění, na která jsou aplikovány poplatky za znečištění: CO, CO 2, SO 2, NOx, kombinovaná průmyslová znečištění vzduchu, pevné částice (PM), kombinované průmyslové znečištění vod, dusík a fosfor, ukládání odpadu a poplatky za nebezpečný odpad. Vzhledem k tomu, že poplatky a daně ze znečištění nejsou v dopravě rozšířené (setkáme se s nimi hlavně v energetice a průmyslu a dále v odpadovém hospodářství a u lokálních zdrojů znečištění vod a ovzduší), dále se jim nebudeme věnovat. Uživatelské poplatky Uživatelské poplatky jsou uvaleny na ty, kteří přímo těží ze služeb životního prostředí, na rozdíl od poplatků za znečištění, které jsou přesně definovány a mají ovlivňovat chování ekonomických subjektů. Stavins (2003) rozlišuje tři druhy uživatelských poplatků v dopravě, za služby municipalit a za odpady. Poplatky na dopravu jsou velmi časté v řadě zemí na světě, jejich výnos však většinou jde do všeobecných daňových výnosů, ne do specializovaných fondů. Zatížení z dopravy je podstatně vyšší v evropských státech než v USA, kde však jdou výnosy do fondů na výstavbu a údržbu dopravní infrastruktury. V některých evropských zemích jsou poplatky z letecké dopravy použity na financování opatření zabraňujícím nepříznivým následkům z hluku. Například přistávací poplatky v Belgii, Francii, Německu, Nizozemí a Švýcarsku se podobají Pigouviánským daním, protože jsou vztaženy k hladině hluku, kterou letadla způsobují, a v Německu, Francii, Itálii, Nizozemí, Švédsku a Švýcarsku jsou tyto poplatky použity na programy zabránění hluku (Stavins 2003). Poplatky za služby municipalit zahrnují v environmentální oblasti především poplatky za sběr pevného odpadu. Pigouviánským daním se blíží v případě, že výše poplatku je vztažena k množství odpadu a pokrývá veškeré náklady, jak je tomu např. v USA, Švýcarsku, či ve stále rostoucí míře v Latinské Americe a Karibské oblasti. Takovéto poplatky vedou (jak se i empiricky ukazuje) ke snižování množství odpadů (Stavins 2003). Poplatky za odpady, které jsou poměrně běžné v řadě evropských zemích, mají za cíl snížit množství odpadů. V případě, že výnosy jsou použity na pokrytí nákladů na odstranění, patří do uživatelských poplatků, pokud jejich výnosy jdou do společného fondu, patří mezi poplatky z prodeje. Příkladem uživatelského poplatku za odpady je poplatek z pneumatik, jehož výnosy jsou využity na sběr a recyklaci pneumatik (aplikace v Dánsku, Finsku a Švédku). Podobně je tomu například s bateriemi (Belgie, Dánsko, Itálie a Švédsko), 10

12 použitými oleji (Francie, Finsko, Itálie), Jižní Korea takto zpoplatňuje obaly insekticidů a toxických obsahů, kosmetiku, cukrářské obaly, baterie a nemrznoucí směsi. Poplatky z prodeje Poplatky z prodeje jsou uvaleny na velkou řadu výrobků, často s cílem dosáhnout environmentálních efektů. Stavins (2003) rozlišuje 4 skupiny výrobků podléhajících poplatkům z prodeje motorová paliva, látky ničící ozónovou vrstvu, zemědělské vstupy a finální produkty. Patří sem i daň z přidané hodnoty na všechny skupiny výrobků včetně motorových vozidel (DPH představuje vlastně poplatek z prodeje). Sazby poplatků na motorová paliva bývají obvykle rozlišeny podle jejich environmentálních dopadů vyšší jsou na olovnatý benzín (v případě, že tento je v dané zemi stále používán), bezolovnatý benzín a naftu, lehké a těžké motorové oleje atd. Poplatky za finální produkty zahrnují poplatky za nové automobily (registrační daň je v současné době uvalena v 10 členských zemích EU), fotografické aparáty, žárovky, plastikové tašky (Dánsko) atd. Zajištění proti environmentálnímu riziku V poměrně málo zemích je možnost zpoplatnit určitý typ průmyslových podniků s tím, že poplatky budou použity jako pojištění proti potenciálním průmyslovým rizikům spojeným s produkcí nebo využitím zpoplatněného zboží. Takovéto zpoplatnění má povzbuzovat firmy k tomu, aby internalizovaly environmentální rizika. Obvykle však významně neovlivňují chování ekonomických subjektů. Například v USA jsou zpoplatněny ropné produkty, výtěžek jde do Oil Spill Lability Trust Fund, přičemž výše sazby závisí na způsobu přepravy těchto výrobků. Cílem poplatku je pokrýt škody v případě ropné havárie. Zpoplatnění ropných výrobků mírně ovlivňuje nižší využívání ropy, ale nepůsobí jako podnět k využívání bezpečnějších lodí a prostředků dopravy (Stavins 2003). Podobný fond na dovozy ropy mají také mimo jiné ve Finsku. Ve Švédsku existuje fond na 10 tisíc operátorů nebezpečných zařízení, který financuje škody v případě, že nelze identifikovat původce škod. Tento fond řídí soukromé pojišťovny. Španělsko vytváří takovýto fond pro společnosti obchodující s nebezpečným odpadem v chemickém průmyslu. Zálohové (depozitně-refundační) systémy Zálohové systémy představují speciální poplatek ze znečištění, který spotřebitelé platí, když nakupují potenciálně znečišťující produkt, a který je jim vrácen, pokud výrobek odevzdají po skončení jeho spotřeby zpět k recyklaci nebo ke zpracování jako odpadu. Nejčastěji bývají zálohové systémy zaváděny na skleněné nápojové obaly (Rakousko, Austrálie, Belgie, Kanada, Dánsko, Finsko, Island, Nizozemí, Norsko, Portugalsko, Švédsko, Německo, Srí Lanka, Švýcarsko a další), v Německu byl rozšířen kromě skleněných i na plastikové obaly a plechovky na nápoje. V Rakousku existuje zálohový systém na ledničky, ve Švédsku na staré automobily. Existuje poměrně málo studií, které by se zabývaly efektivitou depozitně-refundačních systémů. Vyplývá z nich však, že jejich vhodnost závisí na času, který spotřebitelé potřebují na vrácení prázdných obalů a ochotě platit za snížení odpadů. V řadě případů je lépe využít třídění odpadů (speciální kontejner na tyto produkty), než zálohový systém (Stavins 2003). 11

13 Depozitně-refundační systém je vhodný (1) v případě, že cílem je snížit množství (určitých) odpadů nebo zvýšit recyklaci, a (2) pokud existuje významná asymetrie mezi náklady na čištění a znovupoužití nákladů a úpravami nutnými na jejich zneškodnění. Proto bývají tyto systémy nejefektivnější v případě jejich použití na nebezpečný odpad (například olovo obsažené v autobateriích). Ad d) Uživatelské poplatky (mýtné / kilometrické zpoplatnění) Jde o platby za užívání vybraných úseků silnic a dálnic s cílem internalizovat především náklady infrastruktury a kongescí. Mýtné se proto vybírá především v určitých problematických úsecích dopravních komunikací nebo na dálnicích či rychlostních komunikacích. Mýtné může být různě modifikováno dle svého účelu, například v USA je flexibilně sníženo při vyšším obsazení vozidla. Kilometrické zpoplatnění má následující dopady: - ovlivňuje dělbu přepravní práce; - ovlivňuje volbu řidiče pro trasu a cestovní čas; - ovlivňuje celkovou úroveň dopravy pomocí výše zpoplatnění; - přispívá k tomu, že jsou internalizovány externí náklady; - produkuje výnosy veřejných rozpočtů. Řada evropských států začala zavádět různé systémy zpoplatnění silniční dopravy od 80. let. Zpoplatněna je buď pouze nákladní doprava nebo všechna motorová vozidla. Setkat se můžeme se dvěma základními způsoby zpoplatnění silniční dopravy zpoplatnění vjezdu do (určité části) města a zpoplatnění meziměstské / dálkové dopravy. Dále si postupně popíšeme tyto možnosti zpoplatnění. Zpoplatnění dopravy ve městech Podívejme se nejprve stručně na zpoplatnění dopravy ve městech. Nejčastější důvody pro toto zpoplatnění jsou snižování kongescí, snižování emisí z dopravy a výběr prostředků k financování systémů veřejné dopravy a silniční infrastruktury. Zpoplatnění dopravy ve městech bylo rozpracováno ekonomy již ve 20. letech 20. století (A. C. Pigou, později tento koncept rozvinul mimo jiné Milton Friedman) především jako zdroj financování výstavby a údržby dopravní infrastruktury. V život však bylo první zpoplatnění dopravy ve městech uvedeno až v roce 1975 v Singapuru, kde byl použit systém spočívající na vydávání licencí opravňujících k vjezdu do centra. Smyslem tohoto zpoplatnění byl nejen výběr poplatků, ale i regulace objemu dopravy v tomto městě. Singapurský systém byl postupně modernizován a v současné době zde funguje od roku 1998 elektronický systém. Po zavedení nového elektronického systému došlo k dalšímu snížení objemu dopravy o 15 %. V Evropě se zpoplatnění vjezdu do měst objevilo v 80. letech, a to nejprve v Norsku (Bergen, Oslo, Trondheim, Stavanger a další). Po zavedení zpoplatnění se v Bergenu snížil objem dopravy o 6-7 % (při sazbě 5 NOK za vjezd), v Oslu pak o 8-10 % (sazba 11 NOK). Dále se připravuje jeho zvedení v dalších skandinávských městech, mimo jiné ve Stockholmu, kde zkušební provoz zpoplatnění kongescí fungoval 7 měsíců v roce 2006 a poté 12

14 následovalo referendum, ve kterém se měli obyvatelé vyjádřit k jeho dalšímu fungování 2, či v Kodani, kde se v současné době testují dva způsoby zpoplatnění vjezdu do centra) 3. Kromě Skandinávie řeší své dopravní problémy ve městech i Velká Británie. Tu tlačí především problém dopravních kongescí. Proto bylo v roce 2002 v Durhamu zavedeno zpoplatnění kongesce (ovšem pouze v malé rozsahu zpoplatňovacího systému) a od února 2003 jsou motorová vozidla zpoplatněna také za vjezd do centra Londýna. Londýn představuje první velký zpoplatňovací systém, který byl v Británii zaveden. Poplatek za vjezd je stanoven na 5 liber za den (na jaře 2005 bylo schváleno jeho zvýšení na 8 liber z důvodu zachování regulačního účinku poplatku), a to mezi 7,00 18,30 hod. v pondělí až pátek. Výnosy z poplatku byly použity z velké části na posílení autobusové dopravy v této metropoli. Výsledkem po prvním roce fungování bylo snížení objemu dopravy ve zpoplatněné oblasti o cca 15 % a nárůst pasažérů hromadné dopravy o více než 30 %. Dále o zavedení tohoto systému vážně uvažuje Bristol, Edinburgh 4 a další britská města. V dalších evropských městech se setkáme se zpoplatnění dopravy například v Římě (omezení vjezdu do centra města zde funguje od roku 1994, v elektronické podobě od roku 2001) nebo Janově. Dalším velkým městem, které plánuje zpoplatnění, je pak Milán. Starostka Milána chce pomocí zpoplatnění řešit vážné problémy se znečištěním ovzduší ve městě. Jejím cílem je snížit množství vozidel ve městě o 30 %. Zpoplatnění meziměstské / dálkové dopravy Ke zpoplatnění meziměstské / dálkové dopravy se přistupuje většinou z následujících důvodů: 1. potřeba výstavby nové infrastruktury a omezené veřejné zdroje. Se zpoplatněním se může do financování infrastruktury zapojit i soukromý sektor; 2. zajištění rovného a efektivního financování dopravy: rovná konkurence mezi jednotlivými druhy dopravy započtením mezních sociálních nákladů, každý uživatel dopravy nese skutečné náklady, tj. externí náklady jsou internalizované, navíc zpoplatnění umožňuje řízení dopravních toků. V Evropě existuje poměrně dlouhá tradice zpoplatnění meziměstské dopravy, v případě mýtného ale převládá systém založený na koncesním provozování zpoplatněných komunikací (Francie, Itálie). Například Portugalsko spoléhá na zpoplatnění dálnic od počátku rozvoje své dopravní infrastruktury. Průkopnickou zemí, která zavedla zpoplatnění meziměstské dopravy na celé národní dopravní síti, bylo Švýcarsko, které od roku 2001 zpoplatnilo těžkou nákladní dopravu podle skutečně ujetých kilometrů. Tento krok je všeobecně považován za úspěch, protože vedl k poklesu motorové dopravy a obnově flotily těžkých vozidel směrem k nižším a levnějším emisním třídám vozidel. 2 Ve Stockholmu začal pokusný provoz zpoplatňovacího systému. Během sedmi testovacích měsíců (1. 1. až ) došlo k poklesu dopravy o 22 %, emise CO 2 poklesly o cca 2-3%, veřejná doprava se zvýšila zhruba o 6 %. Na počátku pokusu považovalo 55 % obyvatel Stockholmu zpoplatnění jako špatné rozhodnutí. V referendu, které se uskutečnilo v září 2006, však 53 % obyvatel odpovědělo na otázku mělo by být zpoplatnění kongescí ve Stockholmu používáno? volilo pro zpoplatnění, 47 % proti. Ve 14 z 25 municipalit na periférii Stockholmu však hlasování dopadlo jinak. Na otázku Mělo by být zpoplatnění kongescí ve Stockholmu natrvalo? odpovědělo ano pouze 40 % a ne 60 %. Není tudíž jisté, zda bude tento systém ve Stockholmu pokračovat. 3 Pro zavedení zpoplatní dopravy v dánských městech je však nejdříve třeba změnit legislativu. 4 V referendu v roce 2005 však byl návrh zamítnut. 13

15 První vlaštovky najdeme ale také ve střední Evropě. Např. Maďarsko brzy po politických změnách na počátku 90. let díky zpoplatnění dopravní infrastruktury financovalo dálniční projekt. Nově zavedli zpoplatnění v Německu a Rakousku (2005 a 2004). Velká Británie plánuje zpoplatnit využívání celé své silniční sítě od roku 2010 pro vozidla nad 3,5 tuny. Počítá se s elektronickým způsobem výběru poplatků. Systém zpoplatnění připravuje Nizozemí, které chce zavést kilometrický zpoplatňovaní systém na všechna vozidla. Tradici regulace dopravy přes ekonomické nástroje mají také severské země, kde tradičně existuje vysoké zpoplatnění motorových vozidel a systém dálničních nálepek (vignette). Meziměstská (dálková) těžká nákladní doprava může být v EU zpoplatněna výkonově (mýtné) nebo časově (nálepkami, tzv. Eurovignette) u dálnic a rychlostních komunikací. Kromě tohoto zpoplatnění se využívá celá řada dalších ekonomických nástrojů k regulaci dopravy. Ve všech členských státech EU například najdeme daně z vozidel (v ČR silniční daň) a pohonných hmot. Minimální výše sazby spotřební daně z paliv pro členské země je stanovena směrnicí 2003/96/ES. Výjimku ze spotřební daně tvoří kerosín v letecké dopravě, který je od daně osvobozen. Stejně tak minimální výše daně z vozidla je dána směrnicí. Rovněž pro daně z vozidel, i když pouze nákladní vozidla nad 12 tun, jsou směrnicí 1999/62/ES stanoveny minimální sazby a současně je stanoveno pravidlo, podle kterého je takovou daň oprávněna vybírat pouze země, ve které je vozidlo evidováno. Další systémy zpoplatnění najdeme také v Řecku (Malgara, Atény), Nizozemí a na Islandu (Reykjavík). V mimoevropských zemích byly tyto systémy zavedeny v USA (tzv. E- PASS) od roku 1994, v Kanadě od roku 1997 a v Brazílii (São Paulo) od roku V Evropě rozšířenější jsou systémy elektronického mýta (EFC - Electronic Fee Collection), které již zavedla nebo plánuje zavést řada evropských zemí. EFC fungují v městských oblastech, např. v Nizozemsku a Spojeném království; pro určité kategorie vozidel (těžká nákladní vozidla) pak v Německu, Rakousku a Švýcarsku. Ačkoli jsou EFC v Evropě využívány především ke zpoplatnění vozidel za jízdu po vybraných úsecích komunikací, průjezdy tunely, po mostech, za vjezd nebo pohyb po městě atd., jejich využití je možné i např. k platbám za parkování vozidel nebo k automatickému zpoplatnění přepravy osob ve veřejné dopravě (více viz. Peltrám a kol. 2003). Systémy elektronického mýta mají oproti jiným výběrům mýta výhody, že předchází kongescím, prodlevám a incidentům na výběrných místech. Z technologií EFC se v Evropě využívají tři družicová navigace (GNSS:GPS a Galileo) ve spojení s mobilními komunikacemi (s využitím norem GSM/GPRS) 5, dále systém EGNOS 6 a mikrovlnné technologie. V Evropě jsou vyvíjeny snahy o dosažení interoperability systémů na celoevropské úrovni, což se zatím zdá jako neřešitelný problém, jelikož některé již provozované systémy začlenění do evropského systému neumožňují (Švýcarsko). Ad e) Dotace a jiné přímé nebo nepřímé podpory z veřejných rozpočtů Řada dotací, ale i dalších podpor (snížení daně, daňové diferenciace, vratky atd.) má určitý dopad na životní prostředí. Přestože je cílem dotací podporovat společensky optimální činnosti, řada organizací v čele s OECD již několik desetiletí upozorňuje na existenci tzv. environmentálně nepříznivých dotací (Environmentally Harmful Subsidies, EHS), které poškozují životní prostředí, a nevedou tak ke zvyšování blahobytu společnosti. 5 Tato volba eliminuje potřebu nákladných investic do zařízení podél silnic a umožňuje využít nejmodernější techniky. 6 Od roku 2004 s vyšším stupněm přesnosti lokalizace, než jen GPS; navíc družicové stanovení polohy ve spojení s mobilními komunikacemi umožňují snadné uplatnění zónových mýt 14

16 OECD (2004) definuje dotaci jako takový nástroj, který udržuje ceny pro spotřebitele pod tržní úrovní, nebo pro výrobce nad tržní úrovní 7. Tato definice tak zahrnuje i tzv. skryté dotace. To jsou takové dotace v podobě např. regulací, kdy pro sektor, který více poškozuje životní prostředí, jsou tyto regulace méně přísné, než pro sektor méně škodící životnímu prostředí. Jako příklad lze uvést nákladní dopravu, kdy uživatelé silnic jsou zvýhodněni zadarmo poskytovanou infrastrukturou oproti těm, kteří používají environmentálně příznivější železniční dopravu, z které však platí náklady za využívání železniční dopravní cesty. OECD (2004) však přesně definuje také environmentálně nepříznivé dotace (EHS) jako všechny druhy finančních podpor a regulací, které jsou poskytovány, aby ovlivnily konkurenceschopnost určitých výrobků, procesů nebo regionů, a tak, společně s existujícím daňovým režimem (necíleně) diskriminovaly praktiky příznivější k životnímu prostředí 8. V nejširším pojetí si EHS můžeme rozdělit do čtyř skupin (EEB 2004): 1. přímé a nepřímé státní dotace: granty ze státního rozpočtu, pobídky ze státních fondů, snížené daňové sazby atd.; 2. využívání přírodních zdrojů pod jejich hodnotou: případy, kdy jsou přírodní zdroje oceňovány na nerealisticky nízké úrovni, takže jejich užívání představuje skrytou dotaci (např. těžba); 3. neinternalizovaná škoda: všechny případy, kdy jsou následky znečišťování životního prostředí nebo znečišťující aktivity přenášeny na ostatní, tj. kde vznikají externí náklady, a jestliže byl znečišťovatel podpořen dotací ve výši odpovídající negativním externím nákladům; 4. veřejně poskytované zboží či služby nebezpečné pro životní prostředí: např. dálnice nebo odvoz odpadu za dumpingové-dotované ceny. Dle zdrojů OECD (2004) jsou EHS široce rozšířeny a v průměru dosahují výše okolo 5 % HDP. Z toho tvoří dvě třetiny EHS podpory producentům v zemědělství. Odstranění takovýchto dotací je často (viz. EEB 2004, OECD 2004) považováno za příznivé řešení jak pro životní prostředí, tak pro zvýšení ekonomické efektivity. Odstranění EHS totiž odrazuje od určitého typu chování (nepříznivého pro životní prostředí) jeho relativním znevýhodněním, přičemž dále nepodporuje environmentálně nepříznivé chování, snižuje vládní výdaje, čímž vede ke snížení deficitů veřejných rozpočtů, snižuje distorze na trhu a nekonzervuje stávající stav, ale tlačí k technologickému rozvoji a inovacím. 3.2 Obchodovatelná povolení Flexibilní tržně konformní nástroje, reprezentované především obchodovatelnými emisními povoleními, patří do skupiny ekonomických nástrojů, tj. nástrojů využívajících tržní signály, k dosažení žádoucího chování tržních subjektů. I když je myšlenka obchodovatelných povolení podstatně mladší než myšlenka ekologických daní, nejedná se o žádnou novinku tento systém navrhl v roce 1968 J. H. D. 7 A subsidy is any measure that keeps prices for consumers below market levels, or for producers above market levels. 8 Environmentally harmful subsidies are all kinds of financial supports and regulations that are put in place to enhance the competitiveness of certain products, processes or regions, and that, together with the prevailing taxation regime, (unintentionally) discriminate against sound environmental practices. 15

17 Dales 9, přičemž důkaz nákladové efektivity tohoto nástroje provedl W. D. Montgomery v roce Cílem obchodování s emisními povolenkami je snížení celkového znečištění na přijatelnou úroveň (politicky stanovený cíl). Obchodovatelná emisní povolení fungují v podstatě jako jiné ekonomické nástroje. U emisních povolenek však fixujeme množství emisí (je zde tedy jistota týkající se jejich dopadu na životní prostředí), nejistý je jejich ekonomický dopad na konkrétní firmy ceny povolenek se totiž stanovují až podle nabídky a poptávky na novém trhu s emisními povoleními. U daní jsou naproti tomu dopředu známy ekonomické dopady (díky přesně stanovené výši daňové sazby), nejistá je ale výše jejich dopadu na životní prostředí. Přívlastek flexibilní vyjadřuje větší variabilitu při dopadu těchto nástrojů na ekonomické subjekty. Emisní obchodování dává firmám větší prostor než daně při rozhodování o tom, jakým způsobem budou k emisím obchodovaných látek přistupovat. Znečišťovatelé mohou pružně reagovat buď snížit své emise a splnit tak stanovený cíl úrovně emisí, nebo splnit cíl na více než 100 % a zbylé kredity si uložit k sobě do banku či je odprodat těm, kdo cíle nedosáhli, nebo do třetice nesplnit stanovený cíl a zakoupit si nutné emisní povolenky. Vzhledem k tomu, že k emisím škodlivin je oprávněn pouze ten, kdo vlastní příslušné množství povolenek, případně si je musí koupit na trhu, je každý zapojený subjekt postaven před volbu jedné z těchto strategií. (Pokud subjekt znečišťuje nad míru danou vlastněnými povoleními, musí zaplatit pokutu, která je zpravidla větší než tržní cena emisních povolenek.) Firmy si volí strategii na základě toho, zda bude cena za snížení emisí nižší než cena za nákup emisních kvót. Obecně můžeme rozlišit dvě formy obchodních transakcí kreditní programy a limity přidělených emisí (cap-and-trade). U kreditních programů vznikají kredity, pokud znečišťovatel sníží emise pod požadovanou úroveň. Vytvoření kreditu i obchodování s ním zpravidla schvaluje příslušný orgán ochrany životního prostředí. Tyto kredity pak mohou být prodány těm, kteří limitů požadované úrovně znečištění nedosáhnou, případně si je firma schová do banku. Systém přidělených emisí (cap-and-trade) naproti tomu funguje tak, že je stanovený celkový cíl (strop, angl. cap) množství znečištění za určitý region / stát a časovou jednotku (zpravidla jeden rok), přičemž povolená množství znečištění jsou alokována mezi znečišťovatele ve formě emisních povolení. Distribuce povolenek mezi firmy může být zdarma, obvykle na základě historických dat (tzv. grandfathering), nebo formou prodeje od státu (např. formou aukce) či s využitím poplatku, který za povolení příjemce zaplatí příslušné zodpovědné instituci. V případě, že jsou povolenky prodány ve formě aukce, je možné dodatečné výnosy použít ke snížení jiných daní. Z toho vyplývá, že prodej povolenek formou aukce (s následnou recyklací výnosů) je relativně efektivnější než systém přidělení na základě historických dat (grandfathering). Celý systém může být povinný nebo dobrovolný. Pokud je v rámci určitého státu nebo regionu stanoven závazný kvantitativní limit, systém je povinný. Povinné systémy mohou být uzavřené (přístupné pouze určeným účastníkům trhu), nebo otevřené, umožňující dobrovolnou účast ostatních (zpravidla menších) znečišťovatelů. 9 Dales, J. H. D. (1968): Pollution, Property and Prices.: An Essay in Policy Making and Economics. University of Toronto Press, Toronto. 10 Montgomery, W. D. (1972): Markets in Licence and Efficient Pollution Control Programs. Journal of Economic Theory, 5, pp

18 Kreditní programy Kreditní programy se využívají především v USA, a to již od roku 1974 (U.S. Environmental Protection Agency s Emissions Trading Program). Další programy jsou zaměřeny na snížení používání olovnatého benzínu, obchodování s emisemi z motorů nákladních vozidel nebo obchodování s povoleními na kvalitu vody (water quality permit trading). Cap-and-trade Cap-and-trade programů existuje celá řada. Nejčastěji se takto obchoduje s povolenkami emisí CO 2, SO 2, nebo NOx. V listopadu 2002 byl podle výsledků mimo jiné těchto dvou pilotních programů vypracován Kanadský plán na boj s klimatickou změnou (Climate Change Plan for Canada, CCPC). V něm je navržen domácí systém obchodování s emisemi, přičemž tento systém byl měl fungovat v plné šíři nejpozději do roku 2008 (CCPC 2002). Podle tohoto plánu budou největším znečišťovatelům emitovány emisní povolenky zadarmo, přičemž emisní cíl bude stanoven 15 % pod úrovní emisí, která se očekává v roce 2010 za situace, kdy by nebylo zavedeno emisní obchodování. Povolenky budou obchodovatelné jak na národní, tak mezinárodní úrovni. Příklad obchodování s povolenkami SO 2 představuje program USA zaměřený na boj proti kyselému dešti, který vznikl v roce Výsledkem obchodování je, že plán na snížení emisí podniků byl splněn a dokonce překročen, když došlo k celkovému snížení emisí o 40 %. Cena emisního povolení tuny SO 2 je nižší ( USD/tunu), než se čekalo ( USD/tunu) (Stavins 2003). Obchodování s kvótami NOx probíhá od roku 1999 v 9 státech USA. Plán na snížení emisí NOx byl splněn, přičemž cena emisního povolení jedné tuny oxidů dusíku je nižší ( USD za tunu), než se čekalo (1500 USD za tunu). Trh s oxidy dusíku má větší výkyvy než trh s emisemi oxidu siřičitého, je méně likvidní a jeho pravidla nejsou stále zcela sladěná (Stavins 2003). Nejrozšířenější je systém obchodování s přidělenými povolenkami v Evropě, a to u obchodování s kvótami CO 2. Například v Dánsku byl povinný program obchodovaní s emisními povoleními nastartován v roce Osm zdejších elektráren má stanoveny emisní limity, ovšem obchodování omezuje malý rozsah obchodů. Ve Velké Británii dobrovolné obchodování započalo v dubnu Zúčastnit se jej mohou všechny sektory až na dopravu a domácnosti. Existuje také společný unijní program obchodování s emisemi (EU ETS). Na rozdíl od upstream přístupu který je běžnější a ve kterém jsou obchodovány vypouštěné emise např. CO 2 mohou být pro sektor dopravy relevantnější přístupy downstream. Ty se zaměřují na první vstup (fosilních paliv) na trh a povolenky jsou alokovány dle potenciálu znečištění z výrobku, tedy vozidla a celkového stanoveného emisního stropu. Pro sektor dopravy dále mohou být relevantní systémy průměrování ( averaging ), ve kterém autorita stanoví hodnotu průměrného limitu pro veškeré výrobky (auta, stroje) zpracovávané firmami ze stejného odvětví; firmy mají možnost převýšit limit pro určitý výrobek pouze tehdy, když o toto přestřelení sníží emise oproti průměrnému limitu pro jiné výrobky (více viz OECD 2001b). 17

19 Jedním z konkrétních příkladů použití flexibilních tržních mechanismů v dopravě v praxi jsou kontrakty na práva znečištění v USA. Firmy s omezením rozsahu znečištění mohou svá práva znečištění rozdělit mezi svá vozidla a ostatní aktivity, dokonce prodat nepoužitá práva. Další příklad z USA představuje např. prodej práv na olovo v benzínu u rafinérií v období nebo emisní práva k NOx a uhlovodíkům pro každý motor modelu výrobce 11 (systém ABT 12 ) obchodovaný mezi výrobci motorů. 3.3 Ostatní ekonomické nástroje Dobrovolné dohody Dobrovolné dohody se využívají především ke snižování nepříznivých dopadů emisí a hluku. Představují nový a méně známý nástroj, v dopravě zatím nepříliš častý. Dobrovolné dohody tvoří tyto kategorie: jednostranné závazky (unilateral commitments) jde o dohody zaměřené a dobrovolně přijaté samotnými firmami, ve kterých jsou stanoveny environmentální cíle a opatření na jejich dosažení. V České republice byl např. uzavřen jednostranný závazek České asociace petrolejářského průmyslu a obchodu týkající se jakostních znaků pohonných hmot; dobrovolná řešení, iniciovaná dobrovolná řešení (public voluntary schemes) jde o dobrovolné přistoupení firmy na určitá pravidla, která jsou předem stanovena veřejnou institucí, např. státní správou na ochranu životního prostředí. Pravidla charakterizují danou iniciativu, podmínky přistoupení k iniciativě, soubor opatření, způsob realizace a kontroly. Příkladem pro tento typ jsou zavádění EMAS a norem řady ISO 14000; vyjednávací dohody, dobrovolné environmentální dohody (negotiated agreements) jde o smluvní dohody mezi firmami a veřejnou autoritou, obsahující konkrétní cíle, časový horizont a způsob jeho naplnění. V USA jsou s tímto nástrojem docela dobré zkušenosti, v EU patří k nejvýznamnějším trojice dobrovolných dohod se sdruženími výrobců automobilů ACEA, JAMA a KAMA ke snížení měrných emisí oxidu uhličitého z osobních automobilů na úroveň 120 g/km do roku V ČR k dobrovolným dohodám panuje spíše obezřetnost, neboť první takové dohody (s výrobci pracích prášků a sdružením producentů odpadů) skončily fiaskem. V dopravním sektoru patří mezi dobrovolné dohody s průmyslem kromě již výše uvedeného jednostranného závazku ČAPPO závazky dopravních firem na zavedení vozidel na ekologičtější paliva (a tudíž snížení emisí), ale i závazky firem, které se zaváží k řízení mobility. Pomocí plánů řízení mobility se dosáhne ekologických zlepšení, firmy takto mohou také ušetřit finanční prostředky vydávané na podporu dojíždění, parkování a na obchodní cesty uskutečňované automobily. Nejnověji, v březnu 2006, uzavřely plynárenské distribuční společnosti dobrovolnou dohodu s Ministerstvem průmyslu a obchodu o podpoře zemního plynu v dopravě jako alternativního paliva, která by měla vést k vybudování potřebné 11 Tzv. FEL Family Emission Limit 12 Averaging, Banking and Trading 18

20 infrastruktury, včetně poskytování přímých dotací plynárenskými společnostmi na nákup autobusů na CNG pro MHD. Dobrovolné dohody mohou být kombinovány s dalšími nástroji, častá jsou emisní povolení. Příkladem kombinovaného působení těchto dvou nástrojů může být společnost British Petroleum (viz. Jílková 2003), která se zavázala v roce 1998 snížit emise o 10 % vzhledem k emisní základně z roku 1990, a to do roku Pro splnění emisního cíle si stanovila následující kroky: interní akce vedoucí ke zvýšení energetické efektivnosti zařízení firmy a redukci vypouštěných spalin, snížení emisí tvořených produkty British Petroleum, využití flexibilních mechanismů jako je emisní obchodování, Joint Implementation a Clean Development Mechanism. Podobně se zavázala snížit emise o 2 % během tří let Shell group. Pojištění Pojištění představuje základní nástroj internalizace dopravních nehod. Internalizace je o to účinnější, pokud je pojistný systém postaven na diferencovaných pojistných prémiích s větší bonifikací za bezpečný provoz a naopak penalizaci řidičů s nehodami. Podle Bílé knihy ES Ke správnému a efektivnímu oceňování výkonu v dopravě by měl pojišťovací systém zajistit, aby pojistné závazky kryly plné náklady nehody a aby byly prémie diferencovány, jak jen je možno: - stažením podpory úhrady dopravních nehod, které v současné době vyplácejí vlády a společnosti, a ponechat, aby pravdivé a celkové náklady nesla řidičská veřejnost, - přizpůsobením nákladů pojištění výši rizika. Odpovědné chování řidiče by mělo být odměňováno, a naopak zavedena škála poplatků při přestupku, nejlépe spojená s bodovacím systémem řidičského oprávnění. Individuální uživatelé by takto dostávali přímé finanční podněty a sami by se rozhodli o snížení rizika nehod způsobem, jaký považují za správný (přejitím na jiné druhy dopravy, bezpečnější jízdou, atd.). V EU byly proto přijaty politické závěry, které sledují: 1. podporu harmonizace zaznamenávání a vyhodnocení statistiky dopravních nehod Společenství; 2. pojistné prémie jako nejpřímější a nejkoncentrovanější metodu orientace řidiče v podílu na rizicích. V ČR zastupuje tento nástroj především povinné ručení a havarijní pojištění. Povinné ručení nahrazuje zákonné pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou provozem motorového vozidla. Je ho povinen sjednat vlastník motorového vozidla dle zákona č. 168/1999 Sb. o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla. Dle tohoto zákona musí pojištění sjednat vlastník motocyklu, tříkolky nebo čtyřkolky, osobního automobilu, autobusu, nákladního automobilu, speciálního automobilu, tahače, přípojného vozidla, traktoru, pracovního stroje samojízdného, pracovního stroje přípojného, jednonápravového traktoru s přívěsem, pokud chce provozovat své vozidlo na veřejně přístupné pozemní komunikaci. Odpovědnost provozovatele 19