Komparace ekonomicko-teoretických přístupů k ochraně přírodních zdrojů ve vazbě na přírodní zdroj voda

Transkript

1 Vysoká škola ekonomická v Praze Národohospodářská fakulta Katedra institucionální ekonomie Komparace ekonomicko-teoretických přístupů k ochraně přírodních zdrojů ve vazbě na přírodní zdroj voda Disertační práce Autorka: Ing. Lenka Slavíková Školitelka: prof. Ing. Jiřina Jílková, CSc. Studijní obor: Hospodářská politika Praha: duben, 2008

2 Prohlášení Prohlašuji, že svou disertační práci s názvem Komparace ekonomicko-teoretických přístupů k ochraně přírodních zdrojů ve vazbě na přírodní zdroj voda jsem vypracovala samostatně. Veškerou použitou literaturu jsem v textu náležitě označila a její seznam uvádím na konci práce. V Praze dne 14. dubna 2008 Lenka Slavíková 2

3 Poděkování Ráda bych poděkovala své školitelce, prof. Ing. Jiřině Jílkové, CSc., za metodické vedení a poskytnutí zázemí pro zpracování této práce. Dále děkuji doc. Ing. Josefu Šímovi, CSc. a kolegům z Katedry institucionální ekonomie a ekonomiky životního prostředí za jejich cenné připomínky. Děkuji také svému manželovi za trpělivost a podporu. 3

4 Abstrakt Práce se soustředí na komparaci východisek neoklasické environmentální ekonomie, ekologické institucionální ekonomie a tržních přístupů k ochraně životního prostředí. Uvedené tři ekonomicko-teoretické směry v současné době představují hlavní paradigmata v rámci ekonomie životního prostředí a soupeří o míru vlivu na ekologickou politiku jednotlivých států či nadnárodních organizací. Jelikož tyto směry dochází k diametrálně odlišným doporučením ohledně preferovaných režimů správy přírodních zdrojů (státní, komunitní či soukromé vlastnictví), je cílem komparace nalézt prvky pro možný společný postup či naopak identifikovat příčiny hlavních odlišností. Práce se proto soustředí na následující srovnávací kritéria: a) do jaké míry zvolená metoda či metodologie zkoumání ovlivňuje výsledná doporučení, b) podle čeho jsou vybírány optimální instituce pro správu přírodních zdrojů, c) jakou roli ve vztahu k závěrům dané teorie hraje její otevřenost (environmentální) etice. Ucelené srovnání všech tří ekonomicko-teoretických směrů nebylo doposud provedeno, což vede k izolovanému vývoji všech tří sledovaných paradigmat. Doporučení k alokaci přírodních zdrojů přijímaná analyzovanými směry jsou v práci ilustrována na praktických příkladech státního a soukromého vlastnictví vody a na zavádění prvků komunitního vlastnictví do státního vlastnictví vody. 4

5 Abstract The study is focused on comparison of three main enviro-economic schools of thoughts neoclassical environmental economics, ecological institutional economics (new institutional approach to environmental governance) and free-market environmentalism. Those three approaches currently represent main paradigms and compete for the influence on the environmental policy, worldwide. Because preferred institutional solution to environmental problems differ significantly among described schools of thoughts (i.e. government, group or individual ownership), the aim of the study is to find the common ground for the comparison or/and indentify sources of main differences or misunderstandings. The most important criteria is: a) how (if somehow) the used methodology influences the final recommendations or policy outcomes, b) what is the baseline for the selection of optimal institutional framework for the environmental protection, c) what is the role of the environmental ethics. There is no such a comparison available until now, which causes isolation of evolved approaches. The practical applications of theoretical conclusions are illustrated on water case studies that include the Czech centralized water management scheme, implementation of the multilevel governance approach within the Water Framework Directive and evolution of water markets in USA and Great Britain. 5

6 Obsah Úvod Historická evoluce ekonomicko-teoretických přístupů a současné rozložení sil Klíčové pojmy Environmentální ekonomie a selhání tržních mechanismů Optimum kvality životního prostředí Určení optima Pragmatismus při nalézání optima a společenská volba Selhání trhů Víra ve volné trhy, ale Veřejné statky a externality Tradiční řešení problému technologických externalit a jeho praktická aplikace Etika v environmentální ekonomii Ocenění vody a způsoby internalizace externalit na příkladu správy vod v ČR Institucionální rámec Nástroje vodní politiky, oceňování a teorie externalit Závěr kapitoly Ekologická institucionální ekonomie ekosystémový přístup a režimy správy přírodních zdrojů Co je ekologická institucionální ekonomie? Kritika neoklasické pozice Optimální instituce a změna institucí Režimy správy a optimální řešení Jak určit vhodné instituce? Kdo je hybnou silou změny institucí? Rekapitulace poznatků o roli etiky Institucionální reforma podle Rámcové směrnice o vodě Cíle směrnice a požadavky na změnu institucí Správa vod podle hydrologických povodí Účast veřejnosti Problémy s implementací nového institucionálního rámce Problémy s účastí veřejnosti Závěr kapitoly Tržní přístupy k ochraně životního prostředí selhání vlády a obhajoba soukromého vlastnictví Kritika neoklasické pozice

7 4.1.1 Metodologický individualismus, hodnotové soudy a racionalita jednotlivce Optimum, informační náklady a tržní selhání Vládní selhání Rakouská teorie blahobytu a role vlastnických práv Proces ustanovení vlastnických práv Implikace pro oblast ochrany životního prostředí Přehodnocení problému znečištění Role etiky? Evoluce a fungování vlastnických práv k vodním tokům v USA a Velké Británii Evoluce vlastnických práv k vodním tokům v USA Vlastnická práva k rybaření ve Velké Británii Závěr kapitoly Komparace ekonomicko-teoretických přístupů Vliv zvolené metody a metodologie na výsledek analýzy Režimy správy a kritéria jejich hodnocení Spontánní evoluce soukromého a kolektivního vlastnictví Tvorba a garance režimů správy přírodních zdrojů vládou Efektivnost, udržitelnost a spravedlnost jako kritéria pro hodnocení režimů správy Kritérium efektivnosti Kritérium udržitelnosti Kritérium spravedlnosti Vliv etiky na závěry teorií Využitelnost případových studií pro tvorbu závěrů Preferovaný režim správy? Závěr Literatura

8 Because water is essential to life, and because clean water and sanitation are essential to health, many argue that market allocation mechanisms should be rejected in favor of regulatory approaches [Young, 2005: 9]. Whether it is true or not, people think of water resources as public property. They feel entitled to water [Griffin, 2006: 2]. Water certainly is necessary for life. But clothing and shelter are also necessities, and there is no justification for having government control their allocation [Anderson, Snyder, 1997: 49]. Úvod Optimální využívání přírodních zdrojů a míra ochrany životního prostředí před znečištěním jsou stále častěji diskutovaná témata nejen v oblasti přírodních, ale i společenských věd. Tyto diskuse nabírají na intenzitě spolu s polarizací názorů na skutečný stav životního prostředí. Interpretační rozpory ilustrujme na příkladě vody: Podle evropské iniciativy EUWI existují zjevné důkazy o globálních vodních krizích, jež ohrožují životy, udržitelný růst a dokonce i mír a bezpečí... Přes 1 bilion lidí dnes nemá přístup k nezávadné pitné vodě a 2,4 bilionu lidí není napojeno na kanalizaci a 2,2 milionu lidí v rozvojových zemích, z nich většina jsou děti, zemře každý rok na nemoci související s nedostatečným přístupem k nezávadné vodě... [EUWI, 2008]. Oproti tomu B. Lomborg uvádí, že dostatečné zdroje vody má v současnosti více než 96 procent všech zemí světa. Na všech kontinentech se dostupnost vody na osobu zvýšila a přístup k čisté pitné vodě a hygienickým zařízením zároveň získalo vetší procento obyvatelstva Naše prameny nevysychají; naší budoucností není nezvládnutelná nouze. Problémy s vodou spíše upozorňují na to, že musíme s vodou hospodařit šetrněji [Lomborg, 2006: 185]. Není výjimkou, že objektivně popsané jevy (např. fyzická zásoba vody) jsou různými autory interpretovány až extrémně odlišně. Na různou intenzitu vnímání problému reagují političtí představitelé i vědecká obec při navrhování konkrétních řešení. Významnou roli v této oblasti hraje ekonomie, jenž se zabývá alokací vzácných statků mezi alternativní užití [Tietenberg, 1992] nebo také jednáním lidí ve vztahu k těmto statkům [Anderson, Leal, 2001], a je tudíž schopna nalézt vhodné mechanismy pro 8

9 nakládání s přírodními zdroji. Ekologické problémy nejsou v rámci ekonomie vnímány jako absolutní, tj. např. nedostatek vody ať už v odpovídající kvalitě či množství je zapříčiněn z větší části neefektivním užíváním a správou než reálnou neschopností ekosystémů uspokojit vzrůstající poptávku [Saleth, Dinar, 2004: 1]. Jsou to především ustanovené režimy správy přírodních zdrojů, jenž ovlivňují jejich dostupnost. V rámci ekonomie však existují různé teoretické směry či školy ekonomického myšlení, jejichž vysvětlení ekologických problémů a doporučení vhodných režimů správy přírodních zdrojů se liší. Na jedné straně se již tradičně hovoří o tržních selháních (externalitách) a navrhuje se zavedení daní či poplatků na výrobky a služby, jejichž výrobou či poskytováním je přírodní zdroj nadměrně zatěžován [Kolstad, 2000]. Na druhé straně jsou ekologické problémy přičítány na vrub státní správy (či státního vlastnictví) přírodních zdrojů. Hovoří se o vládních selháních a za řešení se považuje privatizace těchto zdrojů [Anderson, Leal, 2001]. Někde mezi těmito dvěma přístupy stojí požadavek na změnu či zavedení institucí pro správu přírodních zdrojů tak, aby byly respektovány přirozené hranice ekosystémů a aby byly do rozhodování zapojeni lokální aktéři (tj. zavedení určité formy komunitního vlastnictví podle ekologických hranic). Jedině tak lze podle zastánců těchto myšlenek dosáhnout optimálního (udržitelného) čerpání zdrojů s ohledem na ekologické, nikoliv politické či individuální priority [Vatn, 2005]. Je na první pohled zřejmé, že uvedená doporučení jsou ve vzájemném rozporu. Je rovněž zřejmé, že ve všech případech hraje významnou roli upřednostňovaný institucionální rámec pro správu přírodních zdrojů (státní, soukromé či komunitní vlastnictví). Proč však jednotlivé teorie či myšlenkové směry dochází k naprosto odlišným závěrům? Z čeho pramení jejich odlišnosti a jaké jsou naopak jejich styčné body? A konečně, lze některý režim správy přírodních zdrojů státní, soukromé či komunitní vlastnictví označit za nejvhodnější? Na tyto otázky v práci odpovíme představením předpokladů, metodologie a metody zkoumání a případných etických premis tří hlavních ekonomicko-teoretických přístupů k ochraně přírodních zdrojů neoklasické environmentální ekonomie, ekologické institucionální ekonomie a tržních přístupů k ochraně životního prostředí. Za hlavní cíl a klíčový přínos této práce považujeme jejich porovnání a odhalení vzájemných vazeb a rozporů. Tyto přístupy spolu v současné době soupeří o přízeň tvůrců ekologických politik a vzájemně se ostře napadají. Poměrně známá je kritika postupů neoklasické environmentální ekonomie ze strany institucionalistů [Bromley, 1991; Vatn, 2005] i protržních ekonomů [Brownstein, 1980; Cordato, 1992; Anderson, Leal, 2001]. Méně pozornosti se věnuje rivalitě mezi normativním ekologicko-institucionálním směrem a 9

10 liberálně orientovaným tržním přístupem. Ucelené srovnání všech tří ekonomickoteoretických směrů však nebylo doposud provedeno. Jelikož považujeme takovou analýzu za významný krok k vytvoření určitého konsensu na poli ekonomie životního prostředí, budeme se jí v této práci detailně zabývat. Zvolenou metodou práce je komparace různých aspektů ekonomické analýzy jednotlivých teorií. Hlavními aplikovanými kritérii v této souvislosti jsou: a) metoda či metodologie analýzy zkoumání ekologických problémů a její vliv na výsledná doporučení, b) způsob určení optimálních institucí pro správu přírodních zdrojů, c) význam normativních soudů. Nedílnou součástí popisných kapitol jsou případové studie zaměřené na přírodní zdroj voda, v rámci kterých jsou patrné praktické aspekty (a často i problémy) aplikace teoretických závěrů. Voda je také často chápána jako kolektivní či veřejný statek se silným etickým podtextem (lidské tělo se bez vody nemůže obejít, lidem musí být umožněn přístup k pitné vodě, apod. 1 ), proto slouží jako vhodný příklad k ilustraci přístupu zejména prvních dvou jmenovaných teorií. Cílem uvedeného postupu je důsledné a systematické porovnání celé řady stavebních kamenů sledovaných teorií a vytvoření prostoru pro další studie směřující k postupnému dosažení shody či naopak eliminaci zásadních rozporů. Disertační práce je strukturována do pěti kapitol. V první kapitole stručně představujeme historickou evoluci ekonomicko-teoretických přístupů k ochraně životního prostředí ve vazbě na starší školy ekonomického myšlení. V druhé, třetí a čtvrté kapitole detailně popisujeme paradigmata tří teoretických směrů a uvádíme výše zmíněné případové studie. V třetí a čtvrté kapitole rovněž rekapitulujeme klíčové kritické body vůči mainstreamové environmentální ekonomii. Pátá kapitola obsahuje komparaci ekonomicko-teoretických přístupů (tj. metodologie, přístupy k vládním selháním, kritéria optimálních institucí a přístupy k hodnotovým soudům) a zodpovídá otázky vytčené v úvodu této práce. 1 Viz např. Merett, 1997 nebo Agenda 21, 2007, a jiné. 10

11 1 Historická evoluce ekonomicko-teoretických přístupů a současné rozložení sil Neoklasickou environmentální ekonomii, tržní přístupy k ochraně životního prostředí a ekologickou institucionální ekonomii lze v současné době považovat za tři nejvýznamnější ekonomické myšlenkové směry, které se systematicky zabývají jednáním člověka ve vztahu k přírodním zdrojům. Všechny tři mají své silné zastánce i oponenty. Jejich vzájemný poměr sil se v čase mění. Zatímco přibližně od 70. let 20. století dominovala společenským otázkám ochrany životního prostředí environmentální ekonomie (která si dodnes uchovala dominantní vliv), v průběhu 90. let získávají stále více příznivců alternativní myšlenkové směry. Ty poukazují na to, že environmentální ekonomie narazila na své hranice a není schopna (respektive v průběhu více než 20 let praktické aplikace svých nástrojů nebyla schopna) v rámci stávajícího paradigmatu zamezit konfliktům ohledně využívání přírodních zdrojů. Všechny tři uvedené teorie ochrany životního prostředí mají relativně krátkou historii. Navazují proto na historické školy ekonomického myšlení, které jim předcházely (viz dále obr. 1). 2 Environmentální ekonomie se jako samostatná vědní disciplína v rámci ekonomie zrodila v 60. letech 20. století. Její hlavní inspirací se stala tradiční neoklasická teorie blahobytu a později rovněž okrajově Coasův teorém (viz dále). Její vznik souvisel s tzv. environmentální revolucí 60. a 70. let, v rámci které se ekologickým problémům začal přikládat význam na (mezinárodní) politické scéně [Oates, 1992]. To však neznamenalo, že myšlenky environmentálních ekonomů byly politiky hned a bez výhrad přijímány. Jak uvádí Oates:... role ekonomické analýzy při přípravě a zavádění politik ochrany životního prostředí byla nahlížena s nedůvěrou... Ekonomické mechanismy byly mnohými obviňovány z degradace přírodních zdrojů a převažovalo přesvědčení, že tyto mechanismy je nutné potlačit, nikoliv využít [Oates, 1992: XIII]. Po několika neúspěšných pokusech o regulaci znečištění 3, které nebraly ohled na ekonomické dopady administrativních nástrojů, se však situace změnila. Ekonomická 2 Kvůli rozsahu této práce není možné se jednotlivými školami, jež předcházely sledovaným teoriím ochrany životního prostředí (viz obr. 1), zabývat podrobněji. S odvoláním na Pearce a Turnera (1990) či Holmana (1999) zde nabízíme pouze stručné grafické shrnutí. 3 Jako nejznámější případ politického excesu je často zmiňován americký Zákon o ochraně vody (Clean Water Act) z roku 1972, který zakázal vypouštění veškerého znečištění do splavných řek. Velmi brzy se ukázalo, že toto opatření není ekonomicky schůdné a zákon musel být změněn [Oates, 1992]. 11

12 analýza (v prvních letech zejména cost-benefit analýza) se stala nedílnou součástí ekologické politiky zejména v USA. Pomocí neoklasických modelů, vycházejících z předpokladu dokonalé konkurence a nulových transakčních nákladů, byla určována optimální míra znečištění životního prostředí [Vatn, 2005]. Kromě způsobů a míry regulace znečišťovatelů se významným tématem environmentální ekonomie stalo oceňování statků životního prostředí. Ve stejném období se zrodila také řada ekologistických hnutí, jejichž společnou myšlenkou se stal odpor proti ekonomickému růstu. 4 Ten až do této doby považovala většina ekonomů za přínosný a neohrožující vyčerpání zdrojů (za předpokladu funkčních cenových mechanismů). Ekologisté nejenže zpochybnili ekonomický růst jako funkční kritérium prosperity společnosti, ale v duchu Malthusových myšlenek předpovídali jeho dlouhodobou neudržitelnost a požadovali zavedení politik nulového růstu. Jejich pozici podpořila známá studie manželů Meadowsových z roku 1972, Meze růstu předpovídající vyčerpání přírodních zdrojů [Pearce, Turner, 1990]. Zastánci těchto názorů měli rovněž vážné výhrady vůči nástrojům environmentální ekonomie (např. optimální míře znečištění životního prostředí, internalizaci externalit, vyjádření ochoty platit aj.), které se jim zdály nepostačující k dosažení potřebné kvality životního prostředí. Hlavní příčinou byla podle nich orientace pouze na lidské preference a hodnoty (tzv. antropocentrický přístup) a opomíjení vnitřní hodnoty přírody jako takové. Netrvalo dlouho a příznivci těchto myšlenek vytvořili alternativu environmentální ekonomie v průběhu 70. let byly položeny základy tzv. ekologické ekonomie. 5 Zpočátku bylo hlavním cílem nového myšlenkového směru vymezit se vůči sesterské disciplíně např. tak, že ekonomie byla prohlášena za podmnožinu ekologie a že do sféry zájmu byly zahrnuty i prvky dalších věd (termodynamiky, etiky, sociologie a sociální antropologie). Ekologická ekonomie usilovala o definovaní a navržení nástrojů k dosažení udržitelného rozvoje charakterizovaného mezigenerační solidaritou [Van den Bergh, 2000]. V 90. letech však představitelé tohoto směru přecházejí do ofenzívy poměrně chabé ekonomické základy opírající se o Malthusovu populační teorii jsou doplněny o myšlenky (tradiční) institucionální ekonomie. Ta poskytla argumenty proti chápání člověka jako racionálně se rozhodující bytosti, která jedná podle svých preferencí za účelem maximalizace svého užitku (neoklasický přístup). Jak uvádí Vatn: 4 Tato hnutí se označují výrazy jako např. hlubinná ekologie, humanitní environmentalistika, ekologisté, environmentalisté, apod., a jsou institucionalizovány do podoby organizací jako je Římský klub, Děti země, Sierra Club, Conserver Society a další. 5 V originále ecological economics, green economics nebo také natural welfare economics. 12

13 V tomto [institucionálním] pojetí je běžné dívat se na člověka jako na produkt společenských podmínek, ve kterých žije. Lidské bytosti jednají jako součást společenských či organizovaných skupin. Z toho vyplývá, že volby lidí vysvětlujeme také jejich příslušností ke skupině [Vatn, 2005: 2]. Jelikož je lidské jednání společensky determinováno a přírodní zdroje mají charakter kolektivních statků, je rozhodování o míře ochrany životního prostředí problémem optimální kolektivní volby. Tuto volbu ovlivňují existující instituce [Vatn, 2005]. Určením správných institucí k dosažení udržitelného využívání přírodních zdrojů se od 90. let zabývá ekologická institucionální ekonomie. obr. 1: Evoluce ekonomických teorií relevantních pro ochranu životního prostředí Individualismus Alokační efektivnost Tržní mechanismy a tržní selhání KLASIKOVÉ D. RICARDO A. SMITH T. MALTHUS NEOKLASIKA A. C. PIGOU Tržní nástroje k ochraně životního prostředí R. COASE NOVÁ INST. EKONOMIE Alokační neutralita Transakční náklady Vlastnická práva RAKOUSKÁ ŠKOLA L. MISES M. ROTHBARD PUBLIC CHOICE Vládní selhání Individualismus Subjektivismus Svobodné trhy Vlastnická práva TRADIČNÍ INST. EKONOMIE J. COMMONS Kolektivní jednání Evoluce institucí PŘÍRODNÍ VĚDY Trvale udržitelný rozvoj Ekocentrismus ENVIRONMENTÁLNÍ EKONOMIE Zdroj: Pearce, Turner, 1990, vlastní úpravy TRŽNÍ PŘÍSTUPY K OCHRANĚ ŽP EKOLOGICKÁ INSTITUCIONÁLNÍ EKONOMIE Stranou tohoto soupeření se od konce 80. let 20. století začíná rozvíjet třetí skupina myšlenkových směrů, tržní přístupy k ochraně životního prostředí, které vychází z tradice rakouské školy a školy veřejné volby. Obě tyto školy jsou od svého vzniku silnými oponenty státních zásahů do ekonomiky, nebo alespoň důsledně zmiňují jejich negativní průvodní jevy (tzv. vládní selhání). Představitelé rakouské školy navíc od

14 let 20. století tvrdě kritizovali tradiční neoklasickou teorii blahobytu 6, která se o několik desetiletí později stala základním stavebním kamenem environmentální ekonomie. Na tradici kritiky vládních regulací navazují i tržní přístupy k ochraně životního prostředí, které zdůrazňuje pozitivní podněty spojené s cenami, zisky a podnikáním jako kontrast vůči ekologickým politikám, které se zaměřují na negativní podněty spojené s regulací a daněmi [Anderson, Leal, 2001: 4]. Přírodní zdroje podle představitelů těchto myšlenek nemusí být ve státním vlastnictví. Ochranu životního prostředí lze proto realizovat pomocí decentralizovaných rozhodnutí jednotlivců pod podmínkou, že dojde k vymezení individuálních vlastnických práv k přírodním zdrojům. Ekologická politika státu proto není nutnou podmínkou pro zabezpečení kvalitního životního prostředí. V kapitolách 2 4 se budeme ekonomickými argumenty jednotlivých teorií zabývat podrobněji. Vymezíme metodu zkoumání a předpoklady jednotlivých ekonomických směrů, budeme se rovněž věnovat vlivu environmentální etiky na jimi formulovaná hospodářskopolitická doporučení. Již nyní je jasné, že hlavním sporným bodem bude, zda (případně do jaké míry) má správu a distribuci přírodních zdrojů zajišťovat stát a jakou roli lze přisoudit svobodnému rozhodování jednotlivců. 1.1 Klíčové pojmy V rámci jednotlivých teorií v kap. 2 4 budeme objasňovat řadu pojmů s odkazem na různé autory. Na tomto místě však považujeme za nezbytné prioritně se věnovat chápání institucí a typologii režimů správy přírodních zdrojů, jež se prolínají napříč celou disertační prací. Existuje celá řada definic pojmu instituce. Pro účely této práce budeme tímto výrazem primárně označovat společenská pravidla (či pravidla hry ), která uspořádávají politické a ekonomické vztahy mezi lidmi [North in Vatn, 2005; Holman, 1999]. Instituce mohou mít neformální (zvyky, tradice, kodexy chování) nebo formální (zákony) charakter. Je však nezbytné odlišit je od organizací, které jsou hierarchickými strukturami, které vznikají a fungují na základě existujících institucí [Holman, 1999: 336]. Organizací je např. firma, úřad či jiná společenská entita fungující 6 Viz např. Rothbard, M. N. (1956): Toward Reconstruction of Utility and Welfare Economics (on-line: ; Brownstein, B. P. (1980): Pareto Optimality, External Benefits and Public Goods: A Subjectivist Approach. The Journal of Libertarian Studies, Vol. IV, No. 1 (zima, 1980); Cordato, E. R. (1992): Welfare Economics and Externalities in an Open Ended Universe: a Modern Austrian Perspective, Kluwer Academic Publishers; aj. 14

15 v rámci vytvořených pravidel společenské interakce. Toto obecné vymezení institucí vychází z definice nových institucionálních ekonomů (D. North, A. Alchian, R. Coase). Představitelé tradiční institucionální ekonomie a na ně navazující neoinstitucionalisté definují instituce obšírněji jako společenské struktury na ochranu hodnotových systémů a zájmů [Baláž, Kluvánková-Oravská, Zajac, 2007: 22]. Součástí pojmu jsou nejen uznávané normy chování (tradice, zvyky, zákony), ale i různé organizace včetně státu. Mezi instituce a organizace tedy není položena ostrá dělící čára. 7 Hlavní rozdíl v tradičním a novém pojetí institucí však nespočívá v uvedených definicích, ale v celkovém chápání role institucí ve společnosti. Představitelé nové institucionální ekonomie považují instituce za externí pravidla a pohlíží na ně především jako na nástroj pro snižování transakčních nákladů. Toto tzv. instrumentální pojetí je charakteristické pro školy hlásící se k metodologickému individualismu (viz kap. 2 a 4). Tradiční institucionalisté naopak chápou instituty jako produkt společnosti, který vznikl za účelem vytvoření pravidel fungování jednotlivců a kolektivů a zároveň ovlivňuje společnost jako celek, ale i její jednotlivce v procesu adaptace na další změny, takže vzniká reciproční vztah mezi institutem a reakcí společnosti [Kluvánková- Oravská, 2006: 27]. Instituce jsou endogenní, ovlivňují jednotlivce a jejich hodnotové škály (sociálně-konstruktivistický přístup viz kap. 3). Cílem práce je diskutovat vhodnost různých režimů správy ve vztahu k čerpání přírodních zdrojů. Režimy správy zahrnují různé typy vlastnictví, přičemž terminologie využívaná jednotlivými teoriemi se liší. V neoklasickém pojetí jsou přírodní zdroje obvykle považovány za veřejné statky (public goods), tj. jsou charakterizovány nevylučitelností a nerivalitou ve spotřebě. Takové statky jsou rovněž implicitně považovány za veřejné (public) vlastnictví, jež je obvykle ztotožňováno se státním/vládním vlastnictvím. Tento výraz je v souladu environmentálními ekonomy používán v kap. 2, kde jsou výrazy veřejné, státní a vládní synonymy. Opakem veřejného vlastnictví je soukromé vlastnictví. Institucionalisté oproti tomu definují většinu přírodních statků jako kolektivní statky (common-pool resources), jejichž spotřeba je rivalitní, ale vylučitelnost i nadále obtížná. Typologie vlastnictví je v jejich pojetí pestřejší [Ostrom, 1999]: 7 Jak dále uvádí Balář, Kluvánková-Oravská a Zajac (2007): Pojem instituce je v teoretické literatuře chápaný velmi různorodě. Nejčastěji se pod pojmem instituce chápou vztahy, tradice, zvyky a obyčeje jednotlivců, skupin či společností. Veblen, jeden ze zakladatelů institucionální ekonomie, definoval instituce jako ustálené vzory myšlení a chování společné pro většinu lidí. Instituce jsou tedy lidmi vytvořená pravidla, které strukturují sociální interakce. Jako příklady institucí můžeme uvést jazyk, peníze, právo, pravidla provozu na silnicích, systém měr a vah, ale i firmy a jiné organizace [Baláž, Kluvánková-Oravská, Zajac, 2007: 18]. Vnitřní citace vynechány. Další definice viz např. Vatn, 2005, Holman, 1999, a další. 15

16 a) státní (government) vlastnictví zahrnuje vlastnictví národní, regionální nebo lokální vlády, která může regulovat či dotovat užití, b) komunitní (comunal, group) vlastnictví vlastnická práva jsou držena skupinou uživatelů, která disponuje schopností vyloučit ostatní (nečleny skupiny), c) soukromé (individual) vlastnictví vlastnická práva drží jednotlivec či firma, jež může vyloučit ostatní, d) volný přístup (open access) neřízená forma vlastnictví, absence prosaditelných vlastnických práv a pravidel užívání zdroje. Výraz veřejné vlastnictví zde má širší význam může zahrnovat i komunitní vlastnictví a za určitých okolností i volný přístup. V práci proto budeme pro účely označení majetku vlády používat termín státní vlastnictví a pro neřízené (či neprosazované) vlastnictví volný přístup. Pouze v případě kap. 2 mohou být výrazy veřejné statky a veřejné vlastnictví použity dle tohoto pojetí nevhodně. Zachování původní neoklasické terminologie však preferujeme před výrazovou čistotou, aby nedošlo k záměně významů u citací či parafrází jednotlivých autorů. 16

17 2 Environmentální ekonomie a selhání tržních mechanismů Jak jsme uvedli v kap. 1, je neoklasická environmentální ekonomie (environmental economics) v současnosti vládnoucím směrem v rámci vědních oborů propojujících ekonomii s ochranou životního prostředí. Její doporučení pro ochranu přírodních zdrojů jsou formulována na základě porovnání modelu dokonalé konkurence a reálného světa. Tímto způsobem jsou určena tržní selhání, jež jsou příčinou neefektivní (suboptimální) alokace zdrojů. Nápravou těchto selhání s využitím vládní regulace je situace navrácena do bodu optima. Jednu z definic environmentální ekonomie nabízí Charles D. Kolstad: Environmentální ekonomie se zabývá dopadem ekonomiky na životní prostředí, významem životního prostředí pro ekonomiku a tím, jak odpovídajícím způsobem regulovat ekonomické aktivity, aby bylo dosaženo rovnováhy mezi ekologickými, ekonomickými a dalšími společenskými cíli [Kolstad, 2000: 1]. Podle environmentálních ekonomů je pro další analýzu klíčové pochopit, že náš hospodářský systém (který nám poskytuje veškeré materiální statky a služby nezbytné k zajištění moderního životního standardu) je úzce propojen a nemůže existovat bez podpory ekologických systémů zvířat a rostlin a jejich vzájemných vazeb (což souhrnně nazýváme biosférou). To platí i naopak [Turner, Pearce, Bateman, 1994: 1]. Z tohoto důvodu je nutné určit optimální (vhodnou) míru využívání přírodních statků nebo také optimum kvality životního prostředí. Hlavními prvky neoklasické environmentální ekonomie je proto optimální míra znečištění životního prostředí, teorie externalit a z ní plynoucí doporučení pro ekologickou politiku a rozvíjení mimotržních metod oceňování statků životního prostředí. V kapitole se dále zabýváme především prvními dvěma tématy. Řečeno slovy hlavních představitelů tohoto směru (D. Pearce, R. K. Turnera, T. Tietenberga, W. J. Baumola, W. E. Oatese, Ch. D. Kolstada aj.) vedeme polemiku o způsobech dosažení optimální kvality životního prostředí v praktické rovině. Environmentální ekonomie vychází z tradice hodnotově neutrální ekonomie hlavního proudu, a proto se zabývá problémem vnášení normativních soudů do ekonomické analýzy (na rozdíl např. od ekologické institucionální ekonomie viz kap. 3). Tomuto tématu se věnujeme v kap Praktickou aplikaci poznatků této teorie ukážeme na příkladu ekonomických nástrojů vodní politiky v České republice. 17

18 2.1 Optimum kvality životního prostředí Základní otázkou, na kterou se environmentální ekonomové snaží odpovědět tedy je, jakým způsobem určit optimální kvalitu životního prostředí a jak jí následně dosáhnout. Snaha o hledání optimální (tzn. nikoliv dosažení nulové) úrovně znečištění indikuje, že ne všechny emise znečišťujících látek jsou a priori považovány za nežádoucí. Znečištění je pouze vedlejším produktem výroby chtěných statků a služeb. Tak jako nelze zamezit veškeré výrobě, nelze rovněž úplně zamezit znečišťování životního prostředí. Jak uvádí Turner, Pearce a Bateman, fyzická přítomnost znečišťující látky neznamená existenci ekonomického znečištění. Krom toho, i když existuje ekonomické znečištění, ještě to zdaleka neznamená, že musí dojít k jeho eliminaci [Turner, Pearce, Bateman, 1994: 4]. Je tedy nezbytné určit, jaká část znečištění životního prostředí je suboptimální (nadměrná) a navrhnout nástroje k její eliminaci Určení optima Environmetální ekonomie je primárně antropocentrickou vědou tzn. vztahuje optimální kvalitu životního prostředí k lidské společnosti (více viz kap. 2.3). Za tímto účelem konstruuje buď poptávkově orientované modely založené na ochotě lidí platit za statky životního prostředí (viz např. Tietenberg, 1992), nebo provádí porovnání ekonomické škody ze znehodnocení životního prostředí a nákladů na zamezení tohoto znehodnocení (viz např. Turner, Pearce a Bateman, 1994; Šauer, Dvořák a kol., 1997; Jílková, 2003). Vyrovnání těchto dvou veličin je hledanou optimální úrovní znečištění (na grafu zobrazeno jako bod X). Je zřejmé, že se jedná o nenulovou úroveň produkce znečištění. 18

19 graf 1: Náklady a užitky znečištění životního prostředí Náklady Užitek MNPB MEC X Ekonomicky optimální úroveň znečištění Q A Q Q B Míra ekon. aktivity Q 0 W A W W B Produkce odpadů Na grafu sledujeme užitky a náklady v závislosti na míře ekonomické aktivity (která je přímo úměrná znečištění produkci odpadů). Křivka MNPB ukazuje dodatečné zisky znečišťovatele, které plynou ze zvýšení jeho ekonomické aktivity o jednotku tzn. jedná se o rozdíl mezi mezními náklady a mezními příjmy firmy z jednotky produkce. Křivka MEC představuje ekonomickou škodu způsobenou dodatečným znečištěním. Poloha křivky zohledňuje asimilační schopnost přírody, díky které nevzniká ekonomická škoda od první jednotky produkce. Dokud se firmě daří držet znečištění v této zóně, nevzniká žádná ekonomická škoda. Zdroj: Turner, Pearce a Bateman, 1994 Jako kritérium efektivnosti je používán neoklasický koncept Paretova optima, což je stav, kdy není možné změnit strukturu výroby ani spotřeby, aniž by na tom některý člen společnosti byl lépe, ale zároveň, aby nikdo jiný nebyl poškozen. V rámci neoklasické školy tomuto kritériu vyhovuje rovnováha na dokonale konkurenčních trzích, při které se cena statku rovná jeho mezním nákladům (nebo v našem případě dochází k vyrovnání MNPB a MEC). Stejně jako všechny ostatní statky, jsou i přírodní zdroje v bodě optima rozděleny mezi různá alternativní použití tak, že je maximalizován společenský blahobyt (viz dále kap. 2.3). Nedochází k nadměrné zátěži životního prostředí a lidská společnost má ze spotřeby přírodních zdrojů maximální možný užitek. Teoretický model stanovení optimální kvality životního prostředí, která by umožnila produkci nezbytných statků a služeb, ale která by zároveň zpětně neomezovala rozvoj 19

20 lidské společnosti degradací složek životního prostředí, je silnou abstrakcí skutečnosti. Jednotlivé veličiny (ochota platit za statky životního prostředí, škoda ze znehodnocení životního prostředí, náklady na zamezení) nelze empiricky odvodit sledováním jednání subjektů (jednotlivců či firem) na trzích. Trhy pro většinu těchto statků neexistují, neboť se jedná o veřejné statky (resp. statky ve správě státu, což je institucionální rámec, který není environmentální ekonomií významně zpochybňován. Environmentální ekonomové proto často volí alternativní metody vyčíslení těchto veličin, které jsou zatíženy řadou omezujících předpokladů. Bez existence kvantifikovaných informací o poptávce po kvalitě životního prostředí či o rozsahu ekonomické škody ze znehodnocení životního prostředí není však možné s výše popsaným teoretickým aparátem objektivně stanovit vhodné nástroje k zamezení nadměrného znečištění. Nelze zjistit kolik je nadměrné a je tudíž obtížné stanovit cíl ekologické politiky státu, která by zajistila optimální míru čerpání veřejných statků životního prostředí [viz např. Baumol, Oates, 1971 (v kap ) nebo Cordato, 2004] Pragmatismus při nalézání optima a společenská volba Výše uvedeného omezení si je vědoma i řada environmentálních ekonomů. Potíže s vyčíslováním veličin, pomocí kterých by bylo možné nalézt optimální úroveň znečištění životního prostředí, navrhují Baumol a Oates překonat jakýmsi arbitrárním stanovením souboru standardů zajišťujících přijatelnou kvalitu životního prostředí [Baumol, Oates, 1971: 44]. O jaké standardy se jedná a kdo je určuje? Tyto akceptovatelné standardy... vyúsťují ve stanovení souboru omezení, které společnost uvaluje na své aktivity. Jsou z pohledu nositele rozhodnutí subjektivním odhadem minimálních nutných standardů, které musí být splněny, aby bylo dosaženo něčeho jako přijatelné kvality života [Baumol, Oates, 1971: 44-45]. Z uvedeného vyplývá, že jednou z možností nalezení cílů ekologické politiky je (místo odhalení optimální kvality životního prostředí) stanovení arbitrem zvolených a pro společnost přijatelných limitů ekonomických aktivit. Jedná se např. o maximální povolenou koncentraci znečišťující látky ve vodě, maximální povolenou hranici hluku, aj. Jak podotýkají autoři návrhu, naplňování těchto cílů (obvykle pomocí systému daní a dotací viz dále) nás sice nedovede k Pareto-efektivní alokaci zdrojů, je však jednoduché a praktické [Baumol, Oates, 1971]. Nezbytnost určitého pragmatismu při stanovování cílů ekologické politiky připouští i Turner, Pearce a Bateman, kteří nezastírají skepsi vůči různým mimotržním oceňovacím 20