Odpovědnost za škodu ve veřejné správě

Transkript

1 Právnická fakulta Masarykovy univerzity obor Veřejná správa Katedra právní teorie Bakalářská práce Odpovědnost za škodu ve veřejné správě Lenka Bártlová

2 Prohlašuji, že jsem bakalářskou práci na téma Odpovědnost za škodu ve veřejné správě zpracovala sama. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem použila k sepsání této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu použitých pramenů a literatury.... 2

3 Abstrakt Bakalářská práce se zabývá odpovědností za škodu způsobenou nesprávným výkonem veřejné moci. Vymezuje pojmový aparát a představuje základní prameny její právní úpravy. Věnuje se předpokladům, za nichž takováto odpovědnost vzniká, a podmínkám, za kterých může být uplatněna případná náhrada škody po odpovědných subjektech. Regresní odpovědnost úředních osob je předmětem její stěžejní části, která je doplněna o rozhodovací praxi českých soudů. Dále obsahuje ekonomickou analýzu uplatňování nároků na náhradu škody v praxi. Ze zjištění analýzy vychází návrhy na úpravu právních norem souvisejících s danou problematikou, které jsou prezentovány v závěru práce. Práce přispívá k rozšíření povědomí široké veřejnosti o jejích právech ve vztahu k výkonu veřejné správy v případě, že je jí ze strany orgánů veřejné moci způsobena nezákonným jednáním škoda. Připomíná zákonem dané povinnosti úředním osobám, které se na výkonu veřejné správy podílí, stejně tak jako politikům, kteří jako veřejně činné osoby nesou osobní, politickou, občanskoprávní i trestněprávní odpovědnost za svá rozhodnutí. Seznam klíčových slov: veřejná správa úřední osoba škoda nemajetková újma odpovědnost za škodu regresní odpovědnost promlčení starosta 3

4 Abstract My bachelor s thesis deals with liability for damage caused by a wrong execution of public power. It specifies terminology and introduces essential sources of its legal form. It details assumptions, under which such liability appears, and conditions, under which liability can be claimed as potential compensation on responsible authorities. Regress liability of officials is the subject of the main part of my thesis, which is amended by Czech Court decisions. Further my thesis contains an economic analysis how compensation can be claimed in practise. The analysis leads to amendments and modifications of legal forms, which summarises the last part of my thesis. Generally speaking, my thesis enhances general public awareness on its rights in relation to public power executions in case that damage is caused by wrong or illegal acts. It reminds particular officials duties which they have while executing public power. It also includes politicians who, as persons in authority, carry personal, political, civil-law and criminal-law responsibility on their decisions. The list of key words : public service an official a claim, damage non-financial damage liability for damage regress liability a perid of limitation a mayor 4

5 Obsah 1 Úvod Cíl práce Pojmový aparát Prameny vnitrostátní právní úpravy Vznik odpovědnosti podle zák. č. 82/1998 Sb Předpoklady vzniku odpovědnosti Odpovědnost státu při výkonu státní správy Odpovědnost územně samosprávných celků při výkonu státní správy Promlčení nároku na náhradu škody Vztah zák. č. 82/98 Sb. a zák. č. 89/2012 Sb Regresní odpovědnost úředních osob Odpovědnost úředních osob podle zák. č. 82/ Promlčení nároku na regresní úhradu Odpovědnost úředních osob v judikatuře českých soudů Odpovědnost podle zák. č. 89/2012 Sb Odpovědnost starosty obce Promlčení nároku na náhradu škody Trestněprávní následky neuplatnění náhrady škody Ekonomická analýza a náhrada škody ve veřejné správě Nejvyšší kontrolní úřad, náhrada škody a regresní úhrada Projekty Oživení, o.s. a náhrada škody Návrhy De lege ferenda Závěr Soupis použitých pramenů a literatury

6 1 Úvod Při výkonu veřejné a státní správy stát disponuje tzv. veřejnou mocí, kterou autoritativně rozhoduje o právech a povinnostech subjektů, ať již přímo, tj. prostřednictvím svých orgánů, nebo zprostředkovaně za pomoci orgánů jiných nositelů veřejné správy, na které částečně delegoval své úkoly. Subjekt, o jehož právech nebo povinnostech rozhoduje orgán veřejné moci, není v rovném postavení s orgánem, který rozhoduje, a proto obsah rozhodnutí tohoto orgánu nezávisí na vůli subjektu. 1 Stát ovšem tak, jak rozhoduje o právech a povinnostech jiných subjektů, stanovuje i své vlastní chování. Stát sám se k určitému chování zavazuje. 2 Může vykonávat pouze to, co mu zákon výslovně ukládá, a jeho orgány mají zákonem stanovené pravomoci, které nesmí překračovat. Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci je v našem právním řádu upravena poměrně krátce. Je spojena se vznikem moderního právního státu. Jedním z hlavních principů právního státu je skutečnost, že nejen subjekty odlišné od státu jsou povinny řídit se právem, ale i stát samotný je právo povinen respektovat. Z toho lze dovodit i jeho odpovědnost za případnou škodu, kterou státní mocenské složky způsobí jiným subjektům při výkonu veřejné moci. 3 Subjekty, které konkrétně způsobily vznik takové škody, tedy škody, za kterou odpovídají složky veřejné moci a na jejímž základě musely poskytnout plnění, jsou na základě tzv. regresních náhrad povinny se na takovém plnění podílet. 4 Téma bakalářské práce Odpovědnost za škodu ve veřejné správě jsem si zvolila ze dvou důvodů. V prvé řadě je to téma, kterému se profesně věnuji, neboť se ve veřejné správě pohybuji již více jak 20 let (13 let jsem působila v soudnictví a na posledních 6 let jsem uvolněna do funkce starostky středně velké obce). Ve funkci starostky územně samosprávného celku přicházím do styku s danou problematikou, zejména pak s regresní odpovědností úředních osob, na níž je zaměřena praktická část této studie. Druhým důvodem pro volbu tohoto tématu je jeho aktuálnost. Problematika odpovědnosti za škodu ve veřejné správě je dnes a denně skloňována v médiích doma i v zahraničí. 1 FRYŠTENSKÁ, Marcela. Správní právo. 1. vyd. Brno: Vysoká škola Karla Engliše, a.s., 2010, s KLÍMA, Karel. Teorie veřejné moci (vládnutí). 2. přeprac. a rozšíř. vyd. Praha: ASPI, a.s., 2006, s BREJCHA, Aleš. Odpovědnost v soukromém a veřejném právu. 1. vyd. Praha: ASPI Publishing, s.r.o., 2000, s BREJCHA, 2000, op. cit., s

7 Ve své práci se omezím pouze na právní úpravu vnitrostátní, i přestože existuje platná právní úprava v mezinárodním a komunitárním právu. K dané problematice vymezím pojmový aparát a pozornost budu věnovat hmotným a procesním aspektům. Teoretická část bude obohacena o rozhodovací praxi českých soudů. V praktické části podrobím platnou právní úpravu ekonomické analýze za účelem zjištění, zda ze strany státu i územně samosprávných celků dochází k důslednému uplatňování nároků na náhradu škod způsobených nesprávným výkonem veřejné správy. Následně se vypořádám s otázkou, zda je současná platná právní úprava dostatečně efektivním nástrojem k jejich vymáhání. V závěru práce se budu věnovat návrhům na úpravu platné právní úpravy související s kontrolou státu i územně samosprávných celků ohledně efektivnosti jejich hospodaření a účelného nakládání s jejich majetkem, neboť nakládání s veřejnými prostředky, zvláště pak v době finanční celosvětové krize, je oprávněně ostře sledovaným objektem zájmu každého z nás. 7

8 2 Cíl práce Cílem práce je popsat a zanalyzovat současnou platnou právní úpravu odpovědnosti za škodu způsobené nesprávným výkonem veřejné správy. Práce bude zaměřena především na regresní odpovědnost úředních osob, a to jednak z pohledu zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů, tak i z pohledu obecné odpovědnosti za škodu podle zákona č. zák. č. 89/2012 Sb., občanský zákoník. Na příkladech z praxe bude demonstrováno, jak je právní úprava v oblasti regresní odpovědnosti úředních osob aplikována a zda je tato aplikace efektivní. Vyústěním práce bude předložení návrhů na úpravu platné právní úpravy včetně odůvodnění, které bude vycházet z ekonomické analýzy dané problematiky. 8

9 3 Pojmový aparát V této kapitole bude prezentován pojmový aparát. Představeny budou pojmy veřejná správa, veřejná moc, úřední osoba, škoda, nemajetková újma, odpovědnost, regrese. Pojem veřejná správa v minulosti splýval s pojmem státní správa, neboť stát byl jediným nositelem veřejné správy. K rozlišení těchto dvou pojmů došlo ve chvíli, kdy některé úkoly, které dříve plnil pouze stát prostřednictvím svých orgánů, byly částečně delegovány na jiné nositele veřejné správy, např. na obce a kraje. U státní správy je dnes nositelem práva jen stát, zatímco u veřejné správy je nositelem práva stát a samosprávné svazky. Můžeme tedy říci, že veřejná správa je nadřazena státní správě. Jádro veřejné správy spočívá v rozhodovací činnosti. Veřejná správa jednak vytváří určitá pravidla chování (nařízení vlády, obcí, krajů) ale i rozhoduje o konkrétních situacích v konkrétní věci (správní akt). Z materiálního hlediska je tedy veřejná správa určitou činností, která směřuje k rozhodnutí, z formálního hlediska jde o systém úřadů a orgánů. 5 Veřejnou mocí se rozumí taková moc, která autoritativně rozhoduje o právech a povinnostech subjektů, ať již přímo, nebo zprostředkovaně. Subjekt, o jehož právech nebo povinnostech rozhoduje orgán veřejné moci, není v rovnoprávném postavení s tímto orgánem a obsah rozhodnutí tohoto orgánu nezávisí na vůli subjektu. 6 Ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů jsou úředními osobami právnické a fyzické osoby odlišné od státu, kterým byl zákonem nebo na základě zákona svěřen výkon státní správy na určitém úseku. Podle platného trestního zákona je úřední osobou a) soudce, b) státní zástupce, c) prezident České republiky, poslanec nebo senátor Parlamentu České republiky, člen vlády České republiky nebo jiná osoba zastávající funkci v jiném orgánu veřejné moci, d) člen zastupitelstva nebo odpovědný úředník územní samosprávy, orgánu státní správy nebo jiného orgánu veřejné moci, e) příslušník ozbrojených sil nebo bezpečnostního sboru nebo strážník obecní policie, f) soudní 5 FRYŠTENSKÁ, 2010, op. cit., s Usnesení Ústavního soudu ČR ze dne , sp. zn. II. ÚS 75/93. 9

10 exekutor při výkonu exekuční činnosti a při činnostech vykonávaných z pověření soudu nebo státního zástupce, g) notář při provádění úkonů v řízení o dědictví jako soudní komisař, h) finanční arbitr a jeho zástupce a i) fyzická osoba, která byla ustanovena lesní stráží, stráží přírody, mysliveckou stráží nebo rybářskou stráží, pokud plní úkoly státu nebo společnosti a používá přitom svěřené pravomoci pro plnění těchto úkolů. 7 Škoda je podle nového občanského zákoníku majetkovou nebo-li materiální újmou, tedy újmou na jmění, která vznikla v důsledku protiprávního činu. Znamená buď přímou ztrátu na majetku, tzn. jeho reálné zmenšení, a pak se jedná o škodu skutečnou, anebo jde o ušlý zisk. Pod pojmem ušlý zisk je třeba si představit to, co poškozenému ušlo. 8 Škoda může spočívat i ve vzniku dluhu. V takovém případě má podle občanského zákoníku poškozený právo na jeho zproštění, příp. poskytnutí náhrady. 9 Obě formy škody, tedy jak skutečná škoda, tak ušlý zisk jsou si v zásadě rovny. Platí přitom, že pokud existuje jedna z nich, nemusí nutně vzniknout druhá. Podle nového občanského zákoníku dochází k náhradě škody uvedením do předešlého stavu, popř. odškodněním v ceně obvyklé. 10 Nemajetková újma nespočívá narozdíl od majetkové újmy ve ztrátě na majetku. K nemajetkové újmě dochází při neoprávněném zásahu do osobnosti jak fyzické, tak i právnické osoby, popř. do jiných právem chráněných práv. Jde především o zásah do soukromí, důstojnosti, vážnosti, cti, dobré pověsti či zdraví. Pokud je poškozeným fyzická osoba, jde především o narušení jeho obvyklého psychického stavu, které svou intenzitou způsobí, že jej jedinec vnímá jako závažnější újmu. Poškozeným může být ovšem i právnická osoba, neboť i ta je podle zákona nositelem určitých osobnostních práv. 11 K náhradě nemajetkové újmy dochází poskytnutím přiměřeného zadostiučinění, tj. poskytnutím satisfakce. 12 Kromě náhrady v penězích je možná i jiná forma zadostiučinění, jako např. omluva odst. 1 zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákon, ve znění pozdějších předpisů. 8 NOVOTNÝ, Petr a kol. Nový občanský zákoník, Náhrada škody. 1. vyd. Praha: GRADA Publishing, a.s., 2014, s NOVOTNÝ, 2014, op. cit., s NOVOTNÝ, 2014, op. cit., s NOVOTNÝ, 2014, op. cit., s NOVOTNÝ, 2014, op. cit., s NOVOTNÝ, 2014, op. cit., s

11 Odpovědnost je součástí každé právní povinnosti a vzniká až s jejím porušením. Jde tedy o sekundární právní povinnost, která vznikne v důsledku porušení primární právní povinnosti, jež vyplývá ze zákona, smlouvy nebo soudního rozhodnutí. 14 Regresí rozumíme právo na náhradu plnění, které bylo poskytnuto za jinou osobu, jež byla jinak povinna plnit. 14 FIALA, Josef a kol., Občanské právo. Praha: ASPI, a.s., 2006, s

12 4 Prameny vnitrostátní právní úpravy K základním pramenům práva vztahujících se k dané problematice, nepochybně patří: Ústava České republiky 15 (dále jen Ústava ). Tento právní předpis nejvyšší právní síly upravuje organizaci veřejné moci, vztah státu a jednotlivce, státní cíle a hodnoty a vymezuje také vztah vnitrostátního a mezinárodního práva. Podle čl. 2 odst. 1 Ústavy je lid zdrojem veškeré státní moci; vykonává ji prostřednictvím orgánů moci zákonodárné, výkonné a soudní. Podle odst. 3 téhož článku platí, že státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Orgány veřejné moci tedy nesmí překračovat kompetence stanovené jim zákonem. Mohou činit pouze to, co jim zákon ukládá a při své činnosti jsou povinny co nejméně zasahovat do autonomie jednotlivce. Svévoli v činnosti státních orgánů je tak třeba považovat za protiústavní. Odpovědným subjektem za škodu ve veřejné správě není pouze stát, nýbrž i orgány samospráv, na které podle čl. 100 Ústavy přešly určité výsady veřejné moci. 16 Listina základních práv a svobod 17 (dále jen Listina ) Odpovědnost státu za škodu způsobenou jednotlivcům nezákonnými rozhodnutími a v důsledku tzv. nesprávného úředního postupu upravuje čl. 36 odst. 3 Listiny. Jde o vztah mezi jednotlivcem a státem, který vzniká v rámci výkonu vrchnostenského oprávnění státu v důsledku jeho nezákonného či nesprávného postupu při výkonu veřejné moci, byť česká právní úprava obsažená v 26 zákona č. 82/1998 Sb. odkazuje na subsidiární použití obecných institutů odpovědnosti za škodu podle občanského zákoníku, i doktrína tento typ odpovědnosti pojímá jako součást soukromého práva. 18 Samotné zařazení institutu odpovědnosti do Listiny ovšem značí, že jde o více než prostý soukromoprávní nárok jednotlivce vůči státu a že si zákonodárce při nedostatku veřejnoprávního pojetí deliktní odpovědnosti v ČR toliko vypomáhá existujícími instituty soukromoprávními. Jinak tomu být ani nemůže, neboť již samotné zařazení tohoto nároku do Listiny jakožto předpisu veřejného (ústavního) 15 Zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů. 16 BAHÝĽOVÁ, Lenka a kol. Ústava České republiky. Komentář. Praha: Linde Praha, a.s., 2010, s Zákon č. 2/1993 Sb., o vyhlášení LISTINY ZÁKLADNÍCH PRÁV A SVOBOD jako součásti ústavního pořádku České republiky, ve znění ústavního zákona č. 162/1998 Sb. 18 WAGNEROVÁ, Eliška a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, a.s., 2012, s

13 práva z něj činí veřejné subjektivní právo. 19 Pokud jde o konkrétní realizaci práva na náhradu škody dle odstavce 3 čl. 36 Listiny, je odkazováno v odstavci 4. totožného článku na prováděcí legislativu, která upravuje podmínky a podrobnosti uplatnění tohoto nároku. Zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o odpovědnosti za škodu ) Zákonem, který v souladu s čl. 36 odst. 4 Listiny stanoví podrobnosti uplatnění nároku na náhradu škody, je zákon o odpovědnosti za škodu. Tento zákon určuje orgány státu, které jsou příslušné pro uspokojení nároku na náhradu škody, stanoví jejich postup při posuzování tohoto nároku i podmínky jeho případného promlčení. Dále upravuje právo státu i územně samosprávných celků na regresní úhradu vůči tomu, kdo se přímo podílel ne vzniku škody, tedy kdo nezákonné rozhodnutí vydal nebo se dopustil nesprávného úředního postupu. 20 Zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů (dále jen NOZ ) Úprava odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci tvoří součást občanského práva. NOZ je k zákonu o odpovědnosti za škodu ve vztahu subsidiarity. Jinými slovy řečeno, pokud není stanoveno jinak, řídí se právní vztahy upravené v zákoně o odpovědnosti za škodu občanským zákoníkem. Zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o majetku ČR ) Zákon o majetku ČR upravuje mj. povinnost státu důsledně využívat všech právních prostředků při uplatňování a hájení práv státu jako vlastníka a při ochraně majetku před neoprávněnými zásahy a včas uplatňovat právo na náhradu škody. Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o obcích ) 19 WAGNEROVÁ, 2012, op. cit., s WAGNEROVÁ, 2012, op. cit., s

14 Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o krajích ) Zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o hlavním městě ) Zákon o obcích, o krajích i o hlavním městě upravují pravomoc a působnost těchto územních samosprávných celků (dále jen ÚSC ). Stejně tak jako zákon o majetku ČR i tyto právní normy obsahují ustanovení o povinnosti chránit svůj majetek před neoprávněnými zásahy a včas uplatňovat právo na náhradu škody. 14

15 5 Vznik odpovědnosti podle zákona č. 82/1998 Sb. Podle usnesení Nejvyššího soudu ze dne , sp. zn. 25 Cdo 1158/2004, je stěžejním zákonem, který vymezuje podmínky odpovědnosti za škodu způsobené výkonem veřejné moci včetně podmínek vzniku škody, zákon o odpovědnosti za škodu. 21 Odpovědnost za škodu není omezena jen na škodu, kterou způsobily jeho orgány (státní orgány). Vztahuje se i na škodu způsobenou právnickými a fyzickými osobami při výkonu státní správy, která jim byla svěřena (např. ředitel školy, veřejné zdravotní pojišťovny, zájmové či profesní komory). Stát a územní samosprávné celky odpovídají podle zákona o odpovědnosti za škodu, která byla způsobena nesprávným úředním postupem, a to pouze při výkonu veřejné moci. Tento shora uvedený zákon se nevztahuje na škodu způsobenou státem či veřejnoprávní korporací při jejich vystupování v soukromoprávních vztazích. 22 Zákon o odpovědnosti za škodu je strukturován do čtyř částí. V první - stěžejní části upravuje odpovědnost státu za škodu ale i odpovědnost ÚSC za škodu, kterou způsobily jak v přenesené, tak samostatné působnosti při výkonu veřejné moci vydáním nezákonného rozhodnutí či nesprávným úředním postupem. Vymezuje odpovědnost i její formy, nezákonné rozhodnutí i nesprávný úřední postup a stanoví podmínky, za nichž je osoba, které vznikla v důsledku výkonu veřejné moci škoda, tuto škodu u státu i ÚSC nárokovat k náhradě. Zákon dále vymezuje podmínky, za nichž má stát i ÚSC právo žádat tzv. regresní úhradu po osobách, které konkrétně škodu způsobily. Zákon o odpovědnosti za škodu rovněž stanoví ujednání o promlčení tohoto nároku na náhradu škody i nároku na uplatnění navazujících regresních úhrad. Druhá část tohoto zákona obsahuje zrušovací ustanovení zákona č. 58/1969 Sb., který zákonu o odpovědnosti za škodu předcházel. V části třetí zákon obsahuje změnu notářského řádu a část čtvrtá obsahuje ustanovení o účinnosti zákona a přechodná ustanovení. Odpovědnost státu a územních samosprávných celků za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci je objektivní odpovědností, tzn. odpovědný subjekt odpovídá bez ohledu na zavinění a navíc bez liberačních důvodů. Pokud jsou splněny podmínky odpovědnosti, nelze se jí zprostit. 23 Podle názoru Ústavního soudu vyjádřeného v usnesení ze dne , sp. zn. III. ÚS 245/04, není odpovědnost státu i ÚSC za 21 Usnesení Nejvyššího soudu ČR ze dne , sp. zn. 25 Cdo 1158/ FRYŠTENSKÁ, 2010, op. cit., s VOJTEK, Petr. Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci. Komentář. 3. vyd. Praha: C.H.Beck, 2012, s

16 škodu při výkonu veřejné moci tedy dána vždy, ale pouze za podmínek stanovených zákonem Předpoklady vzniku odpovědnosti Aby vůbec vznikla odpovědnost výše uvedeným subjektům za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci, musí být vždy dány tři základní objektivní předpoklady vzniku odpovědnosti, kterými jsou: 1) nezákonné rozhodnutí nebo nesprávný úřední postup 2) vznik škody nebo nemajetkové újmy 3) příčinná souvislost mezi nezákonným rozhodnutím, resp. nesprávným úředním postupem a vznikem škody. Předpokladem odpovědnosti za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím je existence takového rozhodnutí. Z důvodové zprávy k zákonu o odpovědnosti za škodu vyplývá, že je lhostejno, zda jde o výrok ve věci samé, či zda jde o nezákonné rozhodnutí procesní povahy, jímž byla způsobena škoda. 25 Podle usnesení Nejvyššího soudu ze dne , sp. zn. 28 Cdo 3866/2011 je podmínka nezákonnosti rozhodnutí splněna pouze tehdy, bylo-li toto pravomocné rozhodnutí jako nezákonné zrušeno nebo změněno příslušným orgánem. 26 Nesprávným úředním postupem je porušení pravidel předepsaných právními normami pro počínání státního orgánu či ÚSC při jeho činnosti, a to i při takových úkonech, které jsou prováděny v rámci činnosti rozhodovací, avšak neodrazí se bezprostředně v obsahu vydaného rozhodnutí. Z tohoto hlediska za nesprávný postup vedoucí k odpovědnosti státu či ÚSC je podle stanoviska Nejvyššího soudu uvedeného v rozsudku ze dne , sp. zn. 2 Cdon 804/96, třeba považovat i nevydání či opožděné vydání rozhodnutí, mělo-li být v souladu s uvedenými pravidly správně vydáno či vydáno ve stanovené lhůtě, nebo jiná nečinnost státního orgánu či jiné vady ve způsobu vedení řízení. 27 V usnesení ze dne , sp. zn. 25 Cdo 743/2002, Nejvyšší soud za nesprávný úřední postup označil i porušení zásady 24 Usnesení Ústavního soudu ČR ze dne , sp. zn. III. ÚS 245/ VOJTEK, 2012, op. cit., s Usnesení Nejvyššího soudu ČR ze dne , sp. zn. 28 Cdo 3866/ Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne , sp. zn. 2 Cdon 804/96. 16

17 rychlosti řízení. 28 To vše platí samozřejmě za předpokladu, že poškozenému vznikla škoda, která je v příčinné souvislosti s uvedeným postupem. 29 Protože zákon o odpovědnosti za škodu způsobenou orgánem státu blíže nedefinuje pojem škody ani neupravuje rozsah její náhrady, je třeba dle stanoviska Nejvyššího soudu vyjádřeného v usnesení ze dne , sp. zn. 28 Cdo 3015/2012, v této otázce vycházet z ustanovení občanského zákoníku. Škodou zákon míní újmu, která nastala (projevuje se) v majetkové sféře poškozeného (spočívá ve zmenšení jeho majetkového stavu) a je objektivně vyjádřitelná všeobecným ekvivalentem, tj. penězi, a je tedy napravitelná poskytnutím majetkového plnění, především penězi. Skutečnou škodou je nutno rozumět takovou újmu, která znamená zmenšení majetkového stavu poškozeného oproti stavu před škodnou událostí. Ušlý zisk je v podstatě ušlým majetkovým prospěchem a spočívá v nenastalém zvětšení (rozmnožení) majetku poškozeného, které bylo možno - kdyby nebylo škodné události - důvodně očekávat s ohledem na pravidelný běh věcí. Poškozený je povinen vznik škody na své straně prokázat. V řízení o nároku na náhradu škody tak na žalobci leží důkazní břemeno o tom, že škoda vznikla. Aby byl splněn tento zákonný předpoklad, musí škoda existovat nejpozději v době, kdy soud o uplatněném nároku rozhoduje. 30 NOZ ovšem podstatně změnil právní úpravu náhrady škody. Reformou prošel pojem škody, předpoklady, za kterých bude nutné ji hradit, i způsob náhrady. Pojem újmy je v nové právní úpravě občanského zákoníku mnohem širší, než byl pojem škody v jeho dosavadní právní úpravě. Podle NOZ je újma každá majetková nebo nemajetková ztráta, která vznikla poškozenému v důsledku porušení právní povinnosti ze strany škůdce. 31 Podle nové právní úpravy už není při uplatňování nároků na náhradu škody ze strany poškozeného od sebe explicitně oddělována náhrada škody (majetkové újmy) a poskytnutí přiměřeného zadostiučinění (nemajetkové újmy). Nově platí, že uplatnění obou těchto nároků je spojeno do jednoho soudního řízení. 32 Co se týče způsobu náhrady škody, podle nové právní úpravy je upřednostněno uvedení do předešlého stavu. Pouze v případě, že to 28 Usnesení Nejvyššího soudu ČR ze dne , sp. z. 25 Cdo 743/ VOJTEK, 2012, op. cit., s Usnesení Nejvyššího soudu ČR ze dne , sp. zn. 28 Cdo 3015/ NOVOTNÝ, 2014, op. cit., s NOVOTNÝ, 2014, op. cit., s

18 nebude dobře možné, anebo o to sám poškozený požádá, bude se hradit škoda v penězích. 33 Nemajetková újma představuje buď újmu na osobnostních právech poškozené osoby nebo újmu přímo na ní (na jejím zdraví). Při vyčíslení nemajetkové újmy bude zpravidla vycházeno z individuálního posouzení daného případu. Bude třeba zohlednit řadu hodnotících kritérií, kterými budou zejména intenzita neoprávněného zásahu ze strany škůdce i dopadů na poškozeného. Je vhodné rovněž uvést, že následky nemajetkové újmy bývají často velmi závažné a mohou se projevit i v majetkových poměrech poškozené osoby. 34 Forma a rozsah náhrady za nemajetkovou újmu je obsažena v ustanovení 31a zákona o odpovědnosti za škodu. Tato právní úprava zasahuje jak do oblasti nesprávného úředního postupu, tak i oblasti nezákonného rozhodnutí. Jde například o výkon trestu či vazby. Tyto instituty nepochybně výrazně zasahují do osobnostních práv postižené osoby, stejně tak mohou způsobit i újmu na zdraví. Nárok na náhradu přiměřeného zadostiučinění zákon zakládá bez ohledu na to, zda současně vznikla skutečná škoda, ušlý zisk příp. odškodnitelná újma na zdraví. Nárok na odškodnění nemajetkové újmy je zcela nezávislý na tom, zda vznikla majetková újma. Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci proto může vzniknout za předpokladu splnění všech podmínek jak v případě, kdy je důsledkem nesprávného výkonu státní správy pouze majetková újma, tak i tehdy, vzniknou-li újmy obou typů. 35 Není-li možné nemajetkovou újmu nahradit jinak, nastupuje v případě, že by se nejevilo dostačujícím prostředkem nápravy pouhé konstatování porušení práva, peněžitá kompenzace. 36 V trestním řízení pak připadá v úvahu i jiná forma náhrady škody, a to ve formě zmírnění ukládaného trestu v řízení, které současně probíhá, pokud v něm byly shledány neodůvodněné průtahy. 37 Pokud došlo k nemajetkové újmě v důsledku průtahů v řízení před soudem či jiným orgánem, hovoří zákon o zvláštních kritériích, jejichž výčet je demonstrativní a nevylučuje tedy, aby bylo přihlédnuto i k jiným okolnostem, budou-li shledány srovnatelně závažnými. Prvním kritériem je celková délka řízení. Jak vyplývá z rozsudku Nejvyššího soudu ze dne , sp. zn. 30 Cdo 3930/2009, při určení výše zadostiučinění za újmu způsobenou nepřiměřenou délkou řízení je nutno vzít v úvahu celkovou dobu řízení, nikoliv pouze tu část řízení, která trvala nad rámec 33 NOVOTNÝ, 2014, op. cit., s NOVOTNÝ, 2014, op. cit., s VOJTEK, 2012, op. cit., s VOJTEK, 2012, op. cit., s VOJTEK, 2012, op. cit., s

19 doby, kterou by bylo možné považovat za přiměřenou. 38 Druhým zásadním kritériem je složitost řízení, neboť "úměrně se zvyšující se složitostí projednávané věci se prodlužuje doba, v níž by měla být rozhodnuta. 39 Z rozsudku Nejvyššího soudu ze dne , sp. zn. 30 Cdo 2139/2010, vyplývá, že složitost případu (řízení) je jednou z možných objektivních příčin prodloužení řízení a že je možno přihlédnout jak k procesním komplikacím, tak i skutkové či hmotněprávní složitosti daného případu. Pod skutkovou složitostí pak chápe zejména rozsah účastníky tvrzených skutečností a z toho vyplývající rozsah prováděného dokazování a různorodost užitých důkazních prostředků - výslechy mnoha svědků, znalecké posudky, výslechy znalce apod. 40 Třetím kritériem je jednání poškozeného, který svým počínáním přispěl k prodloužení doby řízení. 41 Čtvrté kritérium se naopak týká činnosti orgánu, u nějž k průtahům došlo. V této souvislosti jde především o to, zda a jakým způsobem postupoval orgán veřejné správy v dané procesní situaci, a tedy zda průtahy v řízení způsobil svým jednáním. 42 Posledním a tedy pátým kritériem je závažnost sporu pro účastníka samotného. Otázce presumpce významu řízení se věnoval Nejvyšší soud v rozsudku ze dne , sp. zn. 30 Cdo 2800/2009, kde konstatoval, že význam předmětu řízení je dán jednak typově v tom smyslu, že určité druhy řízení mají pro účastníky větší význam, než řízení jiná. Jde především o věci trestní, které v obecné rovině negativně ovlivňují a zatěžují osobní život trestně stíhaného, věci opatrovnické, pracovně právní spory, věci osobního stavu, věci sociálního zabezpečení a věci týkající se zdraví nebo života. Význam předmětu řízení pro poškozeného je však také dán okolnostmi konkrétního sporu, který sice nemusí spadat pod shora uvedené věci, ale s přihlédnutím například k vysokému věku účastníka nebo jeho zdravotnímu stavu, je třeba jeho věc vyřídit přednostně. 43 V případě, že soud dospěje k závěru naplnění důvodů pro přiznání peněžitého zadostiučinění, musí rovněž dospět k tomu, jaká konkrétní částka je nemajetkové újmě, kterou poškozený utrpěl, přiměřená. 44 Otázce výše odškodnění nemajetkové újmy při odpovědnosti státu za škodu se věnoval Nejvyšší soud v rozsudku ze dne , sp. zn. 30 Cdo 4256/2009, kde judikoval, že výše odškodnění nemajetkové újmy není stanovena pevnými částkami a je přenecháno na úvaze soudu, aby v 38 Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne , sp. zn. 30 Cdo 3930/ VOJTEK, 2012, op. cit., s Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne , sp. zn. 30 Cdo 2139/ VOJTEK, 2012, op. cit., s VOJTEK, 2012, op. cit., s Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne , sp. zn. 30 Cdo 2800/ VOJTEK, 2012, op. cit., s

20 každém jednotlivém případě uvážil, jaký rozsah zadostiučinění je přiměřený okolnostem případu. Právní úprava kromě vymezení kritérií, k nimž je třeba přihlížet, postrádá vodítko, jak jednotlivá kriteria i jejich vzájemnou kombinaci finančně ocenit. Základní částku je možno zvýšit či snížit zpravidla až o 40 % a v případě kritéria významu předmětu řízení pro účastníka až o 50 %. 45 Právo na přiměřené zadostiučinění za nemajetkovou újmu má ryze osobní charakter a smrtí oprávněné osoby zaniká, jak konstatoval Nejvyšší soud v rozsudku ze dne , sp. zn. 25 Cdo 5162/ Na tomto místě je vhodné poukázat na Desatero dobré praxe pro postup ministerstev, k jehož vypracování dal impuls Veřejný ochránce práv, když při své práci zjistil chybnou praxi u ministerstev při posuzování žádostí o přiměřené zadostiučinění za nemajetkovou újmu. Cílem tohoto desatera je, aby žadatelé věděli, co mohou po ministerstvu požadovat. Současně tím dává Ochránce najevo, na základě jakých kritérií bude správnost postupu ministerstev posuzovat. 47 Požadavek příčinné souvislosti pro vznik odpovědnosti za škodu spočívá dle názoru Nejvyššího soudu vyjádřeného v usnesení ze dne , sp. zn. 28 Cdo 2490/2012, ve zjištění, jaká skutečnost byla bezprostřední příčinou daného následku. Z celého řetězce všeobecné příčinné souvislosti (v němž každý jev má svou příčinu, zároveň však je příčinou jiného jevu) je třeba sledovat jen ty příčiny a následky, které jsou důležité pro odpovědnost za škodu. Z hlediska naplnění příčinné souvislosti nemůže stačit obecná úvaha o možných následcích jednání škůdce či pouhé připuštění možnosti vzniku škody v důsledku jeho protiprávního jednání, nýbrž musí být příčinná souvislost najisto postavena. 48 O existenci a kumulativním splnění podmínek vzniku odpovědnosti nemůže být dle názoru Nejvyššího soud vyjádřeného v usnesení ze dne , sp. zn. 25 Cdo 773/2004, pochyb. 49 Dle usnesení Nejvyššího soudu ze dne , sp. zn. 25 Cdo 2775/2008, je povinností poškozeného tvrdit a prokázat předpoklady 45 Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne , sp. zn. 30 Cdo 4256/ Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne , sp. zn. 25 Cdo 5162/ Veřejný ochránce práv. Desatero dobré praxe pro posouzení žádostí o odškodnění. [online]. Praha, 2010 [cit ]. 48 Usnesení Nejvyššího soudu ČR ze dne , sp. zn. 28 Cdo 2490/ Usnesení Nejvyššího soudu ČR ze dne , sp zn. 25 Cdo 773/

21 odpovědnosti státu, včetně skutkových okolností vzniku majetkové újmy u jednotlivých uplatněných nároků Odpovědnost státu při výkonu státní správy Podle nálezu Ústavního soudu ze dne , sp. zn. I. ÚS 529/09-1, je jedním ze stěžejních principů právního státu, k němuž stát zavazuje čl. 1 odst. 1 Ústavy, budování důvěry občanů v právo a instituce státu, resp. veřejné moci. Tam, kde jednotlivec jedná s důvěrou ve věcnou správnost aktů státu či jeho postupů a rovněž s důvěrou v jejich soulad s právem, musí být současně garantováno právo na náhradu škody, pokud se ukáže, že presumpce správnosti či zákonnosti byla klamná. Jinak řečeno, taková důvěra je možná pouze tehdy, pokud stát či subjekty, na něž stát přenesl výkon některých svých pravomocí, odpovídají za škodu vzniklou jednotlivci jejich činností v případě, že tyto činnosti se posléze ukáží jako nezákonné či jinak vadné. 51 Stát tedy odpovídá za škodu, kterou způsobily: 1. státní orgány 2. právnické a fyzické osoby při výkonu státní správy, která jim byla svěřena zákonem nebo na základě zákona (úřední osoby) 3. orgány územních samosprávných celků, pokud ke škodě došlo při výkonu státní správy, který na ně byl přenesen zákonem nebo na základě zákona (tzv. přenesená působnost ÚSC) 4. pro účely zákona o odpovědnosti za škodu se za výkon státní správy považuje i sepisování veřejných listin o právních úkonech a úkony notáře jako soudního komisaře a úkony soudního exekutora při výkonu exekuční činnosti, sepisování exekutorských zápisů a při činnostech vykonávaných z pověření soudu podle zvláštního právního předpisu (úřední postup). Stát odpovídá za škodu, která byla způsobena jak nezákonným rozhodnutím (vydaným v občanském soudním řízení, ve správním řízení, v řízení podle soudního řádu správního nebo v řízení trestním), tak i nesprávným úředním postupem. 50 Usnesení Nejvyššího soudu ČR ze dne , sp. zn. 25 Cdo 2775/ Nález Ústavního soudu ČR ze dne , sp. zn. I. ÚS 529/

22 Právo na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím i nesprávným úředním postupem má 1) účastník řízení, ve kterém bylo vydáno rozhodnutí, z něhož mu vznikla škoda 2) subjekt, s nímž nebylo jednáno jako s účastníkem řízení, z něhož mu vznikla škoda. Obecnými podmínkami náhrady škody způsobené nezákonným rozhodnutím, které musí být splněny, má-li být náhrada škody přiznána, jsou: 1. právní moc původního rozhodnutí 2. ze stran poškozeného využití všech procesních prostředků k ochraně jeho práva (řádný opravný prostředek, mimořádný opravný prostředek a jiný procesní prostředek, vyjma obnovy řízení) 3. zrušení nebo změna pravomocného (vykonatelného) rozhodnutí pro jeho nezákonnost. Podmínkou nároku na náhradu škody z nezákonného rozhodnutí je existence pravomocného rozhodnutí, jež bylo pro nezákonnost zrušeno nebo změněno příslušným orgánem; jen je-li rozhodnutí vykonatelné bez ohledu na právní moc, lze nárok uplatnit i tehdy, pokud rozhodnutí bylo zrušeno nebo změněno na základě řádného opravného prostředku. V případě, že proti takovému nezákonnému rozhodnutí neexistuje opravný prostředek, je třeba dle názoru Ústavního soudu, který vyslovil v nálezu ze dne , sp. zn. II. ÚS 2159/11, vycházet z toho, že nárok na náhradu škody způsobené jednáním státu vyplývá přímo z Listiny základních práv a svobod. 52 Protože odpovědnost státu za nezákonné rozhodnutí je odpovědností objektivní, není podle stanoviska Nejvyššího soudu vyjádřeného v rozsudku ze dne , sp. zn. 30 Cdo 443/2013, rozhodné, zda nezákonné rozhodnutí bylo zrušeno z důvodů procesních vad, pro vady skutkových zjištění nebo pro nesprávné právní posouzení. Nezákonností je jak nesprávné právní posouzení otázek hmotněprávních, tak pochybení procesní, mělo-li vliv na správnost rozhodnutí. 53 Podmínka zrušení či změny pravomocného rozhodnutí pro nezákonnost je zásadní. Pokud není předmětné rozhodnutí pro nezákonnost zrušeno či změněno, stát za škodu nemůže odpovídat. 54 Za nezákonné rozhodnutí je 52 Nález Ústavního soudu ČR ze dne , sp. zn. II. ÚS 2159/ Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne , sp. zn. 30 Cdo 443/ VOJTEK, 2012, op. cit., s

23 považováno i rozhodnutí nicotné. Odpovědnost státu podle zákona o odpovědnosti za škodu pak dle rozsudku Nejvyššího soudu ze dne , sp. zn. 25 Cdo 3375/2008, nastupuje, jestliže rozhodnutí přes svou nicotnost vyvolalo škodu. 55 Nejde-li o případy zvláštního zřetele hodné, lze nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím přiznat pouze tehdy, pokud poškozený využil všech řádných i mimořádných opravných prostředků, vyjma návrhu na obnovu řízení, a jiných procesních prostředků k ochraně práva. Stát odpovídá za škodu pouze za předpokladu, že poškozený postupoval způsobem daným zákonem, a přesto mu byla způsobena škoda rozhodnutím, které bylo následně zrušeno či změněno pro jeho nezákonnost. 56 Specifickým případem je nárok na náhradu škody způsobené zahájením (vedením) trestního stíhání, které neskončilo pravomocným odsouzením. Stejný význam jako zrušení pravomocného usnesení o vznesení obvinění, rozhodnutí o trestu, ochranném opatření pro nezákonnost má zastavení trestního stíhání a zproštění obžaloby, alespoň došlo-li k němu z určitých důvodů. Nárok na náhradu škody způsobené sdělením obvinění se posuzuje jako nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím. Zastavení trestního stíhání má v takovém případě stejné důsledky jako zrušení nezákonného rozhodnutí. 57 Podle rozsudku Nejvyššího soudu ze dne , sp. zn. 25 Cdo 2060/2001, o důvodech, jejichž splnění vylučuje nárok na náhradu, škody hovoří 12 zákona. Jde například o případ zavinění trestního stíhání ze strany poškozeného. 58 Jak ovšem zkonstatoval Ústavní soud ve svém rozhodnutí ze dne , sp. zn. II. ÚS 590/08, v případě nároku na náhradu škody způsobené vazbou je nerozhodné, zda si poškozený svým jednáním vazbu přivodil, neboť nebýt nedůvodného trestního stíhání, nebyl by poškozený vystaven omezení osobní svobody v podobě vazby. 59 Nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím a nesprávný úředním postupem je třeba nejprve uplatnit u ústředního orgánu, kterým mohou být ministerstva a ústřední správní úřady. Jedná se o tzv. předběžné uplatnění. V případě, že tento ústřední orgán vyhoví požadavku na náhradu škody, pak je povinen tuto škodu nahradit ve lhůtě 6 měsíců od uplatnění nároku. 60 Podle nálezu Ústavního 55 Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne , sp. z. 25 Cdo 3375/ VOJTEK, 2012, op. cit., s VOJTEK, 2012, op. cit., s Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne , sp. zn. 25 Cdo 2060/ Rozhodnutí Ústavního soudu ČR ze dne , sp. zn. II. ÚS 590/ BREJCHA, 2000, op. cit., s

24 soudu ze dne , sp. zn. II. ÚS 1612/09 1, je lhůta pro předběžné projednání nároku v délce 6 měsíců stanovená v 15 zákona o odpovědnosti za škodu dostačující, když v jeho odůvodnění dodává, cituji: Jako obiter dictum, nad rámec nosných důvodů tohoto rozhodnutí, se Ústavní soud domnívá, že délka lhůty stanovená v 15 zákona č. 82/1998 Sb. odpovídá možnostem a schopnostem státu a samosprávných územních celků administrativně obstarávat náhradověškodovou agendu v době přijetí citovaného zákona. Je však zřejmé, že za uplynulé desetiletí prodělala veřejná správa kvalitativní skok v četnosti věcně i formálně správných rozhodnutí a postupů, v důsledku čehož Ústavní soud očekává, že tato lhůta bude v blízké době zákonodárcem zkrácena. 61 Smyslem předběžného projednání nároku je umožnit, aby ústřední orgán nárok posoudil a v případě jeho opodstatněnosti jej uspokojil a tím předešel zbytečným soudním sporům. 62 Předběžné projednání nároku na náhradu škody u příslušného ústředního orgánu má neformální povahu, a proto se nepředpokládá, že by tento orgán vydával nějaké rozhodnutí. 63 Podle ust. 15 zákona o odpovědnosti za škodu nelze nárok na náhradu škody uplatnit dříve, než uplyne šestiměsíční lhůta běžící právě od uplatnění nároku poškozeným u ústředního orgánu. Domáhat se náhrady škody u soudu může poškozený pouze tehdy, pokud do šesti měsíců ode dne uplatnění nebyl jeho nárok plně uspokojen. 64 Nejvyšší soud v rozsudku ze dne , sp. zn. 25 Cdo 197/2010, k této problematice judikoval, cituji: Jestliže nárok na náhradu škody vůči státu podle zákona č. 82/1998 Sb., ve znění pozdějších předpisů, byl uplatněn u soudu bez předběžného projednání u příslušného ústředního správního úřadu, jedná se o odstranitelný nedostatek podmínky řízení ve smyslu ustanovení 103 a 104 o.s.ř. a namístě je postup soudu podle ustanovení 104 odst. 2 o.s.ř., jenž v případě neodstranění tohoto nedostatku vede k zastavení řízení. 65 O výjimečných důvodech pro předběžné neprojednání nároku proti státu u ústředního orgánu hovoří Nejvyšší soud. Ve svém rozsudku ze dne , sp. zn. 25 Cdo 737/2008, zkonstatoval, že od požadavku předběžného projednání nároku u ústředního orgánu lze výjimečně upustit tam, kde by zrušení soudního rozhodnutí pouze z tohoto důvodu a trvání na postupu podle 104 odst. 2 o.s.ř. postrádalo 61 Nález Ústavního soudu ČR ze dne , sp. zn. II. ÚS 1612/ VOJTEK, 2012, op. cit., s VOJTEK, 2012, op. cit., s VOJTEK, 2012, op. cit., s Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne , sp. zn. 25 Cdo 197/

25 rozumný smysl, nemohlo by naplnit účel sledovaný zákonem, bylo by zcela formální a odporovalo by zásadám rychlosti a hospodárnosti soudního řízení Odpovědnost územně samosprávných celků při výkonu státní správy Vedle státu odpovídají za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci i ÚSC, a to v případě, že škoda vznikla při výkonu tzv. samostatné působnosti. Samostatnou působnost ÚSC, tj. obcí, měst, statutárních měst a jejich městských částí či obvodů upravuje zákon o obcích. Samostatnou působnost vyšších územních samosprávných celků tedy krajů upravuje zákon o krajích. Územním samosprávným celkem je i hlavní město Praha, které v rámci tzv. samostatné působnosti plní úkoly svěřené mu do samosprávy zákonem o hlavním městě. Právo na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím i nesprávným úředním postupem má 1. účastník řízení, na které se vztahují předpisy o správním řízení a ve kterém bylo ÚSC v samostatné působnosti vydáno nezákonné rozhodnutí 2. subjekt, s nímž nebylo jednáno jako s účastníkem řízení, ačkoliv s ním jako s účastníkem řízení jednáno být mělo 3. ten, komu vznikla škoda vydáním nezákonného rozhodnutí ÚSC v samostatné působnosti postupem, který není stanoven předpisy o správním řízení, pokud bylo vykonatelné rozhodnutí zrušeno pro nezákonnost Obecnými podmínkami náhrady škody způsobené nezákonným rozhodnutím, které musí být splněny, má-li být náhrada škody přiznána, jsou: a) pokud jde o nezákonné rozhodnutí ÚSC, které bylo vydáno v samostatné působnosti v řízení, na které se vztahují předpisy o správním řízení: 1. právní moc původního rozhodnutí 2. využití možnosti ze strany poškozeného podat proti nezákonnému rozhodnutí odvolání, rozklad, námitky, odpor, stížnost nebo opravný prostředek (využití všech řádných opravných prostředků) 3. zrušení nebo změna pravomocného rozhodnutí pro jeho nezákonnost. 66 Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne , sp. zn. 25 Cdo 737/

26 b) pokud jde o nezákonné rozhodnutí ÚSC, které bylo vydáno v samostatné působnosti postupem, který není stanoven předpisy o správním řízení, lze uplatnit náhradu škodu pouze tehdy, pokud bylo vykonatelné rozhodnutí zrušeno pro nezákonnost. Příkladem vydání nezákonného rozhodnutí ÚSC v samostatné působnosti postupem, který není stanoven předpisy o správním řízení, je dle stanoviska Nejvyššího soudu vyjádřeného v rozsudku ze dne , sp. zn. 28 Cdo 542/2011, vydání obecní vyhlášky, která měla pro svou individuálnost spíše charakter rozhodnutí. Z tohoto stanoviska vyplývá, že jestliže zastupitelstvo obce v rozsahu své pravomoci vydá obecně závaznou vyhlášku, jež však zavazuje konkrétní subjekt a ukládá mu konkrétní povinnosti, a nesplňuje tak nutný předpoklad obecnosti náležející k tomuto právnímu předpisu, je výsledek činnosti tohoto samosprávného orgánu možno odůvodněně charakterizovat jako individuální právní akt, tedy rozhodnutí. V takovém případě se tedy lze vůči územnímu samosprávnému celku domáhat náhrady škody z titulu nezákonného rozhodnutí vydaného v samostatné působnosti ve smyslu zákona o odpovědnosti za škodu. Z rozsudku je patrné, že podle zákona o obcích může obec ukládat v samostatné působnosti obecně závaznou vyhláškou povinnosti například i pro pořádání, průběh a ukončení veřejnosti přístupných sportovních a kulturních podniků, včetně tanečních zábav a diskoték, stanovením závazných podmínek v rozsahu nezbytném k zajištění veřejného pořádku. K tomu došlo i v projednávaném případě, neboť předmětná vyhláška byla vydána s cílem omezit provozní dobu konkrétního hostinského podniku z důvodu možného rušení nočního klidu a tím i neúměrného obtěžování občanů. V dané věci se však na straně obecního zastupitelstva jednalo o zjevně diskriminační postup, když zmiňovaná vyhláška zavazovala pouze žalobce ve vztahu k provozování jeho podniku, a ostatní provozovatelé služeb na území města si tedy mohli stanovit provozní dobu libovolně sami. 67 Druhá forma objektivní odpovědnosti ÚSC je spojena s nesprávným úředním postupem. Jde o porušení pravidel předepsaných právními normami při úkonech ÚSC, které jsou sice prováděny v rámci rozhodovací činnosti, ale neodrazí se v obsahu vydaného rozhodnutí. 68 Podle rozsudku Nejvyššího soudu ze dne , sp. zn. 30 Cdo 1134/2011, tak jde například o škodu způsobenou strážníkem 67 Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne , sp. zn. 28 Cdo 542/ VOJTEK, 2012, op. cit., s

27 městské policie, který se dopustil nesprávného úředního postupu v rámci výkonu svého povolání. Podle zákona o odpovědnosti za škodu odpovídají jak stát, tak i územní samosprávné celky, pokud byla škoda způsobena rozhodnutím či nesprávným úředním postupem při výkonu veřejné moci. Jestliže se strážník dopustil nesprávného úředního postupu v rámci výkonu svého povolání, když nechal odtáhnout vůz žalobce, ačkoli ten měl ve vozidle umístěnou platnou parkovací kartu za předním sklem vozidla, a kdy je toto jednání přičitatelné obci v rámci její samostatné působnosti a pokud žalobci vznikla škoda a je zde příčinná souvislost mezi touto škodou a jednáním městského strážníka, tak byly splněny všechny zákonné podmínky pro odpovědnost žalované obce podle zákona o odpovědnosti za škodu. 69 Předběžné uplatnění nároku na náhradu škody způsobenou ÚSC v samostatné působnosti jeho nezákonným rozhodnutím či nesprávným úředním postupem zákon nevyžaduje. I přesto se v praxi poškozený většinou se svou žádostí o náhradu škody obrátí nejprve na ÚSC a v případě, že mu nebude vyhověno, má stejně jako v případě škody způsobené státním orgánem právo se obrátit se svým nárokem na soud. 70 Za škodu, kterou ÚSC způsobily při výkonu tzv. přenesené působnosti, tj. při výkonu státní správy, která na ně byla přenesena zákonem, je odpovědný stát Promlčení nároku na náhradu škody Zákon o odpovědnosti za škodu obsahuje zvláštní ujednání pro uplatnění nároku na náhradu škody v ust. 32. Pro uplatnění nároku z titulu náhrady škody způsobené nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, stanoví zákon subjektivní a objektivní promlčecí dobu. Subjektivní promlčecí doba činí tři roky a počíná běžet ode dne, kdy se poškozený dozvěděl o škodě a o tom, kdo za ni odpovídá, popř. ode dne doručení zrušujícího rozhodnutí, je-li podmínkou pro uplatnění práva na náhradu škody zrušení rozhodnutí. Objektivní promlčecí doba činí deset let a počíná běžet ode dne, kdy poškozenému bylo doručeno, resp. oznámeno nezákonné rozhodnutí, kterým byla způsobena škoda. To neplatí, jde-li o škodu na zdraví. Subjektivní 69 Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne , sp. zn. 30 Cdo 1134/ BREJCHA, 2000, op. cit., s VOJTEK, 2012, op. cit., s

28 promlčecí doba běží v rámci doby objektivní a skončí nejpozději s ní. Nárok na náhradu nemajetkové újmy se podle tohoto zákona promlčí za šest měsíců ode dne, kdy se poškozený dozvěděl o vzniklé nemajetkové újmě, nejpozději však do deseti let ode dne, kdy nastala právní skutečnost, se kterou je vznik nemajetkové újmy spojen. Vznikla-li nemajetková újma nesprávným úředním postupem, a to porušením povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené či přiměřené lhůtě, neskončí promlčecí doba dříve než za šest měsíců od skončení řízení, v němž k tomuto nesprávnému úřednímu postupu došlo. V případě uplatnění nároku na náhradu škody způsobené rozhodnutím o vazbě, trestu nebo ochranném opatření platí speciální úprava, která je uvedena v 33. V takovém případě činí promlčecí doba dva roky ode dne, kdy nabylo právní moci zprošťující rozhodnutí, rozhodnutí, jímž bylo trestní řízení zastaveno, zrušující rozhodnutí, rozhodnutí, jímž byla věc postoupena jinému orgánu a rozhodnutí odsuzující k mírnějšímu trestu. V těch případech, kdy je třeba nárok na náhradu škody uplatnit u příslušného orgánu, promlčecí doba ode dne uplatnění do skončení projednání, nejdéle však po dobu šesti měsíců, neběží. Jedná se o ty případy, kdy účastník řízení musí nejprve dát podnět k předběžnému projednání svého nároku, o kterém jsem hovořila u odpovědnosti státu. Protože zákon o odpovědnosti za škodu obsahuje zvláštní úpravu promlčení práva na náhradu škody způsobené při výkonu veřejné moci, týkající se zejména počátku a délky lhůt, podle rozsudku Nejvyššího soudu ze dne , sp. zn. 28 Cdo 590/2011, použití ustanovení 106 odst. 1 a 2 (nyní 620 odst. 1 a 636 NOZ) občanského zákoníku vylučuje Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne , sp. zn. 28 Cdo 590/

29 6 Vztah zákona č. 82/1998 Sb. a zák. č. 89/2012 Sb. Ke vztahu zákona č. 82/1998 Sb. a občanského zákoníku se vyjádřil Nejvyšší soud v rozsudku ze dne , sp. zn. 28 Cdo 590/2011, ve kterém konstatoval, že zákon o odpovědnosti za škodu je ve vztahu k občanskému zákoníku v poměru předpisu speciálního k obecnému. Obecnou úpravu je možno použít tam, kde speciální předpis její aplikaci nevylučuje, buď výslovným zákazem anebo tím, že nestanoví něco jiného Rozsudek NS ČR, sp. zn. 28 Cdo 590/

30 7 Regresní odpovědnost úředních osob V rámci výkonu veřejné správy jednají za stát i ÚSC úřední osoby. V případě, že při výkonu veřejné správy dojde ze strany těchto osob ke způsobení škody, stát i ÚSC mají povinnost vůči úředním osobám uplatnit regresní náhradu, pokud byla škoda státem či ÚSC poškozenému nahrazena. Důsledky způsobené škody pak tedy dopadnou i na subjekty, které ji konkrétně způsobily, což je účelem právní úpravy regresních náhrad. 7.1 Odpovědnost úředních osob podle zák. č. 82/1998 Sb. Nárok na regresní úhradu podle tohoto zákona je zvláštním nárokem, a proto vylučuje nárok na náhradu škody podle obecných předpisů. Aby mohl být takový nárok úspěšně uplatněn, musí být prokázáno zavinění toho, vůči komu nárok na regresní úhradu směřuje. K naplnění podmínky zavinění postačí nedbalost nevědomá. 74 Dle rozsudku Nejvyššího soudu ze dne , sp. zn. 21 Cdo 1059/2003, je zavinění ve formě nedbalosti (nedbalostní zavinění) dáno tehdy, jestliže jednající věděl, že škodu může způsobit, ale bez přiměřených důvodů spoléhal, že ji nezpůsobí (nedbalost vědomá), nebo tehdy, jestliže jednající nevěděl, že škodu může způsobit, ač o tom vzhledem k okolnostem a k svým osobním poměrům vědět měl a mohl (nedbalost nevědomá). 75 Zákon o odpovědnosti za škodu sice státu i ÚSC zakládá pouze možnost, nikoliv povinnost regresní úhradu žádat, nicméně je na tomto místě vhodné poukázat na ustanovení zákona o majetku ČR 76, podle kterého je stát povinen škodu, kterou uhradí poškozenému z důvodu nesprávného výkonu veřejné moci v případě, že prokáže zavinění konkrétní osoby, vůči této osobě uplatnit. Subjektem, který zavinil nesprávný výkon veřejné moci, může být samozřejmě i právnická nebo fyzická osoba, na kterou byl státem přenesen výkon státní správy, ale i ÚSC v případě, že rozhodoval v přenesené působnosti. Výjimku v subjektech, vůči kterým má stát povinnost náhradu škody uplatnit, jsou státní orgány, které jsou financovány ze státního rozpočtu a uplatnění regresní úhrady by tak nemělo žádný smysl. 77 Podle názoru Nejvyššího soudu, který vyjádřil v rozsudku ze dne , sp. zn. 25 Cdo 74 VOJTEK, 2012, op. cit., s Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne , sp. zn. 21 Cdo 1059/ zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů. 77 HOLUB, Milan a kol. Odpovědnost za škodu v právu občanském, pracovním, obchodním a správním. 2. aktual. a dopl. vyd. Praha: Linde Praha, a.s., 2004, s

31 69/2006, v takovém případě nastupuje oprávnění státu uplatnit náhradu škody přímo vůči osobám, které se na nesprávném výkonu veřejné moci v rámci svého oprávnění podílely. 78 Obdobně, jako je tomu v zákoně o majetku ČR, i zákony, které upravují působnost ÚSC, obsahují ustanovení o povinnosti chránit svůj majetek před neoprávněnými zásahy a včas uplatňovat právo na náhradu škody. Zákon o obcích tuto povinnost upravuje v 38, zákon o krajích v 17 a v zákoně o hlavním městě tuto úpravu nalezneme v 35. Podle zákona o odpovědnosti za škodu má stát i ÚSC právo požadovat regresní úhradu po každém, kdo se podílel na vydání nezákonného rozhodnutí nebo na nesprávném úředním postupu v rámci svých pracovněprávních povinností, a byl k takovému rozhodování či úřednímu postupu oprávněn. V takovém případě může jít o: 1. úmyslné jednání ze strany konkrétní osoby, jež zapříčiní nesprávný výkon veřejné moci, a pak je stát i ÚSC povinen vůči této osobě uplatit nárok na náhradu škody v plném rozsahu dle platných pracovněprávních předpisů, 2. nedbalostní jednání ze strany konkrétní osoby, kdy tato osoba neúmyslně a prokazatelně poruší ustanovení obecně závazného předpisu, a pak odpovídá za způsobenou škodu pouze do výše čtyřapůlnásobku svého průměrného hrubého měsíčního příjmu před výkonem předmětné činnosti. Tato úprava se neuplatní u regresní povinnosti ostatních subjektů, např. osob vykonávajících pravomoci z titulu čestné funkce. Podle zákona hradí škodu do výše jedné šestiny částky, kterou stát zaplatil poškozenému, maximálně však ve výši Kč nesprávné právní posouzení či nesprávné správní uvážení ze strany konkrétní osoby, aniž by došlo k porušení obecně závazných právních předpisů, a pak nelze tuto osobu volat k regresní odpovědnosti. V takovém případě se nejedná o typicky nezákonné rozhodnutí, ale o rozhodnutí věcně nesprávné. Výjimkou by byl ovšem případ, kdy by bylo prokázáno, že byla tato osoba nadřízeným v tomto konkrétním případě výslovně poučena o způsobu aplikace a interpretace práva. Regresní úhrada, kterou lze požadovat konkrétně od zaměstnanců státních 78 Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne , sp. zn. 25 Cdo 69/ VOJTEK, 2012, op. cit., s

32 orgánů a správních úřadů, je omezena zákoníkem práce. 80 Není přitom podmínkou, aby proti nim bylo v této souvislosti zahájeno kárné či disciplinární řízení či aby jim byla uložena jakákoli jiná pracovněprávní sankce. Není ani nutné, aby v této záležitosti rozhodoval soud. Jiný případ ovšem nastává, pokud se na nezákonném rozhodnutí či na nesprávném úředním postupu podílí soudce. V takovém případě je pro uplatnění regresní úhrady podmínkou zjištění jeho viny v kárném řízení podle zákona o řízení ve věcech soudců 81 anebo v řízení trestním, tj. naplnil-li jejich postup znaky skutkové podstaty trestného činu. 82 Důvodem tohoto postupu je garance nezávislosti soudců, která je upravena Ústavou. 83 Stejný režim se vztahuje i na státní zástupce Promlčení nároku na regresní úhradu Stejně tak jako v případě uplatnění nároku na náhradu škody obsahuje zákon o odpovědnosti za škodu i zvláštní lhůtu pro uplatnění nároku na regresní úhradu, a to v ust. 35. Nároky státu i ÚSC v samostatné působnosti na tyto úhrady se promlčí za rok ode dne, kdy dojde k náhradě škody. Obdobně pak platí, že nárok ÚSC v přenesené působnosti a úřední osoby na regresní úhradu se promlčí za rok ode dne, kdy byla regresní úhrada zaplacena. 84 Po dobu předběžného projednání nároku na náhradu škody u příslušného ústředního orgánu, nejdéle však v délce 6 měsíců, promlčecí doba neběží. 7.2 Odpovědnost úředních osob v judikatuře českých soudů Za úřední osoby se ve smyslu zákona o odpovědnosti za škodu považují právnické a fyzické osoby odlišné od státu, jimž byl zákonem nebo na základě zákona svěřen výkon státní správy na určitém úseku. Příkladem právnické osoby, na které byl zákonem svěřen výkon státní správy na určitém úseku, je i Česká lékárnická komora. Městský soud v Praze došel a násl. zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů 81 Zákon č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů, ve znění pozdějších předpisů. 82 VOJTEK, 2012, op. cit., s čl. 82 odst. 1 zákona č. 1/1993 Sb. 84 BREJCHA, 2000, op. cit., s

33 v rozsudku ze dne , sp. zn. 51 Co 304/2003, k závěru, že i za škodu jí způsobenou při výkonu státní správy stát odpovídá. 85 Za škodu, kterou způsobil úředník ÚSC v přenesené působnosti je rovněž odpovědný stát. Může jít dle rozsudku Nejvyššího soudu ze dne , sp. zn, 25 Cdo 1457/2005, například o škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím stavebního úřadu, vydaným ve stavebním řízení. 86 Úřední osobou je i prezident republiky. I v jeho případě může dle stanoviska Městského soudu v Praze vyjádřeného v rozsudku ze dne , sp. zn. 30 Co 30/2010, dojít k nesprávnému úřednímu postupu, když například nevydá rozhodnutí o návrhu vlády na jmenování žalobce do funkce. 87 Za škodu vzniklou nesprávným úředním postupem zákonodárců při vyhlašování zákona, tedy kdy k ní nedojde přímo zákonodárnou činností, je rovněž stát odpovědný, k čemuž dospěl Ústavní soud ve svém nálezu ze dne , sp. zn. I. ÚS 245/98, když došel k následujícímu závěru, cituji: ustanovení čl. 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, platné od má generální povahu, je koncipováno jako základní právo každého domáhat se náhrady škody, která mu byla způsobena nejen soudem, ale vůbec orgánem veřejné správy či kterýmkoli jiným státním orgánem, a to jeho rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. Citovaný článek tedy nevylučuje odpovědnost za škodu vzniklou nesprávným úředním postupem při vyhlašování zákona. Opačný výklad by podle názoru Ústavního soudu vedl k tomu, že by byla narušena rovnováha mezi mocí zákonodárnou, výkonnou a soudní, když jedna z nich by byla vyloučena z povinnosti odpovídat za svůj nesprávný úřední postup. 88 Naproti tomu ze stanoviska Pléna Ústavního soudu přijatého dne , sp. zn. Pl. ÚS st. 27/09, vyplývá, že dlouhodobá nečinnost zákonodárců nezakládá jednotlivci nárok na náhradu škody, neboť za orgán veřejné správy nelze považovat Parlament v případě, kdy vykonává svoji zákonodárnou pravomoc, cituji: Ačkoliv Ústavní soud konstatoval již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/05 protiústavnost dlouhodobé nečinnosti zákonodárce spočívající v nepřijetí zákonné úpravy umožňující jednostranné zvýšení nájemného, nelze z daného rozhodnutí vyvozovat nárok na náhradu škody vůči státu. Z hlediska posouzení základního práva na náhradu škody vůči státu je nezbytné vycházet z čl. 36 odst. 3 Listiny. Toto ustanovení zaručuje právo 85 Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne , sp. zn. 51 Co 304/ Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne , sp. zn. 25 Cdo 1457/ Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne , sp. zn. 30 Co 30/ Nález Ústavního soudu ČR ze dne , sp. zn. I. ÚS 245/98. 33

34 91)]. 89 Podle názoru Nejvyššího soudu vyjádřeného v rozsudku ze dne , na náhradu škody způsobené mu nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem. Z tohoto hlediska ale nelze považovat Parlament za orgán veřejné správy, soud nebo jiný srovnatelný orgán státu. Nelze tak především učinit v případě, kdy Parlament vykonává svoji zákonodárnou pravomoc. Odpovědnost za výkon této pravomoci je v první řadě politická. Meze volnosti uvážení zákonodárce jsou sice stanoveny ústavním pořádkem, důsledkem jejich překročení je ale možnost zrušení zákona nebo vyslovení jeho protiústavnosti Ústavním soudem. Takovýto zásah Ústavního soudu sice může za určitých okolností mít vliv na práva jednotlivce, do nichž bylo v důsledku takovéhoto zákona nebo mezery v zákoně zasaženo (např. neaplikovatelnost zákona v určité věci), nezakládá však jednotlivci nárok na náhradu škody. Odlišné stanovisko v této věci zaujala bývalá soudkyně Nejvyššího i Ústavního soudu JUDr. Eliška Wagnerová, Ph.D., která konstatovala: Nová etapa přichází s poválečným obratem v ústavněprávní doktríně. Emeritní profesor bonnské univerzity věnující se dlouhodobě otázkám odpovědnosti státu za škodu píše: 'Náprava státního bezpráví (křivd) je fundamentálním požadavkem právního státu. Právní stát je podle řádu vytvořeného Základním zákonem přinejmenším rovnocenný sociálnímu státu. Proto je naprosto nepochopitelné a v posledku jde o ústavní rozpor, přerozděluje-li sociální stát v podobě sociálních dávek miliardové sumy, a právní stát oproti tomu ponechává anebo nevyrovnává z důvodů nároků na veřejné finance státní bezpráví.' (F. Ossenbühl, Neuere Entwicklungen im Staatshaftungsrecht, Berlin/New York, 1984, s.28). Princip právního státu je ústavní oporou odpovědnosti státu za škodu obecně i za škodu způsobenou činností (nečinností) parlamentu. Dále se v literatuře krystalizuje tendence, která z odpovědnosti státu za respekt a za ochranu základních práv vyvozuje, že základní práva, dojde-li k jejich porušení, představují samostatný, obecný právní základ a bezprostřední oporu uplatňovaného nároku [B. P. Wróblewski viz výše, s. 49, viz také nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 85/04 (N 136/42 SbNU sp. zn. 25 Cdo 2064/2005, ani normativní činnost vlády není úředním postupem, který by zakládal odpovědnost za škodu. 90 Za škodu, která je způsobena prováděním úkonů notáře jako soudního komisaře v řízení o dědictví, stát odpovídá. Jinak je to ovšem v případě škody 89 Stanovisko Pléna Ústavního soudu ČR ze dne , sp. zn. Pl. ÚS-st. 27/ Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne , sp. zn. 25 Cdo 2064/

35 způsobené pochybením notáře či jeho pracovníka při ověření podpisu na listině V takovém případě dle rozsudku Nejvyššího soudu ze dne , sp. zn. 25 Cdo 1620/2007, stát za škodu neodpovídá. 91 Stejně tak to podle rozsudku Nejvyššího soud ze dne , sp. zn. 25 Cdo 176/2008., platí v případě škody způsobené vadami notářského zápisu o rozhodnutí orgánu právnické osoby. 92 Odpovědností státu za škodu způsobenou činností finančního arbitra se Nejvyšší soud zabýval v rozsudku ze dne , sp. zn. 25 Cdo 4744/2010, kde dospěl k názoru, že i v takovém případě stát za škodu odpovídá. 93 V případě škody způsobené exekutorem při výkonu veřejné moci, jak vyplývá ze stanoviska Nejvyššího soudu v rozsudku ze dne , sp. zn. 25 Cdo 970/2006, odpovídá za podmínek stanovených exekučním řádem vedle státu i sám exekutor. 94 Za výkon veřejné moci ovšem nelze považovat rozhodovací činnost rozhodců či rozhodčích soudů, k čemuž se vyjádřil Ústavní soud ve svém usnesení ze dne , sp. zn. IV. ÚS 174/02. Podle jeho stanoviska rozhodčí soud rozhoduje spory, jestliže jeho pravomoc vyplývá pro daný spor z platné rozhodčí smlouvy uzavřené mezi stranami. V tomto směru jeho názor koresponduje s názorem předsedy rozhodčího senátu, že charakter rozhodčí činnosti je založen smlouvou delegující vůli stran a její výsledek je kvalifikovanou formou závazku a jako takový je též závazný. Rozhodce nenalézá právo, ale tvoří (eventuálně napevno staví, vyjasňuje, tedy narovnává) závazkový vztah v zastoupení stran. 95 Obdobně ani správce konkursní podstaty není podle rozsudku Nejvyššího soudu ze dne , sp. zn. 25 Cdo 2123/2001, orgánem státu ani úřední osobou a za škodu vzniklou účastníkům konkursního řízení nebo třetím osobám v důsledku porušení povinnosti uložené správci konkursní podstaty zákonem nebo soudem v souvislosti s výkonem této funkce odpovídá správce konkursní podstaty podle 420 odst. 1 (nyní 2910 a násl.) občanském zákoníku Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne , sp. zn. 25 Cdo 1620/ Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne , sp. zn. 25 Cdo 176/ Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne , sp. zn. 25 Cdo 4744/ Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne , sp. zn. 25 Cdo 970/ Usnesení Ústavního soudu ČR ze dne , sp. zn. IV. ÚS 174/ Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne , sp. zn. 25 Cdo 2123/

36 7.3 Odpovědnost podle zák. č. 89/2012 Sb. Ze stanoviska Nejvyššího soudu vyjádřeného v usnesení ze dne , sp. zn. 30 Cdo 3119/2011, vyplývá, cituji: ÚSC obdobně jako stát neodpovídají podle zákona o odpovědnosti za škodu za škodu, kterou způsobí mimo rámec výkonu veřejné moci. Za takovou škodu nesou odpovědnost za podmínek stanovených obecnými předpisy. Za výkon státní moci je obvykle považováno vnucování vůle vyjadřující státní (resp. veřejný) zájem jednotlivcům, sociálním skupinám i celé společnosti. O výkon státní (veřejné) moci oproti tomu nepůjde tam, kde stát nevystupuje v tzv. vrchnostenské pozici, nýbrž kde vstupuje do právních vztahů jako jejich účastník rovný s účastníky ostatními, tedy jako subjekt občanskoprávních vztahů ve smyslu ustanovení 21 (nyní rovněž 21) občanského zákoníku. Výkonem veřejné moci však není nakládání se státním či obecním majetkem, a to ani v případě, že při něm např. při uzavírání kupní smlouvy o prodeji věci ve vlastnictví státu (obce), dojde k porušení ustanovených pravidel, neboť stát (obec) zde nevystupuje jako mocensky nadřazený subjekt. 97 O výkon veřejné moci nejde ani tam, kde škodu způsobila úřední osoba, která ovšem svým jednáním zcela vybočila z rámce plnění služebních (úředních) povinností. Touto problematikou se zabýval Nejvyšší soud ve svém usnesení ze dne , sp. zn. 28 Cdo 2699/2010, v němž došel k závěru, že kritériem pro rozlišení, zda určitá činnost zaměstnance spadá do rámce činnosti jeho zaměstnavatele (právnické, popř. fyzické osoby), není samotná okolnost, zda jeho jednání naplnilo skutkovou podstatu trestného činu. Neplatí totiž automaticky, že každá činnost, která je zároveň trestným činem, musí být vždy excesem. Do rámce činnosti právnické (fyzické) osoby spadá výkon zaměstnání, plnění úkolů vyplývajících z pracovního poměru, úkony s tím přímo související ale i další činnost, která nepostrádá místní (prostorový), časový a věcný (vnitřní, účelový) vztah k činnosti právnické (fyzické) osoby. Totéž platí o plnění služebních povinností osobou ve služebním poměru. Byla-li škoda způsobena při činnosti, kterou škůdce, byť v pracovním či služebním poměru, sledoval výlučně uspokojování svých zájmů či potřeb, jedná se o tzv. exces, a v takovém případě škůdce odpovídá za škodu přímo sám Usnesení Nejvyššího soudu ČR ze dne , sp. zn. 30 Cdo 3119/ Usnesení Nejvyššího soudu ČR ze dne , sp. zn. 28 Cdo 2699/

37 Náhrada škody, tedy zejména její uplatnění, způsob a rozsah takové náhrady, je tedy vztahem soukromoprávním Odpovědnost starosty obce Podle zákona o obcích starosta zastupuje obec navenek. Odpovídá za včasné objednání přezkoumání hospodaření obce za uplynulý kalendářní rok, plní úkoly zaměstnavatele podle zvláštních předpisů, uzavírá a ukončuje pracovní poměr se zaměstnanci obce a stanoví jim plat podle zvláštních předpisů, pokud není v obci tajemník obecního úřadu; vedoucí odboru jmenuje, odvolává a stanoví jim plat, jen není-li zřízena rada obce, může po projednání s ředitelem krajského úřadu svěřit komisi výkon přenesené působnosti v určitých věcech, může požadovat po Policii České republiky spolupráci při zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku, odpovídá za informování veřejnosti o činnosti obce, zabezpečuje výkon přenesené působnosti v obcích, kde není tajemník obecního úřadu, rozhoduje o záležitostech samostatné působnosti obce svěřených mu radou obce, plní další úkoly stanovené tímto zákonem a zvláštními zákony a plní obdobné úkoly jako statutární orgán zaměstnavatele podle zvláštních právních předpisů vůči uvolněným členům zastupitelstva a tajemníkovi obecního úřadu. 100 Podle stanoviska Nejvyššího soudu, které zaujal v usnesení ze dne , sp. zn. 11 Tdo 454/ , se u výkonu funkce starosty předpokládá znalost zákona o obcích, a proto si musí být vědom i případného rozporu svého jednání s obecně závaznými předpisy. 101 Z rozsudku Nejvyššího soudu ze dne , sp. zn. 25 Cdo 1319/2004, vyplývá, že Starosta ve své funkci nepožívá nějaké imunity, která by ho zbavovala odpovědnosti za škodu jím způsobenou, nýbrž jako každá jiná fyzická osoba nese odpovědnost za své jednání či opomenutí, v jehož důsledku vznikla jinému majetková újma. Ani politická odpovědnost osoby vykonávající veřejnou funkci nezakládá důvod zproštění její odpovědnosti za způsobenou škodu (k tzv. liberaci), ale ve smyslu 420 odst. 3 (nyní 2911) má ten, u něhož jsou splněny základní předpoklady odpovědnosti za škodu (vznik škody v příčinné souvislosti s porušením právní povinnosti), možnost zprostit se odpovědnosti vyviněním (tzv. exkulpací) BREJCHA, 2000, op. cit., s zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. 101 Usnesení Nejvyššího soudu ČR ze dne , sp. zn. 11 Tdo 454/ Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne , sp. zn. 25 Cdo 1319/

38 Po právní stránce je tedy nutno odpovědnost starosty za škodu jím způsobenou při výkonu funkce podřadit pod ustanovení občanského zákoníku, a to pod 2895 NOZ, podle kterého je škůdce povinen nahradit škodu bez ohledu na své zavinění v případech stanovených zvlášť zákonem, a 2910 NOZ, dle kterého škůdce, který vlastním zaviněním poruší povinnost stanovenou zákonem a zasáhne tak do absolutního práva poškozeného, nahradí poškozenému, co tím způsobil. Případ obce Rakovník Starosta obce Rakovník ukončil v r pracovní poměr se zaměstnancem obce. Nespokojený zaměstnanec podal na obec žalobu na neplatnost skončení pracovního poměru a soudní žalobou se domohl náhrady mzdy. V roce 2002 podala obec na bývalého starostu žalobu na náhradu škody. Okresní soud žalobě vyhověl a uložil bývalému starostovi uhradit částku 135 tisíc Kč. K podanému odvolání krajský soud v roce 2004 rozsudek okresního soudu zrušil. Obec ovšem využila mimořádného opravného prostředku k Nejvyššímu soudu, který v rozsudku ze dne , sp. zn. 25 Cdo 1319/2004 vyslovil výše uvedený právní názor. Exekuční titul na vymáhání škody po bývalém starostovi obec získala rozhodnutím krajského soudu v roce Případ obce Rudoltice Obec Rudoltice obdržela v roce 2003 na výstavbu 108 bytových jednotek a technické infrastruktury od Ministerstva pro místní rozvoj dotaci ve výši Kč. Nejvyšší kontrolní úřad provedl v roce 2005 Kontrolu hospodaření s finančními prostředky státního rozpočtu určenými na programy bytové výstavby a bydlení. 104 Kontrolovanými osobami bylo Ministerstvo pro místní rozvoj, Ministerstvo financí a vybraní příjemci podpor, mezi které byla zařazena i obec Rudoltice. Kontrolou provedenou u obce bylo mj. zjištěno, že obec při výstavbě 108 bytových jednotek a TI porušila zákon o zadávání veřejných zakázek tím, že nevypsala obchodní veřejnou soutěž na dodavatele stavby a zadala kompletní zhotovení stavby za celkovou cenu více než 100 mil. Kč jí zřízené příspěvkové organizaci. Finanční úřad následně v r zkonstatoval, že ze strany obce došlo k porušení rozpočtové kázně 103 Oživení o.s. Rakovník vymáhání škody po bývalém starostovi. [online]. Praha, 2013 [cit ]. 104 Věstník Nejvyššího kontrolního úřadu. Kontrola Nejvyššího kontrolního úřadu č. 05/16 Hospodaření s finančními prostředky státního rozpočtu určenými na programy bytové výstavby a bydlení [online]. Praha, 2006, s. 169 [cit ]. 38

39 neoprávněnému použití peněžních prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu dle zákona o rozpočtových pravidlech, a na základě těchto kontrolních zjištění vydal v říjnu 2008 celkem čtyři platební výměry znějící na celkovou částku Kč. Obec se více jak rok bránila odvodu do státního rozpočtu využitím všech řádných i mimořádných opravných prostředků, a v roce 2009 dosáhla ze strany Ministerstva financí jeho prominutí ve výši 99.5 % a v konečném důsledku tak byla povinna do státního rozpočtu odvést pouhých Kč. Tehdejší starosta obce byl v roce 2010 ve výše uvedené věci obžalován z trestného činu porušování povinností při správě cizího majetku podle ust. 255 odst. 1 a 2 tr. zákona (ve znění účinném do , od trestný čin porušení povinnosti při správě cizího majetku podle 220 tr. zákona). Obec se připojila k trestnímu řízení a současně uplatnila náhradu škody ve výši Kč. Z důvodu úmrtí obžalovaného bylo ovšem trestní řízení ještě před zahájením hlavního líčení zastaveno. Občanskoprávní žaloba na náhradu škody nebyla ze stejného důvodu obcí jako stranou poškozenou ani podána. Otázce naplnění skutkové podstaty trestného činu porušení povinnosti při správě cizího majetku podle ustanovení 220 odst. 1, 2 písm. b) TZ se věnoval Nejvyšší soud v usnesení ze dne , sp. zn. 5 Tdo 1138/2010, ve kterém uvedl, že subjektivní stránka přečinu porušení povinnosti při správě cizího majetku podle ustanovení 220 odst. 1, 2 písm. b) TZ (ve znění účinném od ) není bez dalšího naplněna tím, že pachatel úmyslně porušil podle zákona mu uloženou nebo smluvně převzatou povinnost opatrovat nebo spravovat cizí majetek. Musí být totiž prokázáno, že jeho úmysl směřoval i ke způsobení následku, resp. účinku uvedeného v citovaném ustanovení, tj. ke způsobení škody nikoli malé. Přitom platí, že ve vztahu ke značné škodě podle 220 odst. 2 písm. b) TZ (ve znění účinném od ) postačí nedbalost. 105 Případ obce Huntířov Obec Huntířov podala na konci roku 2013 žalobu o náhradu škody proti dvěma žalovaným, z nichž jeden do března 2012 vykonával funkci starosty obce. V této době, společně s druhým žalovaným podal u Ministerstva pro místní rozvoj ČR celkem tři žádosti o poskytnutí dotace, na základě byla obci dotace poskytnuta. V roce vydal finanční úřad platební výměry, kterými byl nařízen odvod poskytnutých dotací v celkové výši Kč a uhradit penále ve stejné výši zpět do státního rozpočtu. 105 Usnesení Nejvyššího soudu ČR ze dne , sp. zn. 5 Tdo 1138/

40 Důvodem tohoto rozhodnutí bylo zjištění, že uvedené dotace byly obci poskytnuty neoprávněně, neboť obec žádala o dotace v rámci dotačního titulu, který byl určen pro podporu obnovy obecního a krajského majetku postiženého živelnou nebo jinou pohromou, v jejímž důsledku byl vyhlášen stav nebezpečí nebo stav nouze. Poskytnuté dotace obec ovšem použila na odbahnění rybníků a opravu komunikací, aniž by však obec patřila do pásma území zasaženého povodní. V roce 2012 byli oba žalovaní, tedy i bývalý starosta, uznáni vinným z tr.č. zneužívání pravomoci veřejného činitele podle 158, odst.1, písm.a) tr.z. a úvěrového podvodu podle 250b, odst.1,4,písm.b) tr.z. V povinnosti vrátit formou odvodu do státního rozpočtu neoprávněně poskytnuté dotace obec nespatřuje škodu. Jako důsledek porušení rozpočtové kázně bylo však obci, vedle výše uvedených odvodů, vyměřeno penále ve výši ,- Kč. Vznik povinnosti zaplatit toto penále obec považuje za škodu, která jí vznikla v důsledku porušení právních povinností společným jednáním obou žalovaných. Šlo přitom ze strany obou z nich o úmyslné porušení právních povinností. Obec proto bude vymáhat škodu i po bývalém starostovi. 106 Otázkou naplnění skutkové podstaty trestného činu zneužívání pravomoci úřední osoby podle 329 odst. 1 písm. a) trestního zákona se zabýval Nejvyšší soud v usnesení ze dne , sp. zn. 8 Tdo 167/2010, kde uvedl, že pro naplnění znaku trestného činu zneužívání pravomoci veřejného činitele podle 158 odst. 1 písm. a) TZ [ve znění účinném do , od přečin zneužití pravomoci úřední osoby podle 329 odst. 1 písm. a) TZ] a spočívajícího ve výkonu pravomoci způsobem odporujícím zákonu se vyžaduje, aby pachatel porušil konkrétní povinnost uloženou mu zákonem nebo na základě zákona. Přitom je třeba zjistit konkrétní způsob porušení povinnosti a toto zjištění uvést v popisu rozhodných skutkových okolností v tzv. skutkové větě. Takové zjištění je totiž významné pro závěr, zda jednání obviněného naplnilo znak výkon pravomoci způsobem odporujícím zákonu ve smyslu citovaného ustanovení, anebo znak nesplnění povinnosti vyplývající z jeho pravomoci ve smyslu 158 odst. 1 písm. c) TZ [ve znění účinném do , od přečin zneužití pravomoci úřední osoby podle 329 odst. 1 písm. c) TZ] Obec Huntířov. Naše listy. Ročník 14 [online]. Huntířov, 2013 [cit ]. 107 Usnesení Nejvyššího soudu ČR ze dne , sp. zn. 8 Tdo 167/

41 7.3.2 Promlčení nároku na náhradu škody Podle NOZ promlčecí lhůta trvá tři roky ( 629 odst. 1) a počne běžet ode dne, kdy právo mohlo být uplatněno poprvé., tj. ode dne, kdy se oprávněná osoba dozvěděla o okolnostech rozhodných pro počátek běhu promlčecí lhůty, anebo kdy se o nich dozvědět měla a mohla. ( 619). Okolnosti rozhodné pro počátek běhu promlčecí lhůty u práva na náhradu škody zahrnují vědomost o škodě a osobě povinné k její náhradě. To platí obdobně i pro odčinění újmy ( 620 odst. 1). Majetkové právo se promlčí nejpozději uplynutím deseti let ode dne, kdy dospělo. ( 629 odst. 2). Jedná-li se o újmu na zdraví nezletilého, který není plně svéprávný, počne promlčecí lhůta nejdříve běžet, až se nezletilý stane plně svéprávným. Nenabude-li plné svéprávnosti, nepočne promlčecí lhůta běžet, dokud mu po dovršení zletilosti nebude jmenován opatrovník. ( 622) U práva, které musí být uplatněno nejprve u příslušné osoby, počne promlčecí lhůta běžet ode dne, kdy u ní bylo právo takto uplatněno. ( 628). Jedná se o ustanovení, dotýkající se předběžného uplatnění nároku v případě odpovědnosti státu za škodu. 7.4 Trestněprávní následky neuplatnění náhrady škody Povinnost uplatňovat náhradu škody vzniklé státu za nesprávný výkon veřejné moci ukládá jeho organizačním složkám zákon o majetku ČR. 108 Pokud nedojde ze strany těchto organizačních složek ke splnění zákonem stanovené povinnosti, může vůči odpovědným osobám dojít jak k pracovněprávnímu postihu, vyvození kárné či disciplinární odpovědnosti, tak i ke spáchání trestného činu porušování povinností při správě cizího majetku podle platného trestního zákona. 109 ÚSC ukládají povinnost hospodárného nakládání s jejich majetkem zákony, které upravují jejich pravomoc a působnost 110. Rovněž tak v případě ÚSC může v případě nesplnění této zákonné povinnosti dojít ke spáchání trestného činu porušování při správě cizího majetku. Danou problematikou se zabýval i Nejvyšší soud v usnesení ze dne zákona č. 219/2000, o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů. 109 HOLUB, 2004, op. cit., s zákona č. 128/2000 Sb., 17 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů a 35 zákona č. 131/2000, o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů. 41

42 2013, sp. zn. 5 Tdo 776/2013, přičemž došel k závěru, že trestný čin porušení povinnosti při správě cizího majetku podle 220 tr. zákoníku lze spáchat i nevymáháním sankcí vyplývajících ze smlouvy nebo ze zákona, na které má osoba, za kterou nebo jménem které pachatel jedná, nárok. Citovaný trestný čin je dokonán v okamžiku, kdy již není možné takovou sankci vymáhat Usnesení Nejvyššího soudu ČR ze dne , sp. zn. 5 Tdo 776/

43 8. Ekonomická analýza a náhrada škody ve veřejné správě Ekonomii dělíme na pozitivní a normativní, a tak lze rozčlenit na pozitivní a normativní i ekonomickou analýzu práva. Zatímco pozitivní ekonomická analýza práva zkoumá, proč se lidé chovají daným způsobem, tedy zjišťuje jejich reakci na platné právní normy, normativní ekonomická analýza práva se ptá, jak může být právní norma vylepšena, aby se lépe docílilo efektivity, tedy nalézá optimální právní normu. Cílem této ekonomické analýzy bude zhodnotit efektivnost právních norem upravujících náhradu škody způsobenou ve veřejné správě. 8.1 Nejvyšší kontrolní úřad, náhrada škody a regresní úhrada V první polovině roku 2011 provedl NKÚ kontrolu peněžních prostředků státu určených na odškodňování podle zákona o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. Jejím cílem bylo prověřit hospodaření Ministerstva spravedlnosti (dále jen MS ) s těmito peněžními prostředky v období let , v případě věcných souvislostí i období předcházející a navazující. MS je organizační složkou státu a ve smyslu zákona o odpovědnosti za škodu jedná ve věcech náhrady škody způsobené rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem v případě, že ke škodě došlo v občanském soudním řízení nebo v trestním řízení. Dále ve smyslu tohoto zákona jedná ve věcech, kdy bylo soudem ve správním soudnictví vydáno nezákonné rozhodnutí, jímž soud rozhodl o žalobě proti rozhodnutí ÚSC v samostatné působnosti, rovněž tak i v případech, kdy škoda byla způsobena notářem nebo soudním exekutorem. S ohledem na výše uvedené MS samozřejmě jménem státu jedná i o regresních úhradách vyplývajících z odpovědnosti osob, které způsobily škodu dle předchozích bodů. Činnost MS při posuzování žádostí a při soudních sporech Kontrola NKÚ prověřila 128 žádostí o odškodnění o celkovém finančním objemu Kč. Ve třech případech MS nedodrželo lhůtu šesti měsíců pro přiznání, případně odmítnutí nároku na odškodnění. Žadatelé se obrátili na soud, který vydal platební rozkazy. MS nepodalo proti platebním rozkazům odpor. MS zaplatilo na odškodnění celkovou částku Kč, navíc muselo zaplatit na úrocích a nákladech soudního řízení Kč. Ve třech případech MS žádosti o odškodnění zamítlo. Celková výše zamítnutých žádostí byla minimálně Kč (v jedné 43

44 žádosti nebyla uvedena požadovaná částka). Žadatelé se obrátili na soud. Příslušný soud vydal ve dvou případech platební rozkaz a v jednom případě, kdy MS požádalo o ústní jednání, vydal soud rozsudek pro zmeškání. MS proti platebním rozkazům nepodalo odpor a ústního jednání se nezúčastnilo. Platební rozkazy a obsílka k soudnímu jednání byly řádně a včas doručeny do datové schránky MS, ale nebyly vybrány. Na základě platebních rozkazů a rozsudku pro zmeškání bylo MS povinno uhradit celkem částku Kč jako odškodnění a částku Kč jako úroky a náklady soudního řízení. MS ve výše uvedených případech svojí nečinností buď při vyřizování žádostí o odškodnění, nebo při soudním řízení nehájilo zájmy státu a jeho majetek. Tím nepostupovalo v souladu s 14 odst. 1 a 4 zákona č. 219/2000 Sb., neboť neodůvodněně snížilo majetek státu a nevyužilo všechny právní prostředky při uplatnění a hájení práv státu. MS v žádném z těchto případů neuplatnilo sankci vůči odpovědným zaměstnancům. Vymáhání regresních úhrad V kontrolovaném období uhradilo MS případů odškodnění. Pouze v 17 případech v celkové částce Kč byl uplatněn nárok na náhradu škody proti odpovědným osobám (regresní úhrady). Uplatněné regresní úhrady tak tvoří pouze 0,37 % z celkového počtu případů. K datu 11. května 2011 bylo v požadované výši uhrazeno osm regresních pohledávek v celkové výši Kč, jedna pohledávka byla prozatím uhrazena částečně, a to ve výši Kč. Další dvě pohledávky v celkové výši Kč byly odepsány z důvodu prominutí pohledávky na základě ustanovení 35 odst. 1 písm. c) zákona č. 219/2000 Sb. Jedním z hlavních důvodů odškodnění vedle nezákonného trestního stíhání je nepřiměřená délka soudního řízení. Možnost uplatnění regresní úhrady v tomto případě je značně omezena vinou rozdílnosti běhu lhůt. Lhůta pro zánik kárné odpovědnosti soudce počíná běžet ode dne, kdy došlo k jeho pochybení, které mělo vliv na délku soudního řízení, ale lhůta pro uplatnění nároku na odškodnění počíná běžet skončením řízení. Na kontrolovaných případech bylo přesto prokázáno, že na počtu uplatněných regresních úhrad se podílí i těžkopádná organizace této agendy u MS. Návrh na zahájení kárného řízení se soudcem je oprávněn podat i ministr spravedlnosti, což by značně urychlilo proces zahájení kárného řízení. Z kontrolního vzorku 128 spisů NKÚ zjistil, že MS v pěti případech v celkové výši Kč nevyužilo možnost uplatnění regresní úhrady, případně podání kárné žaloby. MS 44

45 v těchto případech nepostupovalo v souladu s 14 odst. 4 zákona č. 219/2000 Sb Projekty Oživení, o.s. a náhrada škody Občanské sdružení Oživení je nevládní neziskovou organizací, která prosazuje principy transparentní veřejné správy a udržitelného rozvoje. Věnuje se potírání systémové korupce a nehospodárného nakládání s veřejným majetkem, zabývá se zvyšováním transparentnosti veřejného sektoru. 113 Oživení realizovalo v uplynulých letech dva projekty, ve kterých se zaměřilo na uplatňování a následné vymáhání škod způsobených jak na majetku ÚSC, tak i na majetku státu po subjektech, které za ně jsou zodpovědné. Projekt: Průzkum vymáhání škod územními samosprávnými celky na příkladu pokut udělených Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže v letech Cílem tohoto průzkumu bylo zjistit, zda samosprávy řeší způsobené škody - tedy zda naplňují svou povinnost danou zákonem o obcích, do jaké míry jsou při zjišťování osobního pochybení samosprávy úspěšné a zda a nakolik samosprávy vymáhají způsobené škody po odpovědných osobách. Zkoumaným vzorkem byly pokuty udělené Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen ÚOHS ) samosprávám za porušení zákona o veřejných zakázkách za léta Za toto období bylo uloženo celkem 77 pokut, analyzováno bylo z nich 71. Přiznání způsobené škody 76 % samospráv si uvědomuje, že udělením pokuty jí byla způsobena škoda (výjimku v této skupině tvoří 5 případů, kdy byla města zastoupena při zadávání VZ mandatářem a způsobenou škodu pokutu 112 Informace z kontrolní akce NKÚ č. 11/03 Peněžní prostředky státu určené na odškodňování podle zákona o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem [online]. Praha, 2011 [cit ]. 113 Oživení o.s. O nás. [online]. Praha [cit ]. 45

46 uhradil mandatář). Většina samospráv (76 %) souhlasila s udělenou pokutou a považuje ji za skutečnou výši škody. Zbylých 24 % podalo žalobu u správního soudu. Řešení způsobené škody Pouze v 15 případech (21 %) samosprávy řešily škodu oficiální cestou (jednání škodní komise, rady nebo zastupitelstva). U 23 případů (32%) bylo zřejmé, že škodu nějakým způsobem řešily, ale žádné oficiální rozhodnutí samosprávy nepadlo. Ve 3 případech zvolily samosprávy formu trestního oznámení a ve 30 případech se škodou vůbec nezabývaly. Zjištění osobní odpovědnosti Ve většině 47 případů (66 %) samosprávy nebyly schopny zjistit osobní odpovědnost za škodu. V 6 případech, kdy byla zjištěna osobní odpovědnost, se ve dvou případech jednalo o pochybení bývalých starostů a ve čtyřech případech o zaměstnance úřadu. Ve 13 případech zjistily částečnou odpovědnost za škodu a v 5 případech v době průzkumu probíhalo zjišťování odpovědnosti. 46

47 Vymáhání osobní odpovědnosti Ve většině případů (90 %) nebyla škoda samosprávami vymáhána, přičemž nebyla často vymáhána ani v případech, kdy bylo zjištěno osobní zavinění. Pouze v 1 případě byla škoda plně uhrazena, ve 4 případech došlo k částečnému uhrazení škody. Samosprávy v drtivé většině případů nebyly ochotny a schopny vymáhat ani jasně vyjádřenou výši škody verdiktem ÚOHS, a to často ani v případech, kdy byly interním šetřením zjištěny konkrétní osoby odpovědné za pochybení. Typy nositelů odpovědnosti Ve většině případů odpovědnost ležela na kolektivních orgánech, tedy na radě, zastupitelstvu či hodnotící komisi (plně i částečně 62,7 %). Méně často odpovědnost spočívala na externích subjektech mandatářích (plně i částečně 23,5 %). Pouze v několika případech bylo příčinou škody individuální politické či úřední rozhodnutí (plně i částečně 13,8 %). 47

48 Úhrada vzniklé škody V absolutní většině případů (87 %) způsobenou škodu plně hradila poškozená samospráva bez získání jakýchkoli náhrad od odpovědných osob (cca 5,96 mil. Kč). Pouze v 6 případech byla plně hrazena subjektem, který škodu způsobil. Do této skupiny patří navíc zmíněné 4 výjimečné případy, kdy byla samospráva zastupována mandatářem. Provedená analýza prokázala, že škody způsobené ve sledovaném období nezákonnými postupy úředních osob, které je možné ve většině případů identifikovat, hradily obvykle ÚSC ze svých rozpočtů. ÚSC tak porušovaly svou zákonnou povinnost domáhat se navracení způsobené škody. 114 Projekt: Monitoring vymáhání škody Z monitoringu vymáhání škod na majetku obcí a státu, vzniklých z mnoha právních titulů, který probíhal v roce 2013 a stále probíhá, již dle údajů zveřejněných a průběžně doplňovaných sdružením Oživení, vyplývá, že subjekty, kterým byla způsobena škoda, přistupují k vymáhání nároku na náhradu škody ve větší míře, než tomu bylo v případě předešlého projektu. Z údajů zveřejněných ke konci roku 2013 je patrné, že z celkového počtu 58 již ve 22 případech došlo 114 Oživení o.s. Průzkum vymáhání škod územními samosprávnými celky na příkladu pokut udělených Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže. [online]. Praha [cit ]. 48

49 z vlastní iniciativy poškozených subjektů k uplatnění náhrady škody po tom, kdo ji způsobil, a ve většině případů následně i k plné náhradě škody došlo. V 36 případech byly obce či organizační složky státu sdružením Oživení vyzváni k vymáhání nároku na náhradu škody. Z bližší analýzy případů, kdy došlo k uplatnění náhrady škody a její následné úhradě, je patrné, že v porovnání s roky samosprávy obcí (viz průzkum vymáhání škod výše) výrazně více spolupracují s externími společnostmi, které se zabývají administrací zadávacího řízení podle zákona o veřejných zakázkách 115 a které tak v těchto případech plně odpovídají za škodu, jež vznikla v souvislosti s uložením pokuty ÚOHS za porušení zákona, a následně ji hradí. Z výše uvedených 22 případů se jedná celkem o 18 z nich. O regresní odpovědnost úředních osob podle obecné odpovědnosti za škodu tak šlo ve 4 případech. 116 ÚSC by při vymáhání nároku na náhradu škodu měl 1. identifikovat škodnou událost 2. vyčíslit škodu 3. označit odpovědnou osobu či osoby (k jejich zjištění může rada obce zřídit komisi) škodu po odpovědných osobách vymáhat včas. Zastupitelstvo sice může rozhodnout i o nevymáhání škody, mělo by k tomu ovšem docházet pouze výjimečně. V takovém případě by zastupitelé měli své rozhodnutí řádně odůvodnit, např. že jde o nedobytnou pohledávku a tedy o neúčelné vymáhání apod Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů. 116 Oživení o.s. Monitoring vymáhání škody. [online]. Praha, 2013 [cit ] , odst. 2, písm. h) zákona č. 128/2000 Sb. 118 Oživení o.s. Odpovědnost civilněprávní (majetková). [online]. Praha [cit ]. 49