Řízení veřejných financí

Transkript

1 Řízení veřejných financí Studijní dokumentace projektu Podpora nabídky vzdělávacích programů pro pracovníky veřejného sektoru Plzeňského kraje Registrační číslo: CZ.1.07/3.2.02/

2 Tento studijní materiál byl vytvořen pro potřeby účastníků komplexního vzdělávacího programu Podpora nabídky vzdělávacích programů pro pracovníky veřejného sektoru Plzeňského kraje organizovaného Útvarem koordinace evropských projektů města Plzně, p.o. (dále jen ÚKEP ). Využívání v rámci výuky, ostatní vzdělávací činnosti, konzultací, jeho distribuce, tisk a elektronická archivace jsou možné jen s písemným souhlasem ÚKEP. 2

3 Řízení veřejných financí Obsah OBSAH ZÁKLADNÍ INFORMACE K DOKUMENTU A KE STUDIU Úvod do problematiky řízení veřejných financí Znalosti a kompetence získané studiem Doporučení pro práci s dokumentem ŘÍZENÍ VEŘEJNÝCH FINANCÍ Charakteristika veřejných financí Rozpočtová soustava v ČR Veřejné příjmy a veřejné výdaje Rozpočtový deficit Partnerství veřejného a soukromého sektoru Kontrola hospodaření a audit veřejných financí Státní rozpočet Územní (místní) rozpočty Rozpočet EU Rozpočtové určení daní ŘÍZENÍ FINANCÍ Finanční řízení Podnikové účetnictví Manažerské účetnictví

4 3.4 Finanční analýza Hodnocení investic Finanční strategie Teorie finančního trhu POUŽITÁ LITERATURA DALŠÍ DOPORUČENÁ LITERATURA PRO SAMOSTUDIUM PŘÍLOHOVÁ ČÁST

5 1 Základní informace k dokumentu a ke studiu 1.1 Úvod do problematiky řízení veřejných financí Financování organizací a finanční řízení lze považovat za jednu z klíčových oblastí managementu. Finance jsou nástrojem, který ovlivňuje chování organizací, organizačních jednotek, nástrojem kterým motivujeme k vyšší výkonnosti, nástrojem pomocí kterého budujeme, či naopak tlumíme aktivity, nebo kterým pouze měříme, či porovnáváme a vyhodnocujeme chování ekonomických subjektů. Pojetí financování a finančního managementu je poměrně širokou kategorií, existuje spousta úhlů pohledu a také spousta čistě účelových přístupů. V mnohém se liší, mnohé mají společné. Jedná se však stále o ty stejné finance a jejich význam v ekonomicko-organizačních vztazích ať už uvnitř samostatných subjektů, či mezi těmito subjekty navzájem. Financování komerčního sektoru má svá specifika. Mezi klíčové kategorie patří příjem, výdej, zisk, hodnota peněz v čase, efektivita investice a mnohé další. Správa veřejných financí inklinuje spíše k problematice rozpočtování, distribuci fondů a finanční kontrole. Nezáleží na tom, jak kterou kategorii chápeme a jaká má svá specifika, stále se jedná o finance peněžní prostředky, jejich alokaci a průběžné sledování. Jak v komerčním, tak i ve veřejném sektoru. Veškeré úkony vedou v obou případech k projekci příjmů a výdajů, k řešení hospodářských výsledků (přebytkových či deficitních), k alokaci finančních prostředků, určité transparentnosti jejich pohybu a efektivní kontrole. Velké množství autorů a odborníků se celkem pravidelně vyjadřuje k problematice financí v podmínkách komerčního i veřejného sektoru. Oběma oblastem se věnují desítky až stovky knižních titulů, odborná periodika a specializované portály, jsou zřizovány odborné organizace a zájmová sdružení, pořádají se vědecké konference a tématická setkání. Poměrně málo pozornosti je však věnováno samotné podstatě financí a finančního řízení, respektive tomu, co mají oba sektory společného, či naopak tomu, co užitečného lze převzít z komerčního sektoru do veřejného a naopak. Podstatou pojetí této studijní dokumentace je poukázat na to, co je společného jak komerčnímu, tak i veřejnému finančnímu sektoru. Poukázat na to, co z komerčního sektoru je využitelné při správě veřejných financí a při řízení veřejných zdrojů. Naznačit cesty, jak veřejné finance řídit 5

6 v komerčním duchu s cílem dosažení maximálního efektu. Jedná se o pojetí méně tradiční, o to více však potřebné. Změny ekonomické a společenské již dnes vyžadují spíše komerční vnímání problematiky veřejných financí se vším, co tento netradiční pohled přináší. Finanční manažer veřejného sektoru se musí stávat tím, kdo rozhoduje o příležitostech, investuje, hodnotí výkony a zhodnocuje veřejné hodnoty. Stále méně by měl být chápán jako ten, kdo přerozděluje fondy a kontroluje administrativní kategorizaci výdajů. Absolvování vzdělávacího programu Vám umožní získat přehled o funkcích organizace a o způsobech jejího řízení. Budete moci posoudit vztahy mezi některými organizačními procesy z hlediska finanční stránky. Toto přispěje k pochopení možností změn v organizaci s přihlédnutím ke všem podstatným vazbám a vývojovým tendencím. Během tohoto vzdělávacího programu budou studenti rozvíjet schopnosti a dovednosti, které jim umožní kritický pohled na zvolenou organizaci z pohledu jejího finančního řízení, a identifikaci probíhajících finančních procesů. Základní část výuky předmětu Řízení veřejných financí proběhne formou přednášek, jejichž jádrem budou diskuze zaměřené na řešení konkrétních předložených problémů v kontextu jak právě probíhajících témat, tak v kontextu současné situace v ČR a EU. Součástí studia je také studium doporučených informačních zdrojů, a to zejména odborných publikací. V rámci studijních aktivit student mimo jiné prokáže schopnost aplikovat získané poznatky formou písemné práce, přičemž se předpokládá řešení konkrétního problému v organizaci daného studenta. Vzdělávací program Řízení veřejných financí je koncipován tak, aby další odborný rozvoj studentů v této oblasti mohl být v rámci studia dále rozvíjen v ostatních navazujících programech. Předložený text se zabývá problematikou finančního řízení organizace, přičemž na úvod pojednává o teoretických východiscích problematiky veřejných financí, o podnikovém účetnictví, finanční analýze, hodnocení investic, tvorbě finančních strategií organizací a o teorii finančních trhů. Informace o řízení financí v organizacích soukromého sektoru jsou doplněny informacemi o řízení informací veřejného sektoru. Cílem je přenést zkušenosti a poznatky ze soukromého 6

7 sektoru do sektoru veřejného pochopitelně tam, kde je relevantní, což je cílem celého projektu. Prostudování a absolvování výše zmíněných kapitol by mělo posluchačům, účastníkům studia, poskytnout orientaci v řešené problematice, umožnit další efektivní rozvíjení probrané látky samostudiem a umožnit, s ohledem na dosavadní profesní zaměření studentů, řešit přiměřeně obtížné problémy z oblasti řízení financí v rámci jednotlivých organizací dle složení účastníků studia a naučit se implementovat v organizacích veřejného sektoru manažerské metody a přístupy k řízení financí převzaté ze soukromé sféry. Materiál je doplněn přehledem informačních zdrojů, otázkami a náměty pro samostudium a přílohami, které navazují na studovanou problematiku. 1.2 Znalosti a kompetence získané studiem Studiem tohoto vzdělávacího programu posluchač: získá přehled o problematice řízení veřejných financí; bude schopen správně chápat řízení financí v organizacích obecně; bude schopen implementovat zde uvedené manažerské metody a přístupy v organizacích veřejného sektoru; bude schopen v podmínkách konkrétní organizace shromáždit potřebné podklady a na jejich základě kriticky zhodnotit stávající procesy finančního řízení a navrhnout opatření; získá základní představu o obsahové náplni finančního řízení organizace; bude schopen popsat strukturu podnikového účetnictví; bude umět popsat vztahy mezi jednotlivými účetními výkazy a bude schopen vymezit základní kvalitativní požadavky na informace v účetní závěrce; bude schopen se orientovat v problematice manažerského účetnictví; bude schopen vymezit nejdůležitější příčiny vzniku metody kalkulace ve vztahu náklady aktivity (ABC / ABM); 7

8 bude schopen vysvětlit typy ukazatelů používaných ve finanční analýze a bude schopen vysvětlit pojetí hlavních etap finanční analýzy; bude schopen provádět finanční analýzu organizace a bude schopen shromáždit, vyhodnotit a kriticky analyzovat informace získané prostřednictvím ukazatelů finanční analýzy; bude schopen objasnit rozhodování o investicích, bude umět vymezit pravidla hodnocení investic a bude umět vyjmenovat metody hodnocení investic; bude schopen rozlišit základní strategie financování a možnosti jejich použití; bude schopen kritického pohledu na tvorbu finančních strategií organizace; bude schopen definovat obsah, kritéria a druhy investiční strategie organizace jako součásti finanční strategie; bude schopen dále rozvíjet poznatky týkající se finančního trhu; bude schopen vymezit základní funkce finančního systému. 1.3 Doporučení pro práci s dokumentem V rámci studia tohoto vzdělávacího programu se posluchači seznámí s teoretickými, ale i s praktickými poznatky z oblasti problematiky řízení financí v institucích veřejného sektoru, finančního účetnictví a manažerského účetnictví, a to mj. v návaznosti na problematiku finanční analýzy a využitelnosti uvedených poznatků a metod v organizacích veřejného sektoru. Další část studijního textu se orientuje na hodnocení investic a na tvorbu finančních strategií organizací. Závěr je pak věnován teorii finančních trhů. Ke každé kapitole/podkapitole jsou na jejím konci vloženy otázky, které slouží ke kontrole, zda účastník pochopil a zapamatoval si potřebné informace, nebo praktické otázky týkající se organizace studenta. Tento studijní text je základním podkladem pro studium a budou na něj navazovat přednášky, které uvedené poznatky nejen podrobně vysvětlí, ale i rozšíří. Ve druhé kapitole je obsažen stručný teoretický úvod k problematice veřejných financí, prostřednictvím kterého budou studenti seznámeni se základními pojmy souvisejícími s veřejnými financemi např. vysvětlení pojmů rozpočtová soustava, veřejné příjmy a výdaje, státní rozpočet, územní rozpočty aj. 8

9 Ve třetí, nejobsáhlejší kapitole jsou obsaženy poznatky z řízení financí organizací soukromého sektoru doplněné o poznatky z řízení financí organizací neziskového veřejného sektoru, informace týkající se finančního účetnictví a manažerského účetnictví, a to v návaznosti na problematiku finanční analýzy a další. Ve čtvrté kapitole této studijní dokumentace je obsažen přehled použité literatury, jež byla použita pro tvorbu a zpracování textu druhé a třetí kapitoly. Pátou kapitolu této studijní dokumentace tvoří poměrně velký soubor informačních zdrojů, které je možné považovat za doporučenou literaturu pro další samostudium. Poslední, šestá kapitola obsahuje přílohy, které doplňují a vhodně dokreslují problematiku popisovanou v této studijní dokumentaci. 9

10 2 Řízení veřejných financí Cílem této kapitoly je seznámit se základními pojmy z oblasti řízení veřejných financí. Kapitola uvádí vysvětlení nejdůležitějších pojmů. Podrobnější informace lze v případě potřeby najít v doporučené literatuře a dostudovat v rámci samostudia. V zemích s rozvinutou tržní ekonomikou je stát aktivním ekonomickým subjektem. Proto jsou tyto ekonomiky tzv. smíšeného typu, kde vedle rozhodujícího soukromého sektoru funguje a rozvíjí se veřejný sektor. Veřejný sektor je část národního hospodářství, která zahrnuje aktivity, jež jsou vyvolány nedostatky tržního systému. Hlavním cílem veřejného sektoru je realizace veřejných statků, při jejichž produkci nelze stavět na rozhodující místo hospodářský výsledek (zisk). Veřejný sektor je financován z veřejných rozpočtů, z tohoto důvodu podléhá veřejné kontrole. Rozhodování ve veřejném sektoru probíhá formou tzv. veřejné volby prostřednictvím volených zástupců či přímou volbou voličů (Pavlásek, Kunešová, Hejduková, 2008). Veřejná volba neprobíhá ve vzduchoprázdnu, nýbrž v konkrétní společnosti, která se řídí konkrétními pravidly (k nimž P.A. Samuelson, 1991, řadí základní zákony a volební systém). Je nutné si také uvědomit, že jak při rozhodování o obecných a společenských problémech, jako jsou např. problémy veřejných financí a veřejného sektoru, tak i při řešení zcela konkrétních úkolů se jednotliví účastníci politického trhu budou řídit vždy svými vlastními preferencemi. Zjednodušeně lze znázornit klíčové subjekty veřejné volby a složité vazby mezi nimi takto: 10

11 Schéma č. 1: Subjekty veřejné volby a vazby mezi nimi voliči politická hra pravidla politici zájmové skupiny zákony volební systém byrokracie kolektivní rozhodnutí veřejný statek nedělitelnost Hl. problém: Jak integrovat individuální preference voličů do kolektivního rozhodnutí Zdroj: Hamerníková a Kubátová (2004) Jaké jsou možnosti uplatnění teorie veřejné volby a veřejné volby v rámci veřejných financí a veřejného sektoru? Jde o způsob (Hamerníková a Kubátová, 2004): jak donutit voliče (a tudíž i spotřebitele veřejných statků nebo příjemce transferů) projevit preference, jak integrovat individuální preference do jednoho kolektivního rozhodnutí. Jde o postupy, které lze prakticky využít nejen ve volebním procesu, nýbrž i jednání na různých stupních veřejné správy (státní a místní správa nebo samospráva) při rozhodování o různých veřejných projektech. Teorie veřejné volby tak umožňuje zkoumat, jak se projeví názory na 11

12 fiskální otázky (objem rozpočtu, výše daní, rozsah veřejných výdajů, míra veřejného dluhu apod.) na veřejný sektor a jeho činnosti, na efektivnost činností vlády (obcí a měst). 2.1 Charakteristika veřejných financí Důležitým činitelem ovlivňujícím existenci, rozsah a fungování veřejného sektoru jsou veřejné finance. Veřejné finance představují peněžní vztahy, které zprostředkovávají tvorbu, rozdělení a použití peněžních fondů, resp. peněžního kapitálu státu, orgánů územní samosprávy, státních podniků a ostatních veřejných organizací. Hlavním článkem veřejných financí jsou finance státu jako orgánu centrální moci (Bankovní a finanční slovník, 1993). Veřejné finance slouží k uspokojování potřeb obyvatelstva na úrovni státu, regionů, měst a obcí. Zabezpečují veřejné úkoly a tím naplňují veřejné zájmy. Jejich úkolem je zabezpečit potřebné finanční prostředky a zajistit efektivitu jejich použití (Pavlásek, Kunešová, Hejduková, 2008). Dle Hamerníkové a Kubátové (2004) jsou veřejné finance modernějším pojmem, sloužícím k označení specifických finančních vztahů a operací, probíhajících v rámci ekonomického systému mezi orgány a institucemi veřejné správy na straně jedné a ostatními subjekty na straně druhé (tj. občany, domácnostmi, firmami, neziskovými organizacemi apod.) Autorky zdůrazňují přívlastek modernější, neboť ještě začátkem 20. století byly užívány spíše pojmy státní finance a municipální (nebo místní) finance. Přesun pozornosti od státních a municipálních k veřejným financím souvisí úzce s přesunem kompetencí z beder státní správy a jejích orgánů a institucí na místní správu či dokonce samosprávu, vznikající v průběhu 20. století na územním principu. Vzhledem k tomu, že obě složky jsou označovány společným pojmem veřejná správa, lze i finanční vztahy a operace, jejichž důležitými subjekty tyto položky jsou, označit pojmem veřejné finance. Obsahem těchto specifických finančních vztahů a operací je: tzv. veřejné zabezpečení veřejných statků (tj. jejich produkce a poskytování), profinancování různých transferů (zejména sociálního charakteru), stimulace ekonomických subjektů k určitému chování (např. k ekologickému chování prostřednictvím dotací, pokut či daní). (Hamerníková a Kubátová, 2004). 12

13 Veřejné finance prostřednictvím veřejných příjmů a výdajů plní tři základní funkce (Pavlásek, Kunešová, Hejduková, 2008): Alokační funkce Souvisí se zajišťováním tzv. veřejných statků, které nelze distribuovat prostřednictvím tržního mechanismu (obrana, vnitřní bezpečnost, veřejná správa, ochrana životního prostředí atd.). Užitek z veřejných statků plyne všem, každému je tento statek dostupný, nikdo není vyloučen z jeho užívání. Tržní systém je zde nahrazen úhradou z veřejných rozpočtů. Stát při řešení alokačního problému musí řešit, kolik veřejných statků poskytovat, jak jejich produkci finančně pokrýt a jak je rozdělovat. Distribuční funkce Znamená přerozdělování důchodů prostřednictvím daňového systému, který progresivně zdaňuje vysoké důchody a prostřednictvím nenávratných podpor a dalšími formami přesunuje peněžní prostředky do domácností s nízkými důchody. Distribuční funkce veřejných financí je zajišťována především systémem přímých daní a transferových výdajů. Stát tím ovlivňuje rozdělování a přerozdělování důchodů ze sociálního hlediska s cílem dosáhnout větší spravedlnosti v rozdělování. Funkce stabilizační Je důsledkem makroekonomických příčin selhání trhu. Prostřednictvím veřejných financí může stát makroekonomicky ovlivňovat základní ekonomické cíle (stabilní zaměstnanost, cenovou stabilitu, rovnovážnou platební bilanci a stabilní ekonomický růst) s cílem dosáhnout ekonomické stability. K naplnění této funkce využívá stát v rámci hospodářské politiky nástroje monetární a fiskální politiky. Veřejné finance plní stabilizační funkci prostřednictvím veřejných příjmů a výdajů (daňové sazby, sazby pojistného na zdravotní pojištění a sociální zabezpečení, transferové výdaje, vládní nákupy zboží a služeb atd.). Všechny uvedené funkce spolu velice těsně souvisejí. Veřejné finance jsou založeny převážně na principech: Nenávratnosti 13

14 Neekvivalentnosti Nedobrovolnosti. Vysvětlení těchto 3 principů je uvedeno například v díle Lajtkepové (2007): Nenávratnost veřejných financí: Většina peněžních operací je založena na principu návratnosti (např. úvěr) nebo alespoň podmíněné nenávratnosti (např. pojištění). Není tomu tak ale u konkrétního vztahu ve veřejných financích. Tím, že jednotlivec zaplatí daň, nevzniká nárok na její proplacení nebo vrácení. Z hlediska globálního vztahu princip návratnosti samozřejmě existuje a je vyjádřen vztahem mezi veřejnými příjmy a výdaji. Neekvivalentnost veřejných financí: Při vzniku konkrétního vztahu v rámci veřejných financí chybí zřejmý účel platby. Zaplatíme daň, ale v tu chvíli nevíme, na jaký účel bude použita. Dokonce ani nemůžeme očekávat, že zpět formou veřejných výdajů dostaneme tolik, kolik jsme zaplatili. Nedobrovolnost veřejných financí: Pokud při platbě nelze sdělit účel použití, je třeba, aby povinnost platby byla uzákoněna legislativní cestou (včetně represivních opatření při vyhýbání se platbám). Veřejné finance zahrnují několik článků: státní rozpočet jako centralizovaný peněžní fond slouží k finančnímu zabezpečení funkcí státu a tvoří základní článek veřejných financí, finance orgánů územní samosprávy plní důležité společenské funkce, pro jejichž zabezpečení potřebují finanční zdroje, finance účelových finančních fondů (Pavlásek, Kunešová, Hejduková, 2008). 2.2 Rozpočtová soustava v ČR Rozpočtová soustava je dobře a výstižně definována v díle Nahodila a kol. (2009): Rozsah rozpočtové soustavy, která v každém státě tvoří nedílnou součást finančního makrosystému, je závislý na politickém a územním uspořádání státu, na velikosti státního útvaru a také na tradicích dané země. Rozpočtovou soustavou rozumíme soustavu veřejných rozpočtů (včetně 14

15 rozpočtových vztahů fungujících uvnitř této soustavy) a institucí, které zabezpečují tvorbu, rozdělování, užití a kontrolu toků jednotlivých okruhů finančních prostředků v rámci této soustavy. Rozpočtovou soustavu ČR tvoří (Lajtkepová, 2007): Soustava veřejných rozpočtů Veřejné rozpočty jsou nejvýznamnější součástí rozpočtové soustavy, prochází jimi největší část objemu veřejných finančních prostředků. V ČR se každoročně sestavují: o státní rozpočet, jeho součástí je tzv. Národní fond, o krajské rozpočty (pro 14 krajů), o místní (územní) rozpočty (rozpočty měst, včetně statutárních, a obcí) (asi obcí), o rozpočty příspěvkových organizací (jsou to veřejnoprávní neziskové organizace s právní subjektivitou, na rozpočet svého zřizovatele jsou napojeny tzv. netto způsobem, tj. výsledným saldem), o rozpočty organizačních složek (na svého zřizovatele jsou napojeny tzv. brutto způsobem), o rozpočty dobrovolných svazků obcí. Mimorozpočtové fondy Mimorozpočtové fondy jsou zpravidla přísně účelové jsou jim vyčleněny přesně definované druhy příjmů, a na druhé straně i jejich použití je možné jen na přesně určené potřeby. V ČR jsou tyto mimorozpočtové fondy: o státní účelové fondy, o Státní zemědělský intervenční fond, o Státní fond životního prostředí, o Státní fond pro zúrodnění půdy, 15

16 o Státní fond kultury, o Státní fond pro ochranu a rozvoj české kinematografie, o Státní fond rozvoje bydlení, o Státní fond dopravní infrastruktury. Zvláštní postavení mají i fondy zdravotních pojišťoven. Jsou součástí rozpočtové soustavy ČR, spravují je jednotlivé zdravotní pojišťovny. Zdravotní pojišťovny jsou veřejnoprávní instituce, zakládané dle zvláštních zákonů od roku Jsou kontrolovány Ministerstvem financí ČR a Parlamentem ČR. Jejich příjmy z povinných příspěvků na zdravotní pojištění vyplývají ze zákona, sazby povinného zdravotního pojištění jsou stanoveny zákonem, zároveň jsou dotovány ze státního rozpočtu ve prospěch nevýdělečně činných osob, za které platí zdravotní pojištění stát. Mimorozpočtovými fondy zvláštního druhu byly i tzv. transformační fondy fondy zřízení v 90. letech 20. století za účelem privatizace státního majetku. Takovými fondy byl Fond národního majetku (zrušen k , jeho působnost přešla na Ministerstvo financí ČR) a Pozemkový fond (jeho činnost stále trvá). Naprosto diskutabilní je ale postavení tzv. mimorozpočtových fondů typu vládních agentur. Ve skutečnosti nestojí totiž mimo rozpočtovou soustavu, jsou to instituce, které získávají příspěvky ze státního rozpočtu. Jsou zakládány resortními ministerstvy jako akciové společnosti. Jedná se o: o Podpůrný a garanční rolnický a lesnický fond, a.s., o Exportní garanční a pojišťovací společnost, a.s., o Česká exportní banka, a.s., o Českomoravská záruční a rozvojová banka, a.s., o Česká konsolidační agentura, a.s., Mimorozpočtové fondy územních samosprávných celků (měst, obcí, krajů) 16

17 Tyto fondy mohou být tvořeny z přebytků z hospodaření z minulých let, z příjmů běžného roku a z převodu finančních prostředků z rozpočtu do těchto fondů. Hospodaření s finančními prostředky mimorozpočtových fondů schvaluje zastupitelstvo (obce, města, nebo kraje). Patří sem: o Fond rezerv a rozvoje (tvoří se především z přebytků rozpočtového hospodaření, jeho použití není přísně účelově vymezeno), o Ostatní účelové fondy (např. bytový fond, památkový fond jejich počet a struktura závisí na rozhodnutí zastupitelstva) Jednotnost rozpočtové soustavy Jednotnost rozpočtové soustavy a srovnatelnost rozpočtových procesů je v ČR zabezpečena především (Lajtkepová, 2007): Rozpočtovými zásadami: o zásada každoročního sestavování a schvalování rozpočtu, o zásada reálnosti a pravdivosti rozpočtu, o zásada úplnosti a jednotnosti rozpočtu, o zásada dlouhodobé vyrovnanosti rozpočtu, o zásada publicity. Legislativou (daňové zákony, zákon o správě daní a poplatků, zákon o rozpočtových pravidlech, zákon o rozpočtovém určení daní, zákon o místních poplatcích a další) Finančně správními předpisy obcí Rozpočtovou skladbou. Orgány odpovědné za průběh a kontrolu v rámci veřejné rozpočtové soustavy jsou následující: Ministerstvo financí ČR, Finanční ředitelství, 17

18 finanční úřady, finanční odbory municipálních orgánů, municipálních organizací Rozpočtové právní normy v ČR Rozpočtové právní normy jsou přehledně shrnuty v díle Červenky, 2009: Základní právní normou v oblasti veřejných rozpočtů v České republice je zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů. Tento zákon upravuje problematiku: střednědobého výhledu státního rozpočtu, státního rozpočtu a státního závěrečného účtu, dále upravuje: příjmy a výdaje státního rozpočtu, státní finanční aktiva a pasiva, finanční hospodaření organizačních složek státu a příspěvkových organizacích jimi zřizovaných, podmínky zřizování státních fondů, způsob řízení likvidity státní pokladny a státního dluhu a hospodaření s prostředky Národního fondu. Oblast rozpočtů územních samosprávných celků upravuje zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů. Zákon nazývaný také malá rozpočtová pravidla upravuje příjmy, výdaje, ostatní peněžní operace, tvorbu a použití fondů v obcích a krajích. Mimo územní rozpočty probíhají finanční operace vztahující se ke sdruženým a cizím prostředkům a finanční vztahy týkající se vlastní podnikatelské činnosti. Rozdělení daňových výnosů mezi státní rozpočet (nepřímé vymezení), rozpočty krajů a rozpočty obcí a příděl do Státního fondu dopravní infrastruktury řeší zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávním celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní), ve znění pozdějších předpisů. Státní fondy se zřizují jako právnické osoby k finančnímu zabezpečení zvlášť stanovených úkolů. 18

19 Zákony souvisejícími s územními rozpočty jsou dále zákon č. 129/2000 Sb., o krajích, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů, které ve vztahu k rozpočtu upravují hospodaření krajů a obcí. Zákonem upravujícím oblast kontroly v oblasti rozpočtové kázně je zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů. Oblast veřejných rozpočtů je dále upravována podzákonnými normami, například rozpočtová skladba je upravena vyhláškou č. 323/2002 Sb., o rozpočtové skladbě, ve znění pozdějších předpisů. 2.3 Veřejné příjmy a veřejné výdaje Tato podkapitola seznamuje se základní pojmy jako je rozpočtová skladba, veřejné příjmy a veřejné výdaje, které představují významný nástroj rozpočtové politiky. Závazná rozpočtová skladba je vydávána Ministerstvem financí ČR z důvodu zajištění jednotnosti a přehlednosti v rámci rozpočtové soustavy a umožňuje porovnávat jednotlivé rozpočty, analyzovat příjmy a výdaje za celou rozpočtovou soustavu (Pavlásek, Kunešová, Hejduková, 2009). Rozpočtová skladba tedy dává přehled o tom, komu, kolik a na jaký účel se finanční prostředky ve veřejném rozpočtu plánují, používají a dále od koho a jaké příjmy plynou. Je základním předpisem pro třídění příjmů a výdajů veřejných rozpočtů (Pavlásek, Kunešová, Hejduková, 2009) Veřejné příjmy V demokratické společnosti je cílem veřejné politiky především zabezpečování veřejného zájmu, což naráží především na rozsah disponibilních zdrojů finančních prostředků, které pro tento účel má daný stát, municipalita aj. k dispozici. Základní funkcí veřejných příjmů je potom tedy zabezpečení potřebného množství finančních prostředků na financování veřejných výdajů (Pavlásek, Kunešová, Hejduková, 2009). Nejobecněji lze příjmy veřejných rozpočtů (tj. veřejné příjmy) definovat jako zdroj veřejných výdajů (Lajtkepová, 2007). 19

20 Podstata a struktura veřejných příjmů každého státu je určena hospodářským a společenským systémem země i charakterem a funkcemi státu z tohoto důvodu soustava veřejných příjmů podléhá historickému vývoji (Pavlásek, Kunešová, Hejduková, 2009). Třídění příjmů veřejných rozpočtů lze provést z několika hledisek (např. podle zdroje, odkud plynou z podnikatelské sféry, obyvatelstva nebo zahraničí; podle návratnosti; z časového hlediska; podle stupně závaznosti obligatorní a fakultitativní; z územního hlediska celostátní, municipální, aj.). Z hlediska návratnosti se příjmy dle Lajtkepové (2007) dělí na: návratné ty, které má veřejný rozpočet k dispozici jen na určitou dobu a poté je musí vrátit (např. bankovní úvěr), nenávratné ty, které má veřejný rozpočet k dispozici natrvalo (např. daně, cla, poplatky aj.). Z časového hlediska se příjmy dělí na: běžné určené na krytí běžných výdajů (dále se obvykle člení na daňové a nedaňové), kapitálové určené ke krytí investičních výdajů (mohou být nenávratné u municipálních rozpočtů se jedná např. dotace ze státního rozpočtu, nebo návratné např. příjmy z emisí cenných papírů) Veřejné výdaje Veřejné výdaje lze chápat jako toky finančních prostředků, které jsou v rámci rozpočtové soustavy alokovány na uskutečňování různých fiskálních funkcí státu, regionu, města, obce. Zdrojem krytí veřejných výdajů jsou v rámci veřejných rozpočtů především veřejné příjmy, případně může být použito dluhové financování (Lajtkepová, 2007). Jde tedy zejména o nenávratné přerozdělování finančních prostředků z veřejných rozpočtů podle určitých zásad a pravidel (Pavlásek, Kunešová, Hejduková, 2009). Veřejné výdaje je možné členit podle několika hledisek obdobně jako je tomu u veřejných příjmů. Z časového hlediska se veřejné výdaje člení dle Lajtkepové (2007) na: 20

21 běžné (neinvestiční) financují běžné, opakující se potřeby v rozpočtovém roce (například zajištění chodu a plnění úkolů ministerstev), kapitálové určeny k financování dlouhodobých, zejména investičních potřeb, které zpravidla přesahují jedno rozpočtové období. Z hlediska zákonné předurčenosti výdajových položek se dle Pavláska, Kunešové a Hejdukové (2009) rozlišují: mandatorní výdaje výdaje, které je povinna vláda hradit na základě platných zákonů (mj. starobní důchody, dávky státní sociální podpory), výdaje nemandatorní (ostatní) výdaje, kterými lze reagovat na měnící se podmínky a na změny v potřebách organizací. Existuje několik faktorů, které ovlivňují objem a strukturu veřejných výdajů. Tyto faktory lze členit na faktory ekonomické (mj. velikost HDP, ekonomická úroveň daného státu, municipality), demografické (např. počet obyvatel, věková struktura aj.), vědecko-technické (např. nové vynálezy, inovace aj.), geografické (např. povodně), politické (např. schválení různých reforem), sociální či inflační vlivy (např. růst mezd pracovníků veřejného sektoru). Mezi výdaji státního rozpočtu mají největší podíl výdaje na sociální zabezpečení (cca 31 %), výdaje na zdravotnictví (cca 15 %) a na třetím místě výdaje na vzdělávání (10 %). Ostatní výdajové položky se pohybují okolo 3 6 % (Hamerníková, 2010). V posledních letech se prohlubují deficity veřejných rozpočtů a do popředí se více dostává otázka efektivnosti nakládání s veřejnými výdaji. Efektivním nakládáním se rozumí především nakládání hospodárné a účelné (Lajtkepová, 2007). Zlepšení kvality veřejných výdajů patří i mezi cíle hospodářské politiky EU (např. Lisabonská strategie) (Hamerníková, 2010). Důraz na efektivitu vynakládání veřejných výdajů je umocněn také s probíhající hospodářskou krizí, kdy jsou veřejné zdroje limitovanější, a snaha o redukci nákladů je vyšší. Alokační efektivnost představuje způsobilost vytvořit v rámci rozpočtu priority, rozdělit zdroje podle těchto priorit a účelnosti a přesouvat je v souladu s cíly od starých cílů k novým. Toho je možné dosáhnout neustálým a systematickým vyhodnocováním výdajové politiky a jejích efektů. V posledních letech se při sestavování územních rozpočtů prosazují inovační metody 21